行政法視角下的自由貿(mào)易區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

楊昕

摘要：自由貿(mào)易區(qū)作為國(guó)家改革先行先試的試驗(yàn)田，機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)共存。風(fēng)險(xiǎn)作為危及公共安全與改革成果的不利后果需要行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，但是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為本身更加需要法律規(guī)范，否則可能就會(huì)演變?yōu)樽杂少Q(mào)易區(qū)內(nèi)最大的風(fēng)險(xiǎn)，破壞改革帶來(lái)的成果。文章即從行政法治的角度出發(fā)，用風(fēng)險(xiǎn)行政法的原理與技術(shù)分析現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出對(duì)策，以規(guī)范這一權(quán)力的行使，使其在充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制效能的同時(shí)能夠不被濫用，以保障被規(guī)制者的合法權(quán)益，不使這一規(guī)制行為演變?yōu)樽杂少Q(mào)易區(qū)內(nèi)次生的風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：行政法；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制；自由貿(mào)易區(qū)

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成立是我國(guó)在新的形勢(shì)下進(jìn)一步深化改革的重大舉措，其中存在的風(fēng)險(xiǎn)不言而喻，為了保障自由貿(mào)易區(qū)（以下簡(jiǎn)稱為“自貿(mào)區(qū)”）改革的成功，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制必不可少，對(duì)此實(shí)踐中已出現(xiàn)形形色色的規(guī)制措施，學(xué)理上也已有相當(dāng)多的研究，然而在行政機(jī)關(guān)以及學(xué)者們將關(guān)注的目光集中于如何規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)本身的同時(shí)，卻忽略了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制這一行為本身的規(guī)范性問題?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)，有許多源自控制風(fēng)險(xiǎn)或削減風(fēng)險(xiǎn)的努力，包括公共行政主體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)”。由這種規(guī)制行為而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿狈﹃P(guān)注可能會(huì)發(fā)展成為自貿(mào)區(qū)內(nèi)最大的風(fēng)險(xiǎn)，而摧毀自貿(mào)區(qū)改革的成果。因而，政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的權(quán)力必須受到控制、監(jiān)督，方能實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)改革的目標(biāo)。本文的主旨不在于如何完善自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度，而是從行政法治的角度出發(fā)，用風(fēng)險(xiǎn)行政法的原理與技術(shù)分析現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出對(duì)策，以規(guī)范這一權(quán)力的行使，使其在充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制效能的同時(shí)能夠不被濫用，以保障被規(guī)制者的合法權(quán)益，不使這一規(guī)制行為演變?yōu)樽再Q(mào)區(qū)內(nèi)次生的風(fēng)險(xiǎn)。

一、我國(guó)自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主要內(nèi)容和做法

與改革相伴而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法避免的，只能在風(fēng)險(xiǎn)尚未演變成現(xiàn)實(shí)危害之前，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，做好風(fēng)險(xiǎn)管理?；仡欁再Q(mào)區(qū)近幾年風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)說(shuō)各個(gè)自貿(mào)區(qū)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制及管理是得當(dāng)、有效的，有力的保障自貿(mào)區(qū)改革的有序進(jìn)行，為自貿(mào)區(qū)的穩(wěn)健發(fā)展保駕護(hù)航。有關(guān)自貿(mào)區(qū)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的措施眾多，無(wú)法完全梳理，所以筆者選取自貿(mào)區(qū)中具有代表性的領(lǐng)域與具有代表性的措施以便對(duì)自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)踐做一個(gè)概述。

（一）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制原則貫穿自貿(mào)區(qū)改革始終。《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第一章總則部分即規(guī)定了“風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，并在以下各章節(jié)中對(duì)海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、金融、稅收等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管做出了原則性的規(guī)定。在此原則的指導(dǎo)下自貿(mào)區(qū)各領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度得以建立。

