《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》實(shí)施下的“檔案開放審核”探究

隨著國際間的交往日益密切，走向開放成為推動(dòng)檔案事業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措?！叭齻€(gè)走向”也是我國“十四五”時(shí)期檔案工作的重要指導(dǎo)思想。為進(jìn)一步滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的檔案信息需求，“十四五”規(guī)劃提出到2025年我國檔案工作“三個(gè)走向”要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這些都為檔案開放擘畫了時(shí)間表、路線圖。近年來，我國也進(jìn)一步加大檔案工作的開放力度，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2023年底，我國綜合檔案館開放檔案22128.7萬卷/件，接待利用者649.0萬人次，提供利用檔案2844.0萬卷/件次。檔案開放作為檔案工作的重要環(huán)節(jié)，對(duì)國家文化傳承、公眾需求的滿足及相關(guān)研究領(lǐng)域發(fā)展發(fā)揮著十分重要的作用[11?！吨腥A人民共和國檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）中先后三次提及“檔案開放審核”，分別是“進(jìn)行檔案開放審核”“建立檔案開放審核協(xié)作機(jī)制”“加強(qiáng)檔案開放審核統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。根據(jù)《實(shí)施條例》中有關(guān)檔案開放審核的規(guī)定，承擔(dān)不同階段的檔案開放審核主體不盡相同。例如，“進(jìn)行檔案開放審核”的主體應(yīng)該是檔案形成單位或者檔案移交單位；國家檔案館在檔案開放審核中承擔(dān)著“建立檔案開放審核協(xié)作機(jī)制”的職責(zé)；“加強(qiáng)檔案開放審核統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的主體則是縣級(jí)以上檔案主管部門?？梢姡瑱n案開放審核是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要嚴(yán)格按照檔案開放工作的需要做好審核，也是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，需要各方共同參與，始終堅(jiān)持在法治軌道上進(jìn)行。

1檔案開放審核的現(xiàn)實(shí)意義

《實(shí)施條例》實(shí)施之前，我國就已經(jīng)在檔案開放領(lǐng)域進(jìn)行了一系列探索，并取得了一定成效。如1980年，國家檔案局頒布實(shí)施的《關(guān)于開放歷史檔案的幾點(diǎn)意見》，標(biāo)志著我國歷史檔案開放工作方針的初步形成?！稐l例》的規(guī)定體現(xiàn)了檔案工作走向開放的價(jià)值指引，也把檔案開放審核上升至法律法規(guī)規(guī)制的范疇。可見做好檔案開放審核工作具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

1.1有利于服務(wù)社會(huì)

《實(shí)施條例》明確要求，國家檔案館應(yīng)“分期分批向社會(huì)開放檔案”“創(chuàng)新檔案利用服務(wù)形式”。這是由于檔案具有“存史資政育人”的價(jià)值，也是因?yàn)椤敖?jīng)驗(yàn)得以總結(jié)、規(guī)律得以認(rèn)識(shí)、歷史得以延續(xù)，各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都離不開檔案”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、文化繁榮都需要在檔案中分析歷史經(jīng)驗(yàn)，把握發(fā)展脈絡(luò)，指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)應(yīng)用，以滿足日益增長(zhǎng)的多元化信息需求。國家各級(jí)檔案館，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位檔案形成部門，以及檔案保管機(jī)構(gòu)作為檔案開放利用提供的主體，組織專業(yè)力量，開展檔案開放審核，讓社會(huì)公眾了解館藏檔案資源結(jié)構(gòu)及內(nèi)容，最大限度地為社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)。

1.2有利于開發(fā)利用

檔案的價(jià)值在于其利用，利用的前提是開放審核。《實(shí)施條例》規(guī)定檔案開放審核的三種結(jié)果：開放、延期開放和不予開放。即檔案開放審核的結(jié)果直接決定了檔案開放或延期開放或不予開放的結(jié)果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”時(shí)期全國檔案館開放檔案17659萬卷（件），檔案公共服務(wù)能力持續(xù)提升，到2035年，我國“檔案利用服務(wù)水平”進(jìn)入世界前列。并把“加快推進(jìn)檔案開放”“加大檔案資源開發(fā)力度”作為“十四五”時(shí)期檔案開發(fā)的重要任務(wù)。檔案開放審核，就是檔案開放審核責(zé)任主體根據(jù)審核程序，將符合開放條件的檔案予以開放，為檔案編研、檢索、利用提供優(yōu)質(zhì)檔案信息資源，不斷滿足日益增長(zhǎng)的高質(zhì)量檔案信息的需求。

