公共治理與和諧社會(huì)構(gòu)建

陳　顥

[摘要]社會(huì)是否和諧，在很大程度上取決于政府的行政模式選擇，而公共治理模式對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)來(lái)說(shuō)，是一項(xiàng)較為合適的途徑選擇。我國(guó)應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際狀況對(duì)西方公共治理理論加以借鑒，轉(zhuǎn)變行政模式。其中，著重要做的包括以下四點(diǎn)：深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能；發(fā)展公民社會(huì)，大力培育和發(fā)展各種公民社會(huì)和市場(chǎng)組織；建立和完善公共治理機(jī)制；維護(hù)政府權(quán)威，確保其合法性。

[關(guān)鍵詞]公共治理；和諧社會(huì)；行政模式

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672—7320(2009)01—0123—05

一、公共治理及其意義

20世紀(jì)90年代以來(lái)，對(duì)于“治理”(Governance)、“善治”的研究在學(xué)術(shù)界得到廣泛的重視，在實(shí)踐中也被大量運(yùn)用?！爸卫怼边@個(gè)詞可以追溯到古拉丁語(yǔ)和希臘語(yǔ)的“操舵”一詞，原意是控制、指導(dǎo)或操縱。由于“治理”本身就是一個(gè)紛繁復(fù)雜的概念，加之學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界存在的不同視角和立場(chǎng)，對(duì)其定義也各不相同。

治理理論創(chuàng)始人之一的詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為：治理與統(tǒng)治不同，治理是由共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。

全球治理委員會(huì)(commission on Global Governance)對(duì)于治理的定義是“治理是個(gè)人和制度、公共和私營(yíng)部門管理其共同事物的各種方法的綜合。它是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排?！?/p>

經(jīng)濟(jì)與合作組織(OECD)的定義：“治理指一個(gè)社會(huì)在管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中政治權(quán)威的運(yùn)用和控制的行使”，世界銀行(The World Bank)則將治理定義為“是在管理一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源中行使權(quán)力的方式”。

而羅茲(Rhodes)則認(rèn)為，“治理”在當(dāng)代有六種用法：(1)最小化政府。它是從政府承擔(dān)的職能角度來(lái)定義的，力圖減少政府的范圍，并用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供公共服務(wù)。(2)私營(yíng)部門的管理方式。它偏重于從管理技術(shù)的角度下定義。(3)新公共管理。它偏重于導(dǎo)航意義上來(lái)使用它，企業(yè)型政府是其表現(xiàn)形式。(4)良好治理。它來(lái)自世界銀行對(duì)于第三世界的貸款政策。要求政府能夠有能力管理國(guó)家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)。(5)社會(huì)神經(jīng)系統(tǒng)。它浮現(xiàn)于社會(huì)——政治系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)或模式，是由一群行動(dòng)者和團(tuán)體組成的政府，尤其是中央政府僅僅是該結(jié)構(gòu)中的一個(gè)部分。(6)自我管理網(wǎng)絡(luò)。它認(rèn)為公共服務(wù)的傳遞是由政府、私營(yíng)部門、非政府組織共同組合而成的，行動(dòng)者的相互依賴關(guān)系用“網(wǎng)絡(luò)”來(lái)概括。

盡管上述對(duì)于治理內(nèi)涵的界定較為抽象且寬泛，但總的來(lái)看，其基本內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)：治理理論中涵蓋互相依賴的多個(gè)主體，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化的交互機(jī)制不間斷進(jìn)行協(xié)調(diào)互動(dòng)。并在此機(jī)制下確定共同目標(biāo)并使其得以達(dá)到，從而最終實(shí)現(xiàn)各自之目的。

據(jù)此，將治理放置于公共行政的語(yǔ)境之下，其內(nèi)涵則可以概括為：包括政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)在內(nèi)的多個(gè)相互依賴的主體，通過(guò)合作與協(xié)商。達(dá)成一致的共同目標(biāo)并得以實(shí)現(xiàn)，從而最終達(dá)到對(duì)公共事務(wù)的管理。該公共治理的界定有效剝離了治理一詞中過(guò)于濃厚的經(jīng)濟(jì)色彩，將原本寬泛和抽象的治理概念限定在行政領(lǐng)域，并強(qiáng)調(diào)了治理的公共性，從而跨越了公私界限，擺脫了傳統(tǒng)的公私二元分離單一思維模式，將公共事務(wù)中的參與各方有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，建立了一種相互依賴與多元合作的公共治理模式。

