基于組織職能變遷的村委會(huì)財(cái)務(wù)管理職能定位思考

中圖分類號(hào)：F230文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2025）07-069-03

一、引言

村民委員會(huì)作為基層群眾自治組織，最早可以追溯至1980年廣西宜山與羅城兩縣農(nóng)民自發(fā)組成的一種準(zhǔn)政權(quán)性質(zhì)群眾自治組織—村民委員會(huì)，此時(shí)村委會(huì)的功能僅限于協(xié)助政府維護(hù)社會(huì)治安。1982年，我國(guó)憲法認(rèn)定了村民委員會(huì)的法律地位，為村委會(huì)職能定位以及職責(zé)履行提供了法律依據(jù)。財(cái)務(wù)管理作為村委會(huì)眾多管理活動(dòng)中的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，對(duì)于村委會(huì)工作開(kāi)展以及民主決策、民主管理與民主監(jiān)督職能履行發(fā)揮著十分重要的促進(jìn)作用。然而，隨著《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于村委會(huì)在公共事務(wù)與公益事業(yè)管理、村民自治活動(dòng)開(kāi)展、民主權(quán)利的行使以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能的拓展，對(duì)于村委會(huì)財(cái)務(wù)管理職能建設(shè)提出更高的要求。為探究城鄉(xiāng)融合背景下財(cái)務(wù)管理職能如何更好地促進(jìn)村委會(huì)治理主體性功能、輔助行政功能以及發(fā)展經(jīng)濟(jì)功能等三大組織職能履行，本文基于村委會(huì)組織職能變遷與財(cái)務(wù)管理模式演化過(guò)程，闡述了村委會(huì)財(cái)務(wù)管理職能應(yīng)定位于資金籌措職能、資源配置職能與風(fēng)險(xiǎn)防控等三個(gè)方面，從而適應(yīng)村委會(huì)組織職能演化拓展過(guò)程對(duì)于財(cái)務(wù)管理職能的你能不能新要求。

二、新中國(guó)成立以來(lái)的村委會(huì)組織職能演化過(guò)程

財(cái)務(wù)管理作為從生產(chǎn)實(shí)踐過(guò)程中分離出來(lái)一項(xiàng)專門管理活動(dòng)，其核心任務(wù)是服務(wù)于組織目標(biāo)及組織職能履行。財(cái)務(wù)管理模式是財(cái)務(wù)管理活動(dòng)服務(wù)組織職能履行的管理體制與運(yùn)行機(jī)制統(tǒng)稱，一定時(shí)期的財(cái)務(wù)管理模式應(yīng)當(dāng)與組織職能定位相適應(yīng)，從而更好地發(fā)揮財(cái)務(wù)管理服務(wù)于組織職能履行之目標(biāo)。

（一）新中國(guó)成立至人民公社時(shí)代社會(huì)治理職能的變遷過(guò)程

新中國(guó)成立之初至1953年之前，中國(guó)農(nóng)村每家每戶在自己的土地上耕種，除了交公糧之外，剩下的自負(fù)盈虧。

1.生產(chǎn)資料所有制形式從互助組、初級(jí)社到高級(jí)社的變遷過(guò)程。新中國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理組織形式發(fā)端于我國(guó)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，新中國(guó)成立初期，農(nóng)村社會(huì)治理組織形式變遷主要沿著生產(chǎn)資料私有制向集體所有制度集中，期間經(jīng)歷了從互助組、初級(jí)社到高級(jí)社的變遷過(guò)程。其中，互助組是個(gè)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遵循“自愿互利、等價(jià)交換”原則組成的集體勞動(dòng)組織。初級(jí)社（初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社）是在互助組基礎(chǔ)上，以個(gè)體農(nóng)民自愿組織起來(lái)的半社會(huì)主義性質(zhì)集體經(jīng)濟(jì)組織。高級(jí)社（高級(jí)合作社）是生產(chǎn)資料是歸集體所有的集體經(jīng)濟(jì)組織，初級(jí)社與高級(jí)社之間的根本差別，在于初級(jí)合作社的生產(chǎn)資料是農(nóng)民私有。