1.3有利于宣傳教育

《實(shí)施條例》第七條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及其相關(guān)部門，要加強(qiáng)檔案宣傳教育，增強(qiáng)全社會(huì)檔案意識(shí)。社會(huì)檔案意識(shí)是一種伴隨著檔案和檔案工作發(fā)展而逐步深入的認(rèn)識(shí)，也是檔案客觀現(xiàn)象在大腦中的能動(dòng)反映4。《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中也十分明確地提出要開展檔案記憶項(xiàng)目，建設(shè)國家級(jí)專題檔案記憶庫，圍繞“四史”教育等開展檔案開發(fā)，發(fā)揮檔案在民族記憶構(gòu)建、紅色基因傳承等方面的作用發(fā)揮。通過檔案開放審核，將館藏的檔案資源向普通公眾開放，使宣傳教育有更鮮活的物質(zhì)載體，讓普通公眾在檔案資料中感受社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，凝聚思想共識(shí)，形成社會(huì)檔案意識(shí)。

2檔案開放審核的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

2.1法規(guī)依據(jù)

目前，檔案開放審核已經(jīng)步入了實(shí)質(zhì)化運(yùn)行階段，有著完備的法律法規(guī)做依據(jù)。開展檔案開放審核是依法治檔管檔的生動(dòng)體現(xiàn)?！稒n案法》根據(jù)館藏檔案、尚未移交進(jìn)館檔案的檔案開放審核主體及開放審核結(jié)果做出了明確規(guī)定。《實(shí)施條例》在《檔案法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化主體及開放審核結(jié)果范圍?！秾?shí)施條例》明確檔案開放審核公布開放檔案的目錄及附具開放審核意見，并進(jìn)一步細(xì)化附具到期開放意見、政府信息公開情況及密級(jí)變更情況。《國家檔案館檔案開放辦法》也詳細(xì)規(guī)定了向社會(huì)開放檔案應(yīng)履行的步驟程序，“審核”是其中的關(guān)鍵步驟。積極開展檔案開放審核，營(yíng)造公平、公正、透明的檔案開放審核流程，是保障公眾信息知情權(quán)的重要手段，也是落實(shí)依法治檔、管檔的法律要求。

2.2政策依據(jù)

縱觀我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的脈絡(luò)，檔案開放審核工作一直有著較為明確的政策支撐，成為繼法律法規(guī)依據(jù)之外的政策性文件依據(jù)，這些政策依據(jù)與法規(guī)依據(jù)的立法原意、價(jià)值追求相一致。在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見》中，明確要求做好政府信息公開工作，不斷健全信息公開回應(yīng)機(jī)制?！都訌?qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》也提出，各級(jí)黨委、政府為檔案工作提供必要支持?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確把“檔案開放”作為重要指導(dǎo)思想，提出把制定“檔案開放審核制度”“健全企事業(yè)單位檔案開放審核建議機(jī)制”作為檔案規(guī)范化建設(shè)的重要內(nèi)容，最終實(shí)現(xiàn)檔案開放審核“法治化、規(guī)范化、常態(tài)化”，要堅(jiān)持“破立并舉、先立后破”“構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機(jī)制”。

2.3需求依據(jù)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民群眾的需求更加的多元化，進(jìn)一步做好檔案開放審核工作，有利于擴(kuò)大檔案開放的廣度和深度，提升政府及企事業(yè)單位決策的透明度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2023年底，我國綜合檔案館開放檔案22128.7萬卷/件，較2022年的20976.6萬卷/件增長(zhǎng)1152.1萬卷/件，增長(zhǎng) 5.49% 。2023年接待檔案利用者649.0萬人次，較2022年度的645.9萬人次增長(zhǎng)3.1萬人次。可見，檔案有著廣闊的現(xiàn)實(shí)利用需求。檔案開放審核作為檔案開放的前提和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接決定了檔案能否開放以及開放的范圍。

