研究型審計理念下高校工程管理審計角色定位探析

一、引言

工程建設(shè)領(lǐng)域是高校內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)和廉政問題的高發(fā)地帶，高校工程管理審計作為提高資源績效、促進(jìn)廉政建設(shè)的重要監(jiān)督手段，其作用是否得到發(fā)揮、發(fā)揮效果如何，成為單位內(nèi)部治理至關(guān)重要的因素。審計定位決定審計指導(dǎo)思想，指導(dǎo)思想又決定著審計工作的基本方式，審計基本方式的貫徹執(zhí)行，進(jìn)一步體現(xiàn)內(nèi)部審計的定位和作用。因此，審計角色定位精準(zhǔn)是工程管理審計質(zhì)效提升的前提，對其開展研究具有重要的價值和意義。

二、×大學(xué)工程管理審計定位偏差現(xiàn)狀及原因分析

X大學(xué)為市屬公辦本科院校，從1986年成立便獨(dú)立設(shè)置（校長直管）內(nèi)部審計部門（以下簡稱審計處）。實(shí)施工程管理審計近40年，審計處在合理確定工程造價，提高工程管理水平，防范內(nèi)部舞弊風(fēng)險等方面發(fā)揮了積極作用。但同時諸如事后監(jiān)督浮于表面，過多參與項目決策，承擔(dān)與項目無關(guān)審計事項，審價而不審管理等問題凸顯，審計角色定位偏差已嚴(yán)重制約審計工作質(zhì)效。

（一）審計缺位，存在審計不作為情況

1.審計覆蓋面不足。一方面項目類型覆蓋不足，如以校友捐贈為經(jīng)費(fèi)來源的工程項目、包裝為物資采購實(shí)際為基建工程的項目（如門窗安裝）等未納入審計監(jiān)督。另一方面是審計過程覆蓋面不足，介入節(jié)點(diǎn)主要是在事后結(jié)算階段，對事前、事中階段多浮于流程化的程序監(jiān)督。還有一方面體現(xiàn)為業(yè)務(wù)類型不全面，以監(jiān)督為主導(dǎo)的竣工結(jié)算審計和全過程跟蹤審計開展較多，以服務(wù)為主導(dǎo)的審計咨詢和專項審計調(diào)查開展較少。

究其原因，主要是工程管理審計人員的配置及知識結(jié)構(gòu)不盡合理。當(dāng)前X大學(xué)工程管理專職審計人員僅1人，面對工程建設(shè)項目涉及勘察設(shè)計、給排水、結(jié)構(gòu)、暖通、市政等多種工程專業(yè)融合，且與財務(wù)、法律、計算機(jī)等專業(yè)大類關(guān)聯(lián)度越來越高的現(xiàn)狀，審計力量顯得尤為不足。

2.審計程序執(zhí)行有缺失。部分審計項目實(shí)施“簡易程序”，不經(jīng)過立項、不列入年度審計項目計劃、不組建審計組、不開展審前調(diào)查、不下達(dá)審計通知書、不召開審計進(jìn)點(diǎn)會、不踏勘現(xiàn)場、不編制審計取證記錄和審計底稿，僅以結(jié)算審核報告替代正式審計報告，造成審計職責(zé)的缺失。

究其原因，主要是工程管理審計缺乏審計操作指引。此前，X大學(xué)審計人員對于具體審計計劃、審計準(zhǔn)備、審計實(shí)施、審計報告、審計整改等工程管理審計各階段如何實(shí)施的認(rèn)識普遍較為模糊，學(xué)校相關(guān)操作流程及規(guī)范性文件更是欠缺，故偏離或自立審計程序，審計程序執(zhí)行規(guī)范性不強(qiáng)。

（二）審計越位，承擔(dān)的事項與職能不符甚至相悖

1.越權(quán)確定審計事項。傳統(tǒng)的審價模式下，審計監(jiān)督對象是乙方施工單位，審計處實(shí)際承擔(dān)了本應(yīng)屬于基建管理部門的造價管理控制職能。工程管理審計人員還存在錯誤理解“全過程跟蹤審計”的內(nèi)涵要義，直接參與決策，承擔(dān)項目的新增變更造價認(rèn)定、材料價格確認(rèn)、收方計量、經(jīng)濟(jì)分歧決議等事項，“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”。

究其原因，主要是審計獨(dú)立性不足。審計處與基建管理部門同屬學(xué)校行政職能部門，易受學(xué)校管理層干涉，常常難以推脫工程管理工作。審計人員與其他行政部門人員日常工作關(guān)系密切，面對基建管理部門的“咨詢”和“工作支持需求”，難以把握邊界。

2.越權(quán)處置應(yīng)由其他部門處理的問題。主要體現(xiàn)為審計處在工程管理審計過程中發(fā)現(xiàn)線索時，常常忽視了自身的職責(zé)權(quán)限，越權(quán)處置問題，導(dǎo)致審計風(fēng)險增加。

