房地產(chǎn)調(diào)控政策反思與長效機制構(gòu)建研究

一、引言

住房政策是各國社會政策中的重要內(nèi)容之一，國家對住房市場的干預(yù)是住房政策的一項關(guān)鍵議題（希爾，2003：297；Somervilleamp;Sprigings，2005：17；黃晨熹，2008：302）。住房是安身之本，民生之要，房地產(chǎn)行業(yè)是住房籌集的重要途徑，其良性發(fā)展事關(guān)廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等相關(guān)政策一起，共同構(gòu)成民生保障領(lǐng)域的重要制度支柱。因而，自1998年我國實行住房市場化改革以來，房地產(chǎn)行業(yè)一直是國家干預(yù)調(diào)控的重點，也是社會關(guān)注與學(xué)界研究的持續(xù)熱點之一。

近年來，我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生了重大變化，短期如何應(yīng)對這樣的新形勢，長期如何構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展的長效機制？站在促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展以及民生保障角度，這是非常值得探討的議題。近期，黨中央召開會議，陸續(xù)釋放出“統(tǒng)籌研究消化存量房產(chǎn)和優(yōu)化增量住房的政策措施”“促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，對商品房建設(shè)要嚴控增量、優(yōu)化存量、提高質(zhì)量”“促進房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展”“抓緊構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”①等信號，后續(xù)政府各部門跟進出臺了多項政策措施，使得這一議題的理論研究與探討更具現(xiàn)實意義。

事實上，以往學(xué)界圍繞國家干預(yù)房地產(chǎn)的探討由來已久，涵蓋了房地產(chǎn)調(diào)控政策的制度梳理、調(diào)控原因、調(diào)控目標與邏輯、調(diào)控原則、調(diào)控機制手段、調(diào)控后果等主題（高波，2005；郭克莎，2017；周建軍、孫倩倩，2018），形成了豐富立體的學(xué)術(shù)成果，為后續(xù)研究奠定了堅實的基礎(chǔ)。然而，也應(yīng)看到近期房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了不同以往的特征，如房價普跌、去化偏弱，庫存高企等，房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)歷深度調(diào)整，出現(xiàn)了景氣度下降、開發(fā)投資減少、部分房企破產(chǎn)重組等現(xiàn)象（陳友華、楊慧康，2024），相關(guān)影響已經(jīng)開始波及到居民的就業(yè)、收入、消費等社會民生領(lǐng)域。如何理解上述現(xiàn)象？上一輪緊縮性調(diào)控政策存在哪些有待改善之處？對后續(xù)房地產(chǎn)發(fā)展長效機制構(gòu)建有哪些啟示？所有這些都值得做進一步的回顧與探討。

二、文獻綜述

圍繞本文所提問題，有必要圍繞房地產(chǎn)調(diào)控政策的歷史、基本觀點、主張、政策效果等方面，對已有文獻進行梳理。

其一，自1998年以來，我國房地產(chǎn)調(diào)控政策頻繁出臺、風(fēng)格不斷轉(zhuǎn)換已成為學(xué)界共識。按周建軍和孫倩倩（2018）的總結(jié)，在1998—2018年的20年中，房地產(chǎn)調(diào)控政策就已歷經(jīng)了六輪，風(fēng)格在擴張與緊縮之間轉(zhuǎn)換。調(diào)控政策不確定性非常明顯，因而我國房地產(chǎn)市場也有“政策市”一說（陳英楠等，2022）。這也說明我國房地產(chǎn)市場發(fā)展并不存在一條預(yù)設(shè)好的軌道，調(diào)控政策經(jīng)歷出臺、執(zhí)行、反思、優(yōu)化等多重階段，是以一種“摸著石頭過河”的形式存在。

其二，對房地產(chǎn)調(diào)控的觀點主張眾多，大致可以分為兩大基本陣營，基于對住房基本屬性的理解可以劃分為“商品論”派和“權(quán)利論”派（施旖旎、陳友華，2018）。兩派在住房本質(zhì)認識、調(diào)控合法性、調(diào)控程度等關(guān)鍵議題上存在截然相反的觀點：前者認為住房本質(zhì)上是商品，應(yīng)以市場化方式滿足民眾住房需求，為此需減少政府干預(yù)、破除行業(yè)壟斷、促進市場競爭，在法治的軌道中發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)（董藩、劉毅，2009）；后者認為住房本質(zhì)上是權(quán)利，應(yīng)進行政府干預(yù)，加強調(diào)控力度，通過有計劃的方式保障居民基本住房需求（陳陽，2014）。在現(xiàn)實的政策設(shè)計中，以上兩類理念間并非完全“涇渭分明”，受經(jīng)濟發(fā)展形勢、宏觀市場表現(xiàn)、頂層制度設(shè)計、乃至民意變化影響，彼此更替、混合、交融，以一種充滿張力的形式蘊含在具體的調(diào)控政策設(shè)計中。

其三，就房地產(chǎn)調(diào)控政策目標方面，學(xué)界有著豐富的討論。房地產(chǎn)政策調(diào)控最主要的兩個目標可以提煉為“保增長”與“保民生”，前者看到房地產(chǎn)在經(jīng)濟增長中的積極作用（許憲春等，