3檔案開放審核的現(xiàn)實(shí)原則

3.1合法性原則

《檔案法》《實(shí)施條例》《國家檔案館檔案開放辦法》等法律法規(guī)，都有檔案開放審核方面的規(guī)定和具體要求，這是從法律上就檔案開放審核做出強(qiáng)制規(guī)定。與此同時(shí)，也體現(xiàn)了檔案開放審核工作的極端重要性。檔案開放審核要始終堅(jiān)持合法性原則，要始終遵守國家法律、行政法規(guī)和相關(guān)政策規(guī)定，始終在法治軌道上推進(jìn)檔案開放審核工作，確保檔案開放主體適格、程序合規(guī)、結(jié)果準(zhǔn)確，確保所有操作都在法律框架內(nèi)進(jìn)行。

3.2及時(shí)性原則

為有效發(fā)揮檔案“存史資政育人”功能，滿足社會(huì)公眾檔案查詢、檢索、利用需求，應(yīng)及時(shí)做好檔案開放審核工作，通過審核做出檔案開放于否的決定。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，檔案自其形成之日起滿25年，經(jīng)開放審核達(dá)到具體要求的，應(yīng)無需限制利用，應(yīng)及時(shí)做出向社會(huì)開放的決定。涉及“經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化”等類型的檔案，經(jīng)開放審核還可提前做出開放的決定。但有四種檔案可延期向社會(huì)開放。可見，各級(jí)國家檔案館都應(yīng)根據(jù)其館藏檔案常態(tài)化地開展檔案開放審核工作，經(jīng)濟(jì)、教育等類型檔案提前進(jìn)行開放審核，涉及國家秘密且保密期未滿等四種類型的，做出延期開放審核，其他一般檔案滿25年前應(yīng)開展開放審核，以便其滿25年經(jīng)審核符合開放的，做到應(yīng)開放盡開放。因此，檔案開放審核應(yīng)及時(shí)進(jìn)行，特別是對(duì)于已滿一定年限的檔案，通過及時(shí)開放審核向社會(huì)開放，滿足不同單位和個(gè)人的需求。

3.3協(xié)同性原則

《實(shí)施條例》第三十條明確規(guī)定，“國家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制”。這是法規(guī)規(guī)定，是必須執(zhí)行的強(qiáng)制性要求。具體來說，從該條文可以看出，檔案開放審核涉及檔案形成單位、檔案移交單位、各級(jí)國家檔案館等。作為檔案主管部門，要嚴(yán)格按照《實(shí)施條例》的規(guī)定和要求，做好檔案開放審核協(xié)同一致，從檔案開放審核的流程、要求及具體審核內(nèi)容方面，強(qiáng)化協(xié)調(diào)指導(dǎo)，確保開放審核工作的質(zhì)量和效率。

4檔案開放審核的現(xiàn)實(shí)舉措

檔案館是知識(shí)庫、信息庫、資源庫，保管著各種不同載體形式的檔案資料，承載著歷史沿革5，通過檔案開放審核做到應(yīng)開放盡開放，不斷滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)公眾對(duì)檔案信息需求，提升檔案服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮檔案價(jià)值效用最大化。

4.1編制審核計(jì)劃，明確審核重點(diǎn)

《國家檔案館檔案開放辦法》就檔案開放審核程序和方式做出了詳細(xì)規(guī)定，可以為機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位檔案開放審核提供重要參考依據(jù)。根據(jù)館藏檔案資料的數(shù)量、規(guī)模和種類以及檔案開放審核的范圍，研究制訂檔案開放審核計(jì)劃，計(jì)劃中要詳細(xì)規(guī)定檔案開放審核的工作目標(biāo)、主要任務(wù)、具體要求。要根據(jù)《檔案法》《條例》《國家檔案館檔案開放辦法》的規(guī)定，梳理館藏中已經(jīng)達(dá)到25年的檔案全宗數(shù)量，以及科技等方面雖未滿25年，但對(duì)社會(huì)利用價(jià)值更高的檔案資料，按照查閱利用率高、涉及企業(yè)發(fā)展的檔案全宗優(yōu)先開放的原則，制定相應(yīng)的檔案開放審核方案，應(yīng)以作為指導(dǎo)檔案開放審核工作的綱領(lǐng)性、根本性文件。