（二）金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施。自貿(mào)區(qū)改革的核心即在于此，難度與風(fēng)險(xiǎn)可想而知。為了保障自貿(mào)區(qū)金融改革的安全，不至于由改革引起金融風(fēng)暴、金融危機(jī)，可以說(shuō)金融領(lǐng)域改革的每一步都要求風(fēng)險(xiǎn)可控，以上海自貿(mào)區(qū)為例，《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中第五章金融服務(wù)共8條規(guī)定，就有半數(shù)條款對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作出了原則性規(guī)定。有關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)防控的具體規(guī)范性文件數(shù)量眾多，其中以上海市銀監(jiān)局發(fā)布的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指導(dǎo)意見（試行）》最具有代表性，該指導(dǎo)意見對(duì)商業(yè)銀行在自貿(mào)區(qū)內(nèi)開展金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出了系統(tǒng)的規(guī)定，明確了金融活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體與最終責(zé)任的承擔(dān)者，針對(duì)該領(lǐng)域的五大類風(fēng)險(xiǎn)——流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、交易對(duì)手信用風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)、法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)——分別作出了界定，并規(guī)定了細(xì)致的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)制措施。

（三）檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施。與自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域注重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相比，自貿(mào)區(qū)檢驗(yàn)檢疫部門風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的亮點(diǎn)在于風(fēng)險(xiǎn)信息的收集與風(fēng)險(xiǎn)分類化管理。檢驗(yàn)檢疫部門運(yùn)用信息化手段，建立出入境質(zhì)量安全和疫病疫情風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，實(shí)施無(wú)紙化申報(bào)、簽證、放行，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信息的收集、分析、通報(bào)和運(yùn)用。并且根據(jù)出入境特殊物品可能傳播人類疾病的風(fēng)險(xiǎn)，將出入境特殊物品生物安全風(fēng)險(xiǎn)劃分為一、二、三、四級(jí)，分別實(shí)施相應(yīng)的規(guī)制措施，以實(shí)現(xiàn)輕重有別，提升風(fēng)險(xiǎn)管理效率。

（四）事中事后監(jiān)管領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制乃是事中事后監(jiān)管的題中應(yīng)有之義，自貿(mào)區(qū)在實(shí)行“負(fù)面清單”與“先照后證”等制度的同時(shí)，必然要求行政機(jī)關(guān)將工作的中心轉(zhuǎn)移從“事前審批”轉(zhuǎn)移至“事中事后監(jiān)管”，這是我國(guó)行政管理方式的重大變革，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)在這一轉(zhuǎn)變過程中將會(huì)更加凸顯，所以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的成效直接決定了相關(guān)改革的成敗。

現(xiàn)實(shí)之中，自貿(mào)區(qū)也充分認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，在著力打造事中事后監(jiān)管六大措施之中，每一項(xiàng)都與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制相關(guān)，并在實(shí)踐之中逐步形成了市場(chǎng)主體信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理制度，以及隨機(jī)聯(lián)合抽查制度，形成了風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)防范、及時(shí)防控雙保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)。在具體的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)中，強(qiáng)調(diào)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)定向監(jiān)測(cè)、違法失信、投訴舉報(bào)等相關(guān)信息，掌握相關(guān)領(lǐng)域違法活動(dòng)特征，提高發(fā)現(xiàn)問題和防范化解區(qū)域性、行業(yè)性及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。而在風(fēng)險(xiǎn)管理的具體操作方面，綜合運(yùn)用提醒、約談、告誡等手段，及時(shí)化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制存在的問題和挑戰(zhàn)