2015），其良性發(fā)展可以拉動上下游產(chǎn)業(yè)，直接或間接地提供大量的就業(yè)崗位，利于居民收入穩(wěn)定；后者關(guān)注房地產(chǎn)在保障居民基本住房需求方面的重要意義（鄭云峰、李建建，2013），這意味著房價過快增長將抬高居民的購房成本，對自有住房需求構(gòu)成擠壓，不利于居民福祉的改善。在具體政策中，兩者目標之間經(jīng)常融合在一起，典型表述為“促進房地產(chǎn)平穩(wěn)增長，拉動宏觀經(jīng)濟增長，又不會對民生事業(yè)造成負面影響”（徐春華，2012）。對于調(diào)控政策能否實現(xiàn)預(yù)期目標，研究表明房地產(chǎn)市場運行中表現(xiàn)出與調(diào)控政策目標一致的效果（鄧翔、何瑞宏，2023），但也有研究指出政策調(diào)控失靈現(xiàn)象屢見不鮮（張金艷，2018），且會出現(xiàn)意外后果（陳友華、呂程，2020）。

總之，以往有關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控政策的研究為理解我國住房政策的易變性、多重性與復(fù)雜性奠定了很好的理論基礎(chǔ)，也提示我們?nèi)绻獙σ欢螘r期的房地產(chǎn)調(diào)控政策進行評估，需要進行以下考量：一是要深入到該政策出臺的具體情境中去理解，因而對政策梳理是必要的；二是要對調(diào)控政策做到盡量全方位的分析，涉及調(diào)控目標、手段、程度等維度；三是需科學(xué)、客觀、辯證地看待政府出臺的調(diào)控政策所能企及的效果。當然，以往研究在反思房地產(chǎn)調(diào)控政策并在其中汲取房地產(chǎn)長效機制構(gòu)建策略方面可能存在不足。事實上，構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展的長效機制，在促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展、防范市場大幅波動對民生福祉造成沖擊方面有著重要的社會政策意涵。

為此，本文將對上一輪房地產(chǎn)行業(yè)景氣表現(xiàn)及調(diào)控政策進行梳理與對照，并從多個方面對調(diào)控政策進行系統(tǒng)回顧與反思，提出后續(xù)房地產(chǎn)發(fā)展長效機制構(gòu)建的一些設(shè)想，以期豐富相關(guān)研究。

三、上一輪房地產(chǎn)行業(yè)表現(xiàn)與調(diào)控政策回顧

回顧上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策的關(guān)鍵表述以及國家統(tǒng)計局定期發(fā)布的“國房景氣指數(shù)”①（見圖1），可以發(fā)現(xiàn)以下兩點基本事實。

其一，2016年以來我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展由盛轉(zhuǎn)衰，景氣水平對應(yīng)可分為兩個階段。2016年至2021年底，“國房景氣指數(shù)”指標②一直在95—105上下波動，這意味著房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展處于適度景氣水平。2022—2024年3月，該指標從高位平臺水平快速下降，最低值為92.07，這意味著行業(yè)發(fā)展由適度景氣水平變動為較低景氣水平。

其二，與房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，調(diào)控政策整體基調(diào)在2022年前后發(fā)生了較大轉(zhuǎn)向。對應(yīng)地，可將上一輪房地產(chǎn)調(diào)控劃分為兩個階段。

在前一階段中，政府面臨房價不斷上漲、房企和居民杠桿不斷升高的局勢，房地產(chǎn)調(diào)控總基調(diào)為抑制房地產(chǎn)泡沫，防止出現(xiàn)大起大落，防范房地產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險（王微等，2018：12-13）。因而自2016年起，調(diào)控手段逐漸嚴厲，由限制購房資格、提高首付比例等常規(guī)政策發(fā)展為土地、金融、稅收、行政等一攬子調(diào)控體系。該階段調(diào)控頂峰是由央行、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門針對房地產(chǎn)企業(yè)提出的“三道紅線”政策①。

在后一階段中，政府面臨房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展規(guī)模收縮、多數(shù)城市供求關(guān)系出現(xiàn)明顯變化的局面，房地產(chǎn)調(diào)控的總基調(diào)為尋求地價、房價和預(yù)期的穩(wěn)定，化解房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險（中國社會科學(xué)院國家未來城市實驗室、中國房地產(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀人學(xué)會，2023：1-2）。因而在2022年后，原先嚴厲調(diào)控政策部分開始放松或解除，并伴有部分支持政策出臺。至2024年4月，調(diào)控總基調(diào)開始發(fā)生反轉(zhuǎn)，高層會議要求“統(tǒng)籌研究消化存量房產(chǎn)和優(yōu)化增量住房的政策措施”②，被外界解釋為釋放“去庫存”信號。

四、上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策的反思

總體而言，上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策基本實現(xiàn)了政府的預(yù)期目標，在調(diào)控政策歷史上有其重要意義。但從促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展、構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展長效機制以及維護民生福祉方面來看，仍有一些值得反思和改善的空間。接下來，將從房地產(chǎn)調(diào)控涉及的認識論、目標、手段、程度和依據(jù)五個方面展開討論。

