01 全面預(yù)算管理體系建設(shè)與實(shí)施策略研究

全面預(yù)算管理對提升公共資源配置效率、促進(jìn)跨部門協(xié)同、完善績效目標(biāo)管理具有重要作用。當(dāng)前行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在組織機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)督考核機(jī)制缺失、績效管理認(rèn)知偏差、預(yù)算編制執(zhí)行不規(guī)范等突出問題。針對上述問題，提出了構(gòu)建完整的家算管理架構(gòu)、完善動態(tài)監(jiān)控機(jī)制、優(yōu)化績效評價(jià)體系、建立全生命周期預(yù)算一體化管理等系統(tǒng)性解決方案。通過組織體系優(yōu)化、制度創(chuàng)新和人才支撐相結(jié)合，推動預(yù)算管理從傳統(tǒng)核算型向績效驅(qū)動型轉(zhuǎn)變，為提升行政事業(yè)單位治理效能提供理論依據(jù)和實(shí)踐路徑。

一、行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的意義

（一）提升公共資源配置效率

全面預(yù)算管理能夠顯著提升行政事業(yè)單位財(cái)政資金的使用效益，從根本上改變傳統(tǒng)預(yù)算管理的粗放模式。通過建立科學(xué)預(yù)算分配機(jī)制，將有限的公共資源精準(zhǔn)配置到民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技創(chuàng)新等重點(diǎn)領(lǐng)域，有效避免資金沉淀和低效使用。這種管理方式實(shí)現(xiàn)了從“投入導(dǎo)向”向“全過程導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，通過全流程的動態(tài)監(jiān)控，切實(shí)提高了財(cái)政資金的運(yùn)行效率?；诹慊A(yù)算和項(xiàng)目庫管理的創(chuàng)新實(shí)踐，使預(yù)算安排更加契合事業(yè)發(fā)展實(shí)際需求，為優(yōu)化公共服務(wù)供給提供有力的經(jīng)費(fèi)支撐。這種資源配置方式的革新，既符合現(xiàn)代財(cái)政管理的發(fā)展趨勢，又能更好地滿足人民群眾對高質(zhì)量公共服務(wù)的期待。

（二）促進(jìn)跨部門協(xié)同與透明化

全面預(yù)算管理的實(shí)施，打破了行政事業(yè)單位部門壁壘，提升了單位管理透明度。通過構(gòu)建業(yè)財(cái)融合的信息共享平臺，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門得以實(shí)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)的實(shí)時交互，將資產(chǎn)管理、政府采購、預(yù)算編制、工資發(fā)放、績效評價(jià)等關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)有機(jī)納入預(yù)算一體化管控體系。這種協(xié)同機(jī)制解決了長期以來存在的“信息孤島”問題。更通過預(yù)決算的定期公開，主動接受社會監(jiān)督，顯著提升財(cái)政管理的公信力。特別是在資金規(guī)模達(dá)的項(xiàng)目上，公開透明的預(yù)算管理機(jī)制讓每一筆財(cái)政支出都能追溯到具體成效，強(qiáng)化了部門間的協(xié)作效率，增強(qiáng)了公眾對政府工作信任。

（三）有利于形成完善績效管理體系

全面預(yù)算管理的推行從根本上改變了行政事業(yè)單位傳統(tǒng)“重投入、輕績效”的預(yù)算管理模式。通過建立“預(yù)算-績效”掛鉤機(jī)制，將資金分配與項(xiàng)目成效緊密關(guān)聯(lián)，各部門在申報(bào)預(yù)算時，必須明確可量化的績效目標(biāo)。這種改革促使單位業(yè)務(wù)部門從被動執(zhí)行預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃觾?yōu)化資源配置。特別是在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，績效評價(jià)結(jié)果直接影響到次年的預(yù)算安排，形成了“用錢必問效、無效必問責(zé)”的良性循環(huán)。通過建立科學(xué)的績效指標(biāo)體系，規(guī)范了預(yù)算編制過程，同時為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供了客觀依據(jù)，有效提升財(cái)政資金使用的規(guī)范性和有效性。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單，預(yù)算會計(jì)人才短缺

