國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)性傳染病防治政策的演變和展望

日益加快的全球化進程深化了各國之間的相互依存，也相應(yīng)出現(xiàn)了一系列問題，其中包含全球范圍內(nèi)突發(fā)性傳染病的防控問題。人類文明史從誕生之初，就一直是疾病與文明交織發(fā)展。全球化的加深，各國對突發(fā)性傳染病的防控態(tài)度也隨之改變。不同于封閉的自我封鎖防控政策，病毒具有傳染性和無國界性，事實證明團結(jié)合作才是解決問題的重中之策。國際社會的團結(jié)合作，應(yīng)在國際法的規(guī)范管理下進行。但是，全球化突發(fā)性傳染病的防控，并不能一蹴而就，從最初的國家自身防控到區(qū)域間合作，到如今全球化合作，經(jīng)歷了長時間的發(fā)展。

一、無序自發(fā)階段：以原始防疫為主的各國獨立治理

在西方早期文獻中，記載了許多關(guān)于突發(fā)性傳染病的故事。其中最著名的是鼠疫和霍亂，它們對當時的社會造成了巨大的破壞。鼠疫病毒通過在老鼠身上存活的跳蚤叮咬傳播給人類，也可通過直接接觸受感染的人或動物的體液傳播。鼠疫傳播迅速，發(fā)病率和死亡率都很高。據(jù)相關(guān)文獻記載，雅典城的許多居民先是咳嗽和氣喘，隨后出現(xiàn)無法控制的高燒，與病人接觸的人也出現(xiàn)同樣的癥狀。鼠疫在雅典持續(xù)了數(shù)年，被認為可能是雅典文明衰落的開端。在古羅馬帝國時期，鼠疫多次在歐洲大陸長期流行。公元前6世紀出現(xiàn)的鼠疫奪去了許多人的生命，并最終導(dǎo)致了幾個王朝的滅亡。直到18世紀初，意大利等國家才建立了有效的檢疫措施。隨后，霍亂在印度被發(fā)現(xiàn)，并隨著人口在世界各地的流動而廣泛傳播?；魜y作為一種新出現(xiàn)的突發(fā)性傳染病，讓歐洲人措手不及。

在1851年之前，這些國家一直通過國家檢疫政策處理跨境疾病傳播問題，主要是依靠國家自身的力量去抵御突發(fā)性傳染病。例如，船只與人員的隔離、人境船只必須提供衛(wèi)生證明、設(shè)立海港檢疫站。盡管這些措施在一定程度上有助于控制跨境疾病傳播，但它們也存在一些局限性。各國所采取的檢疫措施差異較大，存在行賄與偽造衛(wèi)生證明的現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一的標準和協(xié)調(diào)機制。此外，長時間的隔離和檢疫措施給船主、貨主和乘員帶來巨大的經(jīng)濟損失。

隨著鐵路的發(fā)展和技術(shù)進步，增加了國家檢疫系統(tǒng)的壓力。19世紀上半葉，席卷歐洲的霍亂疫情使疾病控制成為外交討論的主題。國家的防控政策不僅未能阻止疾病的傳播，還引起了商人的不滿。19世紀以前，突發(fā)性傳染病對人類社會構(gòu)成了嚴重的威脅和危險，但并沒有突發(fā)性傳染病政策防治突發(fā)性傳染病，各國在制定國家戰(zhàn)略來應(yīng)對突發(fā)性傳染病威脅時也是措手不及。19世紀上半葉，霍亂和其他突發(fā)性傳染病肆虐歐洲，迫使歐洲各國認識到有必要攜手合作，以保護本國民眾免受突發(fā)性傳染病侵襲，并通過檢疫措施減輕因跨境貿(mào)易而帶來的負擔。

二、起步發(fā)展階段：以隔離防守為主的跨國協(xié)作

由于帝國主義國家經(jīng)濟發(fā)展日益失衡，所以它們之間的矛盾也日益尖銳。相互依附、相互斗爭，形成了兩個強烈對立的帝國主義集團，最終導(dǎo)致了第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)。疾病往往出現(xiàn)在人類最脆弱的時候，戰(zhàn)爭往往是引發(fā)突發(fā)性傳染病大規(guī)模出現(xiàn)和傳播的重要促成因素。第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束也標志著國際社會開始聯(lián)合應(yīng)對突發(fā)性傳染病。在19世紀的下半葉各國召開了幾次衛(wèi)生會議，1893年和1894年會議附有兩項關(guān)于霍亂的補充文書，1897年起草了防止鼠疫傳播的公約。這幾項條約為后面通過的《國際衛(wèi)生公約》和其他突發(fā)性傳染病法律法制等相當廣泛的文件奠定了基礎(chǔ)。在突發(fā)性傳染病防治政策形成的重要階段，1907年，合作國際公共衛(wèi)生辦公室成立。其總部設(shè)在法國巴黎，負責監(jiān)督遵守有關(guān)船舶和港口的檢疫規(guī)則，以防止霍亂和其他突發(fā)性傳染病的傳播，并收集來自成員國的數(shù)據(jù)。1922年，國際聯(lián)盟建立了“衛(wèi)生理事會”，并率先制定了突發(fā)性傳染病疫苗的全球化標準。在兩次世界大戰(zhàn)期間也締結(jié)了衛(wèi)生條約，其中包括1926年在巴黎通過的《國際衛(wèi)生公約》1933年在海牙簽署的《空中航行國際衛(wèi)生公約》和1924年的《泛美衛(wèi)生法典》。