（一）調(diào)控的認識論

房地產(chǎn)調(diào)控政策有科學(xué)和非科學(xué)之分，其分界線在于是否按照客觀的房地產(chǎn)市場發(fā)展規(guī)律來進行調(diào)節(jié)，也就是主觀要與客觀相吻合。但在認識論層面，能否真正把握房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展及政策調(diào)節(jié)的規(guī)律？這是進行調(diào)控干預(yù)的母題。一種觀點認為我國的房地產(chǎn)發(fā)展有一條理想的、預(yù)設(shè)的軌道，政策設(shè)計者擁有全局理性，可以充分掌握房地產(chǎn)活動的各種信息，并且可以在分析問題、比較不同房地產(chǎn)調(diào)控政策后果的基礎(chǔ)上，對未來的發(fā)展進行準確預(yù)測和詳盡安排，也可以對意外發(fā)生的后果進行及時周到的處理，而當調(diào)控政策按照計劃頒布之后，也可以達到其對應(yīng)的目的。這樣的認識論觀點屬于全局理性下的“政策萬能論”，為政府大范圍的干預(yù)提供了信念基礎(chǔ)。

在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策中，更多折射出的就是“政策萬能論”觀點。事實上，這樣的信念基礎(chǔ)是有局限性的，尤其忽視了我國40多年房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展及制度沿革，往往是基于“摸著石頭過河”的。相關(guān)政策制度是以一種漸進的方式不斷迭代，經(jīng)由多重行動主體經(jīng)過反復(fù)博弈、逐漸累積發(fā)展而來的結(jié)果。

此外，在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中，尤其是2022年以后房地產(chǎn)行業(yè)的快速下行，與“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”等政策表述的目標相悖，出現(xiàn)了意外后果。這也意味著，在面對房地產(chǎn)發(fā)展規(guī)律時，我們可能只能做到“有限理性”，甚至有時是無知的。這是因為：一是房地產(chǎn)行業(yè)牽涉眾多上下游產(chǎn)業(yè)，異常復(fù)雜，而且市場充滿變化。二是即使最有能力、最有經(jīng)驗的專家，也會受到主客觀條件限制，無法把握房地產(chǎn)市場中的所有信息，即使根據(jù)有限信息作出政策推演之后，也有可能因決策時間過長而錯過最佳時機，且政策從制定到市場微觀主體響應(yīng)，這其中也存在時滯。因而在有限理性的認識論假設(shè)下，應(yīng)認識到政府行為的非理想化特征（厲以寧，2009：59），破除“政策萬能論”，為除政府干預(yù)以外的提升房地產(chǎn)市場均衡發(fā)展與社會福利手段提供自由發(fā)揮的空間。

（二）調(diào)控的目標

過去一段時間房地產(chǎn)調(diào)控存在多元目標，其中最主要的兩個目標是促發(fā)展和保民生。促發(fā)展看重住房的商品屬性以及在宏觀經(jīng)濟發(fā)展中扮演的重要作用，在政策目標設(shè)計中，體現(xiàn)為促進房地產(chǎn)平穩(wěn)健康良性發(fā)展，保持投資合理增長；保民生看重住房的權(quán)利屬性以及在保障居民基本需求方面的作用，在政策中體現(xiàn)為強化政府在提供公共住房方面的責(zé)任，使得中低收入居民享有基本住房保障。這樣的目標設(shè)計實際上是看到了住房作為商品和權(quán)利的雙重屬性，兩者相伴而生。在這樣的目標指導(dǎo)下，形成了中國特色的住房制度，包括多層次的商品房供應(yīng)體系和住房保障體系。

在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中，由于住房的商品屬性和權(quán)利屬性之間存在內(nèi)在的矛盾和張力，而在政策設(shè)計中并未進行完全區(qū)分。在地方政府的調(diào)控政策設(shè)計中，經(jīng)常出現(xiàn)一種“既要、又要、還要、更要”式的目標雜糅。例如，在上一輪房地產(chǎn)上行周期中，土地市場火爆，部分地方政府在土地競拍調(diào)控中，制定地價上限，當達到最高限價之后，需競拍保障房或租賃用房①。這樣的政策看似兼顧不同居民的住房需求，試圖融合住房的雙重屬性，但在交付后，同一小區(qū)中既有商品房，又有保障房，為日后的運行管理埋下很多“雷”，如出現(xiàn)了在保障房樓棟、商品房樓棟之間設(shè)置“隔離墻”的問題，為此廣州市還希望出臺相關(guān)規(guī)定進行治理。

此外，在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中，地方政府在多重目標執(zhí)行過程中經(jīng)常會陷入兩難境地?；诎l(fā)展目標的優(yōu)先順序，有些地方政府會選擇性地不執(zhí)行或慢執(zhí)行一些不利于地方房地產(chǎn)發(fā)展的調(diào)控政策，如在采納限購政策時，首先考慮自身利益訴求，財政收支缺口越大、房價增速越慢的城市采納住房限購政策的概率越小（劉瓊等，2019），而對有利于恢復(fù)房地產(chǎn)發(fā)展的政策（如限購放松、限貸解除等），地方政府基本上是第一時間跟進。