縱觀上述自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)踐，取得的成績(jī)應(yīng)當(dāng)肯定，自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的成功與安定離不開上述制度的保駕護(hù)航，然而，將上述措施、制度與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制相關(guān)理論比較，可見自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制仍存在諸多問題，需要進(jìn)一步完善?？傮w而言，我國(guó)自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)缺乏體系化、系統(tǒng)化、法制化，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一個(gè)完整的程序，由不同的環(huán)節(jié)所組成，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理以及貫穿始終的風(fēng)險(xiǎn)交流，然而在我國(guó)自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐中，卻被分割，呈現(xiàn)出一種異化的情形，甚至某些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)出現(xiàn)了缺失。具體言之，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）風(fēng)險(xiǎn)定性存在偏差。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作為新興的政府規(guī)制措施，其不同于其他規(guī)制措施的根本在于其調(diào)整對(duì)象的特殊性，即風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的“風(fēng)險(xiǎn)”具有特殊的學(xué)理含義。欲理解其特殊含義，須先辨析與“風(fēng)險(xiǎn)”相近似的—個(gè)概念“危險(xiǎn)”，二者間存在著重大的區(qū)別，并且二者間的區(qū)別構(gòu)成了傳統(tǒng)行政——秩序行政與現(xiàn)代行政—一風(fēng)險(xiǎn)行政的分水嶺。

危險(xiǎn)是指“依據(jù)過去經(jīng)驗(yàn)以及既定知識(shí)可以預(yù)測(cè)到的即將發(fā)生的危害，人們知道該種危險(xiǎn)的來(lái)源，知道該種危險(xiǎn)有限的破壞程度和范圍，也知道何種措施可以有效地控制該種危險(xiǎn)，或者在未能控制時(shí)，也知道何種途徑和方法可以給予救濟(jì)”，它是秩序行政的核心概念，秩序行政的目標(biāo)即是控制、減少危險(xiǎn)，此種危險(xiǎn)不一定發(fā)生，但是卻具有相對(duì)確定性，可以賦予行政權(quán)以一定的確定性，因而法律可以對(duì)行政權(quán)的行使條件、主體、程序、救濟(jì)提前作出規(guī)定，由此為基礎(chǔ)發(fā)展出了一套完整的行政法體系以約束行政權(quán)力、實(shí)現(xiàn)行政法治。

傳統(tǒng)行政法針對(duì)的是一個(gè)靜態(tài)的事后結(jié)果，而風(fēng)險(xiǎn)行政法應(yīng)對(duì)的是一個(gè)瞬息萬(wàn)變的過程。所謂“風(fēng)險(xiǎn)”，是指“不利后果發(fā)生的可能性或可能發(fā)生的不利后果”，其最大的特征在于其“不確定性”，主要表現(xiàn)為：因果關(guān)系不明確、具體發(fā)生概率不明、破壞范圍和程度不可預(yù)測(cè)，并且現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)不像危險(xiǎn)一般僅是客觀存在，風(fēng)險(xiǎn)乃是客觀存在與主觀建構(gòu)的結(jié)合，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知受到主觀性的影響而變得更加不確定。正是這種不確定性摧毀了傳統(tǒng)行政法所依賴的基礎(chǔ)，法律無(wú)法對(duì)規(guī)制行為提前制定明晰的標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法對(duì)未知的風(fēng)險(xiǎn)處理制定規(guī)范的程序，也就決定了“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一種典型的‘決策于未知之中的領(lǐng)域，其不確定性來(lái)自方法論、認(rèn)識(shí)論甚至本體論上的諸多問題”。

對(duì)自貿(mào)區(qū)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施分析后發(fā)現(xiàn)，有些被冠以“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”“風(fēng)險(xiǎn)管理”的制度、措施，實(shí)質(zhì)所指的并不是風(fēng)險(xiǎn)，而是危險(xiǎn)，例如在事中事后監(jiān)管方面，所謂的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)仍是傳統(tǒng)的危險(xiǎn)，甚至有的突發(fā)事件都被歸類進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)之中，造成風(fēng)險(xiǎn)的外延不確定。這就產(chǎn)生了兩個(gè)問題：第一，用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理論構(gòu)建相應(yīng)的制度、措施去解決傳統(tǒng)的危險(xiǎn)事項(xiàng)，使得行政權(quán)力過早介入，對(duì)公民、法人的相關(guān)權(quán)益造成侵害。第二，用秩序行政的理念處理瞬息萬(wàn)變的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，又使得行政權(quán)力面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)而消極不作為，坐待風(fēng)險(xiǎn)演化成為現(xiàn)實(shí)的危害，為時(shí)已晚，二者的效果都只能是南轅北轍，傳統(tǒng)的危險(xiǎn)問題被過度關(guān)注，錯(cuò)把危險(xiǎn)認(rèn)定為風(fēng)險(xiǎn)，使得真正的風(fēng)險(xiǎn)得不到應(yīng)有的重視。

