穿透與閉環(huán)： 基于人工智能技術(shù)的負(fù)外部性治理探索

一、引言

在日益加速的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中，負(fù)外部性問(wèn)題已成為掣肘社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的核心難題?；鶎又卫碇?，負(fù)外部性問(wèn)題表現(xiàn)為某些行為對(duì)社會(huì)環(huán)境、社會(huì)秩序或居民生活質(zhì)量的影響，諸如環(huán)境污染、公共資源濫用乃至社區(qū)糾紛等負(fù)外部性問(wèn)題，因其“權(quán)責(zé)不明”“成本溢出”而長(zhǎng)期陷入“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”的雙重困境。傳統(tǒng)負(fù)外部性治理主要依靠行政強(qiáng)制或明晰產(chǎn)權(quán)，但受限于信息不對(duì)稱、交易成本高昂而收效甚微?！?]近年來(lái)，人工智能技術(shù)的發(fā)展不斷加速，這為基層治理注入了新動(dòng)能。通過(guò)數(shù)據(jù)收集整合與算法驅(qū)動(dòng)分析，人工智能技術(shù)能夠精準(zhǔn)識(shí)別污染源，動(dòng)態(tài)分配社會(huì)資源，甚至能夠研判社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為破解基層治理中的負(fù)外部性問(wèn)題提供了技術(shù)上的可能性。[2]

在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中，庇古提出了負(fù)外部性這一概念。[3]曼昆將其定義為不承擔(dān)相應(yīng)成本而影響旁觀者福利的個(gè)人行為。[4]對(duì)于負(fù)外部性治理，學(xué)界認(rèn)為有三條主體路徑，分別為政府導(dǎo)向、市場(chǎng)導(dǎo)向以及多主體參與，但每條主體路徑都存在著不可避免的缺點(diǎn)。通過(guò)政府干預(yù)的方式治理負(fù)外部性會(huì)產(chǎn)生無(wú)法預(yù)料的副作用，[5也會(huì)牽扯到“正當(dāng)性”的判斷，[6]對(duì)于治理中出現(xiàn)的外部性，哪些是正外部性應(yīng)當(dāng)保留和改進(jìn)，哪些是負(fù)外部性應(yīng)當(dāng)消除，這一判斷標(biāo)準(zhǔn)會(huì)受多個(gè)因素的影響。同時(shí)，在負(fù)外部性已經(jīng)發(fā)生的前提下，政府通過(guò)立法的治理效果還要取決于利益相關(guān)者間的博弈結(jié)果。[7]市場(chǎng)自身能夠彌補(bǔ)政府治理的不足，但市場(chǎng)的逐利本性將導(dǎo)致資源的非最佳配置，出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，[8市場(chǎng)也會(huì)以就業(yè)崗位、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方式裹挾政府，[9進(jìn)一步加劇負(fù)外部性治理難度。負(fù)外部性治理的利潤(rùn)總量恒定，[10]多主體參與負(fù)外部性治理也就必然存在利益博弈，因而治理鏈條較為脆弱，需要依靠于每一個(gè)治理主體的通力合作，否則合作破裂將導(dǎo)致鏈條斷裂。目前，數(shù)字技術(shù)有了長(zhǎng)足發(fā)展，借助數(shù)字技術(shù)，能夠推動(dòng)政府透明化，為政府賦能，為公民賦權(quán)，[1]實(shí)現(xiàn)公私部門的數(shù)字化，提高應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力。[12]

多層治理理論出現(xiàn)于加里·馬克斯的著作《歐盟的政策結(jié)構(gòu)和多層治理》中，其是“在一個(gè)或者多個(gè)領(lǐng)土層面上的政府間持續(xù)談判體系”。[13]在我國(guó)，有關(guān)多層治理理論的研究起源于朱貴昌[14]和雷建鋒。[15]學(xué)者對(duì)于多層治理理論的研究多聚焦于歐洲一體化及歐盟上，領(lǐng)域集中在氣候治理、[16]全球治理、[17]電子化政務(wù)、碳排放交易等方面。[18]近年來(lái)，多層治理理論的應(yīng)用范圍擴(kuò)展到地方部門的有限參與、[19]圖書館聯(lián)盟發(fā)展、[20]政府績(jī)效評(píng)估等領(lǐng)域。[21]作為治理的一種表現(xiàn)形式，多層治理包含著多種行為體為解決公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的資源與信息間的交換。不同于傳統(tǒng)的從上而下的治理，多層治理注意到了各層級(jí)間獨(dú)特的資源稟賦和能力。例如，國(guó)際組織具有協(xié)調(diào)信息資源的能力，而國(guó)家具有合法實(shí)施制度、使用暴力的權(quán)力，[22]多層治理中任何一個(gè)層面都沒(méi)有完全控制另一個(gè)層面的能力或資源，“不管是公共的還是私人的行為體，沒(méi)有任何行為體擁有所有的解決復(fù)雜、動(dòng)態(tài)以及多樣化問(wèn)題的知識(shí)與信息；沒(méi)有任何行為體能擁有充分的縱觀性能力來(lái)保證使其所需要的工具有效地運(yùn)轉(zhuǎn)；也沒(méi)有任何行為體像在一個(gè)獨(dú)特的治理模式中那樣具有充分的行動(dòng)潛力來(lái)保證它能單獨(dú)起作用”，[23]因而，多層治理的另一特點(diǎn)就是在平等層面上進(jìn)行的互動(dòng)。綜上，多層治理使治理實(shí)現(xiàn)了“立體化”的轉(zhuǎn)變，將水平層面與垂直層面相融合，使各層面主體能夠在日益復(fù)雜化的公共問(wèn)題中尋找到合理的應(yīng)對(duì)解決方法。