（三）調(diào)控的手段

民眾的住房需求只有通過資源配置來實現(xiàn)，而市場或計劃都是資源配置的手段。前者往往被認為更有效率，表現(xiàn)為市場供求可以對價格產(chǎn)生影響，而價格變動也會對供需雙方發(fā)出引導(dǎo)信號。因而在頂層文件表述中，往往會肯定市場在資源配置中的決定性作用③。當然，計劃手段并非完全棄用，而是應(yīng)適度地使用，適度的標準就是政府不要試圖包攬一切，不要去做市場已經(jīng)證明可以做好的事情，也不要繼續(xù)去做已經(jīng)證明政府做不好的事情。

在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策中，最顯著的特點是部分地方政府主要依賴行政限制性措施進行干預(yù)（許倩，2024）。雖然初衷是好的，但在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)了“合成謬誤”現(xiàn)象，導(dǎo)致資源配置出現(xiàn)扭曲與低效，造成房地產(chǎn)行業(yè)缺乏活力，甚至形成新的風(fēng)險。最典型的表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是對土地價格和商品房定價進行直接干預(yù)。為了遏制房價上漲勢頭，上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中部分地方政府出臺了一些異常嚴厲的行政調(diào)控政策。例如，在2020年8月，南京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門在土地出讓政策中，在限毛壞房價、競拍地價規(guī)則基礎(chǔ)上，還對房屋的精裝標準及價格進行了特別約定④。在短期內(nèi)，計劃干預(yù)可以起到平抑房地產(chǎn)價格的作用，但長期來看，在價格機制不靈活甚至失靈、存在剛性需求條件下，價格無法發(fā)揮影響供需雙方進行資源配置的信號功能，這將抑制市場的自我修復(fù)和自我調(diào)節(jié)，并對企業(yè)經(jīng)營預(yù)期和信心產(chǎn)生長期負面影響。

二是對房地產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)負債表進行間接干預(yù)。為化解房地產(chǎn)企業(yè)杠桿過高所積聚的風(fēng)險，相關(guān)部門出臺了圍繞企業(yè)資產(chǎn)負債表設(shè)計的“三道紅線”政策。短期內(nèi)起到了收縮金融風(fēng)險口的效果，但這種通過金融手段對企業(yè)資產(chǎn)負債表進行干預(yù)，致使企業(yè)不能按照獨立生產(chǎn)者的利益原則行事，不能按照常規(guī)進行生產(chǎn)經(jīng)營，引發(fā)一系列超預(yù)期的連鎖效應(yīng)，如房企“暴雷”以及“交付難”問題，以至于連萬科這樣的房企“三好學(xué)生”都面臨著債務(wù)暴雷的極端處境（田國寶，2024）。

（四）調(diào)控的程度

競爭或壟斷是市場經(jīng)濟中的兩種不同結(jié)構(gòu)。一般而言，前者相較于后者更有效率，而為了保護消費者的福利，政府常常需要通過強制手段破除壟斷，促進公平競爭。在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中，一方面，土地要素的壟斷局面并未有邊際改善。地方政府利用對土地資源及監(jiān)管權(quán)的壟斷，以國家城市化的宏大愿景為合法性托詞，采取城市增長聯(lián)盟模式開展“經(jīng)營城市”活動（紀軍令、朱力，2017），因而“土地財政”成為地方政府的“第二財政”。一些地方政府出于“任期政績”等考慮，依靠“土地財政”的土地批租機制力求土地收益最大化（賈康、郭建華，2018）。具體表現(xiàn)在部分時期，隨著房價不斷走高，地方政府推動地價走高，而地價上漲又促進房價上漲，出現(xiàn)“螺旋式”上升的局面。將房地產(chǎn)調(diào)控視為房地產(chǎn)利益集團與中央政府的博弈，而地方政府是房地產(chǎn)利益集團中的重要成員（李仲飛、肖仁華，2013），這樣的假設(shè)判斷不無道理。相比于其他調(diào)控手段，進行土地制度改革，在土地要素供給中引入競爭機制，才是引導(dǎo)市場走向高位均衡的探索性舉措。另一方面，部分大型企業(yè)在投資和銷售端階段性地持續(xù)擴張，行業(yè)的集中度不斷提升，在局部市場中形成了壟斷。行業(yè)集中度提升是走向有序的表現(xiàn)，可以充分發(fā)揮規(guī)模化經(jīng)營和資源整合的優(yōu)勢。不過在部分市場容量較小的三四線城市，一些秉承“高周轉(zhuǎn)”理念的大型房地產(chǎn)企業(yè)在市場上行期，利用資金優(yōu)勢，通過拿地、聯(lián)營方式快速獲取多宗土地，形成“一城多盤”的市場支配地位，在定價、銷售渠道等方面形成有利條件，對新企業(yè)和產(chǎn)品設(shè)置較高的準入門檻，不利于市場公平競爭，最終影響消費者的選擇和福利。關(guān)于局部市場壟斷的調(diào)控政策以往較少出現(xiàn)，未來值得關(guān)注與深人研究。

（五）調(diào)控的依據(jù)

與房地產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟活動應(yīng)有法可依，依法為據(jù)，這是保障房地產(chǎn)市場運行秩序的前提，而政府在其中扮演的應(yīng)是法律維護者角色。此外，政府對房地產(chǎn)的調(diào)控必須在法律框架內(nèi)執(zhí)行。因為只有這樣，才能實現(xiàn)調(diào)控主體、程序、職權(quán)、職責(zé)等內(nèi)容法定化，才能讓被調(diào)控主體擁有合理的心理預(yù)期和信賴感（張金艷，2018）。相反，如果有法不依，執(zhí)法不嚴，常常會造成嚴重的負面后果，因為法律的嚴肅性一旦喪失，也會影響作為執(zhí)法機關(guān)的政府的威信。

