網(wǎng)絡治理視閾下城市社區(qū)治理創(chuàng)新的

張瓊+齊源

摘要：社會治理實際組織運作中，同時存在科層、市場及網(wǎng)絡三個理想類型，但是現(xiàn)有研究大多數(shù)皆聚焦于其中一個，忽略了它們之間的關系。城市社區(qū)治理創(chuàng)新需要綜合這三種模式，即通過科層規(guī)則確保穩(wěn)定與公平、市場競爭確保彈性與機會、社群網(wǎng)絡確保貼近公民需求，同時逐步調(diào)整三種治理模式的分配結(jié)構(gòu)。由傳統(tǒng)重視科層治理模式，轉(zhuǎn)向新公共管理強調(diào)的市場治理模式，同時，更要強化網(wǎng)絡治理模式的地位。具體的運作策略需要涵蓋結(jié)果導向、市場競爭與公民參與三大理念。

關鍵詞：網(wǎng)絡治理；城市社區(qū)；治理創(chuàng)新；整合邏輯；運作策略

近年來，社會治理問題日益成為社會各界關注的熱點問題。習近平總書記在今年“兩會”期間參加上海代表團審議時強調(diào)：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)?！睂W術(shù)界也認為傳統(tǒng)研究中的市場一計劃、私人一公共等二分法已無法描述和解釋真實的世界，所以網(wǎng)絡治理日益成為當前主要研究課題。有關這方面文獻，政治學者沿著“沒有政府的治理”邏輯展開討論，提出“治理不但包括政府機制，同時也包括非正式、非政府的機制。同時認為，治理需要任何社會系統(tǒng)承擔起政府沒有管起來的那些職能”。顯然，網(wǎng)絡治理概念的提出，是政府頂層設計的重大理論提升，也成為思考增強社區(qū)服務功能的方向性問題。

一、網(wǎng)絡治理：治理模式發(fā)展的組織社會學審視

理論上講，治理可以從國家一公民的觀點，推展出三種治理模式：科層體制、市場模式、網(wǎng)絡模式，而且這三種治理模式同時存在于實際組織的運行中嘲。整體而言，科層、市場及網(wǎng)絡的三種治理模式各有其優(yōu)勢，但也都有各自的局限，在治理過程中或多或少會產(chǎn)生治理失靈的現(xiàn)象。而且“由于社會系統(tǒng)的小世界、無標度、擇優(yōu)連接、魯棒性、脆弱性和社團結(jié)構(gòu)等復雜網(wǎng)絡范型，現(xiàn)實社會的多樣性和復雜性程度將不斷地提升，社會治理成為最復雜的組織管理問題之一”。所以，為順應快速變遷的外在環(huán)境，治理模式進行創(chuàng)新與調(diào)整成為必然。

（一）古典公共行政以控制為導向的科層治理：內(nèi)涵、優(yōu)勢與局限

古典公共行政“強調(diào)層級節(jié)制的控制機制，以權(quán)威作為協(xié)調(diào)的工具，其主要特征在于一種由上而下的控制模式”。科層體制是公共部門組織的傳統(tǒng)類型，是公共部門組織維系治理的核心概念。在組織策略層面，古典公共行政將治理設定為強調(diào)法定過程，趨向于在整體政治系統(tǒng)中維持其工具性、技術(shù)性的角色。在組織結(jié)構(gòu)層面，古典公共行政采取了一種集權(quán)化控制的組織結(jié)構(gòu)，強調(diào)穩(wěn)定的環(huán)境與組織的過程，其關注點在于程序上的公平性。其倫理價值強調(diào)內(nèi)部的效率、責任的內(nèi)部化、依法行政與追求公共組織的公正性。