究其原因，主要是對審計線索的研究定性不清晰。對于審計線索未開展深入研究，未充分研討，未能明確區(qū)分是單純的造價差錯還是工程管理方面的職責(zé)缺失問題，僅憑審計人員主觀經(jīng)驗(yàn)的判斷代替了集體決策討論，超越自身職責(zé)權(quán)限處置問題。

（三）審計錯位，職能發(fā)揮與審計目標(biāo)存在偏差

1.重造價，輕管理。傳統(tǒng)審價模式下，審計處聚焦造價的審核監(jiān)督，忽視了評價建議功能的發(fā)揮，且缺乏對項目管理、內(nèi)部控制和風(fēng)險防控等方面的審計監(jiān)督。基建管理部門接收的審計報告僅作為一項工程款支付的依據(jù)，工程管理存在的問題未被指正和引起重視，導(dǎo)致同類問題在后續(xù)實(shí)施的工程項目中反復(fù)出現(xiàn)，工程管理水平停滯不前甚至倒退。

究其原因，主要是對工程管理審計的內(nèi)容和范圍認(rèn)識存在誤區(qū)。工程審計人員未能分清審計與審價的區(qū)別，且當(dāng)前工程管理審計主要以采購造價咨詢公司的方式組織實(shí)施，加之審計處未對審計內(nèi)容提出明確要求，造價咨詢公司僅重點(diǎn)關(guān)注造價方面的審核，對管理方面問題關(guān)注較少。

2.重審計實(shí)施而輕整改。審計人員對主責(zé)主業(yè)把握不準(zhǔn)，以“查出問題”為成績導(dǎo)向，而忽視審計整改“下半篇文章”，片面認(rèn)為審計整改只是被審計單位的事情，自身的責(zé)任定位僅僅停留在收取被審計單位的書面整改報告上，對被審計單位整改落實(shí)的質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、效果等把關(guān)不嚴(yán)。

究其原因，主要是審計整改機(jī)制不健全，評價標(biāo)準(zhǔn)模糊。此前，審計處執(zhí)行的是“誰審計誰負(fù)責(zé)原則”，項目審計人員負(fù)責(zé)追蹤落實(shí)、督促整改，但工程審計任務(wù)繁重，且審計實(shí)施中發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量、審減率更易直觀體現(xiàn)審計成效，面對審計整改難免存在畏難情緒。

三、利用研究型審計理念對×大學(xué)工程管理審計定位糾偏的思路

研究型審計具有前瞻性與建設(shè)性，強(qiáng)調(diào)向前看和促發(fā)展，應(yīng)做到監(jiān)督不缺位；研究型審計具有深入性和協(xié)同性，拒絕淺嘗輒止，同時加強(qiáng)與被審計單位溝通問題處理，應(yīng)做到有為不越位；研究型審計具有宏觀性和系統(tǒng)性，著力提升審計站位及整體性，應(yīng)做到履職不錯位。X大學(xué)審計處依托研究型審計理念提供的思路和方向，對工程管理審計中涉及思維意識轉(zhuǎn)變、審計內(nèi)容調(diào)整、審計方式改變和管理模式優(yōu)化等多個方面進(jìn)行精準(zhǔn)定位。細(xì)化到具體實(shí)踐，可從“制度一流程—清單”三個層面展開。

（一）制度層面

將研究型審計理念融人制度建設(shè)中，圍繞中心任務(wù)，研究國家相關(guān)操作規(guī)范、優(yōu)秀案例單位經(jīng)驗(yàn)做法、單位管理實(shí)際情況，確保制度設(shè)計的科學(xué)性。

1.研究完善人才補(bǔ)充及培養(yǎng)機(jī)制。人才的數(shù)量和質(zhì)量是支撐審計工作的基礎(chǔ)。一方面，可以從外部選取優(yōu)質(zhì)中介機(jī)構(gòu)人員輔助工程審計工作，還可以從高校內(nèi)部工程、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、法律、審計等方向的學(xué)生、老師群體中挖掘兼職審計人員，以提升審計人才的儲備“量”。另一方面，應(yīng)完善工程審計人才培養(yǎng)機(jī)制，積極參加主管部門組織的“以審代訓(xùn)”實(shí)踐活動、重慶市內(nèi)部審計協(xié)會組織的工程審計專題培訓(xùn)，并赴優(yōu)秀工程審計案例組織單位進(jìn)行交流，力求打開“新思維”、見識“新模式”、學(xué)到“真本領(lǐng)”。

2.研究健全審計結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。首先是明確審計整改責(zé)任主體，應(yīng)在單位內(nèi)部審計整改管理辦法中明確將“被審計單位負(fù)責(zé)人”定為審計整改第一責(zé)任人，要求其按時、高質(zhì)量提交審計整改報告。其次是建立審計整改評價體系，將是否立行立改、是否舉一反三、是否優(yōu)化機(jī)制等三方面內(nèi)容作為評價是否“真整改”的依據(jù)。最后是強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，通過與黨政、組織、紀(jì)檢、人事等監(jiān)督部門聯(lián)動，在單位年度考核、干部任用等方面，將審計整改情況列入評價指標(biāo)或參考，以避免出現(xiàn)有關(guān)單位重視不足，整改執(zhí)行不力的情況。

