群眾工作方法：中國基層社會治理的自主理論闡釋

一、問題的提出

基層社會治理關(guān)乎國家長治久安，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。過去數(shù)十年間，全球范圍內(nèi)有關(guān)基層治理的理論不斷涌現(xiàn)，新公共管理理論、治理理論、社會資本理論、合作治理理論、協(xié)同治理理論等不同程度地引人我國基層社會治理的理論研究與實踐場域中。由于相關(guān)理論產(chǎn)生于西方特定情境，與我國特色治理制度存在較大差異，在闡釋中國社會治理實踐時存在部分失效情形，難以有效指導(dǎo)中國基層社會治理的實際運作。因此，基于中國特色社會治理實踐場域，形成契合中國實踐的基層社會治理理論，是當前理論研究中亟待解決的重要問題。近年來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要“加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)”（習(xí)近平，2022），提出構(gòu)建中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的自主知識體系。強調(diào)中國自主理論體系，意味著對本土實踐的精準闡釋。群眾工作方法作為新中國成立以來行之有效的治理實踐，重新進人了學(xué)術(shù)與政策討論的視野（俞好愛、王向陽，2022；陳文瓊、劉建平，2024），逐漸成為解析當代中國基層社會治理的理論維度。

群眾工作方法堅持“以人民為中心”的價值內(nèi)核。在治理實踐中，注重黨和政府的有效引領(lǐng)，充分考慮群眾的利益訴求、激發(fā)群眾的主動性，促成社會共治。西方理論側(cè)重于國家與社會的二元區(qū)分，而群眾工作方法強調(diào)在國家與社會之間尋找平衡，注重從群眾中來、到群眾中去，形成自上而下的政策執(zhí)行與自下而上的社會參與相結(jié)合的基層治理圖景。因此，群眾工作方法不僅是一種治理實踐經(jīng)驗的積累，也是中國特色國家與社會關(guān)系模式的現(xiàn)實反映，能夠為中國特色基層社會治理理論的構(gòu)建提供豐富的實踐支撐。然而，群眾工作方法雖然在中國基層治理中發(fā)揮了重要作用，但其系統(tǒng)化的理論闡釋仍顯不足。理論界對群眾工作方法的研究缺乏深刻的要素挖掘和理論建構(gòu)，重點關(guān)注其歷史維度的實踐探索難以支撐中國基層治理理論體系的構(gòu)建。面對時代變化的治理場域，群眾工作方法需要形成新的理論理念或全新治理方法論，以有效指導(dǎo)新時代基層社會治理。因此，本文的研究問題為：群眾工作方法在基層社會治理中是如何運作的？其在國家與社會關(guān)系中的功能機制是什么？通過回答這些問題，本文試圖深入討論群眾工作方法的理論要素，為中國特色基層社會治理體系建設(shè)提供自主知識框架。

二、湖本追源：群眾工作方法的理論譜系

群眾工作方法是長期實踐積淀和理論演化交互作用的結(jié)果。從經(jīng)典馬克思主義群眾觀到中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)、改革的實踐，再到新時代中國特色社會主義不同階段的實踐創(chuàng)新，群眾工作方法逐步發(fā)展成為中國特色基層社會治理的重要理論譜系。

（一）經(jīng)典馬克思主義群眾觀

馬克思主義群眾觀是群眾工作方法的理論基礎(chǔ)，強調(diào)人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，國家必須依靠群眾實現(xiàn)社會變革（李桂花、巢陳思，2016）。馬克思、恩格斯在《1857-1858年經(jīng)濟學(xué)手稿》中詳細論證了“人民群眾怎樣創(chuàng)造歷史”的問題，指出自然界沒有造出任何機器，沒有造出機車、鐵路、電報、自動走錠精紡機等等（馬克思、恩格斯，1998：102），與社會化大生產(chǎn)相聯(lián)系的人民群眾是社會變革的根本動力。列寧繼承了馬克思關(guān)于人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的基本思想（李雪梅、王潔，2015），認為人民群眾蘊藏著極大的積極性和創(chuàng)造力，大多數(shù)群眾的意愿和活動代表著社會發(fā)展的方向和規(guī)律，提出無產(chǎn)階級政黨必須相信群眾、依靠群眾的政治主張（寇清杰，2013）。此外，列寧在十月革命后提出了“群眾自治”理念，強調(diào)蘇維埃政權(quán)必須依靠工人、農(nóng)民和士兵的直接參與來運作。在《國家與革命》中，他提出讓群眾從資本的枷鎖下解放出來，并建立基于群眾直接參與的蘇維埃制度（列寧，1995：110）。由此可見，經(jīng)典馬克思主義群眾觀不僅強調(diào)人民群眾的主體性，還凸顯其廣泛的實踐性，為中國共產(chǎn)黨提出群眾路線提供了理論支撐，也奠定了群眾工作方法的基本原則。