在上一輪房地產(chǎn)調(diào)控中，政府運用法律手段調(diào)控主要表現(xiàn)為針對市場交易環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為進行整治，其他更多的還是依照政策進行調(diào)控。這樣的調(diào)控形式由于缺乏相關(guān)法律框架的約束，存在以下潛在問題：其一，為快速應(yīng)對市場變化，調(diào)控政策多變，事前征求意見和政策吹風(fēng)少，導(dǎo)致市場主體缺少有效、穩(wěn)定預(yù)期，在一定程度上會引致房地產(chǎn)市場秩序的混亂，在政策溝通與信息隔離情況下，由于網(wǎng)絡(luò)輿情的存在，會誘導(dǎo)市場主體非理性的盲從、跟風(fēng)、恐慌（王磊等，2023）。其二，政策調(diào)控的動態(tài)不一致性問題，這主要體現(xiàn)在政策在短期的大幅轉(zhuǎn)向，加劇了市場的波動，甚至政策本身有從化解風(fēng)險到制造風(fēng)險的可能性（徐春華，2012）。其三，政策的靈活性一方面導(dǎo)致了“上有政策、下有對策”現(xiàn)象，既體現(xiàn)在央地博弈中，也體現(xiàn)在政策與市場主體的博弈中，影響政策的執(zhí)行效果。另一方面，這樣的靈活性帶來了“誰來約束規(guī)制者”（凌維慈，2017）的法律難題，既缺乏對政策制定是否中立的有效約束，也沒有對調(diào)控主體的問責(zé)機制。其四，政策的合法性問題，部分行政調(diào)控政策如限購、限售等，涉及法律對個人財產(chǎn)權(quán)處置與保護方面的問題①。從建立房地產(chǎn)調(diào)控的基礎(chǔ)性制度與長效機制的角度，應(yīng)逐步構(gòu)建穩(wěn)定的規(guī)制框架，規(guī)避靈活的政策裁量。

五、構(gòu)建房地產(chǎn)市場發(fā)展長效機制

通過對上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策在認識論、目標、手段、程度和依據(jù)五個方面的反思，可以發(fā)現(xiàn)部分房地產(chǎn)調(diào)控政策存在臨時性、雜糅性、強制性等特征，凸顯了房地產(chǎn)調(diào)控的復(fù)雜性與基礎(chǔ)法律制度的欠缺性。這些政策出臺后雖然部分達到了設(shè)計初衷，但一定程度上是以近期房地產(chǎn)市場劇烈波動為代價的，對行業(yè)發(fā)展及民生福祉也有次生影響。除了短期的市場修復(fù)性政策以外，從促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展及維護民生福祉角度出發(fā)，進行政策與制度安排設(shè)計，即構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展長效機制顯得尤為重要。結(jié)合對上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策的反思，本文同樣在認識論、目標、手段、程度和依據(jù)五個方面提出對應(yīng)的政策建議。

（一）尊重自發(fā)秩序，明確適度調(diào)控

社會中存在自發(fā)秩序和建構(gòu)秩序兩種秩序。建構(gòu)秩序意味著個人的行動是由成功的預(yù)見所指導(dǎo)的，而自發(fā)秩序并不是有意識的產(chǎn)物，而是行動者在回應(yīng)其即時環(huán)境時遵循某些規(guī)則的結(jié)果（哈耶克，2012）。市場的產(chǎn)生和運行就是自發(fā)秩序的典型表征，且市場是人類有史以來發(fā)現(xiàn)的資源配置的最有效手段。因而，在政府對房地產(chǎn)市場調(diào)節(jié)時，應(yīng)尊重社會中的自發(fā)秩序，堅持市場化方向，堅持市場在房地產(chǎn)市場資源配置中的決定性作用。

堅持市場的主體地位，需處理好政府與市場的關(guān)系。在政府對房地產(chǎn)調(diào)節(jié)中，最主要的問題是政府能否意識到自己的相對優(yōu)勢并不在于配置資源，并認識到政府調(diào)節(jié)相對于市場調(diào)節(jié)的局限性。調(diào)控政策存在效應(yīng)滯后、不平衡以及效率遞減等固有問題（厲以寧，2009：59-64）。換言之，政策制定者需要意識到在房地產(chǎn)調(diào)控過程中政府調(diào)節(jié)的有限性，在科學(xué)的基礎(chǔ)上，不宜將政策目標設(shè)定過高，或過度干預(yù)，否則會對市場得以發(fā)揮作用的自發(fā)秩序造成極大擾動，甚至對自發(fā)秩序構(gòu)成嚴重破壞，并引致一系列長遠的負面后果。