該模式的主要特征有以下幾點(diǎn)：

(一)公共治理的主體和權(quán)力中心由單一政府向多元主體轉(zhuǎn)化

傳統(tǒng)的公共行政理論認(rèn)為，在處理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)方面，政府機(jī)構(gòu)是唯一的權(quán)力中心。政府機(jī)構(gòu)依靠其掌控的各種資源，向社會(huì)提供各類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這種單一主體和權(quán)力中心往往會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力的膨脹。而公共治理理論認(rèn)為，盡管政府機(jī)構(gòu)在整個(gè)社會(huì)中依舊發(fā)揮著非常重要的作用，但它不再是唯一的主體和權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可以成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。治理的主體發(fā)生變化，不再單單只是政府，還包括_，政府之外的市場(chǎng)和第三部門。政府與市場(chǎng)和第三部門之間的關(guān)系，也不再是以前的控制與被控制、支配與被支配的關(guān)系，而是變?yōu)橄嗷パa(bǔ)充協(xié)作以及相互監(jiān)督約束的關(guān)系。政府、市場(chǎng)和第三部門自身獨(dú)特的資源和能力可用于補(bǔ)充政府治理的不足，而這種相對(duì)于政府的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)也會(huì)構(gòu)成一種對(duì)政府的潛在壓力，督促提高其公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的水平。

(二)公共治理的治理方式由集權(quán)轉(zhuǎn)向民主

多元化的公共治理模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)治理過(guò)程的參與和監(jiān)督，認(rèn)為每一個(gè)治理主體都有各自權(quán)利并承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任，即管理社會(huì)以及提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不僅僅是政府應(yīng)該做的，而且還是市場(chǎng)和第三部門應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在公共治理模式下，政府不是單獨(dú)做出決策，而是與非政府組織和公民共同協(xié)商，使決策得以民主化、科學(xué)化，從而共同對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理。此外，政府還鼓勵(lì)市場(chǎng)和第三部門參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。政府依據(jù)不同公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，將其中一部分交由市場(chǎng)和第三部門來(lái)提供，從而提高了公共資源配置效率。公共治理模式下所實(shí)行的多元服務(wù)供給，實(shí)際上也是社會(huì)對(duì)行政的參與過(guò)程，是在一定程度上的“權(quán)力返還”，這一過(guò)程本質(zhì)上是民主化的一種表現(xiàn)。

(三)公共治理的結(jié)構(gòu)由金字塔向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化

公共治理不再是單一政府自上而下的控制的金字塔結(jié)構(gòu)，而是多元主體互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。在公共治理中，多元主體在各自利益、行為方式、目標(biāo)和運(yùn)行模式等方面不盡相同：以政府為主體，通過(guò)權(quán)力運(yùn)作方式，以滿足公共需要為目的，來(lái)提供公共服務(wù)的權(quán)威型模式；以私人營(yíng)利組織為主體，通過(guò)市場(chǎng)交易方式，并以贏利為目的而提供公共服務(wù)服務(wù)的商業(yè)型模式；以營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織或公民個(gè)人為主體，通過(guò)慈善方式和以滿足社會(huì)需要為目的而提供公共服務(wù)的志愿型模式。正是由于多元主體在多個(gè)方面的不盡相同，使得他們之間在處理公共問(wèn)題時(shí)有著比較優(yōu)勢(shì)，因此他們?cè)谔峁┕伯a(chǎn)品和服務(wù)時(shí)存在權(quán)力依賴，而這種權(quán)力依賴又讓這三種模式相互交織在一起，產(chǎn)生了一種新的政府——社會(huì)之間的平等伙伴關(guān)系，最終形成了以信任、合作和互惠為基礎(chǔ)的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。