Weber認為科層體制是現(xiàn)代社會的一個普遍特征。Hult（1989）建構(gòu)出七種不同的治理結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)科層體制仍是最主要的治理結(jié)構(gòu)。從社會學的角度來觀察，科層體制重視控制、穩(wěn)定、效率、理性、技術(shù)等五種核心價值，自有其存在的合理性。然而，在當今日益復雜的多元環(huán)境中，科層組織結(jié)構(gòu)里的單向命令式關系過于遵循法令規(guī)章，缺乏彈性，從而導致“政府失靈”現(xiàn)象的產(chǎn)生。Merton提出官僚體制有一種“訓練有素的無能”，組織成員傾向于收斂才華，并希冀在柔順的保護傘下能獲得升遷的機會。所以，在科層體制下，行政人員一定程度上只是組織中聽命辦事、缺乏目標理性的一顆螺絲釘。

（二）新公共管理以結(jié)果為導向的市場治理：內(nèi)涵、優(yōu)勢與局限

新公共管理強調(diào)市場機制，認為“政府應該發(fā)揮領航者的特質(zhì)，強調(diào)結(jié)果而非程序”，其核心價值為競爭、理性、交易、效率等。在組織策略層面，新公共管理強調(diào)競爭性，并希望通過組織外部的顧客來界定效率。在組織結(jié)構(gòu)層面，新公共管理采取一種分權(quán)化的組織結(jié)構(gòu)，是一種基于市場與環(huán)境導向的形態(tài)，強調(diào)運用價格與競爭來評估組織的產(chǎn)量及生產(chǎn)力，治理方法包括績效測量、結(jié)果導向、成本收益以及將民眾視為顧客。其倫理價值強調(diào)外部的效率觀、責任的外部化以及追求公共組織的透明性，并以目的論導向的倫理學為基礎。

以市場的觀點來看，科層體制無法提供有效的誘因，以激勵組織成員有效率地完成份內(nèi)的工作，而市場治理結(jié)構(gòu)能夠重視成本，注重快速響應需求，同時鼓勵創(chuàng)新。最重要的是，競爭可以促進組織活動、資源與績效之間的連結(jié)，對外部環(huán)境變遷所造成的沖擊能夠迅速反應和適應。然而，市場治理模式假定人是理性、自利的動物，忽視了人與人之間的倫理關系，忽略了公民的互動參與。JohnStewart提出新公共管理存在私人部門模式的危險、普遍主義的危險、組織變遷中的不均衡、治理分割化、缺乏系統(tǒng)性觀點而衍生系統(tǒng)設計的弱點、過度強調(diào)目標和確定性的假定等七種危險。

（三）新公共服務以參與為導向的網(wǎng)絡治理：內(nèi)涵、優(yōu)勢與局限

新公共服務是“以信任作為維護秩序和協(xié)調(diào)的工具，其核心價值為公民精神、合作模式、策略理性、對話理論等”。由于受到協(xié)商民主政治思潮的影響，它將治理設定為網(wǎng)絡與社群治理，強調(diào)通過組織內(nèi)部成員的創(chuàng)新與自主性的發(fā)揮以達成組織的目標。然而，該模式也有其局限性。首先，由于社群組織成員趨向于多元性，很難形成一個團體一致的信念與價值，更難追究彼此的責任與義務，反映在治理過程中，就是政策方向無法達成一致的共識。其次，當問題的規(guī)模越大或者越復雜時，就必須留給專業(yè)經(jīng)理人依照專業(yè)能力來處理。此外，社群的集體利益與個人利益經(jīng)常出現(xiàn)分離的現(xiàn)象，這種微觀失調(diào)與宏觀調(diào)控如何解決也是重要問題。新公共服務模式下的組織結(jié)構(gòu)呈扁平形態(tài)，強調(diào)政府仍有其不可或缺的功能，且政府應以策略的方式提供多元化的公共服務，通過更具彈性的服務、參與、同理心等方式解決問題。其倫理價值強調(diào)公民參與下的公共利益。

網(wǎng)絡治理模式最大的貢獻在于，它能突破正式組織的決策框架，使政策協(xié)調(diào)過程更具彈性，同時也開放政策社群參與決策，借此增進政策參與團體的順服度，進而強化政策執(zhí)行的績效。