在負(fù)外部性治理上，當(dāng)前研究多將某一主體作為單一整體進(jìn)行研究，忽視了在某一主體內(nèi)部各部分間關(guān)系與協(xié)調(diào)所影響的負(fù)外部性治理效能，數(shù)字化技術(shù)能夠提升政府治理效能，但對(duì)于如何利用數(shù)字化技術(shù)對(duì)基層治理中的負(fù)外部性問(wèn)題進(jìn)行治理，目前的文獻(xiàn)還鮮有研究。多層治理理論是公共管理領(lǐng)域中的新興理論，用以研究不同層級(jí)間如何利用自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有效治理，但在利用該理論研究基層治理中的外部性問(wèn)題上仍是一片空白，亟需相關(guān)研究的填充。

作為全國(guó)首個(gè)系統(tǒng)性探索人工智能賦能基層治理的實(shí)踐樣本，寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)通過(guò)“層級(jí)穿透”和“智能閉環(huán)”的雙重機(jī)制，為外部性治理提供了新范式。該網(wǎng)絡(luò)以市、縣、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格五級(jí)架構(gòu)為骨架，依托“141”基層治理體系，實(shí)現(xiàn)了治理觸角向最小社會(huì)單元的縱向延伸。本研究以多層治理理論為框架，將政府、企業(yè)、公眾在數(shù)字化場(chǎng)域中的動(dòng)態(tài)互動(dòng)置于基層治理中，試圖回答寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)如何破解基層治理中的負(fù)外部性問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)人工智能時(shí)代基層治理提供兼具學(xué)術(shù)價(jià)值與實(shí)踐意義的中國(guó)方案和思路。

二、案例選擇：寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)

著眼于人工智能技術(shù)下的基層治理，考慮到案例時(shí)效、成果等關(guān)鍵因素，本文選取寧波市五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)作為典型個(gè)案，試圖以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合，對(duì)當(dāng)前人工智能技術(shù)如何破解基層治理中的外部性問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)分析。

自2022年，寧波市開始了基層智治的新探索。按照“市域全統(tǒng)籌、縱向全穿透、橫向全聯(lián)動(dòng)、多元全協(xié)同”的總規(guī)劃和“市級(jí)統(tǒng)建、全域共享”的總要求，寧波市成功構(gòu)建了“五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)”。該網(wǎng)絡(luò)依托“141”基層治理體系，以平臺(tái)為“中樞”，市、縣、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格為“主軸”，搭建了“市級(jí)智治大腦”“縣級(jí)智治云圖”“鎮(zhèn)街智治平臺(tái)”“村社智治管家”“網(wǎng)格掌上治理”五級(jí)管理決策端、實(shí)務(wù)操作端和移動(dòng)工作端，實(shí)現(xiàn)了全市范圍內(nèi)基層治理的上下貫通、全域聯(lián)動(dòng)、多元協(xié)同，[24]實(shí)現(xiàn)了人工智能與社會(huì)治理的良好融合，有效提升了社會(huì)治理的效率與成效，促進(jìn)了基層治理由“經(jīng)驗(yàn)治理”向“精準(zhǔn)治理”的轉(zhuǎn)型。2023年10月，寧波市被評(píng)為“全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)合格城市”，[25]并連續(xù)多年蟬聯(lián)全國(guó)文明城市、中國(guó)最具幸福感城市，“五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)”入選2024年度寧波市“數(shù)字社會(huì)典型案例”，因而具有案例的代表性與典型性。

目前，寧波已建立完善市、縣（區(qū)）、街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）、網(wǎng)格五級(jí)社會(huì)治理事件的分流處置機(jī)制，分別有1個(gè)市級(jí)社會(huì)治理綜合服務(wù)中心、10個(gè)縣級(jí)社會(huì)治理中心、156個(gè)街鎮(zhèn)綜合信息指揮室，實(shí)現(xiàn)了2841個(gè)村（社區(qū)）和9679個(gè)網(wǎng)格平臺(tái)的全面貫通。