(四)公共治理的公私界限由清晰轉(zhuǎn)向模糊

公共治理模式下，公與私之間、政府與社會(huì)之間、政府與市場(chǎng)之間的責(zé)任界限實(shí)際上很難分清。它們之間的界限之所以變得模糊，是因?yàn)樵诠仓卫砟Ｊ较?，政府將許多原來(lái)屬于公領(lǐng)域的公共事務(wù)、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)交由非政府組織承擔(dān)，同時(shí)政府機(jī)構(gòu)也對(duì)傳統(tǒng)上的私領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)，此外公領(lǐng)域與私領(lǐng)域的區(qū)分也不像以前那樣明顯。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的市場(chǎng)化以及非政府組織參與其中，不僅優(yōu)化了社會(huì)資源配置，還分擔(dān)了政府的責(zé)任，提高了政府能力，改進(jìn)了公共服務(wù)的供給質(zhì)量和供給能力。

二、公共治理：構(gòu)建和諧社會(huì)的途徑選擇

政府是凌駕于社會(huì)之上最具權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)，任何其它機(jī)構(gòu)和組織都不具備政府這樣的職能。為此，社會(huì)的和諧與否，很大程度上取決于政府的公共政策、制度安排是否得當(dāng)。而政府的公共政策與制度安排，則與政府行政模式有很大關(guān)系。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各項(xiàng)發(fā)展取得了前所未有的成就，綜合國(guó)力大大增強(qiáng)，人民生活水平顯著提高，這與我國(guó)政府所采用的建設(shè)型政府模式有關(guān)。在物質(zhì)資料匱乏的改革開(kāi)放初期，該模式適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的需求，能夠在最大程度上集中舉國(guó)力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。但是，該模式也有不足之處，由于政府包攬一切，高度重視其經(jīng)濟(jì)管理職能，對(duì)社會(huì)管理職能卻未給予應(yīng)有的關(guān)注，所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不能滿足社會(huì)需求。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在人們的基本生活資料有了保障之后，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的缺失卻日漸顯現(xiàn)，并使得當(dāng)前社會(huì)利益結(jié)構(gòu)達(dá)到了較高的異變程度，呈現(xiàn)出明顯的利益失衡狀態(tài)。這種失衡表現(xiàn)為我國(guó)當(dāng)前面臨的兩大日益突出的矛盾：一是經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)同社會(huì)發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。這兩大矛盾源于以下兩個(gè)因素：

(一)政府職能失衡

政府職能失衡是由政府作為公共管理執(zhí)行主體的單一化和角色多元化而引起的。政府作為公共管理的唯一主體，在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域中扮演著多重角色。它既作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化市場(chǎng)化進(jìn)程的主導(dǎo)者，也是社會(huì)各利益群體的綜合代言人。同時(shí)還是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的唯一提供者。正是由于執(zhí)行主體的單一化和角色的多元化，使得政府職能失衡，即政府應(yīng)該扮演的角色沒(méi)有扮演好，許多不應(yīng)該做的工作卻由其來(lái)承擔(dān)：一方面是政府過(guò)于重視其經(jīng)濟(jì)職能，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視了社會(huì)職能，所提供的社會(huì)管理和公共服務(wù)不足，投入不到位，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)；另一方面是政府作為公共管理體制的唯一執(zhí)行主體，身兼多種角色，因而造成了市場(chǎng)和第三部門發(fā)育的普遍不足，而這又使得市場(chǎng)或第三部門無(wú)法提供其本身可以用更高效率提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從而出現(xiàn)了政府部門的“越位”和市場(chǎng)與第三部門的“缺失”；此外，由于政府作為執(zhí)行的唯一主體并身兼多職，也給監(jiān)督機(jī)制的制度設(shè)計(jì)和具體執(zhí)行帶來(lái)困難。