二、治理網(wǎng)絡：城市社區(qū)治理創(chuàng)新的整合邏輯

治理理論強調(diào)一種自我組織的、組織間的網(wǎng)絡。有學者認為，“社會的復雜網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)范型，既是社會治理產(chǎn)生的必要結(jié)構(gòu)，又是社會治理作用的對象，還是影響社會治理績效的重要機制。”城市社區(qū)治理需要構(gòu)建一個網(wǎng)絡，需要將科層一效率、市場一競爭、網(wǎng)絡一參與這三種治理模式鑲嵌結(jié)合，即通過科層的規(guī)則確保穩(wěn)定與公平、市場競爭確保彈性與機會，更需要關注外部的整合連結(jié)、基層公民的感受以及基層公民直接參與。同時，還需要逐步調(diào)整三種治理模式原有的分配結(jié)構(gòu)，由傳統(tǒng)的重視科層治理模式，轉(zhuǎn)向新公共管理強調(diào)的市場治理模式，更要強化社群網(wǎng)絡治理模式的地位。

（一）城市社區(qū)治理網(wǎng)絡的整合方式

國外學者以國家權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榛A提出了多層次治理的模式，認為在治理過程中可由向上治理、向下治理及向外治理三個方向來進行。整合方式主要有政府自己主導、網(wǎng)絡合作伙伴主導兩種。

1.由上至下的城市社區(qū)主導的整合。由城市社區(qū)自己來推動網(wǎng)絡的整合，是一種由上至下的整合途徑。過去城市社區(qū)面對直接的問題都是由自己來解決，這就需要各種專業(yè)的人才進行處理，成本自然增加?，F(xiàn)在治理網(wǎng)絡的提出，就是要求城市社區(qū)通過整合機制，選擇一些伙伴建立網(wǎng)絡的聯(lián)結(jié)關系、監(jiān)督管理關系，將每一個伙伴視為一個節(jié)點，通過節(jié)點再去連接次要的伙伴提供原本由政府提供的公共服務。這種治理網(wǎng)絡模式，主要是將城市社區(qū)從一個行動者的角色轉(zhuǎn)換到管理者，“政府必須動員網(wǎng)絡中其他組織參與、協(xié)商和合作，發(fā)揮的是推動者、規(guī)制者以及標準設定者的作用，而非起著直接提供者或決定具體方向或服務內(nèi)容的作用”。

2.由下至上的協(xié)力伙伴主導的整合。該模式要求城市社區(qū)去雇用一個專業(yè)化的管理者，代替城市社區(qū)提供原有的公共服務，這種公共服務通常是大范圍類型的服務。因為治理能完成的事情不一定使用政府權(quán)力，亦不一定要由政府來發(fā)動或運用它的權(quán)威，而是看政府是否能夠運用其他的管理方法和技術(shù)，對公共事務進行更好的操控和引導。顯然，這種方式要求城市社區(qū)通過一個主要的伙伴，將責任交付于主要的合作伙伴，整合整個公共服務的網(wǎng)絡關系。即城市社區(qū)成為消費者或出資者，主要伙伴則需滿足政府有關公共服務的需求。

3.第三部門模式。該模式是由城市社區(qū)雇用較有獨立性的團體，協(xié)助城市社區(qū)建立治理網(wǎng)絡。通常是利用第三部門的協(xié)助來處理一些較為棘手的問題，例如青少年教育、社會福利等。這些社會問題直接由城市社區(qū)提供未必能得到公民的認同，而通過獨立性或中立性的團體組織，協(xié)助城市社區(qū)發(fā)揮其原有功能，去建構(gòu)治理的網(wǎng)絡與整合網(wǎng)絡內(nèi)的各種關系，可以減輕城市社區(qū)相關部門的壓力。

（二）城市社區(qū)治理網(wǎng)絡的整合理念

城市社區(qū)治理網(wǎng)絡的整合需要融入市場競爭、結(jié)果導向以及直接參與的公民意識，使得治理不僅可以提升效率，而且可以提升社區(qū)、公民存在的意義與價值。