（二）新民主主義革命時期的群眾工作方法

中國共產(chǎn)黨一貫高度重視群眾工作方法。早在1920年，《中國共產(chǎn)黨宣言》提出，要讓勞動群眾發(fā)展起來，創(chuàng)造一個新的社會。中共二大明確提出要組建群眾黨，開始相繼成立農(nóng)會、工會等群眾性組織，以組織化的方式提升群眾的政治意識和行動能力。毛澤東高度重視群眾工作，在《關(guān)心群眾生活，注意工作方法》一文中指出：“真正的銅墻鐵壁是什么？是群眾，是千百萬真心實意地擁護革命的群眾，這是真正的銅墻鐵壁，什么力量也打不破的，完全打不破的”，強調(diào)“必須真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產(chǎn)和生活問題”（毛澤東，1991a：138-139）。1943年，毛澤東明確提出“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法（毛澤東，1991b：899），即通過調(diào)查研究了解群眾的訴求，再將黨的政策轉(zhuǎn)化為群眾的自覺行動。在隨后的革命實踐中，黨不斷深化和豐富群眾工作方法，經(jīng)過系統(tǒng)的理論概括，在中共七大前后初步形成了黨的群眾路線理論，即四個觀點（一切為了人民群眾、一切向人民群眾負責、相信群眾自己解放自己、向人民群眾學(xué)習(xí)），兩個根本（根本政治路線和根本組織路線）（宋少鵬等，2023）。彼時的群眾路線理論強調(diào)相信群眾、依靠群眾，認為黨的一切工作都必須以群眾為基礎(chǔ)，真實、準確地了解群眾的需求和愿望，尊重群眾的首創(chuàng)精神，動員他們參與到反抗封建主義和帝國主義的斗爭當中，從而為革命勝利奠定了寶貴的群眾基礎(chǔ)和工作經(jīng)驗。

（三）新中國成立后群眾工作方法的理論演變

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨堅持群眾路線不動搖，團結(jié)各階層人民群眾，使群眾工作方法成為國家治理的重要工作機制。中共八大將“群眾路線”寫人黨章，正式提出了“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法（吳春梅、席瑩，2014），強調(diào)群眾工作方法的政治動員功能（滿永，2019）。1981年，黨中央科學(xué)地闡述了群眾路線的基本內(nèi)涵是“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”（中共中央文獻研究室，1982：834）。其中，“一切為了群眾，一切依靠群眾”體現(xiàn)黨的群眾觀點，回答“為了誰、依靠誰”的宗旨問題；“從群眾中來，到群眾中去”凸顯的是黨的群眾工作方法，回答“怎么辦”的具體問題。群眾工作方法從此開始轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展和社會管理，強調(diào)通過市場化、技術(shù)化手段提升群眾的生活水平。黨的十三屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，提出六個群眾觀點，即人民群眾是歷史創(chuàng)造者的觀點、向人民群眾學(xué)習(xí)的觀點、全心全意為人民服務(wù)的觀點、干部的權(quán)力是人民賦予的觀點、對黨負責與對人民負責相一致的觀點、黨要依靠群眾又要教育和引導(dǎo)群眾前進的觀點（苗政軍、孫堂厚，2013）。進入新世紀，胡錦濤提出權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀（胡錦濤，2016：623），進一步強調(diào)了群眾工作方法的指導(dǎo)指針。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視群眾路線的理論與實踐，形成了新時代群眾工作方法（董磊明、呂德文，2018）。習(xí)近平總書記指出，“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線，是我們黨永葆青春活力和戰(zhàn)斗力的重要傳家寶。不論過去、現(xiàn)在和將來，我們都要堅持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動，把群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”（習(xí)近平，2023：211）。這一論斷，進一步拓展了群眾工作方法的話語表達，為進一步做好群眾工作深化了理論遵循和實踐參考。

三、以人民為中心：群眾工作方法的價值內(nèi)核

“以人民為中心”是群眾工作方法的價值內(nèi)核，成為中國共產(chǎn)黨秉持的價值理念和指導(dǎo)原則，體現(xiàn)中國基層社會治理的主旨目標。群眾工作方法切實保障人民群眾在基層社會治理中的主體地位，強調(diào)將“以人民為中心”的價值理念轉(zhuǎn)化為具體的基層治理行動，為基層治理實踐注人強大動力，彰顯群眾工作方法的重要價值。總體而言，群眾工作方法堅持“從群眾中來，到群眾中去”，為基層社會治理提供了堅實的價值支撐，構(gòu)建共建共治共享的基層社會治理格局，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定與長治久安。

（一）價值嵌人：人民主體性導(dǎo)向的社會治理體系建構(gòu)