(二)制度安排失衡

這種制度失衡表現(xiàn)為三種情況：即公共管理體制的缺乏、公共管理體制的不合理以及對(duì)于公共管理體制的不遵守。而這種制度失衡產(chǎn)生的問(wèn)題主要包括三個(gè)方面：一是對(duì)于政府行政考核體系和指標(biāo)的細(xì)化和統(tǒng)一化的制度安排。使得各級(jí)政府過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視向民眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，或是所提供的公共服務(wù)未能滿足社會(huì)需求。另外，這種忽略各地方優(yōu)劣條件的統(tǒng)一考核指標(biāo)體系也無(wú)法對(duì)各級(jí)政府的行政行為做出真正公平合理的評(píng)價(jià)；二是城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)及其制度安排，導(dǎo)致了中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品長(zhǎng)期不可持續(xù)有效供給、“三農(nóng)”負(fù)擔(dān)沉重、基層財(cái)政不可持續(xù)、基層治理軟化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失調(diào)以及農(nóng)村社會(huì)不和諧等諸多問(wèn)題；三是公共政策制定體制的不健全，導(dǎo)致弱勢(shì)群體難以在公共政策制定中“缺席”，只能依靠政府和輿論為其說(shuō)話。而弱勢(shì)群體在公共政策制定中的參與性不足，也是導(dǎo)致社會(huì)不和諧的重要因素。

以上這些因素引起了一系列社會(huì)不和諧現(xiàn)象、社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突。這些社會(huì)不和諧與矛盾沖突要求我們對(duì)政府行政模式進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)化。它要求將思考角度從舊的統(tǒng)治與被統(tǒng)治、支配與被支配的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)始思考包括政府在內(nèi)的多元公共行政主體如何向公眾提供服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)由過(guò)去的以政府為中心轉(zhuǎn)為以滿足公眾需求，由過(guò)去的重管制、輕服務(wù)轉(zhuǎn)為注重提供公共服務(wù)上來(lái)。由此可見(jiàn)，在我國(guó)服務(wù)型政府與和諧社會(huì)的構(gòu)建中，公共治理模式無(wú)疑是一項(xiàng)較為合適的途徑選擇。

公共治理模式的內(nèi)涵及特征本身就決定了其在建設(shè)和諧社會(huì)中起著促進(jìn)作用。由于其主體和權(quán)力中心的多元化、治理方式由集權(quán)向民主轉(zhuǎn)化、結(jié)構(gòu)向網(wǎng)狀轉(zhuǎn)化，使得其與傳統(tǒng)的行政模式相比，包含了更多的行為主體、容納了更多的利益訴求、政府社會(huì)之間關(guān)系更為平等。以上諸多方面，均對(duì)解決當(dāng)前不和諧因素起著積極作用。而在公共治理模式中利益表達(dá)主體的多元化和公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的多元化這兩個(gè)核心因素上，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)的促進(jìn)作用則更為明顯：

首先，公共治理模式中利益表達(dá)主體的多元化有助于構(gòu)建和諧社會(huì)。利益表達(dá)主體的多元化之所以重要，在于社會(huì)中如果沒(méi)有正常的表達(dá)機(jī)制和表達(dá)途徑，各行為主體沒(méi)有參與公共治理的機(jī)會(huì)，這個(gè)社會(huì)無(wú)法做到真正的和諧，它是社會(huì)和諧的一個(gè)顯著特征。利益表達(dá)主體的多元化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的要求，公平正義是利益在社會(huì)成員之間合理的分配，它意味著權(quán)利的平等、分配的合理、機(jī)會(huì)的均等與司法的公正。一方面，通過(guò)利益表達(dá)主體的多元化使得各類社會(huì)主體都有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的合理的政治意愿與利益訴求，實(shí)現(xiàn)決策的民主化，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平；另一方面，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共政策的正義性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的合理分配；此外，利益表達(dá)主體的多元化促進(jìn)了決策的公開(kāi)透明。