1.強調(diào)結(jié)果導向。結(jié)果導向要求公共管理者去追蹤服務傳遞的經(jīng)營績效，提供必要的信息去創(chuàng)造策略以改善服務。因此，城市社區(qū)治理要通過評估測量組織的內(nèi)部管理與服務來判斷各部門績效的水平，具體可分為滿意度、工作完成時間周期、成本及使命任務等四大方面。這就要求城市社區(qū)在考核指標的設定上要盡量以結(jié)果為導向，不僅重視內(nèi)部資源管理績效，也要重視公共服務執(zhí)行后的外部影響績效，即重視行政運作與服務提供方面對公民的影響力與顧客滿意度。要特別重視顧客滿意度調(diào)查的部分，通過滿意度的反饋來了解策略目標與績效成果。之后，城市社區(qū)可根據(jù)這些成果導向的數(shù)據(jù)資料來進行考核，決定績效薪資，也可以進行工作計劃、工作流程與監(jiān)控方面的調(diào)整。

2.強調(diào)市場競爭導向。將市場機制納入治理網(wǎng)絡，目的不是要取代政府的治理角色與職能，而是假定市場競爭機制能夠活化公共組織的機能，將政府公共服務的提供方式修正轉(zhuǎn)換至接近純市場的方向，讓公共服務有更大范圍的多元選擇。除了可能是任何的私營公司、非營利組織，公共部門仍是考慮的選擇之一，并且強調(diào)效率與顧客滿意是最重要的價值。之所以通過市場機制而不是原來單純科層式的報告與管制監(jiān)督手段，目的是讓城市社區(qū)行政人員在理念及行動上更像私營部門人員，在行政運作與公共服務的提供上，使行政人員有興趣與動力去研究花費最小成本、處理顧客抱怨等，最終促使城市社區(qū)行政運作得到有效率的質(zhì)量改進。

3.強調(diào)公民參與導向。將公民社會組織與公民參與加入城市社區(qū)治理創(chuàng)新的過程中，能夠在管理者與被管理的公民之間建立起橋梁。一方面，隨著現(xiàn)代社會快速變遷，公民需求越來越復雜多元，而由于社會問題的復雜化、財政資源的相對不足等因素，政府勢必難以滿足所有公民的需求，這就需要將政策與服務的傳送通過私營部門協(xié)助，甚至委托他們來全權(quán)主導。城市社區(qū)需要將治理網(wǎng)絡視為政策與服務的傳遞管道，必須通過網(wǎng)絡管道的聯(lián)系來運作，即將民間各部門視為網(wǎng)絡管道節(jié)點，管道中各節(jié)點——公共部門、私營部門、第三部門、小區(qū)組織等通過資源的交換與依賴，持續(xù)傳遞公共服務，最后到達公民的手中。另一方面，隨著生活質(zhì)量與教育質(zhì)量的提升，公民也開始有余力去關心社會公共議題。學者們普遍認為，通過協(xié)商式、充分對話的參與，公民才有機會深思熟慮地提出草根的關切，促進政府的施政方向更貼近公民的需求，而且公民的參與必須是一項具備充足信息的、自在的、便利的、充分對話的、高質(zhì)量的公共參與，以實現(xiàn)“對于公共利益的每一項公共事務，參與的每個治理主體都能夠平等地發(fā)表意見和積極地采取合作行動”的目標。治理網(wǎng)絡以這樣的方式運作，公民就能夠擺脫在網(wǎng)絡中被動的角色，不再是僅僅等待接受由網(wǎng)絡所傳遞來的公共服務，而是轉(zhuǎn)為積極地主動參與網(wǎng)絡內(nèi)的運作，參與政策的制定，或監(jiān)督政策的執(zhí)行乃至績效的評估。

三、運作策略：城市社區(qū)治理網(wǎng)絡的建構(gòu)

