食品企業(yè)責任構(gòu)建中的第三方監(jiān)管機制研究

喻志軍++衡虹

◆ 中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：近十多年來，我國食品安全問題凸顯，不僅影響面廣、危害性大，惡性事件嚴重傷及消費者的生命安全，而且涉案主體不乏知名企業(yè)或品牌產(chǎn)品。本文從市場失靈與政府失靈分析著手，探究我國現(xiàn)階段食品安全問題疊出的原因，并在比較中美歐第三方監(jiān)管（NGO）的基礎(chǔ)上得出結(jié)論：隨著市場化取向改革的不斷深入，我國越來越需要NGO等第三方監(jiān)管，協(xié)助政府、配合市場發(fā)揮監(jiān)管職能，促使企業(yè)承擔社會責任，進而提出有關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：企業(yè)責任 第三方監(jiān)管（NGO） 市場失靈 政府失靈 食品安全

問題提出的宏微觀背景

現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下，承擔社會責任越來越成為企業(yè)在激烈市場競爭中謀求生存與發(fā)展的一項不可或缺的重要條件。改革開放以來，我國一直致力于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，不斷深入探尋政府和市場兩者間的關(guān)系。1978年黨的十一屆三中全會提出：“應(yīng)該堅決實行按經(jīng)濟規(guī)律辦事，重視價值規(guī)律的作用”；1982年黨的十二大提出：“發(fā)揮市場在資源配置中的輔助性作用”；1992年黨的十四大提出：“要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”；2003年黨的十六屆三中全會繼續(xù)提出：“要在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；2013年黨的十八屆三中全會首次明確提出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。從重視價值規(guī)律的作用，到發(fā)揮市場的輔助作用，再到發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，進而提出發(fā)揮市場的決定性作用，反映我國在經(jīng)濟體制改革進程中，對市場地位的不斷重新界定，對市場與政府關(guān)系認識上的一次次重大理論突破。

與之相應(yīng)，政府對微觀企業(yè)行為的管理也從完全的行政審批、行政制約轉(zhuǎn)向市場機制的調(diào)節(jié)。一方面是政府職能從“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，另一方面是企業(yè)擁有的自主決策權(quán)不斷增加。以往完全由政府行政管理可以有效控制的企業(yè)逐利本性以及因為逐利可能導(dǎo)致的不擇手段的行為取向，現(xiàn)在則逐漸交由市場機制進行約束。由此導(dǎo)致一些不法分子利用經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的監(jiān)管盲區(qū)，從事違法行為，這在目前我國的食品行業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。

近十多年來，食品安全問題頻發(fā)，重大惡性事件有：“違法添加罌粟殼”（2016）；五常大米90%摻假（2015）；上海福喜公司生產(chǎn)銷售過期原料導(dǎo)致麥當勞、肯德基、德克士和星巴克等被卷入食品安全風波（2014）；肯德基、真功夫冰塊菌落超標高于馬桶水（2013）；違禁藥物催肥“速生雞”，涉及新希望、肯德基、必勝客等知名企業(yè)（2012）；雙匯集團收購由違禁藥品“瘦肉精”飼養(yǎng)的“健美豬”（2011）；我國每年約有200～300萬噸含有大量強致癌物的“地溝油”返回餐桌（2010）；“王老吉”含有的夏枯草屬違法添加非食用物質(zhì)（2009）；三鹿集團的“嬰幼兒配方奶粉”重大食品安全事故（2008）；農(nóng)村市場銷售的五糧液集團“幸運星”酒被查出具有致癌作用的“糖精鈉”超標（2007）；養(yǎng)禽場為生產(chǎn)“紅心蛋”使用被國際列為三類致癌物的“蘇丹紅Ⅳ號”（2006）；安徽阜陽劣質(zhì)奶粉最終致使13名嬰兒死亡，近200名嬰兒患上嚴重營養(yǎng)不良癥（2004）等等。

這些惡性事件表明，我國食品安全問題不僅影響面廣、危害性大，重大食品安全事件嚴重危害消費者的生命安全，而且涉案主體不乏知名企業(yè)或品牌產(chǎn)品。這些挑戰(zhàn)消費者心理底線的企業(yè)失德行為，不僅一次次刺痛著公眾敏感的神經(jīng)，更拷問我國食品安全監(jiān)管制度的公信力。如何在政府職能轉(zhuǎn)換和有效發(fā)揮市場機制作用的同時，確保民眾的食品安全？發(fā)達國家有著成功的經(jīng)驗可供借鑒，即通過NGO等第三方監(jiān)管力量的參與，構(gòu)建有效的企業(yè)外部治理機制，促使企業(yè)承擔社會責任。