當(dāng)前部分行政事業(yè)單位在預(yù)算管理組織體系建設(shè)方面存在明顯不足。一方面，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置過于簡單，多數(shù)單位未能根據(jù)全面預(yù)算管理要求設(shè)立專門預(yù)算科室或者專門預(yù)算崗位，僅由單位財(cái)務(wù)部門兼職承擔(dān)預(yù)算職能，導(dǎo)致預(yù)算管理職能弱化；另一方面，專業(yè)預(yù)算會計(jì)人員嚴(yán)重不足，特別是既懂預(yù)算編制又懂單位業(yè)財(cái)融合實(shí)踐復(fù)合型人才更為匱乏。這種組織架構(gòu)和人才隊(duì)伍的雙短板，使得預(yù)算編制科學(xué)性不足、執(zhí)行監(jiān)控不到位、績效評價(jià)流于形式、業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)管理脫節(jié)等問題普遍存在，嚴(yán)重制約了預(yù)算管理水平的提升。

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（二）預(yù)算監(jiān)督考核方面存在明顯短板

部分行政事業(yè)單位現(xiàn)行考核機(jī)制普遍缺乏系統(tǒng)性，主要表現(xiàn)為：一是監(jiān)督手段滯后，多數(shù)單位仍采用傳統(tǒng)的事后檢查方式，未能建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系，難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行偏差；二是責(zé)任追究制度缺失，由于未明確劃分各環(huán)節(jié)責(zé)任主體，導(dǎo)致問題出現(xiàn)時相互推逶，整改措施難以落實(shí)；三是激勵約束不足，預(yù)算管理績效未與單位及個人考核有效掛鉤，無法有效激勵相關(guān)人員的工作積極性。這些預(yù)算監(jiān)督考核的短板，不僅影響了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，更可能引發(fā)資金使用效益低下、資源配置不合理等問題。

（三）預(yù)算績效管理認(rèn)知不足，預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

部分領(lǐng)導(dǎo)干部對績效管理的認(rèn)識仍停留在“重投入、輕產(chǎn)出”的傳統(tǒng)思維，將預(yù)算績效簡單等同于財(cái)務(wù)的合規(guī)性審查，忽視了其提升資金使用效益的核心價(jià)值?？冃гu價(jià)體系存在明顯缺陷，具體表現(xiàn)為：指標(biāo)體系未能體現(xiàn)部門單位的真實(shí)業(yè)務(wù)屬性，缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)、可操作性差，關(guān)鍵績效維度覆蓋不完整。這種認(rèn)知局限和方法缺陷導(dǎo)致績效評估結(jié)果失真，難以為預(yù)算決策提供可靠依據(jù)，也無法有效約束資金使用行為。

（四）預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不到位

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，部分單位仍采用“基數(shù)加增長”的粗放模式，未能建立科學(xué)的項(xiàng)目論證和評審機(jī)制，預(yù)算編制過程中缺乏系統(tǒng)性思維，預(yù)算目標(biāo)與單位戰(zhàn)略發(fā)展之間關(guān)聯(lián)性不足，導(dǎo)致預(yù)算指出安排與事業(yè)發(fā)展需求嚴(yán)重脫節(jié)。在執(zhí)行過程中，普遍存在約束軟化現(xiàn)象.預(yù)算調(diào)整程序執(zhí)行不規(guī)范。部分單位未經(jīng)法定審批程序就擅自改變資金用途，支出標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)；部分單位存在超標(biāo)準(zhǔn)接待、超標(biāo)配備辦公設(shè)備等違規(guī)現(xiàn)象；部分資金支付進(jìn)度控制不嚴(yán)，要么突擊花錢造成浪費(fèi)，要么執(zhí)行率過低影響項(xiàng)目進(jìn)度。這些問題的存在使得預(yù)算的剛性約束作用大打折扣，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的使用效益。