（二）流程層面

審計流程的規(guī)范對提升審計權(quán)威和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。審計處將研究型審計理念融入工程管理審計流程建設(shè)中，基于對《第3201號內(nèi)部審計實(shí)務(wù)指南——建設(shè)項目審計》《重慶市內(nèi)部審計業(yè)務(wù)工作指引》等流程文件的研究，對已有審計流程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、流程化重塑，以提升審計效能。

1.研究確定工程管理審計流程。規(guī)范審計計劃、通知、實(shí)施、報告、整改等審計程序（見圖1），嚴(yán)格落實(shí)審計取證、征求被審計單位意見等工作要求，有助于跳出造價復(fù)核的狹隘理念，彰顯審計權(quán)威，控制審計風(fēng)險，確保審計合法合規(guī)。

2.研究審計線索處置流程。審計線索是審計發(fā)現(xiàn)問題的來源，審計發(fā)現(xiàn)問題是審計成果的基礎(chǔ)來源。只有將審計線索研究透，才能清楚把握由誰處理、怎樣處理等核心問題。X大學(xué)工程管理審計在按需組建審計組的基礎(chǔ)上，推行集體研究，針對審計線索落實(shí)“主審一—審計組長—審計處”三級審核流程（見圖2），以減少個人主觀經(jīng)驗(yàn)的影響，避免犯經(jīng)驗(yàn)主義錯誤，遺漏本該發(fā)現(xiàn)的問題。

（三）清單層面

依據(jù)審計制度和流程的相關(guān)規(guī)定要求，研究細(xì)化審計清單，為理論與實(shí)際的結(jié)合發(fā)揮紐帶與橋梁作用，為制度和流程的落地實(shí)施提供有力保障。

圖2 審計線索處置流程圖

1.研究確定工程管理審計權(quán)限清單。審計獨(dú)立應(yīng)包含“形式上獨(dú)立”和“實(shí)質(zhì)上獨(dú)立”兩個方面，審計處在獨(dú)立辦公、受校長直管等“形式上獨(dú)立”的基礎(chǔ)上，持續(xù)深化推進(jìn)“實(shí)質(zhì)上獨(dú)立”。根據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號）和《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（教育部令第47號）相關(guān)規(guī)定的要求，高校內(nèi)部審計部門應(yīng)實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，但不得參與業(yè)務(wù)活動的決策和執(zhí)行，其核心原則是發(fā)現(xiàn)問題并提出方案建議，而非直接解決問題，應(yīng)不涉及具體操作，不替代管理責(zé)任。據(jù)此，審計處制定工程管理審計職責(zé)權(quán)限清單，明確項目管理全過程中內(nèi)部審計“不參與”和“不前置參與”清單目錄2類共18項（見表1），便于審計人員和相關(guān)職能部門遵照執(zhí)行。

2.研究建立工程管理審計問題清單。工程管理審計應(yīng)以促進(jìn)控制造價和規(guī)范工程管理為目標(biāo)，并充分關(guān)注造價、工期、質(zhì)量三者的關(guān)系?；诖?，審計處明確了工程管理審計的兩項中心任務(wù)：工程造價和工程管理，并在審計實(shí)施過程中，將中心任務(wù)分解為8類共32項重點(diǎn)關(guān)注問題（見表2）。

四、取得成效

一是人員能力獲得提升。在踐行研究型審計理念過程中，審計處培養(yǎng)了審計人員堅持實(shí)事求是，善于深入調(diào)查研究的工作思維，增強(qiáng)了“能查、能說、能寫”能力。獲全國內(nèi)部審計先進(jìn)個人1人次、市級審計先進(jìn)個人1人次、市教委內(nèi)審先進(jìn)個人1人次，撰寫論文獲市內(nèi)審協(xié)會評比二等獎。

表1工程管理審計權(quán)限清單

表2工程管理審計問題清單

二是經(jīng)濟(jì)效益明顯。審計處基于審計定位，在結(jié)算審計中實(shí)行“二審制”，即由基建管理部門負(fù)責(zé)造價審核（一審），審計處負(fù)責(zé)結(jié)算審計（二審）。以2024年為例，施工方報送金額4150萬元，基建管理部門審核確定金額3400萬元，審計處審計確定金額3340萬元，并由基建管理部門先行核減，剩余部分再由審計處審計調(diào)減，雙方職責(zé)清晰，形成經(jīng)濟(jì)監(jiān)督合力，共同維護(hù)學(xué)校經(jīng)濟(jì)利益。

三是管理效益突出。審計處制定了《工程結(jié)算管理辦法》，針對審計發(fā)現(xiàn)問題，督促基建管理部門修訂完善了《基建項目管理辦法》《零星維修工程管理辦法》《認(rèn)質(zhì)核價管理辦法》《基建項目專題工作會議議事規(guī)則》等管理制度，明晰了各方職責(zé)和管理流程，提升了學(xué)校工程管理水平和審計質(zhì)效。

（作者單位：西南政法大學(xué)審計處，郵政編碼：401120，電子郵箱：313165126@qq.com）