（二）風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知程序缺失。與上述風(fēng)險(xiǎn)定性存在偏差密切相關(guān)的是風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知程序的缺失。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)首要的工作便是認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)存在與否，以及具體的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容為何，這項(xiàng)工作稱之為風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。這并非無(wú)足輕重的問題，而是事關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制全局的關(guān)鍵，只有找準(zhǔn)目標(biāo)，方能做到有的放矢，由于風(fēng)險(xiǎn)本身具有不確定性，因而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知困難重重?？v觀自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)中處處可見風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，其強(qiáng)調(diào)運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)定向監(jiān)測(cè)、違法失信、投訴舉報(bào)等相關(guān)信息研判風(fēng)險(xiǎn)。然而風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不等同于上述過程，因?yàn)楝F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是一種客觀存在，同樣也是一種主觀構(gòu)建，上述的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別只能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀方面作出一種判斷，但是卻忽略了風(fēng)險(xiǎn)的主觀維度。

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的偏差將導(dǎo)致不同的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。我國(guó)行政機(jī)關(guān)大多將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視為一個(gè)結(jié)果，一個(gè)安全穩(wěn)定的狀態(tài)，而如何實(shí)現(xiàn)這種狀態(tài)自然是行政機(jī)關(guān)的分內(nèi)之事，不需要公開，也不需要其他主體參與，這種認(rèn)識(shí)與我國(guó)長(zhǎng)期的維穩(wěn)工作有關(guān)，“中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定狀況是典型的以壓和堵為主的靜態(tài)穩(wěn)定”，其中的風(fēng)險(xiǎn)并未被消除，而只是被掩蓋和壓制，這樣只能獲得短暫的安全與穩(wěn)定，反而不利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安。與這種態(tài)度相適應(yīng)的，學(xué)者將我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式總結(jié)為“運(yùn)動(dòng)式治理方式的體制化”，明顯與法治的理念相背，也明顯與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的理念相左。

（三）風(fēng)險(xiǎn)交流缺失，公眾參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制程序缺失。所謂風(fēng)險(xiǎn)交流是指風(fēng)險(xiǎn)參與主體之間信息的溝通、互動(dòng)，是主體、內(nèi)容、形式和時(shí)機(jī)的統(tǒng)一體，強(qiáng)調(diào)的是所有與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的利益主體參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)。而縱觀自貿(mào)區(qū)既有的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)踐，雖然亦有強(qiáng)調(diào)信息的共享，但是這種共享僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，屬于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者之間的交流，而不是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者以及社會(huì)公眾之間的交流，仍沒有擺脫傳統(tǒng)行政法上的命令——服從模式，與風(fēng)險(xiǎn)行政法所需要的交流、參與理念相悖。

可以看出自貿(mào)區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是行政主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，當(dāng)然這里不是對(duì)其內(nèi)容的合理性、規(guī)制活動(dòng)的有效性進(jìn)行質(zhì)疑，雖然行政機(jī)關(guān)可以在一定程度上保障規(guī)制活動(dòng)的科學(xué)性，但是風(fēng)險(xiǎn)由于其不確定性，行政機(jī)關(guān)只能提供行政經(jīng)驗(yàn)與行政技術(shù)，卻忽略了專家與公眾所能提供的視角。由政府、行政機(jī)關(guān)等公權(quán)力代表對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，往往注重公共利益、社會(huì)安全、秩序的維護(hù)，甚至傾向于扼殺所有風(fēng)險(xiǎn)，但是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)即代表無(wú)自由、無(wú)利益、無(wú)發(fā)展，人類社會(huì)任何重大的進(jìn)步皆是伴隨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在自貿(mào)區(qū)改革之中，為了獲得改革的成效而必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，所以并非所有風(fēng)險(xiǎn)都需要規(guī)制，而由行政機(jī)關(guān)壟斷的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制可能會(huì)忽略這一點(diǎn)，造成改革的畏縮不前。而且最為重要的一點(diǎn)，政府是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則的制定者，但卻不是最終風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，這些風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者卻被排除在了規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)制定的過程之外，這在任何民主法治國(guó)家都是不被允許的。