2.人民公社“政經(jīng)合一”組織形式的變遷過(guò)程。人民公社最初是由高級(jí)合作社的小社并大社而來(lái)，是一個(gè)涵蓋工、農(nóng)、商、學(xué)、兵五位一體，政治、經(jīng)濟(jì)、文化與軍事全面結(jié)合的政權(quán)與生產(chǎn)組織。人民公社采取“政社合一\"與“三級(jí)結(jié)構(gòu)”的組織形式，公社內(nèi)部實(shí)行“三級(jí)所有”（農(nóng)村生產(chǎn)資料分別屬于人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)組織所有）、“隊(duì)為基礎(chǔ)\"（生產(chǎn)隊(duì)作為人民公社的基本核算單位）制度。人民公社通過(guò)行政和意識(shí)形態(tài)的手段和渠道，把城市以外的幾乎所有地區(qū)、行業(yè)和人員都統(tǒng)一于一個(gè)高度集中的行政系統(tǒng)之中，解決了國(guó)家的計(jì)劃統(tǒng)疇與農(nóng)民個(gè)體利益之間的矛盾，降低了國(guó)家實(shí)施統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷等政策的交易費(fèi)用。

盡管人民公社這種組織形式在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，但其作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)大包大攬時(shí)代的產(chǎn)物，嚴(yán)重制約了勞動(dòng)生產(chǎn)效率提升與農(nóng)民自主性作用的發(fā)揮。

（二）改革開(kāi)放時(shí)代的村委會(huì)職能變遷

隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)組織及農(nóng)村社會(huì)治理發(fā)生了巨大變化，特別是1982年12月五屆全國(guó)人大五次會(huì)議決定恢復(fù)設(shè)立鄉(xiāng)一級(jí)農(nóng)村基層政權(quán)組織后，人民公社被宣告退出歷史舞臺(tái)，從而改變了人民公社政社合一的體制。村委會(huì)組織形式出現(xiàn)是一定歷史階段產(chǎn)物，村委會(huì)職能主要依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定賦予。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，村委會(huì)職能主要包括統(tǒng)籌規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)與公共服務(wù)保障等三大職能。

一是統(tǒng)籌規(guī)劃職能，主要通過(guò)編制鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，使其與國(guó)家及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標(biāo)相契合。二是產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)職能，主要通過(guò)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和利益。三是公共服務(wù)保障職能主要通過(guò)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、行使民主權(quán)利與促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。

（三）城鄉(xiāng)融合背景下的村委會(huì)職能變遷

城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的重要路徑選擇，實(shí)施城鄉(xiāng)融合背景下村民委員會(huì)功能需要結(jié)合村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織“政經(jīng)合一”制度變遷與否進(jìn)行重新定位來(lái)認(rèn)識(shí)。

一是城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下村委會(huì)組織職能變遷是伴隨著人民公社“政經(jīng)合一\"制度消亡過(guò)程而產(chǎn)生的。在人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“政經(jīng)合一”體制被打破，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)雖然也改為建制村和村民小組，但村莊一級(jí)的“政經(jīng)合一”體制卻被保留下來(lái)。二是集體成員界定無(wú)固定規(guī)則可循，一遇政策調(diào)整、利益擴(kuò)張、成員變動(dòng)等情況，往往就要引發(fā)新一輪博弈。三是不少村莊在成員認(rèn)定、產(chǎn)權(quán)管理、土地調(diào)整等問(wèn)題上屢屢發(fā)生“判決”與“票決”的沖突。四是除維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，村莊集體經(jīng)濟(jì)組織還要負(fù)擔(dān)村級(jí)社會(huì)治理、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各項(xiàng)開(kāi)支，集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)甚重。五是我國(guó)村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多實(shí)行“兩塊牌子一套人馬”，一些村莊經(jīng)濟(jì)體量龐大，公權(quán)力“含金量”畸高，少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)甚至透過(guò)這一物化形式支配和控制“集體”的現(xiàn)象屢禁不止。上述弊端不斷在村莊現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中制造“體制性摩擦”，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城中村、城郊村問(wèn)題尤為嚴(yán)重。

三、村委會(huì)組織多元職能與財(cái)務(wù)管理職能定位

財(cái)務(wù)管理職能是財(cái)務(wù)運(yùn)行中所固有的功能，是村委會(huì)管理職能重要組成部分，主要通過(guò)對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，確保村委會(huì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的有效性和合規(guī)性。村委會(huì)財(cái)務(wù)管理職能主要源于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中資金運(yùn)動(dòng)及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是作為村委會(huì)眾多管理活動(dòng)中的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理職能，主要包括籌資管理職能、資源配置職能與風(fēng)險(xiǎn)防控職能。