三、全面預(yù)算管理體系構(gòu)建的實(shí)施策略

（一）健全預(yù)算組織管理體系

推動行政事業(yè)單位預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化建設(shè)，在單位層面設(shè)立獨(dú)立的預(yù)算管理委員會，由單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任，同時在委員會下設(shè)預(yù)算管理辦公室，配備具有財(cái)務(wù)、審計(jì)和業(yè)務(wù)骨干等相關(guān)人員，形成“決策層-管理層-執(zhí)行層”三級管理架構(gòu)。著力打造高素質(zhì)的預(yù)算管理人才智囊團(tuán)，通過公開招聘引進(jìn)具有注冊會計(jì)師、高級會計(jì)師等專業(yè)資格的人才。加強(qiáng)對現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員的繼續(xù)教育，重點(diǎn)培養(yǎng)其業(yè)財(cái)融合能力和全面預(yù)算數(shù)據(jù)分析能力，推動財(cái)務(wù)人員從核算型向管理型轉(zhuǎn)變。同時，要建立健全預(yù)算崗位責(zé)任清單，將預(yù)算編制、執(zhí)行、分析、考核等各環(huán)節(jié)的工作職責(zé)落實(shí)到具體崗位和人員，形成權(quán)責(zé)明確、流程清晰的工作機(jī)制。將預(yù)算管理能力納入干部考核評價(jià)體系，通過制度設(shè)計(jì)提升對預(yù)算工作的重視程度。

（二）完善監(jiān)督考核機(jī)制

首先，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督信息化建設(shè)，依托預(yù)算一體化系統(tǒng)的預(yù)算動態(tài)監(jiān)控模塊，設(shè)置資金支付預(yù)警，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、資金流向的實(shí)時跟蹤和異常情況自動預(yù)警，對預(yù)警次數(shù)、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督。其次，建立分級分類的責(zé)任追究制度，按照“誰花錢、誰負(fù)責(zé)”原則，對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)明確責(zé)任主體，制定差異化的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和處理程序。重點(diǎn)要加大對擅自調(diào)整預(yù)算、突破支出標(biāo)準(zhǔn)等違規(guī)行為的懲處力度。最后，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，將預(yù)算執(zhí)行率、績效目標(biāo)完成度等關(guān)鍵指標(biāo)納入單位年度考核體系，并與干部選拔任用、績效工資分配直接掛鉤。

（三）優(yōu)化績效管理體系

提升績效管理水平需要構(gòu)建系統(tǒng)化的工作機(jī)制。應(yīng)當(dāng)通過預(yù)算績效管理專題培訓(xùn)、案例教學(xué)等方式，重點(diǎn)提升單位領(lǐng)導(dǎo)班子和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的績效理念，促使其轉(zhuǎn)變“重分配、輕管理”的傳統(tǒng)思維到“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效思維。在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和業(yè)務(wù)實(shí)際，建立分層分類的績效評價(jià)框架：一級指標(biāo)突出單位發(fā)展方向，二級指標(biāo)體現(xiàn)單位業(yè)務(wù)屬性，三級指標(biāo)要注重可操作性，并合理設(shè)置量化標(biāo)準(zhǔn)。特別要強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的剛性約束，建立評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、干部考核的雙向掛鉤機(jī)制，對連續(xù)兩年績效評價(jià)不合格的項(xiàng)目原則上不再安排預(yù)算資金，對績效突出的項(xiàng)目給予優(yōu)先保障。

（四）建立全生命周期的預(yù)算一體化管理體系

規(guī)范預(yù)算編制與執(zhí)行需要建立全生命周期的預(yù)算一體化管理體系。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極推行零基預(yù)算法，打破“基數(shù) + 增長”等傳統(tǒng)模式，要求單位各業(yè)務(wù)部門對每個預(yù)算項(xiàng)目開展必要性論證和可行性分析，有條件的單位引入專家評審機(jī)制。要建立預(yù)算編制與單位發(fā)展的協(xié)同機(jī)制，在執(zhí)行過程中，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整審批權(quán)限和程序，建立“業(yè)務(wù)部門申請-財(cái)務(wù)部門審核-領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策”的單位三級審批制度，同時提報(bào)財(cái)政部門審批，杜絕隨意變更預(yù)算用途的行為。同時要健全資金支付進(jìn)度管控機(jī)制，按月分析執(zhí)行情況，對執(zhí)行進(jìn)度滯后項(xiàng)目及時預(yù)警，對年底突擊花錢行為嚴(yán)格禁止，確保預(yù)算執(zhí)行均衡有效。

（作者單位：山東省工業(yè)和信息化研究院）