群眾工作方法的核心價值在于其深刻體現(xiàn)了“以人民為中心”的思想理念，并將“以人民為中心”實質(zhì)性嵌入到基層社會治理體系之中，實現(xiàn)了國家與社會的二元互動。從治理目標上看，群眾工作方法始終關(guān)注人民群眾的切身利益，致力于提升人民群眾的生活品質(zhì)，促進社會和諧發(fā)展，增強人民群眾的滿意度與幸福感，確保國家治理方向與人民群眾期望高度契合，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；從治理結(jié)構(gòu)上看，群眾工作方法強調(diào)治理結(jié)構(gòu)的開放與包容，打破傳統(tǒng)單一、僵化的科層制模式，促進國家行政力量與社會多元主體形成有效互補的有機整體，實現(xiàn)國家與社會治理權(quán)力的有效整合；從治理流程上看，群眾工作方法強調(diào)“以人民為中心”的治理導(dǎo)向，形成明晰的治理流程，確定的治理態(tài)勢，確保治理工作始終圍繞人民群眾需求展開，實現(xiàn)從“自上而下”的指令式治理向“上下互動”的合作式治理轉(zhuǎn)變；從治理機制上看，群眾工作方法推動建立反饋響應(yīng)機制，充分聽取人民群眾意見和建議，強調(diào)治理過程的互動與協(xié)商，滿足人民群眾的多元需求，確保人民群眾的訴求能夠得到及時有效的回應(yīng)。

（二）主客融合：基于群眾工作方法的本土方法論創(chuàng)新

群眾工作方法作為一種具有中國特色的治理方法論，深深植根于中國實踐之中，在推動基層社會治理創(chuàng)新的過程中發(fā)揮著重要作用。群眾工作方法在基層社會治理場域的運用，本質(zhì)是將黨的路線方針政策變?yōu)槿罕娮非竺篮蒙詈蛥⑴c社會公共事務(wù)的自覺行動（桂華，2024）。在這一過程中，主體（基層政府）與客體（人民群眾）不再是簡單的二元對立關(guān)系，而是具有同一性，可以通過互動、協(xié)商、合作等方式實現(xiàn)有機整合。換言之，人民群眾不僅僅是基層社會治理的受益者，更是基層社會治理的參與者和貢獻者。群眾工作方法打破“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責一群眾被動”的單向治理模式，通過價值引領(lǐng)、宣傳教育、組織動員等多種方式，激活人民群眾的主體意識，使其從被動接受管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c治理，進而成為基層社會治理進程中的“主角”。尤其是注重挖掘人民群眾自身的優(yōu)勢與資源，結(jié)合特定需求，共同推進基層社會治理實踐。借助地緣、親緣關(guān)系所形成的社會網(wǎng)絡(luò)，夯實治理情境中的社會資本，通過建立社區(qū)議事會、志愿服務(wù)隊等形式，搭建主客體互動平臺，共同推進基層社會治理，實現(xiàn)“共建共治共享”的社會治理目標。

（三）路徑耦合：基于群眾工作方法的系統(tǒng)化實施策略

基層社會治理場域面向最廣泛、最多元的利益主體，具有復(fù)雜性、異質(zhì)性、多變性等治理特征，以政府為主導(dǎo)的社會治理傳統(tǒng)路徑，在基層社會治理場域中往往面臨著結(jié)構(gòu)化困境。群眾工作方法注重人民群眾的主體性，強調(diào)實踐過程的互動以及理論回應(yīng)的精準，不僅為治理目標的價值實現(xiàn)提供要素支撐，而且能夠為整體構(gòu)建社會治理體系提供明晰的實現(xiàn)路徑，系統(tǒng)化提升社會治理能力。從目標達成方面來看，群眾工作方法注重依托堅實的群眾基礎(chǔ)，圍繞“以人民為中心”的治理目標，關(guān)注社會價值形成過程中的動員功能，強調(diào)價值生成吸引人民群眾的注意力，重視價值共創(chuàng)引領(lǐng)人民群眾的實質(zhì)參與，堅持“從群眾中來到群眾中去”的運作路徑，致力于國家與社會的良性互動，推動國家治理目標與人民群眾切實利益的有效整合，確保政府的政策執(zhí)行結(jié)果，能夠有效滿足人民群眾最關(guān)心最關(guān)切的利益訴求，推動政府的政策決策與執(zhí)行更加契合人民群眾的需求與期望；從過程協(xié)同方面來看，群眾工作方法具有雙向動員作用。群眾工作方法以自上而下和自下而上的雙向動員，構(gòu)建起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責一社會協(xié)同”的雙向互動治理網(wǎng)絡(luò)，突破了科層制中政府單向運作的路徑依賴，實現(xiàn)多元治理主體的協(xié)同共治。通過行政資源的縱向下沉和社會資源的橫向激活，形成社會運行過程中的資源保障，激發(fā)基層社會治理的內(nèi)在活力；從手段創(chuàng)新方面來看，群眾工作方法注重氣氛營造與使命感的雙向激發(fā)，搭建多品類平臺，通過規(guī)范化的制度規(guī)范，有效融合正式或非正式的治理工具，強化彼此之間的情感聯(lián)結(jié)，激發(fā)內(nèi)生性的目標愿景，推進剛性制度保障與柔性情感相協(xié)同，達成剛?cè)岵淖饔眯Ч?，形成整體性的行動效能。