1969年7月，世界衛(wèi)生大會通過了第一部《國際衛(wèi)生條例》。作為世界衛(wèi)生組織（WHO）成員國之間關(guān)于聯(lián)合檢測和控制6種嚴重突發(fā)性傳染?。ɑ魜y、鼠疫、黃熱病、天花、復(fù)發(fā)性發(fā)熱和傷寒）的協(xié)定，它成為唯一能夠有效防止突發(fā)性傳染病國際傳播的國際法律文書，結(jié)束了不同衛(wèi)生法規(guī)長期并存的局面。在這一階段，國際衛(wèi)生治理的參與者數(shù)量增加，美洲地區(qū)國家的加入擴大了主要衛(wèi)生治理機構(gòu)的范圍。與此同時，國際合作已擴大到預(yù)防和控制突發(fā)性傳染病以外的其他事項。世界衛(wèi)生組織的成立結(jié)束了以往多個國際公共衛(wèi)生組織的局面，國際衛(wèi)生管理開始呈現(xiàn)出統(tǒng)一化的趨勢。然而，相關(guān)的主權(quán)國家還沒有人類整體利益的意識，只是為了維護本國的利益，國際突發(fā)性傳染病防控政策的出現(xiàn)還處于初級階段。

三、高速推進階段：以合作共治為主的全球治理

20世紀初，流感開始廣泛傳播。與此同時，可怕的艾滋病在非洲被發(fā)現(xiàn)。20世紀30年代爆發(fā)的“西班牙”超級流感是由甲型H1N1流感病毒引發(fā)的全球大流行病，這是人類突發(fā)性傳染病學(xué)史上的一場災(zāi)難。因此，大多數(shù)國家的預(yù)期壽命都出現(xiàn)了不同程度的下降。1981年，美國正式承認艾滋病是一種突發(fā)性傳染病?？茖W(xué)家經(jīng)研究推測，該疾病最初源于非洲的猩猩群體。在野外狩獵活動中，獵人因接觸被艾滋病毒污染的血液而感染，隨后這種疾病在非洲地區(qū)逐步傳播開來。之后，隨著人口流動，部分感染者作為移民將疾病帶到了美國。聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署發(fā)布《2023全球艾滋病防治進展報告—終結(jié)艾滋病之路》報告顯示：全球目前有3900萬名艾滋病病毒感染者，其中2980萬人正在接受抗逆轉(zhuǎn)錄病毒治療。2022年，130萬人艾滋病病毒新發(fā)感染，63萬人死于艾滋病相關(guān)疾病。根據(jù)《性健康教育學(xué)》的相關(guān)研究論述，艾滋病已經(jīng)成為一些非洲國家的主要威脅，在這些國家，艾滋病的流行已經(jīng)使經(jīng)濟年增長率降低了一半。

在這一時期，人們認識到，現(xiàn)有的《國際衛(wèi)生條例》所建立的國際法律框架已不足以應(yīng)對日益增多的突發(fā)性傳染病。1995年，世界衛(wèi)生組織授權(quán)世界衛(wèi)生組織秘書處啟動對《國際衛(wèi)生條例》的修訂工作?！秶H衛(wèi)生條例》的修訂工作從1998年一直持續(xù)到2003年，而2003年的非典疫情加速了《國際衛(wèi)生條例》的修訂進程，因為這次疫情凸顯了全球需要一個新的國際法律框架來控制突發(fā)性傳染病。修訂后的《國際衛(wèi)生條例》將涵蓋更廣泛、更多樣的突發(fā)性傳染病威脅，并將擴大全球行為者在預(yù)防和控制突發(fā)性傳染病方面的參與。《國際衛(wèi)生條例》（2005年）是突發(fā)性傳染病國際法律體系歷史上的一個里程碑，旨在\"預(yù)防、抗擊和控制疾病的國際傳播，并促成公共衛(wèi)生對策”。盡管制定了相關(guān)立法，但會員國在發(fā)展突發(fā)性傳染病控制核心能力方面仍存在分歧。如，發(fā)達國家達到了控制傳染病標準，甚至提出了許多創(chuàng)新，而發(fā)展中國家則對發(fā)展核心能力不夠重視。在WHO的支持下，幾乎沒有通過具有約束力的指導(dǎo)方針。