（一）資金籌措職能

資金籌措是村委會(huì)指為保障公共事務(wù)和公益事業(yè)等職能履行而開(kāi)展的組織收入與籌措資金的一種行為。在村委會(huì)財(cái)務(wù)管理眾多職能中，籌資是村委會(huì)財(cái)務(wù)管理的首要職能，主要因?yàn)橘Y金是村委會(huì)職能履行的物質(zhì)條件與基本保障。為了做好村委會(huì)資金籌措工作，村委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員需要根據(jù)村委會(huì)年度工作計(jì)劃及其上級(jí)預(yù)算安排情況，制定合理的資金籌措計(jì)劃，確保村委會(huì)職能履行有相應(yīng)資金規(guī)模來(lái)支持事業(yè)發(fā)展。村委會(huì)財(cái)務(wù)籌措渠道在改革開(kāi)放初期至農(nóng)業(yè)稅全面取消前，村委會(huì)資金來(lái)源途徑包括村莊集體經(jīng)濟(jì)收益、基層政府財(cái)政撥款與村莊“三提五統(tǒng)\"等三個(gè)方面。從資金來(lái)源主體上，村委會(huì)財(cái)務(wù)籌措渠道分為外部籌資與內(nèi)部籌資兩種形式。

一是外部籌資職能。村委會(huì)通過(guò)外部渠道籌措的資金主要包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、上級(jí)補(bǔ)助收入等。其中：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金系村委會(huì)履行公共事務(wù)與公益事業(yè)職能所取得的收入來(lái)源，包括經(jīng)常性財(cái)政撥款收入與財(cái)政專項(xiàng)撥款。上級(jí)補(bǔ)助收入主要包括政府相關(guān)主管部門在脫貧解困以及鄉(xiāng)村振興過(guò)程的產(chǎn)業(yè)資金投入、公共事業(yè)與公益事業(yè)等投入資金。二是內(nèi)部籌資職能。村委會(huì)通過(guò)內(nèi)部籌資渠道取得的資金來(lái)源，主要包括村集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源的適當(dāng)補(bǔ)充、接收捐贈(zèng)以及其他形式取得的資金。

（二）資源配置職能

村委會(huì)財(cái)務(wù)管理的資源配置職能是指通過(guò)對(duì)現(xiàn)有人力、物力與財(cái)力等村級(jí)公共經(jīng)濟(jì)資源的合理分配安排，實(shí)現(xiàn)村級(jí)財(cái)務(wù)資源的有效使用，獲得最大可能的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。村委會(huì)作為一個(gè)基層群眾自治組織，其財(cái)務(wù)管理的資源配置職能主要通過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督等形式，促進(jìn)村委會(huì)收支平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、村委會(huì)公共事務(wù)職能履行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。細(xì)分下來(lái)，包括保障性職能、引導(dǎo)性職能、彌補(bǔ)性職能等。

1.保障性職能。村委會(huì)資源配置功能主要通過(guò)有計(jì)劃的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)安排，保障村委會(huì)職能履行的基本需要。一是村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及兩委人員的工資支出需要，確保村委會(huì)組織機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行秩序；二是村委會(huì)公共事務(wù)職能履行的運(yùn)轉(zhuǎn)支出需要，保障村委會(huì)公共服務(wù)職能履行；三是特定專項(xiàng)資金支出需要，保障村級(jí)公共設(shè)施建設(shè)等公共事務(wù)職能的履行。

2.引導(dǎo)性職能。村委會(huì)財(cái)務(wù)管理要通過(guò)對(duì)村級(jí)人力、物力與財(cái)力資源的有效配置，引導(dǎo)財(cái)力資源流向村級(jí)公共管理、公共服務(wù)與公共事業(yè)等領(lǐng)域，從而更好地發(fā)揮村委會(huì)的基層群眾自治組織職能。

3.彌補(bǔ)性職能。村委會(huì)通過(guò)村級(jí)人力、物力與財(cái)力資源的合理配置，引導(dǎo)資源流向村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施、村級(jí)殘疾人弱勢(shì)群體等公益事務(wù)或者公共事務(wù)中，從而彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于村級(jí)公共事業(yè)配置資源的不足，更好地發(fā)揮村級(jí)財(cái)務(wù)資源配置的社會(huì)效益功能。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防控職能