（四）效能轉(zhuǎn)化：基于群眾工作方法的雙向性檢驗標準

群眾工作方法深入貫徹“以人民為中心”的價值理念，形成基層社會治理的行動指南，并以此確定基層社會治理實踐的關(guān)鍵標準?！耙匀嗣駷橹行摹钡膬r值理念，本質(zhì)是驅(qū)動基層社會治理的本源追求。如何將這一理念落實到具體的社會治理行動中，則需要在實踐中通過群眾工作方法來加以檢驗。群眾工作方法始終把人民群眾的意愿和需求放在首位，秉持“人民至上”的原則，建立“需求感知一精準響應(yīng)一效果評價”的閉環(huán)回應(yīng)機制，確保人民群眾的聲音能夠在各項社會事務(wù)和政策決策中得到充分表達和體現(xiàn)，并通過情感聯(lián)結(jié)、價值引導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)等非強制手段，將社會治理效能轉(zhuǎn)化為群眾獲得感，實現(xiàn)從“外部驅(qū)動”向“內(nèi)生演化”的社會治理轉(zhuǎn)型。在需求感知環(huán)節(jié)，群眾工作方法充分運用深度調(diào)研、基層走訪、民意征集等多種渠道與手段，深入基層、貼近群眾，全方位、多角度地捕捉群眾的顯性需求與潛在需求，確保對群眾關(guān)切的問題有敏銳且精準的把握。政府工作的行動原點是有效識別人民群眾的發(fā)展需求，動員相應(yīng)的職能部門圍繞特定目標采取有效行動，解決特定問題。堅持和維護以群眾為中心是貫穿人民群眾滿足需求過程的閉環(huán)管理，不僅關(guān)注客觀發(fā)展績效與外在指標，更關(guān)注群眾的主觀感受與主體滿意度，并將評價結(jié)果作為后續(xù)工作優(yōu)化的重要依據(jù)，將治理的成效切實轉(zhuǎn)化為群眾看得見、摸得著、感受得到的獲得感，真正實現(xiàn)基層社會治理成果由全體人民群眾共享。

四、雙向建構(gòu)：國家與社會視角下群眾工作方法的運作邏輯

當前中國基層社會治理實踐，普遍存在府際縱向壓力的傳導(dǎo)與民眾橫向訴求的激增等方面的壓力。隨著治理規(guī)模擴張與治理負荷的持續(xù)累積，政府科層體系呈現(xiàn)出顯著的組織惰性，面對復(fù)雜社會情境的管理命題，相應(yīng)的組織調(diào)整與適應(yīng)能力相對滯后，難以妥善處理好雙向互動的棘手難題。群眾工作方法秉持“以人民為中心”的價值內(nèi)核，通過走進基層社會，傾聽人民群眾的具體訴求，激發(fā)人民群眾的價值主體性，堅持實現(xiàn)國家與社會的雙向建構(gòu)（見圖1），能夠超越并重構(gòu)基層社會治理的傳統(tǒng)模式，形成強有力的治理勢能，有效完成治理目標。遵照此種治理邏輯，群眾工作方法既能貫徹自上而下的國家意志與執(zhí)政目標，也能及時回應(yīng)并滿足自下而上的人民群眾需求，推動基層社會自治，實現(xiàn)基層治理的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化升級。

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責下的秩序生成邏輯

在國家和社會關(guān)系調(diào)適過程中，治理秩序的建構(gòu)動力來源于雙向的政治輸入（張乾友，2025）。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責下的秩序生成，體現(xiàn)在國家意志的向下滲透和制度權(quán)威的社會遵從，涉及制度設(shè)計、政策制定和行政命令的政治過程?；诖?，需要從人性化目標設(shè)定、彈性化制度錨定、動態(tài)化資源整合三個角度，深度把握群眾工作方法中政府負責的秩序生成邏輯。

首先，人性化的目標設(shè)定是政府負責下秩序生成的前提?；鶎由鐣卫聿粌H需要實現(xiàn)國家意志，更需要滿足社會意愿。如何解決基層治理的中間性難題（陳軍亞，2023），成為實現(xiàn)基層有效治理的核心前提。自上而下的治理體系雖然確保了縱向政府層級在政策執(zhí)行過程中能夠按照既定目標與規(guī)范行事，然而，目標設(shè)定是否與政策執(zhí)行緊密銜接，往往會影響基層治理效能。一般而言，目標契合人民群眾需求的程度，直接關(guān)聯(lián)政府執(zhí)行績效。因此，政府在制度設(shè)計上需要更多關(guān)注基層社會需求，有效控制國家意志與社會意愿之間的分歧?！耙匀嗣駷橹行摹睘閮r值內(nèi)核的群眾工作方法，能夠有效銜接與黏合國家與社會之間的雙重關(guān)系，依托“從群眾中來”的工作路徑，及時捕捉、收集并反饋基層社會的真實訴求，采用標準共定、規(guī)則共商、合作共議的方式，讓基層治理目標設(shè)定回歸“人性化與社會化”。