歐美第三方監(jiān)管（NGO）的理論與實踐

（一）NGO作為第三方監(jiān)管力量的理論依據(jù)

關(guān)于NGO的界定，國際上并未形成普遍共識。聯(lián)合國的官方文件稱之為“非政府組織（NGO，Non-governmental Organizations）”，主要強調(diào)其與政府的區(qū)別；美國等國家通常采用“非營利組織（NPO，Non-profit Organizations）”，主要強調(diào)其與企業(yè)的區(qū)別。關(guān)于NGO等第三方監(jiān)管形成的原因，普遍認為是由于“市場失靈”與“政府失靈”所導(dǎo)致的。

1.市場失靈。1776年，亞當·斯密的《國富論》闡述：“各個人都不斷地努力為他自己所支配的資本找到最有利的用途。固然，他所考慮的不是社會的利益，而是他自身的利益，但他對自身利益的研究自然會或者毋寧說必然會引導(dǎo)他選定最有利于社會的用途”。在斯密看來，人們追求私人利益最大化的行為，在市場機制這只“看不見的手”的引導(dǎo)下，將會導(dǎo)致市場生產(chǎn)出正確的產(chǎn)品（包括數(shù)量、品質(zhì)和種類），合理配置資源，增加社會福利，實現(xiàn)效率最大化。因此，政府應(yīng)承擔“守夜人”的角色，而不應(yīng)對市場活動進行干預(yù)?！叭绻髨D指導(dǎo)私人應(yīng)如何運用他們的資本，那不僅是自尋煩惱地去注意最不需要注意的問題”，而且“這種規(guī)制幾乎毫不例外地必定是無用的或有害的”。

然而，1929-1933年的大蕭條表明，市場機制運行過程中可能出現(xiàn)“市場失靈”。“市場失靈”（Market failure）被用來描述市場力量無法滿足公共利益的狀況。

1936年凱恩斯《就業(yè)、利息和貨幣通論》出版，標志著主張政府干預(yù)的凱恩斯主義應(yīng)運而生。凱恩斯指出，古典自由主義背后隱含著一個很重要的假設(shè)：市場機制是完全充分競爭的，這是“看不見的手”充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。但完全競爭的市場在現(xiàn)實生活中是不存在的，既然“看不見的手”不能充分有效地對市場進行調(diào)節(jié)，那么就應(yīng)當讓政府擔當起調(diào)節(jié)供求關(guān)系的部分責任。薩繆爾森也認為“當今沒有什么東西可以取代市場來組織一個復(fù)雜的大型經(jīng)濟。問題是，市場既無心臟，也無頭腦，它沒有良心，也不會思考，沒有什么顧忌。所以，要通過政府制定政策，糾正某些由市場帶來的經(jīng)濟缺陷”。

2.政府失靈。市場機制的缺陷給社會帶來的災(zāi)難和震蕩，導(dǎo)致各國政府紛紛加強對經(jīng)濟活動的干預(yù)。特別是大蕭條以后，西方國家依據(jù)凱恩斯理論所采取的干預(yù)措施在某些領(lǐng)域取得成功后，人們更是認為政府作為社會公共利益的代表，其決策可以有效修正、彌補市場功能的不足。

然而，20世紀70年代末出現(xiàn)的資本主義經(jīng)濟“滯漲”，使得政府干預(yù)帶來的弊端日漸暴露：財政危機加劇，社會福利政策難以為繼，政府機構(gòu)日趨臃腫、效率低下。這表明政府干預(yù)依然可能無效?？扑怪赋觯涸趶浹a市場失靈的過程中，“政府的行政機制本身并非不要成本，實際上有時它的成本大得驚人”，因此“應(yīng)當認識到既存在著市場失靈， 也存在著政府失靈”。這里的“政府失靈”（Government Failure）是指政府的干預(yù)措施缺乏效率，或者政府做出了降低經(jīng)濟效率或不能改善經(jīng)濟效率的決策。