在房地產(chǎn)領(lǐng)域，明確政府調(diào)控的適度性并不意味著政府可以置之不理或無所作為，而是在房地產(chǎn)運行中劃定一個“警戒線”。在“警戒線”之內(nèi)，除非出現(xiàn)政府非調(diào)控不可的情形，否則就不必調(diào)控，應(yīng)交由市場進行自發(fā)調(diào)節(jié)。在“警戒線”以外，政府需保有干預(yù)的必要策略。設(shè)定“警戒線”可以根據(jù)政府目標操作化為一系列監(jiān)測指標，如“房地產(chǎn)行業(yè)就業(yè)指標”“全國房地產(chǎn)開發(fā)景氣指數(shù)”等。政策制定者應(yīng)就“警戒線”的設(shè)置原則、動態(tài)調(diào)整以及與調(diào)控政策工具之間的關(guān)聯(lián)定期向社會公開，這樣有利于合理引導(dǎo)和穩(wěn)定市場預(yù)期。

（二）完善雙軌體系，尊重價值邏輯

住房改善是滿足人民群眾對美好生活向往的重要內(nèi)容之一，但對不同的社會群體，住房改善的方式存在明顯的差異。對于社會中有住房的群體，“改善”往往表現(xiàn)為對房屋的地段、功能、品質(zhì)有更多的追求，這時需發(fā)揮住房商品屬性及市場的功能；對于沒有住房且很難通過自身收入的提高或財富的積累，并通過購買商品房的形式擁有住房的民眾而言，“改善”往往是擁有一個具備基本居住功能的穩(wěn)定住所，此時需考慮住房的權(quán)利屬性。

在區(qū)分“改善”異質(zhì)性的基礎(chǔ)上，需要尊重住房的雙重屬性，要看到住房的商品和權(quán)利屬性在不同社會階層中的比例分布是不一樣的。對應(yīng)地，通過商品房還是保障房去實現(xiàn)“改善”的手段也是不同的。為此，應(yīng)作出明確的界限劃分，甚至設(shè)置兩個不同的適應(yīng)“改善”的發(fā)展軌道——“市場軌”和“保障軌”，核心要義之一是圍繞“改善”這一目標，區(qū)分市場和政府的作用邊界。這兩者的目標、重點、內(nèi)在機理應(yīng)有所區(qū)分，政府在其中扮演的職責(zé)也應(yīng)有所不同：在“市場軌”中，政府重點做好基于公平競爭規(guī)則的制度建設(shè)及監(jiān)管，其他部分應(yīng)交由市場調(diào)節(jié)；在“保障軌”中，政府重點做好資源整合、規(guī)則制定及權(quán)利使用者的篩選與退出管理工作。

此外，應(yīng)在各個層次上區(qū)分住房的商品和權(quán)利屬性。首先，既要在宏觀頂層設(shè)計中作出區(qū)分，也要在中觀的國土規(guī)劃與開發(fā)中作出區(qū)分，如按照板塊與土地質(zhì)量，對于商品房用地和保障房用地，按照價值高低進行合理規(guī)劃配置，避免出現(xiàn)價值邏輯上的倒錯。其次，在同一板塊土地資源利用中，應(yīng)避免出現(xiàn)保障房的土地價值比商品房的土地價值更高的情況。最后，在微觀的小區(qū)規(guī)劃中，結(jié)合以往經(jīng)驗，應(yīng)避免商品房和保障房同處一個住宅小區(qū)，進而避免不必要的矛盾與沖突。應(yīng)理順板塊價值、土地價值與住房產(chǎn)品（商品房、保障房）定位之間的關(guān)系，尊重土地開發(fā)規(guī)律，否則會出現(xiàn)價值邏輯上的矛盾，如部分保障房所使用的地段、建設(shè)品質(zhì)比商品房還要好，這既違背經(jīng)濟理性，也會對周邊市場運行構(gòu)成扭曲。

（三）減少計劃干預(yù)，慎用價格管制

政府在進行干預(yù)時，往往會帶著美好的目標詮釋，但干預(yù)結(jié)果多不盡如人意，甚至常常會出現(xiàn)\"好心辦壞事”的情況。其中一個最主要的原因是美國經(jīng)濟學(xué)家布坎南（James Buchanan）所提出的“政府失靈”，具體表現(xiàn)在四個方面：公共決策失誤、政府擴張、官僚機構(gòu)的低效率和尋租（陳振明，1996）?！罢ъ`”現(xiàn)象提示在市場經(jīng)濟條件下，政府干預(yù)行為存在局限性，有時市場不能解決好的問題，政府也不一定能解決好。因而在后續(xù)的房地產(chǎn)調(diào)控及長效機制構(gòu)建中，政府應(yīng)采取更加務(wù)實的態(tài)度，克制調(diào)控欲望，減少對市場的干預(yù)。

價格本身是由市場中的微觀個體基于理性計算，通過交易匯聚而成的宏觀指標。對價格的管制，意味著價格的形成與發(fā)現(xiàn)是基于政府的權(quán)力意志。干預(yù)本身將會影響供需雙方的理性判斷與預(yù)期，進而導(dǎo)致價格扭曲。因而在后續(xù)的房地產(chǎn)調(diào)控及長效機制構(gòu)建中，應(yīng)著力取消對于房產(chǎn)開發(fā)各環(huán)節(jié)、各要素價格的管制，包括在土地供給端取消土地拍賣限價，以及在商品房新房銷售端取消毛壞房以及精裝修包等限價，改商品房預(yù)售制為現(xiàn)房銷售，取消公攤面積，商品房按套內(nèi)建筑面積計價銷售等。此外，對房價上漲或下跌，不宜作出直接或間接性的政策規(guī)定或暗示。