其次，彈性化的制度錨定是政府負責下秩序生成的載體。在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的治理格局下，縱向政策體系呈現(xiàn)出“統(tǒng)一總一分”的結(jié)構(gòu)，各級黨委、政府嚴格遵循頂層設(shè)計先行、基層探索跟隨的原則（楊志軍，2022）。群眾工作方法可以通過自上而下的制度吸納與自下而上的規(guī)則反哺有效消解正式制度與社會自主的結(jié)構(gòu)性張力。一方面，依托非正式網(wǎng)絡(luò)調(diào)適正式制度，滿足社會自治需求。順應(yīng)群眾自我意識強化的時代要求，通過行政軌道與社會軌道，將人民群眾的利益訴求有效傳遞到正式制度之內(nèi)，通過開展民主懇談會、黨群協(xié)商、志愿活動等形式，構(gòu)建以基層人民群眾的需求為核心的反饋網(wǎng)絡(luò)，有效收集基層的治理需求，平衡補充多元主體的價值偏好，并積極反饋吸收，推動正式制度與非正式規(guī)則的協(xié)同互補（岳經(jīng)綸、吳永輝，2023）。另一方面，群眾工作方法以非正式規(guī)則的制度化建設(shè)，依托社會人情網(wǎng)絡(luò)，借助多種非正式的溝通渠道，及時回應(yīng)社會治理需求，補足正式制度的剛性縫隙，將非正式規(guī)則充當銜接紐帶（崔萬田、周曄馨，2006），重塑制度空間與社會空間之間的邊界，有效矯正正式制度剛性過強、靈敏度低的弊端。此種雙向滲透既保障了國家意志的權(quán)威性，又增強了制度的地方適應(yīng)性，能夠在國家與社會之間形成有效互動。

最后，動態(tài)化的資源整合是政府負責下秩序生成的基礎(chǔ)。有限治理資源與繁重治理任務(wù)是中國基層社會治理面臨的突出矛盾（白銳、林禹津，2022）?；鶎由鐣闹卫碣Y源，是治理的常規(guī)性要素與行為互動的媒介（于水、辛境怡，2020）。有效的資源整合，既能夠保證組織的競爭力與治理優(yōu)勢，同時也能有效發(fā)揮基層治理效能。群眾工作方法能夠圍繞特定主題，聚焦關(guān)鍵變量，主動對接組織目標，不斷重構(gòu)基層社會的各類資源，推動治理資源的有效整合轉(zhuǎn)化。一方面，通過挖掘正式的組織資源，圍繞組織任務(wù)設(shè)定，強化制度設(shè)計，推動既有資源的“再組織化”，借助多種形式實現(xiàn)資源重組（閻波、朱衡，2024），有效釋放匹配組織資源，將人、財、物等正式資源下沉到一線，吸納非正式治理資源到科層制“外圍”（劉箴、劉倪，2023），解決基層“小馬拉大車”的固有難題，實現(xiàn)資源為基層社會治理所用、為基層社會治理所享，確保制度閉環(huán)的有效性；另一方面，圍繞人民群眾的特定需求，激發(fā)基層自治力量，突破自上而下的縱向單項資源輸入路徑，吸納具有社會認同感的組織成員，推動社會隱性資源的“再動員化”。聚焦基層社會治理的“信任”與“支持”，靈活撬動資源與新任務(wù)進行重新組合，整合治理過程中的情感、利益、共識等隱性資源，有效糾正權(quán)力延伸的縱向失效行為，實時反饋基層社會治理的人民群眾主觀感受，實現(xiàn)人民群眾期待到認可的行動轉(zhuǎn)化。

（二）社會自治下的活力建構(gòu)邏輯

基層社會治理的生命力在于激發(fā)社會的制度活力，回歸群眾本位，構(gòu)建“人人有責、人人盡責、人人享有”的治理共同體。因此，激發(fā)基層社會治理過程中的群眾參與熱情，是實現(xiàn)基層善治的有效途徑。社會自治下的活力建構(gòu)，解決的是基層自下而上的主體性培育，以及引導(dǎo)人民群眾參與社會治理實現(xiàn)創(chuàng)新成果的過程，同時也是凝聚社會治理共識，培育治理過程中的一致行動，以及形成治理共同體的過程。為此，基層社會治理過程中群眾工作方法的具體運用，行動網(wǎng)絡(luò)、群眾參與平臺、激勵反饋機制等因素均能激發(fā)人民群眾參與治理的激情與意愿，激活人民群眾的創(chuàng)新活力。