布坎南則進一步指出：“市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件”，“政府的缺陷至少和市場一樣嚴重”?！罢鳛楣怖娴拇砣耍渥饔檬菑浹a市場經(jīng)濟的不足，并使各經(jīng)濟人所做決定的社會效應(yīng)比政府進行干預(yù)以前更高。否則，政府的存在就無任何經(jīng)濟意義。但是政府決策往往不能符合這一目標，有些政策的作用恰恰相反。它們削弱了國家干預(yù)的社會“正效應(yīng)”，也就是說，政策效果削弱而不是改善了社會福利”。因此，政府不能自動地糾正和解決所有的市場失靈問題。正如科斯所言，“沒有任何理由認為，政府在政治壓力影響下產(chǎn)生而不受任何競爭機制調(diào)節(jié)的、有缺陷的限制性和區(qū)域性管制，必然會提高經(jīng)濟制度運行的效率，……直接的政府管制未必會帶來比市場和企業(yè)更好的解決問題的結(jié)果”。

上述分析表明：無論是市場還是政府，都存在著失靈的可能，政府不能自動地糾正和解決所有的市場失靈問題。因此，在市場機制與政府干預(yù)之外，還存在著一個雙方都不能有效發(fā)揮作用的空間，需要具有第三方監(jiān)管職能的組織（如NGO）介入，并使之成為社會公共事務(wù)的管理主體之一。

（二）歐美NGO構(gòu)建企業(yè)責任的實踐

NGO在全球范圍的興起始于20世紀80年代，隨著全球人口、貧困和環(huán)境問題的日益凸顯，人們越來越發(fā)現(xiàn)無法單純依靠政府和市場兩種機制解決人類可持續(xù)發(fā)展的所有問題。在經(jīng)濟活動中，作為第三方力量的NGO起著溝通政府、市場、公民的作用，具有彌補、協(xié)調(diào)市場機制和政府干預(yù)兩者不足的功能，能夠幫助政府敦促企業(yè)承擔社會責任，維護公眾利益。越來越多的跨國公司迫于以NGO為主導(dǎo)的社會各界的壓力，通過承擔企業(yè)社會責任（Corporate social responsibility，CSR）尋求自身的可持續(xù)發(fā)展。

在美國，NGO在敦促企業(yè)履行社會責任方面的作用至關(guān)重要，最典型案例是20世紀90年代針對耐克公司的運動。當時，NGO致力于推進勞工權(quán)益保護，選擇耐克為突破口是因為其品牌知名度很高，示范效應(yīng)顯著。1992年哈珀斯雜志刊文指出，耐克的國外供貨商，屬于勞動條件惡劣的“血汗工廠”并雇傭童工，耐克應(yīng)對此承擔責任。耐克公司的第一反應(yīng)是否認，繼而雇傭?qū)I(yè)機構(gòu)和名人調(diào)查以證明自己無辜。但NGO不斷施加更大的壓力，從在店鋪前示威，到在工廠調(diào)查取證并由媒體公布，再到游說學生和大學運動隊抵制購買、消費耐克產(chǎn)品，使得耐克公司最終屈服。1996年，公司開始成立專門機構(gòu)管理和監(jiān)督供應(yīng)商的勞動條件和勞工保護，1998年，公司成立企業(yè)社會責任管理部門，并不斷完善相關(guān)制度，提高公司履行社會責任的自覺性和制度化程度，耐克公司也因此成為履行社會責任的模范企業(yè)。

在歐洲，NGO敦促企業(yè)履行社會責任同樣卓有成效。以轉(zhuǎn)基因食品為例，按照“預(yù)防原則”（precautionary principle），有關(guān)NGO認為：如果生產(chǎn)者不能確切證明轉(zhuǎn)基因食品無害，就不能進行生產(chǎn)和銷售。由于NGO不斷游說政府和立法機構(gòu)，2004年7月，歐盟不顧美國在WTO的指控通過嚴格法規(guī)，禁止生產(chǎn)和銷售轉(zhuǎn)基因食品，從而迫使孟山都等多家公司宣布停止有關(guān)產(chǎn)品的研發(fā)及產(chǎn)銷。事實上，迫于近年來美國國內(nèi)的NGO抗議、媒體抨擊、民眾請愿，美國總統(tǒng)奧巴馬已簽署法律，必須在有轉(zhuǎn)基因成分的食品包裝上進行標注，以保障消費者的知情權(quán)和選擇權(quán)。

可見，在發(fā)達的市場經(jīng)濟體，NGO作為第三方監(jiān)管已在社會經(jīng)濟生活與企業(yè)社會責任構(gòu)建中發(fā)揮著極為重要的作用。

我國食品企業(yè)責任缺失的原因

（一）我國食品領(lǐng)域的“市場失靈”與“政府失靈”