資產(chǎn)負債表既是企業(yè)以往經(jīng)營的結(jié)果，也對未來經(jīng)營起到指導(dǎo)作用。金融機構(gòu)應(yīng)著力消除既往政策對房企所帶來的超預(yù)期負面后果，尤其是受政策影響較大的民營房企，應(yīng)一視同仁，及時并持續(xù)性地出臺修復(fù)性政策，改善營商環(huán)境，恢復(fù)企業(yè)經(jīng)營及企業(yè)家信心。未來，應(yīng)在法律框架內(nèi)審慎出臺相關(guān)直接或間接干預(yù)企業(yè)資產(chǎn)負債表的政策。

（四）破除土地壟斷，促進市場競爭

破除壟斷、促進公平競爭，是提升房地產(chǎn)資源要素配置效率，提高消費者福利的重要舉措，也是政府調(diào)控的應(yīng)有之義。

在土地端，應(yīng)努力破除土地供給壟斷。首先，在頂層設(shè)計中，借謀劃新一輪財稅體制改革的契機，厘清央地在土地收入方面的分配關(guān)系，著力破除地方政府依賴土地一級市場進行財政創(chuàng)收的格局，轉(zhuǎn)向在經(jīng)營城市、服務(wù)經(jīng)濟中拓展收入來源。其次，需進一步推動土地制度改革，引入競爭機制，為其他土地所有主體進入一級市場創(chuàng)造同等待遇，諸如利用“地票”制度，探索宅基地“三權(quán)分置”等方式，鼓勵盤活并利用集體土地、閑置農(nóng)房和宅基地入市。最后，在具體土地供給方式中，雖然相關(guān)土地整備、上市的政府部門有著嚴格的供應(yīng)計劃，而參考的標準如人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素等，但更應(yīng)參考市場信號，以各級市場的量價去化表現(xiàn)為依據(jù)，構(gòu)建一系列的動態(tài)響應(yīng)機制，如以新房庫存去化周期、二手房庫存去化周期以及兩者合計的庫存去化周期為指標，進行土地供給的動態(tài)調(diào)整。在當前房地產(chǎn)行業(yè)的深度調(diào)整期，對于庫存去化周期較長的三線及以下城市，應(yīng)減少乃至停止土地供應(yīng)，甚至在未來1—3年都做好不新增土地供應(yīng)的準備。否則會陷入“去庫存—庫存出清一新增土地供應(yīng)一新增庫存一去庫存”的惡性循環(huán)之中。

以往對于局部市場壟斷，政府調(diào)控相對關(guān)注較少，但其對市場競爭的公正性、秩序性影響重大，應(yīng)予以重視。尤其是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及經(jīng)紀公司，利用其壟斷優(yōu)勢在局部市場中排除競爭、左右市場價格走向、決定供需情況等方面，對消費權(quán)益與福利造成損害的情況，應(yīng)依照相應(yīng)法律法規(guī)，予以限制或消除，促進市場公平競爭。

（五）完善法律建設(shè)，慎用臨時政策

目前，圍繞房地產(chǎn)發(fā)展的土地、財稅、金融、規(guī)劃以及住房本身的制度體系中，行政法規(guī)與政策文件多，專門的法律文本少，且立法的層次低。建立系統(tǒng)完整的房地產(chǎn)法律體系應(yīng)是共同努力的方向，如“住宅法”“土地儲備法”“住房租賃法”“住房保障法”“宏觀調(diào)控法”等。在此基礎(chǔ)上，對已有的行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及管理辦法進行系統(tǒng)梳理，對于違背上位法律的法規(guī)及政策文本及時予以清理。依照法律進行調(diào)控有以下兩點好處：一是為房地產(chǎn)市場主體形成明確預(yù)期，為構(gòu)建更為完善的房地產(chǎn)市場資源配置、市場傳導(dǎo)和運行機制提供有利條件，推動以往的“踩剎車急?！笔秸{(diào)控向長周期的“預(yù)期管理”式調(diào)控轉(zhuǎn)變；二是厘清政府與市場的邊界，厘清各級政府在住房問題上的責(zé)任邊界。

上一輪房地產(chǎn)調(diào)控政策中，一些規(guī)制和調(diào)控手段，諸如限購、限價、限售、稅收調(diào)整等都涉及憲法中財產(chǎn)權(quán)的處置與保護，尤其是部分地方政府出臺的房屋限售政策，或許在某種程度上存在與法律精神不完全契合的情況。因而，在現(xiàn)階段房地產(chǎn)深度調(diào)整情況下，應(yīng)結(jié)合市場動態(tài)，逐步取消類似性質(zhì)的政策。未來應(yīng)及時完善相關(guān)法律制度，審慎出臺臨時性的地方調(diào)控政策。