三、外部性治理中的“層級(jí)一智能”雙輪驅(qū)動(dòng)模型

在外部性治理的復(fù)雜圖景中，跨層級(jí)權(quán)責(zé)錯(cuò)配與動(dòng)態(tài)性矛盾長(zhǎng)期制約政府的基層治理效能，其癥結(jié)體現(xiàn)于環(huán)境污染、公共資源侵占等多主體利益糾葛與治理響應(yīng)遲滯的問(wèn)題中。通過(guò)“層級(jí)穿透”與“智能閉環(huán)”的雙輪驅(qū)動(dòng)能夠重構(gòu)治理邏輯：縱向上穿透?jìng)鹘y(tǒng)科層制壁壘，實(shí)現(xiàn)治理跨區(qū)域運(yùn)行與權(quán)責(zé)的精準(zhǔn)錨定；橫向上人工智能技術(shù)與算法構(gòu)成智能閉環(huán)，以智能化處置鏈對(duì)外部性問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別并處理。這一雙重驅(qū)動(dòng)使基層治理突破“層級(jí)懸浮”與“技術(shù)空轉(zhuǎn)”的困境，[26]以技術(shù)敏捷性提升制度韌性，推動(dòng)外部性問(wèn)題由末端補(bǔ)救轉(zhuǎn)向源頭治理，為中國(guó)式現(xiàn)代化提供“縱向穿透有界、橫向智能無(wú)界”的治理現(xiàn)代化路徑。

（一）外部性治理中的層級(jí)穿透

層級(jí)穿透指通過(guò)縱向、橫向治理架構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計(jì)，打破傳統(tǒng)科層制的困境，明確各層級(jí)權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)基層治理中外部性問(wèn)題的精準(zhǔn)定位與協(xié)同響應(yīng)，核心在于權(quán)責(zé)匹配與動(dòng)態(tài)協(xié)作。

科層制以規(guī)則和分工創(chuàng)造了屬于政府的“效率”時(shí)代，[27]但其在應(yīng)對(duì)非常規(guī)任務(wù)時(shí)則會(huì)暴露其短處。[28]通過(guò)打破傳統(tǒng)的科層制各層級(jí)間的隔閡，完善各個(gè)治理層級(jí)縱向、橫向上的穿透設(shè)計(jì)，以消除基層治理中外部性問(wèn)題的“權(quán)責(zé)模糊”與“協(xié)同低效”的結(jié)構(gòu)性矛盾，實(shí)現(xiàn)治理責(zé)任在行政層級(jí)上的精準(zhǔn)錨定。高層級(jí)政府具備掌握特定行動(dòng)者的線上行為信息、跨域關(guān)聯(lián)信息以及大規(guī)模行動(dòng)者及其互動(dòng)信息的優(yōu)勢(shì)，低層級(jí)政府也具有高層級(jí)政府不具備的屬地信息優(yōu)勢(shì)，通過(guò)高低層級(jí)政府的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，就能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，[29]將傳統(tǒng)的“自上而下”的管理模式與多層治理理論中“自下而上”的治理模式相結(jié)合，而這便需要縱向上層級(jí)間的穿透，為此，構(gòu)建貫通“宏觀戰(zhàn)略一中觀統(tǒng)籌一微觀執(zhí)行”的縱向治理鏈條，明確各層級(jí)功能定位。高層級(jí)單位制定治理標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制框架，協(xié)調(diào)整體資源配置，同時(shí)對(duì)于最小治理單元上報(bào)的信息及時(shí)反饋，制定策略；中層級(jí)單位整合數(shù)據(jù)與資源，動(dòng)態(tài)分配任務(wù)與指標(biāo)，將上、下層級(jí)間的信息及時(shí)傳達(dá)；最小治理單元對(duì)于外部性問(wèn)題接觸多，感受深，面對(duì)問(wèn)題及時(shí)上報(bào)，確保治理觸達(dá)末梢?；鶎又卫碇械耐獠啃詥?wèn)題往往涉及多個(gè)部門甚至多個(gè)區(qū)縣，因此要做到層級(jí)橫向上的穿透。建立跨部門的數(shù)據(jù)互通平臺(tái)，打破信息孤島，同時(shí)在頂層設(shè)計(jì)上，建立部門間調(diào)動(dòng)機(jī)制，確?？绮块T、跨區(qū)域合作切實(shí)可行。將責(zé)任“顆粒化”，將復(fù)雜的外部性問(wèn)題拆解為可操作的治理節(jié)點(diǎn)，明確與外部性問(wèn)題相關(guān)的部門的協(xié)作規(guī)則。