應當把網(wǎng)絡治理理解為一種運作的過程。網(wǎng)絡治理由兩個或兩個以上的社群所聯(lián)結(jié)形成，通過社群間的彼此合作互動，達成共同目標?！岸嘣卫碇黧w的并存，決定了某一個治理主體主宰、支配和控制其他治理主體是一種不合理的現(xiàn)象，而后治理主體間的平等互動和合作就成為一種必須加以接受的治理模式?！痹谶@種治理網(wǎng)絡中，政府不再是政策過程中的主導者，私人企業(yè)、非營利組織、一般公民等不但成了治理網(wǎng)絡的參與者，而且角色地位也與政府相對對等，傳統(tǒng)的政府主導的由上而下的金字塔形態(tài)，逐漸演變成由上而下、由下而上地交互協(xié)商溝通的網(wǎng)絡形態(tài)。這就需要在運作策略上注重結(jié)果導向的績效管理、公私競爭機制以及公民直接參與，以追求多元利害相關人的參與及互動，強調(diào)重視公民的意見與反饋。

（一）建立結(jié)果導向及公民參與并重的績效考核制度

城市社區(qū)治理的創(chuàng)新，需要鼓勵各基層行政組織在建構(gòu)績效評估體系時，著力于組織文化及行政人員態(tài)度認知的培養(yǎng)，強化行政人員建立結(jié)果導向及公民參與并重的績效理念。

1.績效考核要強調(diào)結(jié)果導向。結(jié)果導向的績效考核要求行政管理去追蹤服務傳遞的經(jīng)營績效，響應顧客要求，并以績效表現(xiàn)決定薪資的多寡?！霸诋斍拔覈纳鐣卫眢w系重建過程中，首先需要解決的就是政府本位主義的問題，要從政府本位主義轉(zhuǎn)向他在性，轉(zhuǎn)化為社會本位?！边@就要求城市社區(qū)各級行政人員樹立一種為民服務“他在性”的價值和愿景，并將這些價值直接與績效評估結(jié)合。具體運作中，城市社區(qū)不僅要加強對結(jié)果導向的績效評估的宣傳，讓各機關及管理部門充分認識到結(jié)果導向的重要意義和作用，而且要結(jié)合人力資源開發(fā)、管理和訓練等，降低行政人員對結(jié)果導向的排斥心理，為結(jié)果導向的績效評估的開展創(chuàng)造良好的物質(zhì)基礎和制度環(huán)境，最終將結(jié)果導向固化在城市社區(qū)組織文化中。

2.績效考核要強調(diào)公民反饋?？梢允褂眯^(qū)態(tài)度調(diào)查、機關管理調(diào)查等來分析公民對服務的滿意度?？冃Э己岁P注公民意見反饋與滿意度，可增加與公民交換意見的頻率以幫助強化公共認同，也為公民參與社區(qū)治理開辟管道。所以，在城市社區(qū)考核指標的設定方面，不僅要重視內(nèi)部資源管理績效，而且要重視服務執(zhí)行后的外部影響績效，即重視行政運作與服務提供方面對公民的影響力。

3.績效評估系統(tǒng)要納入公民意見。以往城市社區(qū)在進行績效評估時，范圍往往僅限于政府系統(tǒng)內(nèi)部。封閉的模式導致政府與社會隔絕、政府目標對社會公民需求及期望的偏離。因此，城市社區(qū)在改進績效評估系統(tǒng)時，可將公民納入績效評估過程，讓公民能表達意見，以顧客意見卡、顧客滿意度調(diào)查的方式，調(diào)查公民對公共服務的滿意度。當然，城市社區(qū)在提供公共服務的過程中，就可采取聽證會、公民會議等方式廣泛征詢公民意見。

（二）通過公私競爭機制提升公共服務質(zhì)量

在理論上，公私競爭制度可以說是市場治理模式運用于政府部門的極致表現(xiàn)，除了為保障公共利益所保留的核心職能外，其余各方面的職能均轉(zhuǎn)換為一般私營部門的提供者。