六、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

住房乃民生之要，房地產(chǎn)行業(yè)與民生福祉息息相關(guān)。自2016年以來，房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)歷了由盛至衰的周期變動，尤其2022年以來，市場劇烈波動的影響不僅限于相關(guān)行業(yè)，而且波及到居民部門的就業(yè)、收入、消費等民生領(lǐng)域。在此過程中，政府的調(diào)控政策基調(diào)也逐漸從限制到松綁，再到近期開始出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)向。這樣的行業(yè)變動及政策周期，為總結(jié)反思我國房地產(chǎn)調(diào)控政策提供了較為完整的經(jīng)驗基礎(chǔ)，也凸顯了房地產(chǎn)長效機制構(gòu)建的重要性。

本文認為，上一輪調(diào)控政策有其特定的歷史背景及重要意義。從構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展長效機制出發(fā)，仍有以下幾個方面值得反思，具體包括：依賴行政限制性措施干預(yù)房地產(chǎn)市場發(fā)展；住房的商品和權(quán)利邏輯在部分調(diào)控政策設(shè)計中雜糅不清；階段性地通過調(diào)控手段，對價格要素以及企業(yè)資產(chǎn)負債表進行直接或間接干預(yù)；土地壟斷局面并未邊際改善，局部市場出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象；調(diào)控以政策為主，相關(guān)法律支持不足。

對應(yīng)地，站在構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展長效機制，增進民生福祉的角度，本文提出以下政策建議：在政府房地產(chǎn)市場調(diào)控中，應(yīng)尊重社會中的自發(fā)秩序，堅持市場機制在房地產(chǎn)資源配置中的決定性作用，采取劃定“警戒線”的方式，明確政府調(diào)節(jié)限度；設(shè)置“市場軌”和“保障軌”，完善“市場 + 保障”體系，且雙軌的運行邏輯，應(yīng)在各個層級進行區(qū)分；撤銷各類計劃式限制性調(diào)控政策，后續(xù)取消對于開發(fā)各環(huán)節(jié)、各要素的價格管制；完善土地供給制度，逐步破除土地供給壟斷，依照庫存去化周期指標制定供地計劃，規(guī)制房地產(chǎn)市場的局部壟斷現(xiàn)象，促進市場競爭；逐步建立系統(tǒng)、完善的房地產(chǎn)法律體系，依法審慎出臺相關(guān)地方調(diào)控政策。

（二）討論

房價是人民群眾關(guān)注的焦點議題之一，也是國家干預(yù)住房市場的主要對象之一。但房價漲跌除了受到市場供求關(guān)系的影響外，還受到市場以外的宏觀環(huán)境影響?？梢哉f“房價短期看是一個貨幣現(xiàn)象，中期看是一個土地現(xiàn)象，長期看則是一個人口現(xiàn)象”（陳友華，2016）。政府從維護民生福祉的角度出發(fā)，調(diào)控房地產(chǎn)市場、構(gòu)建長效機制，在關(guān)注市場價格信號以外，更需要關(guān)注宏觀社會結(jié)構(gòu)變遷要素，尤其是人口變動與城市發(fā)展特征。伴隨著我國人口負增長時代的提前到來，我國的收縮型城市開始加速出現(xiàn)。未來一段時間內(nèi)會出現(xiàn)部分中小城市停滯甚至衰敗與多數(shù)大城市繁榮共存的局面（莊佳、陳友華，2023）。從國家調(diào)控視角來看，未來中國不同能級的城市將呈現(xiàn)出迥然不同的處境，房地產(chǎn)行業(yè)的分化也將進一步加劇，對于房地產(chǎn)調(diào)控政策的制定者而言，需要考量這些異質(zhì)性，在制定調(diào)控政策時切忌“一刀切”，需保有政策的連續(xù)性與彈性。從地方經(jīng)濟發(fā)展而言，在人口負增長背景下，需從經(jīng)營城市角度出發(fā)，做到精明增長或收縮，完善城市發(fā)展規(guī)劃，重新思考和定位房地產(chǎn)發(fā)展在拉動地方經(jīng)濟中所扮演的角色。

制度設(shè)計是房地產(chǎn)發(fā)展長效機制構(gòu)建的核心，也是長期增進民生福祉的關(guān)鍵。在這一點上，2024 年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主阿西莫格魯（DaronAcemoglu）等關(guān)于制度的論述值得學(xué)習(xí)與借鑒。在回答“什么樣的經(jīng)濟制度有利于經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展，特別是有利于長期經(jīng)濟增長”這一問題時，阿西莫格魯?shù)葏^(qū)分了包容性制度和攫取性制度。雖然攫取性制度也可能實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長，但不能持續(xù)，而只有在包容性制度下才能實現(xiàn)長期的經(jīng)濟增長。包容性制度的核心內(nèi)容是保護產(chǎn)權(quán)、確保法治、市場公平競爭等手段，以激發(fā)所有人的積極性。進一步地，包容性經(jīng)濟制度的形成得益于包容性政治制度，需要民眾與精英之間形成有效的制衡，民眾參與政治過程的機會也尤為重要（李增剛，2024）?；诖耍诜康禺a(chǎn)發(fā)展長效機制構(gòu)建中，如何塑造包容性制度促進房地產(chǎn)市場的長期健康穩(wěn)定發(fā)展，繼而讓廣大人民群眾共享發(fā)展成果，增進民生福祉？如何營造包容乃至爭鳴的輿論環(huán)境，注重開展調(diào)查研究，聽取民眾及各方面意見，不斷優(yōu)化完善政策舉措？在這兩點上，還有進一步研究及探討的空間。

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