外部性治理中的層級(jí)穿透通過(guò)制度性分權(quán)與協(xié)同規(guī)則的制定，將傳統(tǒng)科層制的“垂直管控”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂衅降然A(chǔ)、數(shù)據(jù)共享的“動(dòng)態(tài)響應(yīng)”，提高治理效率，降低外部性治理，尤其是跨域治理及協(xié)調(diào)中的交易成本，突破了治理中“有界”的層級(jí)束縛。

（二）外部性治理中的智能閉環(huán)

智能閉環(huán)指通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)，構(gòu)建“感知一分派一處置一反饋”的全流程自動(dòng)化治理鏈路，以準(zhǔn)確數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)外部性問(wèn)題并精準(zhǔn)矯正。

人工智能技術(shù)提升了政府的數(shù)據(jù)收集能力、數(shù)據(jù)分析能力以及預(yù)警能力，依靠智能手段實(shí)現(xiàn)更靈活的資源配置共享與組織重構(gòu)，[30]以此在基層治理中減弱外部性問(wèn)題發(fā)生的可能性。人工智能技術(shù)具有深度分析、耦合集成、可視化呈現(xiàn)等特點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)全面、實(shí)時(shí)、精準(zhǔn)的監(jiān)控提供了條件，[31]提升了對(duì)于外部性問(wèn)題治理的及時(shí)性。為實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，我國(guó)已進(jìn)行了權(quán)力下放政策的試驗(yàn)，使基層治理單位獲得了更多的治理自主權(quán)，但隨之而來(lái)的是如何合理使用這些權(quán)力的問(wèn)題，[32]基層治理單位面臨著決策能力弱、管理經(jīng)驗(yàn)少、群眾參與不足、激勵(lì)程度低等阻力，[33]通過(guò)引入人工智能技術(shù)，基層治理單位可以在智能輔助決策下進(jìn)行外部性治理，在進(jìn)行基層治理時(shí)，人工智能技術(shù)能夠在案例庫(kù)中搜尋相似的治理案例并呈現(xiàn)給治理單位，供其參考，并在持續(xù)的案例學(xué)習(xí)中提升決策能力，豐富管理經(jīng)驗(yàn)。基層治理中群眾參與不足多在于參與渠道不暢、參與成本高、獲得感低等原因，在人工智能技術(shù)的加持下，群眾通過(guò)APP能夠一鍵參與基層治理，提出自身建議，并能夠?qū)崟r(shí)查看治理進(jìn)度，提升基層治理參與的獲得感，提高參與的積極性。一系列智能設(shè)備的互通互聯(lián)也為外部性治理提供了便利，[34]環(huán)境傳感器、智能攝像頭等設(shè)備實(shí)時(shí)采集污染排放、資源占用等數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)物聯(lián)網(wǎng)的全域覆蓋，基于外部性問(wèn)題的類型與權(quán)責(zé)規(guī)則，智能任務(wù)分派系統(tǒng)自動(dòng)推送任務(wù)至對(duì)應(yīng)責(zé)任主體，在治理后要求責(zé)任主體上傳整改數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比與圖像識(shí)別確保真實(shí)處置，實(shí)現(xiàn)證據(jù)鏈的閉環(huán)管理。

外部性治理中的智能閉環(huán)通過(guò)人工智能技術(shù)賦能，以算法自動(dòng)分派任務(wù)代替行政指令，提高執(zhí)行效率，減少人力與時(shí)間的投入，降低行政成本，提高治理能力。通過(guò)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)將“事后懲罰”轉(zhuǎn)為“即時(shí)干預(yù)”，將外部性影響降到最低。閉環(huán)反饋機(jī)制推動(dòng)治理策略動(dòng)態(tài)優(yōu)化，增強(qiáng)制度韌性，避免政策僵化。

四、案例呈現(xiàn)：寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)的作用機(jī)制

按照“橫向聯(lián)動(dòng)、縱向穿透、數(shù)字賦能、全域統(tǒng)籌”的設(shè)計(jì)理念，寧波市整合資源，搭建了坐標(biāo)軸式的數(shù)智架構(gòu)：橫軸為寧波市社會(huì)治理綜合服務(wù)中心，賦予政策制定、考核監(jiān)督等權(quán)力，使其能夠跨區(qū)域、跨部門調(diào)動(dòng)資源，形成扁平化管理模式；縱軸為市、縣、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格五級(jí)網(wǎng)絡(luò)，分級(jí)建設(shè)五級(jí)管理決策端、數(shù)字操作端以及網(wǎng)格移動(dòng)工作端，形成“五級(jí)三端”的事件處置體系，提高了處置效率；以“智治大腦”為交點(diǎn)，融合數(shù)據(jù)、算法等要素資源，為基層治理中的日常履職、預(yù)測(cè)預(yù)警、檢測(cè)監(jiān)控等功能提供智慧支撐。[35]