其次，公共治理模式中的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的多元化有助于構(gòu)建和諧社會(huì)。公共治理理論的一個(gè)基本信念是：既然政府的力量可以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，糾正市場(chǎng)的失靈；那么，反過(guò)來(lái)也一樣，即市場(chǎng)力量可以彌補(bǔ)政府的不足，防止政府的失敗。公共治理理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的主體除了政府之外，還包括非政府組織、社區(qū)以及公民等。非政府組織、社區(qū)和公眾與政府相比，有其自身優(yōu)勢(shì)，它們更易于接近服務(wù)對(duì)象，更能靈活地對(duì)服務(wù)對(duì)象的需求做出反應(yīng)，更適合處理高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)問(wèn)題。因而，從這個(gè)意義上說(shuō)。公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的多元化有助于彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)提供的被動(dòng)性和片面性以及低效率的不足，有效促進(jìn)了和諧社會(huì)的構(gòu)建。對(duì)于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的具體方式上，薩瓦斯提出了10種方式，包括政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)。這些方式既可以單獨(dú)使用，也可以聯(lián)合運(yùn)用，通過(guò)多樣化，混合式和局部安排等方式來(lái)提供服務(wù)。每種服務(wù)方式的安排者、服務(wù)者和付費(fèi)方式都不同。應(yīng)該根據(jù)每種服務(wù)的排他性和消費(fèi)特性將其進(jìn)行分類，并通過(guò)不同的方式來(lái)提供。依據(jù)政府、市場(chǎng)、第三部門各自不同的優(yōu)缺點(diǎn)以及相互之間的協(xié)調(diào)性決定采取何種供給方式，以達(dá)到效用的最大化。

從我國(guó)近年來(lái)的行政管理體制改革的實(shí)踐來(lái)看，也正在朝著上述這些方向努力，并取得了一定的成效。具體表現(xiàn)在如政務(wù)公開(kāi)、擴(kuò)大基層民主、培育社會(huì)自治團(tuán)體和機(jī)制以及加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等諸多方面。

三、公共治理的中國(guó)化過(guò)程中存在的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)

公共行政大師達(dá)爾在《行政學(xué)的三個(gè)問(wèn)題》中曾經(jīng)指出：“從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同的環(huán)境的行政管理上去。”盡管我們將公共治理理論作為轉(zhuǎn)變政府行政模式，建設(shè)服務(wù)型政府及和諧社會(huì)的一種途徑選擇，但作為一種非本土產(chǎn)生的理論，在不同的制度和文化背景下，我們不能進(jìn)行簡(jiǎn)單的復(fù)制，而應(yīng)對(duì)我國(guó)當(dāng)前的具體環(huán)境進(jìn)行分析，對(duì)其不利因素和挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，找出應(yīng)對(duì)方法，從而順利實(shí)現(xiàn)公共治理模式的

“中國(guó)化”。具體來(lái)看，我國(guó)在實(shí)行公共治理模式方面存在的主要問(wèn)題包括：

第一，文化阻礙。治理理論源于西方的契約觀念和強(qiáng)調(diào)平等自由權(quán)利的公民文化，這種公民文化倡導(dǎo)自由精神、平等觀念、責(zé)任意識(shí)和參與理念。而當(dāng)前這種文化與影響中國(guó)數(shù)千年的傳統(tǒng)文化不盡相同。盡管歷史上中國(guó)社會(huì)的市民生活豐富，卻沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立于政治系統(tǒng)的公民社會(huì)。受到長(zhǎng)期封建統(tǒng)治的影響，我國(guó)行政文化呈現(xiàn)出權(quán)威等級(jí)觀念嚴(yán)重、人情化的關(guān)系社會(huì)、官本位的政治傳統(tǒng)、集權(quán)化的思想觀念和形式化的工作作風(fēng)等特點(diǎn)。而這些與公民社會(huì)所要求的行政文化相距甚遠(yuǎn)。盡管在改革開(kāi)放后，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們逐漸接納了平等自由的契約精神。但總體來(lái)看，我們離完全具備平等自由的公民文化環(huán)境仍有差距。因此，我們?cè)诮梃b公共治理模式時(shí)，需要考慮到中國(guó)現(xiàn)階段的特殊文化環(huán)境，有選擇、有針對(duì)性的采用該理論。