由于風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，致使風(fēng)險(xiǎn)的具體認(rèn)定及采取的相應(yīng)措施高度依賴所處情景，立法機(jī)關(guān)無(wú)法提前做出規(guī)定，只能寬泛授權(quán)行政機(jī)關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的權(quán)力實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)自由裁量權(quán)，對(duì)此作為法治國(guó)家公平正義最后一道防線的司法機(jī)關(guān)囿于合法性審查的規(guī)定，同樣無(wú)能為力。所以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為受到相當(dāng)少的制約，但又不能將希望寄托于行政機(jī)關(guān)的自律，所以專家、公民、相關(guān)社會(huì)團(tuán)體參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)對(duì)于監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)、保障風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)力不被濫用就必不可少。

（四）法律規(guī)范的缺位。雖然上文提及法律無(wú)法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作出實(shí)體性的規(guī)定，但是這不代表法律對(duì)此是無(wú)能為力的，更不代表風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)不需要法律、甚至擺脫法律的束縛。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)缺乏法律的規(guī)范將導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。沒有法律的保障，科學(xué)與民主就沒有了堅(jiān)實(shí)的后盾，無(wú)論專家知識(shí)與公眾理念擁有怎么的合理性，但因缺乏參與程序的法律規(guī)定，且不具有最終決定權(quán)，只能淪為賦予行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制形式合法性的工具，以至于發(fā)展成為目前的形勢(shì)，主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理過程的既不是擁有科學(xué)理性的專家，也不是代表民主的公眾，而是行政主導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)以自己的意志、利益為標(biāo)準(zhǔn)，專家論證與公民參與不過只是形式的點(diǎn)綴。

行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制缺乏法律的規(guī)范、支撐。法律在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域被束之高閣，而缺乏法律約束與保障的結(jié)果是使得風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為既不會(huì)更科學(xué)，也不會(huì)更民主，而是助長(zhǎng)了行政機(jī)關(guān)的肆無(wú)忌憚，不僅作為規(guī)制目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)沒有得到控制，相反這種濫用卻容易引發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)。所以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制經(jīng)常在兩個(gè)極端之間搖擺不定，行政機(jī)關(guān)要么在風(fēng)險(xiǎn)面前消極不作為，坐待風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展成為實(shí)質(zhì)性的危害方才進(jìn)行事后的補(bǔ)救，為時(shí)已晚；要么肆無(wú)忌憚，濫用裁量權(quán)，在嚴(yán)重缺乏事實(shí)證據(jù)的情況下貿(mào)然對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，結(jié)果侵犯被規(guī)制者的合法權(quán)益。然而這兩種情形下，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的不確定性，法院同樣無(wú)法進(jìn)行合法性審查，相對(duì)人的權(quán)益就得不到充分的保護(hù)。因此，法律尤其是行政法決不能對(duì)此現(xiàn)象視而不見。