但是，新的突發(fā)性傳染病防控政策的出現(xiàn)，促進了全球基金的建立，其建立于2002年，由各國政府、民間社會、技術(shù)機構(gòu)、私營部門和受突發(fā)性傳染病影響的人群之間合作建立。它匯集了來自世界各地的資金，用于戰(zhàn)略投資，以減輕全球艾滋病、結(jié)核病和瘧疾的負擔。隨著全球基金、杜絕結(jié)核病和免疫聯(lián)盟等公私合作伙伴關(guān)系的出現(xiàn)，突發(fā)性傳染病控制進入了國際合作的新階段，以抗擊艾滋病、結(jié)核病、瘧疾和孕產(chǎn)婦及兒童死亡，國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)性突發(fā)性傳染病防治政策也進入了新發(fā)展階段。

四、攜手共進階段：以全球聯(lián)動為翼的傳染病防治新路徑

進人新世紀，突發(fā)性傳染病等公共健康問題全球化趨勢更加明顯，隨著海上貿(mào)易的發(fā)展，全球化進程的不斷推進，各個國家經(jīng)濟、貿(mào)易、文化等交流日漸密切。突發(fā)性傳染病即使在一國出現(xiàn)，也不能避免其隨著國際交流傳播到其他國家。

對國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)性傳染病防治政策未來展望，筆者在此提出三點建議。首先，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮有關(guān)國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)性傳染病防治政策的領(lǐng)導(dǎo)作用，并要求WHO及其締約國切實履行其職能與責任，保證各種預(yù)防與控制措施得到有效執(zhí)行，這就要求加強WHO的主導(dǎo)地位。

其次，我國可以把國內(nèi)外關(guān)于突發(fā)性傳染病防治政策有機地結(jié)合起來，以彌補在預(yù)防和控制方面國際政策的缺陷，把國家政策中涉及突發(fā)性傳染病防治的政策通過國際會議上升為國際法，從而增強世界各國對我國的國際法的承認程度和國際法的執(zhí)行能力。例如，《國際衛(wèi)生條例》的檢疫制度就源于各國的檢疫法；突發(fā)性傳染病監(jiān)測也是各國常用的防疫手段；而在天花等惡性突發(fā)性傳染病被消滅后，疫苗接種這一極為有效的防疫措施也逐漸成為國際法的具體規(guī)范。在突發(fā)性傳染病防控國際法缺失的情況下，在相關(guān)國際法出臺之前，可以適用各國國內(nèi)法進行防控。

最后，擴大全球衛(wèi)生治理的主要參與方。全球社會包括各國、聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織以及其他政府間組織和非政府組織。面對全球性突發(fā)性傳染病的威脅，僅靠各國政府單方面的行動，已難以有效確保全球公共衛(wèi)生安全。為此，我們必須積極調(diào)動各類國際力量的資源優(yōu)勢，充分借助它們在相關(guān)國際法的制定、實施和影響方面的影響力。此外，在突發(fā)性傳染病防治政策中，還應(yīng)該有相關(guān)國際衛(wèi)生法的具體規(guī)定，可以補充國際條約、國際法等。

結(jié)論

從突發(fā)性傳染病防控政策的歷史演變來看，有關(guān)突發(fā)性傳染病問題的國際制度的發(fā)展令人印象深刻。早期條約的設(shè)立并不能說明它們對突發(fā)性傳染病防控方面的影響，這些條約甚至可以被視為應(yīng)對現(xiàn)代化技術(shù)和全球化進程所帶來的健康風險的后衛(wèi)行動。在全球突發(fā)性傳染病治理方面，突發(fā)性傳染病法律規(guī)制歷史演變證明，全球突發(fā)性傳染病治理在國際經(jīng)濟和國際政治的面前是多么脆弱，經(jīng)濟和技術(shù)的相互聯(lián)系導(dǎo)致突發(fā)性傳染病風險全球化。

基金項目：2024年四川省研究生教育教學(xué)改革項目“西部高水平醫(yī)科院校健康法治人才全球勝任力的研究生培養(yǎng)路徑研究”（項目編號：YJGXM24-B063）；四川醫(yī)院管理與發(fā)展研究中心2024年度項目“健康中國背景下護士處方權(quán)法律規(guī)制研究\"（項目編號SCYG2024-7）;2024年度四川省瀘州市科技計劃項目“‘一帶一路’倡議下西部地區(qū)醫(yī)療國際合作法治化路徑研究”（項目編號：2024ZRK270）。

（作者單位：西南醫(yī)科大學(xué)法學(xué)院）責任編輯／木非木