第二，治理主體的多元化力量不足。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是高度集中的經(jīng)濟(jì)政治體制，政府實(shí)際上成為整個(gè)社會(huì)生活的指揮中心，政府機(jī)構(gòu)通過(guò)計(jì)劃手段對(duì)社會(huì)生活的所有領(lǐng)域都加以管理。這種體制帶來(lái)的結(jié)果是使得市場(chǎng)與第三部門力量嚴(yán)重匱乏，抑制了市場(chǎng)和第三方力量的主動(dòng)性，導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下，而且對(duì)于政府機(jī)構(gòu)也缺乏有效的監(jiān)督。盡管在改革開(kāi)放之后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是在加入WTO之后，國(guó)家力量逐步開(kāi)始退出“市場(chǎng)”與“社會(huì)”，市場(chǎng)與第三部門得到一定程度的發(fā)展。但是，它們與公共治理所要求的多元治理主體還有較大距離。首先，我國(guó)當(dāng)前的總體情況依然是“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”，行政力量在當(dāng)前仍占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，公民社會(huì)組織的獨(dú)立性不強(qiáng)，掌握的資源動(dòng)員能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府機(jī)構(gòu)，對(duì)政府依然有較強(qiáng)的依賴性。我國(guó)當(dāng)前在政府與社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系上是政府賦予各行業(yè)的主要社團(tuán)以合法性，并向其提供資源，社團(tuán)充當(dāng)政府與個(gè)人之間的橋梁，整合并反映民意。目前，我國(guó)的主要社會(huì)團(tuán)體如工商聯(lián)、工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等都是接受政府領(lǐng)導(dǎo)或控制的。因而就當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，“政府與非政府組織的平等合作不能寄希望于政府組織在治理過(guò)程中的自律。強(qiáng)者與弱者的‘平等無(wú)疑于癡人說(shuō)夢(mèng)?！逼浯危袌?chǎng)和第三部門在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)尚不規(guī)范，缺少相應(yīng)的契約權(quán)威。在公共治理模式中，政府不再是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的唯一主體，因而不能再像過(guò)去傳統(tǒng)行政模式下以行政命令對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供加以管理，而需要用契約權(quán)威來(lái)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的層級(jí)權(quán)威，協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)以及第三部門之間的關(guān)系。這種契約包含規(guī)章制度以及公私部門之間的合同，但當(dāng)前我國(guó)在這方面做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；另外，當(dāng)前我國(guó)的市場(chǎng)和第三部門人才缺乏，人員整體素質(zhì)不高，運(yùn)行機(jī)制也較為傳統(tǒng)和保守，而這些不足也使得其在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)不能滿足大眾的需求。

第三，對(duì)傳統(tǒng)權(quán)威理念的挑戰(zhàn)。治理理論對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威理念提出挑戰(zhàn)。由于治理理論認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，私營(yíng)部門、非政府機(jī)構(gòu)在公共事務(wù)的管理中都扮演著重要的角色。在某些領(lǐng)域，非政府組織和個(gè)人甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢(shì)。但是，在公共治理模式轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，公共治理主體多元化使得政府機(jī)構(gòu)將其許多功能讓渡給市場(chǎng)或是第三部門，而這些讓渡哪些是需要的、而哪些又會(huì)減弱政府的調(diào)控能力，這也是值得我們關(guān)注的。

第四，潛在的意識(shí)形態(tài)危險(xiǎn)。在全球化的背景下，我們?cè)谶M(jìn)行公共治理模式轉(zhuǎn)型時(shí)，還需要思考其意識(shí)形態(tài)問(wèn)題。因?yàn)椤爸卫砝碚撚绕涫侨蛑卫砝碚摚⒃谡淖饔煤蛧?guó)家主權(quán)的無(wú)足輕重、民族的疆界模糊不清這一前提下，強(qiáng)調(diào)公共治理的跨國(guó)性和全球性。其危險(xiǎn)在于，削弱國(guó)家主權(quán)和主權(quán)政府在國(guó)內(nèi)和國(guó)際治理中的重要作用，客觀上為強(qiáng)國(guó)和跨國(guó)公司干涉他國(guó)內(nèi)政、推行國(guó)際霸權(quán)政策提供了理論上的支持”。另外，從公共治理的產(chǎn)生與運(yùn)用來(lái)看，最早將其理論用于實(shí)踐的機(jī)構(gòu)如世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織，其目的是通過(guò)一整套“善治”框架這種委婉的方式，要求發(fā)展中國(guó)家按照其框架進(jìn)行變革。我們?cè)谶\(yùn)用公共治理理論的時(shí)候，也需要考慮到這一點(diǎn)，必須擺脫其意識(shí)形態(tài)的背景和屬性。