（一）總體組織架構(gòu)

在五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)中，各層級(jí)間的任務(wù)、分工均不相同，以“市級(jí)抓統(tǒng)籌，區(qū)（縣）負(fù)主責(zé)，街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）強(qiáng)執(zhí)行，村（社區(qū)）重落實(shí)，網(wǎng)格作底座”為整體架構(gòu)，通過(guò)人工智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)了全域覆蓋、高效協(xié)同的基層智治體系（圖1）。

1.市社會(huì)治理綜合服務(wù)中心

市社會(huì)治理綜合服務(wù)中心是全市域社會(huì)治理的指揮中樞，統(tǒng)籌全市社會(huì)治理資源，構(gòu)建“智治大腦”，實(shí)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)整合協(xié)同與智能研判，歸集人社、公安、應(yīng)急等部門共139項(xiàng)數(shù)據(jù)構(gòu)建“全時(shí)空多維度采錄感知網(wǎng)”，支撐城市安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。對(duì)區(qū)（縣）社會(huì)治理中心開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督查考核工作，主要負(fù)責(zé)確定社會(huì)治理事件處置權(quán)責(zé)，制定相應(yīng)政策、規(guī)定、制度，同時(shí)承擔(dān)信息分析研判、數(shù)據(jù)協(xié)同應(yīng)用、工作考核督查和系統(tǒng)安全運(yùn)維等工作，建立并執(zhí)行網(wǎng)格管理事項(xiàng)準(zhǔn)入和退出制度，規(guī)范聯(lián)動(dòng)處置工作流程，建立完善閉環(huán)流轉(zhuǎn)交辦、分類處置等機(jī)制，推動(dòng)信息高效流轉(zhuǎn)與治理精準(zhǔn)施策。

2.區(qū)（縣）社會(huì)治理中心

區(qū)（縣）社會(huì)治理中心是區(qū)（縣）社會(huì)治理的指揮樞紐，作為區(qū)（縣）黨委、政府直屬事業(yè)單位，業(yè)務(wù)上受市社會(huì)治理綜合服務(wù)中心指導(dǎo)，機(jī)構(gòu)規(guī)格與當(dāng)?shù)攸h政工作部門相同。依靠“智治云圖”管理決策端，通過(guò)數(shù)字賦能，推出27個(gè)領(lǐng)域算法和全域突發(fā)事件智能感知等13個(gè)數(shù)據(jù)模型，將事態(tài)熱區(qū)分布、預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)等關(guān)鍵信息可視化，從而為事件分析、研判、決策提供智能化輔助。日常主要承擔(dān)運(yùn)行監(jiān)測(cè)功能、矛盾調(diào)處功能、分析研判功能、協(xié)同流轉(zhuǎn)功能、應(yīng)急指揮功能以及督查考核功能，推動(dòng)“多中心”整合為“一中心”，設(shè)立無(wú)差別受理綜合窗口，負(fù)責(zé)統(tǒng)一登記群眾當(dāng)面提出的各類信訪和矛盾糾紛事項(xiàng)，實(shí)時(shí)就地接待群眾，推動(dòng)跨部門一件事協(xié)同處置，實(shí)現(xiàn)矛盾一站化解。

3.街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）基層治理四平臺(tái)

基層治理四平臺(tái)按照扁平化管理、矩陣式協(xié)同的原則，采取“ 1+4+X^′′ 模式統(tǒng)籌整合街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）轄區(qū)內(nèi)黨建、經(jīng)濟(jì)、治理、服務(wù)人員力量，迭代完善“基層治理四平臺(tái)”，將原“綜治工作、監(jiān)管執(zhí)法、應(yīng)急管理、公共服務(wù)”四平臺(tái)，統(tǒng)一迭代為“黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)”四平臺(tái)，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、平臺(tái)運(yùn)行、崗位管理的組織體系和運(yùn)行模式，打破信息壁壘，推動(dòng)數(shù)據(jù)全流程共享，實(shí)現(xiàn)全信息“一屏統(tǒng)攬”，開發(fā)“社工助手”“甬易報(bào)”等場(chǎng)景模塊，推廣“一表通”系統(tǒng)，按照群眾反映問(wèn)題性質(zhì)自動(dòng)零延遲流轉(zhuǎn)分流至四平臺(tái)，大幅提高反映事件針對(duì)性及處置率，橫向推動(dòng)四平臺(tái)高效協(xié)同，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。