首先，自治型的行動網(wǎng)絡(luò)能夠促進基層治理活力。其中，基層社會治理的重要目標是確?；鶎由鐣陨淼闹刃蚺c活力（楊旭、孟凡坤，2024）?；鶎尤嗣袢罕妳⑴c社會自治本身就是社會活力的體現(xiàn)（許寶君，2024）。群眾工作方法尊重人民群眾的主體性，借助各類地緣血緣業(yè)緣網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，以各類興趣類和公益類載體為平臺，激活各類社會組織與社會治理參與基層社會治理。從主體定位而言，人民群眾是社會治理“人人有責、人人盡責、人人享有”的治理主體，同時也是參與績效評價的重要驗收方；從治理過程來看，人民群眾是協(xié)商民主、糾紛調(diào)解、合作共治的關(guān)鍵力量，同時也是確保治理效果讓人民滿意的重要依托?；鶎由鐣卫碇?，人民群眾的積極參與是引導(dǎo)關(guān)系型社會資本生成的重要變量。人民群眾的廣泛參與通常會提高治理成效的認可度，能夠有效緩解行政資源約束，推動治理資源的橫向整合，以此實現(xiàn)隱性治理資源的“社會嵌入”，最終實現(xiàn)治理行為的社會化再生產(chǎn)。

其次，常態(tài)化的群眾自治平臺能夠激活民眾參與熱情。基層社會治理，是基于國家層面制度設(shè)計的框架，自上而下地貫徹執(zhí)政意圖，進行過程管控與資源輸入，最終實現(xiàn)治理目標的過程。在決策權(quán)力相對集中的治理背景下，確保治理過程的多樣化參與渠道，是建構(gòu)自治活力的重要環(huán)節(jié)。實踐證明，治理過程中過分倚重行政力量的滲透不僅會部分引發(fā)基層社會治理的制度排斥，帶來治理客體的消極抵制，同時也會需要更多的資源投人，強化各類過程管控，帶來治理過程的內(nèi)卷化（彭宗峰，2023）。因此，基層社會治理的群眾工作方法，往往能夠激發(fā)民眾參與熱情，廣泛培育積極的社會自治力量，確保決策過程中的多元化協(xié)商渠道，執(zhí)行過程注入充分的柔性要素。近年來，基層各類群眾自治制度、信訪制度，以及常態(tài)化的政策體系日趨完善，也為人民群眾參與社會治理提供了多元化的參與渠道，能夠借助各類執(zhí)政資源，推進新時代群眾工作方法的創(chuàng)新。例如，近年來，各地“楓橋議事廳”“民眾懇談會”“民主議事會”“五定四步工作法”等自治協(xié)商平臺與路徑，成為基層貫徹群眾工作方法的重要渠道，擴大了人民群眾有序政治參與的基層治理空間。

最后，系統(tǒng)化的激勵反饋機制能夠持續(xù)激活基層自治活力?；鶎由鐣卫恚枰獓@官方的特定制度結(jié)構(gòu)，形成相應(yīng)的激勵框架，才能達成既定政策意圖。從這個意義上說，群眾工作方法實質(zhì)也是一種行為控制機制，相應(yīng)的治理成果由人民群眾共享，能夠有效激發(fā)基層人民群眾開展自治的積極性，促進治理主客體之間相互信任的良性互動。一方面，群眾工作方法注重強化正向激勵，提高群眾參與熱情。從群眾中來、到群眾中去，其治理的初始需求來源于人民群眾，結(jié)果運用于人民群眾。只有當人民群眾切實感受到參與社會治理的價值，并在實踐中獲得正向反饋，基層自治的活力才能真正釋放。各地采取諸如積分獎勵、榮譽表彰、典型示范等措施，能夠有效鼓勵群眾積極參與公共事務(wù)，提高治理責任感、價值感和獲得感，全面激活其內(nèi)生動力（王怡涵、何得桂，

2024）。另一方面，群眾工作方法注重設(shè)立社會規(guī)范，形成負向約束。發(fā)動與依靠群眾進行民主管理，是群眾工作方法的核心路徑，其主要通過制定社區(qū)規(guī)范、村規(guī)民約等方式來約束居民的權(quán)利與義務(wù)。在此過程中，通過共商共議的規(guī)范制定與規(guī)則約束機制，如治理評價清單、社會監(jiān)督體系等，能對治理過程中出現(xiàn)的不當行為進行糾偏，使自治運行更加有序化、制度化。

（三）群眾本位下的價值共創(chuàng)邏輯

在基層社會治理過程中，群眾工作方法強調(diào)深入基層、走進群眾?；鶎痈刹吭谶\用群眾工作方法時通常會在人戶訪談、對話協(xié)商、合作共議中通過各種溝通形式進行友好協(xié)商，與基層民眾達成理念共識，并將之提升為社會層面的價值規(guī)范，而后再通過政治社會化過程，逐步將社會規(guī)范內(nèi)化為個人的價值準則。群眾工作方法的作用過程，實質(zhì)是人民群眾自我價值建構(gòu)與政治認同生成的過程，是價值層面“小我”鏈接“大我”的深度融合，代表著人民群眾對基層社會治理共同目標與價值體系的認可與遵從。