針對(duì)在我國(guó)實(shí)行公共治理模式存在的問(wèn)題，需要著重做到以下幾點(diǎn)：

第一，深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。我們需要對(duì)公共治理中多元主體的權(quán)責(zé)以及相互關(guān)系進(jìn)行有效劃分，明確政府、市場(chǎng)和第三部門的各自定位與權(quán)責(zé)關(guān)系。在轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)把社會(huì)本身可以提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以及社會(huì)管理交由社會(huì)自身去完成，把市場(chǎng)可以做好的事情交由市場(chǎng)去實(shí)行。對(duì)于政府，則需優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，確定其管理的界域，走出全能行政的誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)、社會(huì)的職能均衡，做到“有所為，有所不為”。政府的公共職能主要應(yīng)該在非市場(chǎng)領(lǐng)域或是市場(chǎng)失效的領(lǐng)域發(fā)揮作用，包括宏觀調(diào)控、完善收入分配機(jī)制、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、制定并完善市場(chǎng)規(guī)則以及提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而具體到公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供上，政府在公共治理模式中成為基本公共服務(wù)的提供者，非基本公共服務(wù)的倡導(dǎo)者和組織者以及整個(gè)社會(huì)公共服務(wù)的規(guī)劃者和管理者。因此，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，除了保證自身向社會(huì)所提供的基本公共服務(wù)之外，還需要承擔(dān)起協(xié)助、引導(dǎo)和監(jiān)督其它公共治理主體完成對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的責(zé)任。

第二，發(fā)展公民社會(huì)，大力培育和發(fā)展各種社會(huì)團(tuán)體和市場(chǎng)組織。公共治理是一種多元主體治理模式，因而公民社會(huì)是其實(shí)施的關(guān)鍵。針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，我們需要?jiǎng)?chuàng)造一系列條件，發(fā)揮市場(chǎng)和第三部門的積極作用：一是要健全非政府組織的內(nèi)部管理制度，對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，增強(qiáng)其獨(dú)立管理和發(fā)展的能力。如前所述，中國(guó)目前的社會(huì)團(tuán)體大多是從原來(lái)的政府部門轉(zhuǎn)型而來(lái)，帶有明顯的行政特征；二是政府要主動(dòng)為非政府組織創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境和平臺(tái)，使其得以和政府一起向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。需要減少政府對(duì)其它社會(huì)行為主體的管制和控制，更多的給予它們規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和扶持；三是政府應(yīng)注意培育一種良性的合作氛圍，以此激發(fā)更多的非政府組織介入公共事務(wù)的熱情，例如可通過(guò)加大對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的項(xiàng)目投入，擴(kuò)大非政府組織的收入來(lái)源，以促進(jìn)其發(fā)展。

第三，建立和完善公共治理機(jī)制。制度是政府模式得以實(shí)施的保證，因此，建立合理有效的公共治理機(jī)制對(duì)于我國(guó)的政府轉(zhuǎn)型來(lái)說(shuō)刻不容緩。具體來(lái)看，我國(guó)應(yīng)建立和完善的公共治理機(jī)制包括信息公開(kāi)機(jī)制、公民參與機(jī)制、長(zhǎng)官問(wèn)責(zé)機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制。通過(guò)這些機(jī)制的建立和實(shí)施，以保證公共利益得以實(shí)現(xiàn)。

第四，維護(hù)政府權(quán)威，確保其合法性。盡管在公共治理中的主體呈現(xiàn)出多元化特征，但政府的地位和作用遠(yuǎn)非市場(chǎng)和第三部門所能取代。如果沒(méi)有權(quán)威，政府的政令無(wú)法執(zhí)行，其合法性更無(wú)從說(shuō)起，而無(wú)政府狀態(tài)的社會(huì)是無(wú)法實(shí)施公共治理的。因此，我們?cè)趯?shí)施公共治理模式時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)樹立政府權(quán)威，使其切實(shí)有效的對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，向社會(huì)提供合適的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

(責(zé)任編輯葉娟麗)