近年來，我國食品安全問題頻發(fā)、行業(yè)造假不斷（如瘦肉精、地溝油、蘇丹紅等的產(chǎn)業(yè)化運作），知名企業(yè)、品牌失德屢見不鮮的重要原因之一是在市場化取向改革進程中，我國第三方監(jiān)管力量的缺失。應(yīng)當承認，企業(yè)逐利本無可厚非，但如果企業(yè)逐利違背道德底線，那就必須堅決被遏制。制售偽劣產(chǎn)品尤其是有害食品，不僅是對社會有限資源的浪費，更是對人類尊嚴的傷害。盡管政府的事后嚴懲可以遏制事態(tài)蔓延，但已無法挽回對消費者身心的傷害與資源的消耗。

筆者認為，近年來我國食品質(zhì)量問題尤為凸顯，一方面是因為食品生產(chǎn)由“田間到餐桌”的產(chǎn)業(yè)鏈條過長。不僅涉及多道環(huán)節(jié)（如種植、采購、食品原料和飼料加工、養(yǎng)殖屠宰、食品加工、分銷及物流、品牌推廣、食品銷售和餐飲等），而且各環(huán)節(jié)間關(guān)系復(fù)雜，使得國家質(zhì)檢、食品藥品管理等部門難以確?？刂泼總€環(huán)節(jié)，其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會導(dǎo)致最終消費階段食品安全事故的出現(xiàn)。

另一方面，我國現(xiàn)有的食品生產(chǎn)經(jīng)營模式，同樣導(dǎo)致政府監(jiān)管的力有不及。一是不計其數(shù)的一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)，使食品原料的生產(chǎn)過程極為分散。二是建立在手工操作基礎(chǔ)上的小作坊式的生產(chǎn)加工與銷售，使食品生產(chǎn)的標準化過程極為有限。根據(jù)國務(wù)院《中國的食品質(zhì)量安全狀況白皮書（2007）》的統(tǒng)計：全國共有食品生產(chǎn)加工企業(yè)44.8萬家。其中規(guī)模以上企業(yè)2.6萬家，產(chǎn)品市場占有率為72%，產(chǎn)量和銷售收入占主導(dǎo)地位；規(guī)模以下、10人以上企業(yè)6.9萬家，產(chǎn)品市場占有率為18.7%；10人以下小企業(yè)小作坊35.3萬家，產(chǎn)品市場占有率為9.3%，規(guī)模以下企業(yè)約占總數(shù)的94.2%。《食品工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》同樣顯示：2010年，全國食品工業(yè)規(guī)模以上企業(yè)達41286家；但規(guī)?；?、集約化水平低，小、微型企業(yè)和小作坊仍然占全行業(yè)的93%。表明食品生產(chǎn)與銷售過程中“小、散、低”的格局沒有得到根本改變。

由此形成食品安全領(lǐng)域中“市場失靈”與“政府失靈”的空間地帶：市場“沒有良心”的逐利性，導(dǎo)致一些生產(chǎn)、儲運、銷售等環(huán)節(jié)的經(jīng)營者無法實現(xiàn)自我行為約束；而政府監(jiān)管的力所不及，又無法實現(xiàn)政府干預(yù)對企業(yè)微觀行為的強制性事前約束。因而迫切需要在“市場失靈”與“政府失靈”情況下構(gòu)建起第三方監(jiān)管的有效管控，促使企業(yè)承擔責任，確保民眾的食品安全。

（二）我國NGO的現(xiàn)狀

相較于發(fā)達國家，我國第三方監(jiān)管（NGO）的發(fā)展與對企業(yè)行為的約束極為有限，NGO敦促企業(yè)承擔社會責任的模式還未建立。

從數(shù)量看，NGO總體偏少。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)：2011年，我國有社會組織461971個，這對于13.4億人口來說，人均擁有NGO數(shù)量極為有限：約2900人擁有一個NGO類組織；2014年，我國社會組織606048個，約2258人擁有一個NGO類組織。盡管我國社會組織的數(shù)量有所增加，但我國社會組織的狀況不僅無法與歐美等發(fā)達國家水平相比，甚至遠不及同為發(fā)展中國家的印度。據(jù)印度官方統(tǒng)計，2009年，印度的NGO組織有330萬個，平均每400人擁有一個NGO組織。更何況，由于缺乏詳細數(shù)據(jù)，我國的社會組織還并非完全是真正意義上的NGO，如果按照通行的概念，我國人均擁有的NGO數(shù)量會更少。