1.鼓勵公共部門行政人員與其他潛在服務供應者競爭。市場機制引入公共服務領域，可以刺激過去績效不良的公共服務部門。公共服務部門與私營部門一同競標，在公、私部門雙方競爭之下，將會刺激產(chǎn)生更好的服務計劃，并可將競標計劃書所提出的合約內(nèi)容作為往后績效考核的依據(jù)。這樣，無論是公共部門憑借過去的經(jīng)驗以及對于成本結(jié)構(gòu)、公民服務需求更加清晰等優(yōu)勢在競標中勝出，還是以營利為目標的私營部門勝出，都有助于降低成本、提高效率，最終讓公民受惠。

2.協(xié)助公共部門在公私競爭制度間保持平衡。城市社區(qū)治理，需要幫助公共部門行政人員在最適當?shù)那闆r下提升公共服務上的競爭力。如果公共服務競標的最終結(jié)果為私營部門中標，城市社區(qū)也要采取一些策略和措施以減緩行政人員工作被取代造成的沖擊。比如，可以要求私營部門在投標計劃書中注明，當私營部門的公司贏得了合約，創(chuàng)造了一些工作機會，則這些職位應該優(yōu)先提供給城市社區(qū)里被取代的行政人員。

（三）拓寬公民參與及意見表達的渠道

當前城市社區(qū)治理一般缺乏公民參與公共政策過程，如政策制定、政策執(zhí)行及政策評估等。而通過多元的公共參與，公民、小區(qū)、社會團體等可以通過集體的方式，主動提出多項主張，并通過對行政績效進行監(jiān)督的直接參與式民主，可以讓原有溝通地位、資源與信息不對等的單向的說服轉(zhuǎn)向雙向的、對等的、實踐的溝通，達到充分溝通的目的。因此，城市社區(qū)應扮演的角色除了盡其本份進行創(chuàng)新以強化治理能力外，也應該為公民、小區(qū)、社會團體等建構(gòu)影響決策的機會與渠道，使之與社區(qū)管理者形成新的治理運作關系。

1.設立一種收集民意的基層組織。城市社區(qū)可以通過小區(qū)管理委員會，或者社區(qū)虛擬論壇，搜集小區(qū)居民的態(tài)度意見，找出公民認可的重要需求。這種基層組織可以促進小區(qū)自主運作，通過小區(qū)力量維護環(huán)境、小區(qū)安全、社區(qū)照顧、小區(qū)教育等功能，是對政府功能的有效補充。另外，在每一個行政區(qū)中，也可以設置一名專職顧問，為行政區(qū)內(nèi)的小區(qū)提供咨詢服務，對小區(qū)的各種問題提出建議，為小區(qū)居民提供政府小區(qū)服務項目等，以加強政府與小區(qū)居民的溝通，催化小區(qū)居民、政府之間的網(wǎng)絡連結(jié)關系。

2.鼓勵非營利組織參與基層治理運作。應積極鼓勵非營利組織協(xié)助參與小區(qū)事務及小區(qū)營造等活動?？梢酝ㄟ^財稅政策，不僅要以購買服務的形式對各非營利組織從事基層服務提供財政資金支持，而且要給予非營利組織特定的免稅政策，以促進非營利組織參與基層小區(qū)的治理。

3.增加公民參與治理運作的渠道。在城市社區(qū)治理運作上，城市社區(qū)不僅需要充分公開信息，而且在每個階段的政策過程中，城市社區(qū)應盡量通過不同區(qū)域、不同成員的多元公共參與，廣泛咨詢公民意見，包括議程設定、合法化、執(zhí)行、評估等。更重要的是，城市社區(qū)需逐步開放部分業(yè)務給公民參與，為公民、小區(qū)、社會團體等建構(gòu)影響決策的機會與管道，讓公民、小區(qū)、社會團體等既可以通過單一窗口簡單表達施政建議，也可通過集體的方式，提出多項主張并對行政績效進行監(jiān)督，最終與政府管理者間形成新的治理網(wǎng)絡關系。