4.數(shù)字化網(wǎng)格

網(wǎng)格是在城鄉(xiāng)社區(qū)、行政村及其他特定區(qū)域之內(nèi)科學(xué)劃分的最小黨建單元、執(zhí)行單元、智慧單元、承接單元、作戰(zhàn)單元，以數(shù)字化為鮮明特征、以平戰(zhàn)一體快速響應(yīng)激活為核心要求、以實(shí)現(xiàn)基層治理“平臺(tái) + 大腦”貫通觸達(dá)為實(shí)踐要義、以共建共治共享為工作場(chǎng)景，全面覆蓋所轄空間、組織、人群，綜合集成治理事項(xiàng)、資源、力量等要素，配備移動(dòng)端“掌上治理”工具，貫徹“網(wǎng)格化 + 數(shù)字化”理念，根據(jù)居民需求實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)精準(zhǔn)治理，每個(gè)網(wǎng)格按“ 1+3+N^′ ’模式配備，網(wǎng)格功能主要包含政治引領(lǐng)、矛盾前端化解、服務(wù)群眾、應(yīng)急處置、承接協(xié)同事項(xiàng)等。

（二）體系聯(lián)動(dòng)機(jī)制

按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、統(tǒng)一指揮、部門聯(lián)動(dòng)”的要求，寧波市全面構(gòu)建了“市級(jí)抓統(tǒng)籌，區(qū)（縣）強(qiáng)指揮，街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）重實(shí)戰(zhàn)，村（社區(qū)）抓落地，網(wǎng)格快反應(yīng)”的基層治理指揮格局，以“平戰(zhàn)一體”為導(dǎo)向，健全分級(jí)分類指揮體系，完善重大突發(fā)性事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)指令暢通、一鍵直達(dá)，建立條線主建、平臺(tái)主戰(zhàn)、平戰(zhàn)一體、精干高效、平戰(zhàn)結(jié)合的指揮運(yùn)行體系。同時(shí)，通過(guò)建立區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）、網(wǎng)格貫通的扁平化指揮應(yīng)用，全面提升各級(jí)黨委、政府在基層治理中的指揮決策、動(dòng)員組織能力。

1.任務(wù)下達(dá)

縣級(jí)社會(huì)治理中心、街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）綜合信息指揮室對(duì)上級(jí)任務(wù)進(jìn)行分撥流轉(zhuǎn)，通過(guò)閉環(huán)管理和智能支撐逐項(xiàng)執(zhí)行，任務(wù)事項(xiàng)原則上按照“任務(wù)到達(dá)一研判分撥一任務(wù)辦理一跟蹤督辦一任務(wù)反饋一考評(píng)評(píng)價(jià)”的流程進(jìn)行全周期閉環(huán)管理。

2.上報(bào)處置

對(duì)網(wǎng)格內(nèi)上報(bào)的一般問(wèn)題，按照網(wǎng)格事件處置流程，由村（社區(qū)）、街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）、區(qū)（縣）及以上層級(jí)逐級(jí)負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)處置?？h級(jí)社會(huì)治理中心切實(shí)發(fā)揮在“141”體系中的牽引作用，對(duì)特殊敏感、歷史遺留、處理難度大的疑難事件，可追溯具體職能部門的，按照“部門主導(dǎo)、屬地協(xié)助”原則，交辦涉事權(quán)責(zé)部門承擔(dān)化解處置主要責(zé)任，屬地做好協(xié)助；涉及多部門、跨層級(jí)的事項(xiàng)，由中心確定牽頭部門負(fù)責(zé)處置，相關(guān)部門、屬地做好協(xié)助。

3.平戰(zhàn)結(jié)合

“平時(shí)”持續(xù)抓好“141”體系規(guī)范建設(shè)，按照精細(xì)分類、精準(zhǔn)交辦、精確指揮的原則，依托數(shù)字賦能，實(shí)現(xiàn)一般法定事項(xiàng)由系統(tǒng)交辦流轉(zhuǎn)、高頻多跨事項(xiàng)由“一件事”模塊自動(dòng)流轉(zhuǎn)、疑難復(fù)雜事項(xiàng)由多跨協(xié)同機(jī)制聯(lián)動(dòng)處置?！皯?zhàn)時(shí)”與重大突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制有效融合，實(shí)現(xiàn)需求問(wèn)題即時(shí)感知、信息咨詢即時(shí)交互、人員資源精準(zhǔn)集結(jié)，快速推動(dòng)組織轉(zhuǎn)換、人員轉(zhuǎn)換、資源轉(zhuǎn)換、流程轉(zhuǎn)換、陣地轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)扁平化指揮、屬地化作戰(zhàn)，切實(shí)提升應(yīng)急能力和水平。

五、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)機(jī)制分析

（一）層級(jí)穿透

“碎片化”是我國(guó)基層治理中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，以往的政府統(tǒng)管一切的治理方式已不再適用，而近年來(lái)推行的復(fù)合型、多元化的基層治理架構(gòu)，由于缺乏明確的治理主體，進(jìn)一步加劇了這種“碎片化”的發(fā)展。[36]多層治理理論強(qiáng)調(diào)縱向?qū)蛹?jí)與橫向部門間的權(quán)力分配與協(xié)同，寧波市五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)在層級(jí)上實(shí)現(xiàn)了治理架構(gòu)上的縱向與橫向的穿透，以“層級(jí)穿透”解決了傳統(tǒng)治理模式中的“碎片化”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了上下貫通、全域聯(lián)動(dòng)、多元協(xié)同（圖2）。