從作用看，NGO作用缺失。依據(jù)課題組進行的問卷調(diào)查，在被問及“當遭遇產(chǎn)品質(zhì)量安全或欺詐行為時你選擇解決問題的途徑？”時，選擇“尋求NGO幫助”的僅占3.6%。這說明我國NGO在幫助消費者維權(quán)、有效監(jiān)管企業(yè)行為、約束企業(yè)失德、敦促企業(yè)承擔社會責任方面的作用明顯不足。而且，目前我國大多數(shù)NGO生存壓力尚未解除，頻繁忙于自身維持，社會公信力普遍較弱，其影響力自然無從談起。

結(jié)論及建議

綜上所述，本文得出結(jié)論：第一，當“政府失靈”與“市場失靈”同時出現(xiàn)時，應(yīng)有NGO等第三方監(jiān)管發(fā)揮作用，以彌補兩者失靈導(dǎo)致的市場無序。第二，在我國食品質(zhì)量安全體系與企業(yè)社會責任構(gòu)建中，NGO的監(jiān)管作用還遠未發(fā)揮。第三，目前在我國構(gòu)建第三方監(jiān)管（如NGO）機制，是敦促企業(yè)承擔社會責任、保護消費者權(quán)益的重要途徑之一。對此，本文提出如下建議：

正確認知NGO。在許多人的觀念中，提及非政府組織（NGO），總帶有某種懼怕心理。事實上，NGO作為第三方監(jiān)管的興起，是市場經(jīng)濟不斷深化和人類社會不斷進步的產(chǎn)物，當今世界已形成三種關(guān)鍵力量（即國家、市場與公民社會）共存的格局。特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域，NGO作為第三方監(jiān)管正是代表公民——消費者的力量行使維護消費者權(quán)益的職能組織，尤其是在國家政權(quán)力量無法有效行使公權(quán)力的地方，NGO可以代表消費者發(fā)揮對公共事務(wù)的影響力，要求政府約束企業(yè)的市場行為。因此，在我國充分發(fā)揮NGO的積極作用，不僅可以有效保障食品安全，促使企業(yè)承擔社會責任，而且還可以保護消費者權(quán)益，減少由食品安全惡性事件可能引發(fā)的社會不安，減輕社會不良事件給政府造成的壓力。

處理好政府、NGO與企業(yè)的關(guān)系。改革開放以來，我國政府職能轉(zhuǎn)變的實質(zhì)是從全職全能型逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)型。導(dǎo)致以往政府承擔的大量社會經(jīng)濟管理職能被不斷剝離出來，從而迫切需要NGO等第三方機構(gòu)承擔起政府轉(zhuǎn)移出來的部分社會職能，以避免因政府職能轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的權(quán)力真空，防止社會經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的混亂和無序。特別是在我國食品安全事件高發(fā)，一些知名企業(yè)與品牌產(chǎn)品也難以幸免的背景下，NGO等社會監(jiān)管力量對食品安全等公共事務(wù)的介入，不僅可以有效彌補由于政府職能轉(zhuǎn)換或現(xiàn)有食品生產(chǎn)經(jīng)營模式導(dǎo)致的政府監(jiān)管的力所不及，更為重要的是，NGO可以介入到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)，從而有效避免政府監(jiān)管事后嚴懲的被動格局，將事后監(jiān)管變?yōu)槭虑芭c過程監(jiān)管，從而使政府監(jiān)管更具主動與效率。因此，迫切需要處理好政府與NGO對企業(yè)監(jiān)管之間的關(guān)系。

提供必要的發(fā)展條件。根據(jù)黨的十八大以來的精神，國務(wù)院機構(gòu)改革和加快政府職能轉(zhuǎn)變已進入深化階段。對此，政府提出：“轉(zhuǎn)變國務(wù)院機構(gòu)職能，必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系，……更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用”?！凹涌煨纬烧绶珠_、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”?！皥猿址e極引導(dǎo)發(fā)展、嚴格依法管理的原則，促進社會組織健康有序發(fā)展。完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。

針對我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制存在的問題，其核心是監(jiān)管制度的建設(shè)與完善。尤其是應(yīng)加強食品質(zhì)量安全監(jiān)管中NGO的建設(shè)，使之成為市場化進程中的第三方監(jiān)管力量，以利于厘清市場環(huán)境，約束企業(yè)市場行為，引導(dǎo)和促使生產(chǎn)經(jīng)營者誠信經(jīng)營，承擔社會責任。因此，政府與社會應(yīng)提供有利于NGO發(fā)展的各種條件，解決其發(fā)展中迫切需要解決的各種問題，促使其積極發(fā)揮作用。同時，國家與政府也必須對NGO組織實施有效的管控，使其真正成為凈化社會經(jīng)濟環(huán)境的積極力量。

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