首先，共識培育與價值凝聚是群眾本位下價值共創(chuàng)的起點。價值共識是在社會多元主體價值觀中尋求“最大公約數(shù)”，其以尊重個人意愿與個體選擇為前提，以公平公正的利益分享為保障。一方面，價值共識的培育離不開核心價值觀引領(lǐng)。群眾工作方法的“以人民為中心”價值觀，可以凝聚更多的社會主體，在重要問題上保持大體一致，能夠始終堅持“以人為本”的理念，共同營造和諧互信的社會氛圍，建構(gòu)群眾的社會認同感與自我歸屬感；另一方面，價值凝聚形成于以群眾為本位的合作生產(chǎn)。價值共識不僅是理論性的概念存在，其更多是孕育在實踐領(lǐng)域中的價值選擇問題。遵循群眾工作方法論的基層治理，側(cè)重于要求群眾通過開展集體行動的方式，將正能量的價值觀付諸實踐之中，以此推動基層治理的共同生產(chǎn)，促進社會善治與發(fā)展。

其次，利益激發(fā)與情感聯(lián)結(jié)是群眾本位下價值共創(chuàng)的主線。在價值共創(chuàng)這一行動邏輯上，利益激發(fā)是以群眾為本位，形成共治理念與公共價值的有效路徑。在不同的基層社會治理實踐場景中，不同群體的利益訴求往往存在差異，官方借助各種載體，全面了解人民群眾的利益訴求，認真傾聽治理過程中的現(xiàn)實困難，以政策激勵、資源支持、行動指引等方式解決各類問題，可以有效增強群眾的獲得感，讓人民群眾在共創(chuàng)過程中切實受益，有效激發(fā)群眾內(nèi)生動力，形成共建共治共享的良性循環(huán)，從而提高群眾工作的實效性和社會治理水平。例如，全國各地創(chuàng)新的“治理合伙人”“社區(qū)營造”“創(chuàng)建熟人社區(qū)”等基層治理模式，則是將處在原子狀態(tài)的個體有效聯(lián)合成一個利益集體，激發(fā)了社區(qū)群眾參與社區(qū)公共事務(wù)治理的積極性與主動性。最后，價值再造與需求整合是群眾本位下價值共創(chuàng)的終點?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的核心在于培育“責任公民”，這離不開國家、社會與群眾的三方聯(lián)動。面對利益多元分化、矛盾糾紛調(diào)解難等問題，基層政府可以運用群眾工作方法，構(gòu)建彈性治理空間，通過個體公共精神培育、社會價值網(wǎng)絡(luò)激活、服務(wù)群眾多元需求的三維聯(lián)動，實現(xiàn)多元主體從“零和博弈”到“合作共贏”的利益整合。具體而言，通過加強黨建引領(lǐng)基層社會治理體系建設(shè)，打造政企社共建平臺，撬動多元主體和各方資源常態(tài)化嵌入，能夠幫助群眾轉(zhuǎn)變“旁觀者”

的治理角色，轉(zhuǎn)變“與我無關(guān)”的治理理念，以黨建引領(lǐng)下的實際行動找到歸屬感和參與感，由此搭建出公共價值參與網(wǎng)絡(luò)。

五、結(jié)論與討論

（一）主要結(jié)論

面對新時代中國基層社會治理，群眾工作方法展現(xiàn)出更強的時代價值。作為中國共產(chǎn)黨延安時期的工作法寶，它愈發(fā)成為各地推進治理工作的重要經(jīng)驗。群眾工作方法已經(jīng)成為黨聯(lián)系并扎根于廣大群眾的系統(tǒng)工作方法。經(jīng)過長期實踐檢驗并在各類實踐場景中不斷提升與進階，它不僅能夠回應(yīng)社會需求，激發(fā)基層民眾的主體感，而且能夠有效凝聚社會共識，形成一致的治理合力。本研究圍繞群眾工作方法開展理論性闡述，選擇以國家與社會關(guān)系視角為切入點，深入探究并回答在基層社會治理場域中群眾工作方法如何嵌入治理體系并有效運作。

在治理目標上，群眾工作方法將“以人民為中心”的價值內(nèi)核嵌入治理體系的核心路徑。群眾工作方法在實踐中取得有效的治理經(jīng)驗關(guān)鍵在于其構(gòu)建了一套可持續(xù)的治理機制，使國家治理能力不僅體現(xiàn)在行政指令的貫徹和公共政策目標的達成上，還體現(xiàn)在情感動員與利益整合上，能夠動態(tài)塑造共同體意識，將“以人民為中心”具體化，使其不再停留在宏觀的政策討論層面，而是通過基層議事、群眾動員、協(xié)商治理等方式嵌入治理全過程，真正實現(xiàn)人民群眾對政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督的全方位參與。