財(cái)務(wù)管理學(xué)中風(fēng)險(xiǎn)是指投入與產(chǎn)出及效果之間的不確定性，一是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為收益不確定性;二是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為成本或代價(jià)的不確定性；三是強(qiáng)調(diào)通過(guò)債務(wù)作為投入資金來(lái)源，因?yàn)槭找娌淮_定性而造成債務(wù)還本付息困難的可能性。具體到村委會(huì)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控職能重點(diǎn)落實(shí)到村委會(huì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控、村委會(huì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防控與村委會(huì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控等三個(gè)方面。

一是加強(qiáng)村委會(huì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控。村委會(huì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要指因?yàn)榻栀J融資行為而導(dǎo)致的不能按期償還債務(wù)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。村委會(huì)借貸融資行為包括兩種形態(tài)，一是村委會(huì)公共設(shè)施建設(shè)過(guò)程向銀行及其他金融機(jī)構(gòu)借入的銀行貸款；二是村委會(huì)在沒(méi)有財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助前提下，通過(guò)自籌資金等方式進(jìn)行村級(jí)公共設(shè)施過(guò)程建設(shè)所產(chǎn)生的隱性債務(wù)。加強(qiáng)村委會(huì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控重點(diǎn)，一方面，應(yīng)對(duì)村委會(huì)融資行為特別是通過(guò)隱性債務(wù)融資行為進(jìn)行嚴(yán)格管控；另一方面，強(qiáng)調(diào)村委會(huì)應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算約束，做到“量入為出、收支平衡”，防止“寅吃卯糧\"現(xiàn)象發(fā)生。二是強(qiáng)化村委會(huì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防控。村委會(huì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要是村委會(huì)在推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)變動(dòng)或市場(chǎng)環(huán)境改變而出現(xiàn)投資損失的可能性。由于村委會(huì)屬于非經(jīng)濟(jì)組織，其自身不能夠直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。然而，發(fā)展產(chǎn)業(yè)屬于市場(chǎng)行為，村委會(huì)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過(guò)程中通常都會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)虧損等風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于村委會(huì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的防控措施，主要應(yīng)做好以下兩個(gè)方面的工作。一方面，要將集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展越來(lái)，只有產(chǎn)業(yè)興旺，才能從根本上避免經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);另一方面，處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體功能與村委會(huì)主導(dǎo)功能關(guān)系，防止村委會(huì)“越俎代庖”，同時(shí)加強(qiáng)村民代表在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)投資決策中的民主參與、民主公開(kāi)與民主監(jiān)督。三是重視村委會(huì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控。廉政風(fēng)險(xiǎn)是指黨員干部在執(zhí)行公務(wù)或日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性。村委會(huì)廉政風(fēng)險(xiǎn)主要指村委會(huì)黨員干部在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中或日常生活中出現(xiàn)謀求私利等腐敗行為的可能性。

如何加強(qiáng)村委會(huì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的防控，一是村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)廉潔自律，民主決策，公私分明，建立健全財(cái)務(wù)制度，做到每筆收支都有合理合法的手續(xù)；二是上級(jí)黨委政府及相關(guān)監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)“一崗雙責(zé)”職能履行及廉政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)成立以來(lái)，村民委員會(huì)組織職能經(jīng)歷了多次變遷。不同歷史時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境塑造了不同的組織職能，其職能范疇不斷拓展、內(nèi)涵持續(xù)深化。財(cái)務(wù)管理職能也應(yīng)在資金籌措、資源配置與風(fēng)險(xiǎn)防控等方面精準(zhǔn)定位，以適應(yīng)組織職能的動(dòng)態(tài)變化。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，村民委員會(huì)在鄉(xiāng)村治理中的核心地位將更加突出。進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)管理職能體系，強(qiáng)化其與組織職能的協(xié)同，是提升村委會(huì)治理效能推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。只有這樣，村民委員會(huì)才能在復(fù)雜多變的時(shí)代背景下，充分發(fā)揮組織職能，為鄉(xiāng)村繁榮穩(wěn)定貢獻(xiàn)更大力量。

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