缺乏法律屬性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不僅與風(fēng)險(xiǎn)行政法的學(xué)理不符，與自貿(mào)區(qū)的理念、價(jià)值亦存在沖突。自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)以負(fù)面清單為核心，旨在簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審批，減少對(duì)個(gè)人、市場(chǎng)、社會(huì)的干預(yù)，承擔(dān)一種輔助性的事中事后監(jiān)管的職責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中雖然減少了事前的審批，但是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制可能取而代之，對(duì)于行政審批已經(jīng)開放的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)可以以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理由重新進(jìn)行限制，并且行政審批擁有相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、程序、救濟(jì)，相對(duì)人的權(quán)益有法律的保障，然而，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作為一種高度自由的裁量權(quán)，標(biāo)準(zhǔn)的缺乏、程序的不公開、救濟(jì)的困難致使影響的范圍更廣、相對(duì)人的權(quán)益損害更大。這更與行政法治的理念想去甚遠(yuǎn)，必須將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制這一權(quán)力納入法律的框架內(nèi)進(jìn)行約束。自貿(mào)區(qū)內(nèi)有其獨(dú)特的價(jià)值理念，負(fù)面清單雖然創(chuàng)造了諸多的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，但其內(nèi)在的理念價(jià)值應(yīng)當(dāng)束縛著行政權(quán)力的行使。負(fù)面清單要求政府承擔(dān)輔助性職責(zé)，個(gè)人、市場(chǎng)、社會(huì)能夠進(jìn)行自我調(diào)節(jié)的不應(yīng)由政府以行政的方式進(jìn)行管理。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域就表現(xiàn)為，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制雖然需要行政權(quán)力的介入，但不應(yīng)由行政權(quán)力壟斷。在這一意義上，行政法應(yīng)當(dāng)著力于劃清政府規(guī)制的邊界，充分放權(quán)給社會(huì)主體進(jìn)行自我規(guī)制。

三、運(yùn)用法治手段完善我國(guó)自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的對(duì)策

綜上所述，自貿(mào)區(qū)內(nèi)存在的風(fēng)險(xiǎn)不止是改革領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，例如金融危機(jī)，更有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制的權(quán)力活動(dòng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，并且由于目前自貿(mào)區(qū)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度的不完善、法律的缺位，極易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)力進(jìn)行約束。

（一）以法律規(guī)范界定風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的概念、內(nèi)涵、性質(zhì)。筆者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一種程序，由不同的環(huán)節(jié)所組成，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理以及貫穿始終的風(fēng)險(xiǎn)交流，是科學(xué)、民主、法治共同致力方能成功的事項(xiàng)。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)是一種法治化的模式，在法治的框架下，科學(xué)與民主才有發(fā)揮作用的空間，所以要加強(qiáng)相關(guān)立法，目前有關(guān)自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)定大多以規(guī)范性文件的方式呈現(xiàn)，且重實(shí)體，輕程序，重評(píng)估，輕參與，只對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制做目標(biāo)性規(guī)定，追求達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)可控的目的，但缺乏如何達(dá)到這一目的的程序性規(guī)定。對(duì)此，立法應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)正當(dāng)程序的設(shè)定。雖然立法機(jī)關(guān)不太可能對(duì)未知的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)提前做出規(guī)定，但可以就風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制進(jìn)行程序立法，以正當(dāng)程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，構(gòu)造能夠保障科學(xué)與民主的程序機(jī)制。

（二）擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體范圍，由行政主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N途徑合作進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)力配置上，現(xiàn)行體制追求的是規(guī)制權(quán)力的排他性與封閉性。這樣有利于對(duì)于特定風(fēng)險(xiǎn)，迅速調(diào)動(dòng)行政資源，高效率化解風(fēng)險(xiǎn)，有效維護(hù)國(guó)家與社會(huì)的安全與穩(wěn)定。但問題同樣突出，由于現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性以及主觀構(gòu)建性，對(duì)于何為風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該如何規(guī)制，以及風(fēng)險(xiǎn)不可避免發(fā)生時(shí)損害如何分配等問題，并不存在是與否、正確與錯(cuò)誤、非此即彼的簡(jiǎn)單回答，以行政專家的意志、視角為主并不能充分描繪風(fēng)險(xiǎn)的全貌，也無(wú)力解決所有風(fēng)險(xiǎn)，且極易導(dǎo)致此種局面“依靠行政權(quán)力及其所掌握的資源優(yōu)勢(shì)來(lái)維系行政決策的可接受性，甚至以一種不計(jì)成本、不講規(guī)則的資源揮霍方式來(lái)處理和消解決策過程中的風(fēng)險(xiǎn)”。因而，必須要由行政壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)楣胶献鞴餐铝τ陲L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管理，吸納專家以及利害關(guān)系者等信息與知識(shí)可以消減權(quán)力主體在規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所面臨的因信息不對(duì)稱而帶來(lái)的不確定性等弊端，從而更有利于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)。