4.2成立審核專班，強(qiáng)化審核保障

根據(jù)《實(shí)施條例》規(guī)定，要成立檔案開放審核專班。在轄區(qū)檔案主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，企業(yè)檔案部門與檔案館建立檔案開放審核協(xié)同機(jī)制，借助檔案館的專業(yè)力量，以及在檔案主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，共同推進(jìn)檔案開放審核工作。同時(shí)，針對(duì)尚未移交進(jìn)館的檔案開放審核，企業(yè)自行成立審核專班，具體負(fù)責(zé)檔案開放審核工作。具體來說，專班由企業(yè)分管檔案領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門負(fù)責(zé)人及主要股室負(fù)責(zé)人組成，必要時(shí)請(qǐng)轄區(qū)檔案部門予以業(yè)務(wù)指導(dǎo)。以企業(yè)檔案部門審核為主，根據(jù)《條例》的具體規(guī)定和要求，開展檔案開放審核，為檔案開放審核提供有力的組織保障，強(qiáng)化對(duì)檔案開放審核工作的層層把關(guān)，確保檔案開放審核工作的質(zhì)量。

4.3做好審核培訓(xùn)，統(tǒng)一審核要求

檔案開放審核是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，每一次檔案開放審核的內(nèi)容和要求都有一定的差異，在具體審核時(shí)要組織必要的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，重點(diǎn)圍繞《檔案法》《實(shí)施條例》以及檔案開放審核方案的內(nèi)容，組織參與檔案開放審核的人員要集中培訓(xùn)，統(tǒng)一審核要求，明確檔案開放審核的工作方式。針對(duì)移交進(jìn)館和未移交進(jìn)館的不同形式，采取不同的檔案開放審核步驟與流程。針對(duì)已經(jīng)移交進(jìn)館的檔案，檔案開放初步審核由檔案館具體負(fù)責(zé)落實(shí)，立檔單位參與復(fù)審，并按照權(quán)限和流程逐級(jí)審批。新進(jìn)人館的檔案開放審核，由檔案形成單位與檔案館共同開展檔案開放審核。尚未移交進(jìn)館的檔案，則由檔案形成單位或保管單位在檔案主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，在后期移交進(jìn)館附具到期開放意見、密級(jí)變更情況等。

4.4加強(qiáng)審核協(xié)作，提高審核能力

檔案開放審核工作開展時(shí)間較短，無論是機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位還是檔案館等專門機(jī)構(gòu)，都要積極探索檔案的開放審核，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，提煉開放審核亮點(diǎn)，從而不斷地完善檔案開放審核工作，進(jìn)一步提高檔案開放審核的能力和水平。具體來說，首先，要加強(qiáng)檔案開放審核協(xié)作。組織相關(guān)部門及人員，組成檔案開放審核工作專班。其次，要統(tǒng)一檔案開放審核標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為指導(dǎo)當(dāng)前開展檔案開放審核的重要依據(jù)。最后，要強(qiáng)化檔案開放審核結(jié)果的運(yùn)用。對(duì)檔案開放審核工作開展較好的，要及時(shí)予以獎(jiǎng)勵(lì)。反之，應(yīng)開放而未開放，或者未達(dá)到開放時(shí)限而提前開放的，要及時(shí)處理，始終保證檔案開放審核工作在法治軌道上正確運(yùn)行。此外，作為摸索階段，要建立檔案開放審核容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)創(chuàng)新，明晰職權(quán)。

結(jié)語

《實(shí)施條例》是落實(shí)《檔案法》的具體細(xì)化，也是檔案開放審核的重要法律依據(jù)。隨著開放的持續(xù)深入，為滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的檔案信息需求，要切實(shí)在思想上高度重視檔案開放審核工作，認(rèn)真學(xué)習(xí)《實(shí)施條例》的法規(guī)精神，把落實(shí)《實(shí)施條例》作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期檔案工作的主要任務(wù)之一，持續(xù)抓好貫徹落實(shí)，以《實(shí)施條例》為指引，不斷增強(qiáng)檔案開放審核工作的法治化、專業(yè)化水平。

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作者簡(jiǎn)介：趙航（1989.11—），大學(xué)學(xué)歷，中車長(zhǎng)春軌道客車股份有限公司館員，主要從事檔案管理研究。