第二，在治理過程中，群眾工作方法通過錨定治理目標、調(diào)整治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化治理流程等措施將治理主體與客體進行整合。群眾工作方法既要為了群眾，也要依靠群眾。它不僅是對治理工具、治理資源、治理載體等進行篩選匹配的過程，更多是對“以人民為中心”治理理念的實踐回應(yīng)。在此過程中，群眾工作方法能夠有效地以非正式化治理路徑將話語權(quán)歸還給群眾，構(gòu)建國家治理目標與社會治理需求的匹配通道，充分尊重群眾意愿，激發(fā)群眾自治活力，從而讓基層群眾既成為治理主體，同時也成為治理客體。

第三，在治理結(jié)果上，群眾工作方法是檢驗治理理念是否得以貫徹落實的重要標準。在執(zhí)行操作層面，群眾工作方法要求政府在政策制定、執(zhí)行與反饋過程中，始終堅持“以人民為中心”，并及時暢通政社溝通渠道、建立互動協(xié)商機制，從而自上而下地充分貫徹與滲透國家意志與核心理念。在結(jié)果檢驗層面，治理成效的最終解釋權(quán)在群眾手中，其突出表現(xiàn)為群眾對政府的信任度與滿意度。若群眾工作方法未能有效貫徹落實國家意志，未能尊重群眾意愿并回應(yīng)群眾利益訴求，就會在治理場域中出現(xiàn)執(zhí)行異化、行政僵化與矛盾白熱化等問題，從而威脅國家政權(quán)與基層社會的安全與穩(wěn)定。

第四，在治理邏輯上，群眾工作方法通過國家與社會的雙向建構(gòu)，實現(xiàn)了自上而下與自下而上的行為閉環(huán)。群眾工作方法并非單純的政治動員工具，而是一種能夠嵌入基層社會、調(diào)節(jié)國家與社會關(guān)系、增強治理韌性的治理機制。作為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責下的秩序生成邏輯，其通過人性化的目標設(shè)定、彈性化的制度錨定與動態(tài)化的資源整合，確保了黨委領(lǐng)導(dǎo)下治理權(quán)力與職責的縱向下沉；作為社會自治下的活力建構(gòu)邏輯，其通過搭建自治性的行動網(wǎng)絡(luò)、常態(tài)化的群眾參與平臺與系統(tǒng)性的激勵反饋機制，提升了基層群眾的參與感和政策接受度；作為群眾本位下的價值共創(chuàng)邏輯，其通過基層治理共識的凝聚與培養(yǎng)、多元利益的激發(fā)與聯(lián)結(jié)，治理價值的再造與整合，充分尊重了基層群眾的主體性與效能感?？傊谌罕姽ぷ鞣椒ǖ闹笇?dǎo)下，基層行政體系與社會體系在互動中達成雙向耦合，能夠形成具備中國特色的本土化基層治理模式。

（二）政策啟示

作為中國本土特色實踐的重要組成部分，群眾工作方法為理解基層社會治理提供了理論索引，既是中國共產(chǎn)黨踐行群眾路線的實踐表現(xiàn)，也是人心政治理論的具象展現(xiàn)（汪超、宋紀祥，2023）?；谏鲜鲅芯坑懻撆c分析，本文結(jié)合基層現(xiàn)實情境得出以下四點政策啟示：

一是重塑群眾工作方法的制度環(huán)境，夯實全過程人民民主的基層實踐。建立群眾工作方法的制度化運行框架，明確群眾動員、訴求表達、協(xié)商治理、反饋調(diào)整等環(huán)節(jié)的操作流程，確保群眾工作方法不僅僅是臨時性、應(yīng)急性手段，而是基層治理體系中的重要常態(tài)機制；二是強化基層政府與群眾之間的雙向互動，提升政策執(zhí)行的適配性和社會認同度。更加優(yōu)化政策制定中的群眾參與機制，確保政策目標設(shè)定能夠真正基于基層需求，而非單向的行政命令。執(zhí)行環(huán)節(jié)要注重群眾反饋機制的建設(shè)，確保政策實施過程中能夠動態(tài)調(diào)整；三是推動群眾工作方法的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，增強社會動員的精準性和覆蓋面。著力構(gòu)建數(shù)字化群眾工作平臺，增強政府與群眾之間的信息互動，增強社會協(xié)同效應(yīng)；四是完善社會協(xié)同機制，構(gòu)建共建共治共享的基層治理格局。可通過政策引導(dǎo)和財政支持，促進社會組織在社區(qū)治理、社會服務(wù)、矛盾調(diào)解等方面發(fā)揮更大作用；探索優(yōu)化公私合作模式，引導(dǎo)企業(yè)、社會資本深度參與基層治理；建立群眾參與的制度化渠道，使群眾工作方法成為提升社會協(xié)同能力的重要工作機制。

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