此外，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主體選擇上，應(yīng)當(dāng)激活人大以及人大常委會(huì)的作用。我國(guó)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)不只是立法機(jī)關(guān)，同樣也是重大事項(xiàng)決策機(jī)關(guān)，其可以兼顧風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的民主性與法治化的優(yōu)勢(shì)，可以為行政機(jī)關(guān)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾、社會(huì)組織提供一個(gè)統(tǒng)一的交流平臺(tái)。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，打造正當(dāng)程序。如上文所指出，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的特性需要科學(xué)、民主、法治的共同協(xié)力方能實(shí)現(xiàn)，為達(dá)成此目的，就必須實(shí)現(xiàn)專家、公眾、規(guī)制機(jī)關(guān)之間的溝通交流，而交流的第一步則應(yīng)當(dāng)是風(fēng)險(xiǎn)信息的公開。風(fēng)險(xiǎn)信息的公開是交流的前提，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可信的保障，然而我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)信息完全被行政機(jī)關(guān)壟斷，社會(huì)公眾無(wú)從得知。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)中的風(fēng)險(xiǎn)交流被簡(jiǎn)約等同為行政信息公開，是一種單向度的、行政主導(dǎo)的公開，而不是充分吸納相關(guān)專家與利害關(guān)系人參與的交流、互動(dòng)。

這與傳統(tǒng)的行政管控思維模式相符，但與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的要求不相符合。為此，未來(lái)行政風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重點(diǎn)，在于以風(fēng)險(xiǎn)交流為核心構(gòu)造科學(xué)、民主、法治的正當(dāng)程序。風(fēng)險(xiǎn)交流旨在保障所有與特定風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的人群皆有參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理過程的權(quán)力，并且在參與的過程中發(fā)出自身的聲音、見解，影響風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與措施的制定，從而賦予風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制以在行政壟斷模式下所不具備的科學(xué)性與民主性。同時(shí)最為重要的是，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不僅僅只是風(fēng)險(xiǎn)如何預(yù)防的問題，而且還涉及風(fēng)險(xiǎn)不可避免轉(zhuǎn)化為危害時(shí)如何分配的問題，顯然這一問題不能由行政機(jī)關(guān)憑借自身意志強(qiáng)加給社會(huì)、民眾，否則會(huì)激發(fā)民憤，造成惡性群眾性事件，所以必須通過風(fēng)險(xiǎn)交流以充分探討、辯駁、互動(dòng)而形成最后共同接受的規(guī)制方案。

總之風(fēng)險(xiǎn)因其不確定性而需要法律高度授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)制，但法律不能放任此權(quán)力的任意行使，法律無(wú)法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制做出實(shí)體性的規(guī)定，但可以構(gòu)造正當(dāng)程序規(guī)則約束行政權(quán)力的行使。自貿(mào)區(qū)因其改革試驗(yàn)性而風(fēng)險(xiǎn)叢生，但自貿(mào)區(qū)安然平穩(wěn)發(fā)展至今并不斷取得新的突破與成就，說(shuō)明自貿(mào)區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的有效，這一點(diǎn)必須得到肯定。當(dāng)然，也必須注意到這一權(quán)力仍缺乏相應(yīng)法律規(guī)制的問題，并且因其具有封閉性、壟斷性，缺乏專家與民眾的參與，而存在異化的危險(xiǎn)。因此，自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的立法，規(guī)范這一權(quán)力的行使。