1.市級(jí)

基層治理的職能和責(zé)任分屬于不同部門，但各部門間職責(zé)不一、利益不同導(dǎo)致各部門間存在著職能交叉、工作協(xié)調(diào)性差等問(wèn)題，難以形成治理合力，[37]通過(guò)市級(jí)政府的統(tǒng)籌，能夠統(tǒng)一調(diào)動(dòng)多部門針對(duì)目前顯現(xiàn)的外部性問(wèn)題進(jìn)行治理。市級(jí)政府并非嚴(yán)格意義上的基層治理主體，[38]距離人民群眾身邊的小事較遠(yuǎn)，對(duì)外部性問(wèn)題的感知較差。寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)突出市級(jí)通盤謀劃，構(gòu)建“五級(jí)全貫通”支撐體系，部署“基層治理提升年”等專項(xiàng)行動(dòng)，以市社會(huì)治理服務(wù)中心為中樞，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、研判、督導(dǎo)、應(yīng)急指揮，形成“三位一體”管理模式，分級(jí)搭建五級(jí)三端體系，形成信息高效流轉(zhuǎn)與治理精準(zhǔn)施策的治理新格局。

2.縣 （區(qū)）

縣（區(qū)）是中國(guó)治理結(jié)構(gòu)中的基本治理單元，承擔(dān)著執(zhí)行政策、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)以及聯(lián)系群眾等職能，[39]但在傳統(tǒng)治理模式下，縣（區(qū)）級(jí)對(duì)于邊界模糊的基層事務(wù)，治理效能欠佳，表現(xiàn)在部門合作機(jī)制難達(dá)成、合作方式有缺陷、合作尺度難把握等方面，[40]外部性治理需要多方協(xié)同進(jìn)行處置，一旦合作難以達(dá)成，協(xié)同關(guān)系不能明晰，對(duì)外部性問(wèn)題的治理就將無(wú)從談起。作為政策執(zhí)行者的縣級(jí)組織長(zhǎng)期擁有治理自主性，可以因地制宜治理，及時(shí)回應(yīng)縣域矛盾，但出于避責(zé)、自保等考慮，縣級(jí)組織往往傾向于下沉責(zé)任，將基層治理任務(wù)下放給下級(jí)組織執(zhí)行。［41]失去縣（區(qū)）一級(jí)的行政力量下，外部性治理中的困難增加，層級(jí)間的割裂現(xiàn)象凸顯。寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)為切實(shí)發(fā)揮縣（區(qū)）在基層治理中的主陣地作用，深化“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，將縣（區(qū)）層級(jí)緊緊融入基層治理體系中。將以往分散的部門如城市管理、綜合治理等部門整合為縣級(jí)社會(huì)治理中心，打造綜合了運(yùn)行監(jiān)測(cè)、分析研判、事件流轉(zhuǎn)等多功能的治理樞紐平臺(tái)，統(tǒng)一管理，促成部門間的有效合作，從而能夠聚集合力，對(duì)基層治理中的外部性問(wèn)題進(jìn)行治理。

3.街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）

街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）是基層治理中的中間層級(jí)，也是“自上而下”管理以及“自下而上”反饋的中堅(jiān)環(huán)節(jié)，以往這一層級(jí)多被要求配合上級(jí)政府承擔(dān)協(xié)調(diào)、輔助等任務(wù)，近年來(lái)則將職能范圍擴(kuò)大至調(diào)查、規(guī)劃等環(huán)節(jié)，這就導(dǎo)致了其疲于落實(shí)剛性要求，同時(shí)還要兼顧管理的彈性限度。［42]“小馬拉大車”的現(xiàn)象限制了街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）一級(jí)在基層治理中發(fā)揮作用，對(duì)于外部性治理這一難題就更加棘手。在寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)的層級(jí)穿透下，街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）一級(jí)穩(wěn)步推進(jìn)一體化改革，厘清職責(zé)邊界，以協(xié)調(diào)為主要功能，創(chuàng)新構(gòu)建“ 1+4+X^′ ’模式，將細(xì)分事務(wù)下沉至村（社區(qū)）與網(wǎng)格，將村（社區(qū)）處理的事務(wù)進(jìn)行審查并將最終結(jié)果上報(bào)區(qū)（縣）一級(jí)，實(shí)現(xiàn)本級(jí)的上下信息審核、傳達(dá)效能，促進(jìn)外部性治理的流程貫通。

4.村 （社區(qū)）

基層治理中，治理對(duì)象多為涉及群眾切身利益的相關(guān)事務(wù)，其中既有與民生保障、社會(huì)安全等相關(guān)的大規(guī)模公共事務(wù)，也有垃圾處理、便民服務(wù)等小規(guī)模的公共事務(wù)，[43]大規(guī)模的公共事務(wù)主要依靠行政力量解決，而小規(guī)模的公共事務(wù)則應(yīng)當(dāng)依靠基層的力量。[44村（社區(qū)）是基層治理的基礎(chǔ)單元，是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)，通過(guò)村（社區(qū)）這一平臺(tái)能夠辦好民生實(shí)事與公共事務(wù)，回應(yīng)群眾關(guān)切。作為基層治理中黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的橋梁和紐帶，能夠收集人民群眾的利益訴求并予以協(xié)調(diào)，將矛盾糾紛就地發(fā)現(xiàn)、就地調(diào)解、就地化解。寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)在全省范圍內(nèi)率先推進(jìn)“五定”管理體制改革，使資源穿透層級(jí)到達(dá)基層，也使治理效果穿透層級(jí)向上反饋，提升治理外部性效能。

5.網(wǎng)格

在基層治理創(chuàng)新中，既要構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，又要推動(dòng)社會(huì)治理重心下移至基層。[45]網(wǎng)格員是人民群眾的“貼心人”，更是基層治理的“眼睛”和“耳朵”。為發(fā)揮如五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)的作用，寧波市出臺(tái)了《寧波市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理?xiàng)l例》，建有近一萬(wàn)個(gè)網(wǎng)格、四萬(wàn)余個(gè)微網(wǎng)格，切實(shí)發(fā)揮了網(wǎng)格的底座支撐作用，在服務(wù)群眾、優(yōu)化外部性治理中起到了良好作用。

（二）智能閉環(huán)

“閉環(huán)”一詞多見于企業(yè)管理、供應(yīng)鏈、生產(chǎn)鏈等領(lǐng)域，莫拉納和塞林指出閉環(huán)管理框架涵蓋社會(huì)、鏈條和行動(dòng)者三個(gè)不同層面，[46]翁列恩提出源于企業(yè)管理與大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的閉環(huán)治理引入公共管理領(lǐng)域能夠填補(bǔ)這一研究領(lǐng)域中的空白。[47]閉環(huán)強(qiáng)調(diào)從事件的發(fā)生到最終解決都形成完整的循環(huán)鏈條，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都得到有效監(jiān)控和反饋，這有助于及時(shí)糾正可能導(dǎo)致負(fù)外部性的行為，確保治理措施有效實(shí)施（圖3）。閉環(huán)不僅關(guān)注當(dāng)前問(wèn)題的解決，還注重經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、事后評(píng)估以及長(zhǎng)效監(jiān)管，并在不斷收集經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上優(yōu)化治理策略，這有助于在當(dāng)今動(dòng)態(tài)變化的社會(huì)環(huán)境中靈活調(diào)整治理模式，更好地應(yīng)對(duì)外部性的挑戰(zhàn)。

1.市級(jí)智治大腦

作為全市治理的“中樞神經(jīng)”，市級(jí)智治大腦通過(guò)整合跨部門數(shù)據(jù)資源，形成全域治理的智能決策中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、研判分析以及應(yīng)急指揮。運(yùn)用人工智能技術(shù)收集歸納數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，激活數(shù)據(jù)要素潛能，超60TB的數(shù)據(jù)涵蓋了人口、法人、房屋等信息。市級(jí)智治大腦以一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)統(tǒng)籌124個(gè)城市治理場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件“一鏈處置”，經(jīng)由市級(jí)智治大腦統(tǒng)一調(diào)度后，類似以往難以解決的跨縣域河道污染等問(wèn)題迎刃而解，通過(guò)權(quán)責(zé)劃分、多部門聯(lián)合執(zhí)法等方式，大大縮減了處置周期，對(duì)基層治理中的外部性問(wèn)題進(jìn)行了有效化解。

2.縣級(jí)智治云圖

縣級(jí)智治云圖聚焦于區(qū)域內(nèi)治理的精準(zhǔn)調(diào)度與風(fēng)險(xiǎn)研判，推動(dòng)基層治理資源動(dòng)態(tài)適配，在市級(jí)智治大腦的指導(dǎo)下，構(gòu)建適用于本地區(qū)的治理方案。針對(duì)基層治理中的外部性問(wèn)題，寧波市研發(fā)投用治理占位僵尸車、消防通道堵塞、文明養(yǎng)犬等多個(gè)基層治理“一件事”集成應(yīng)用，做到了跨部門、跨層級(jí)一鍵協(xié)同處置。

3.鎮(zhèn)街智治平臺(tái)

在寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)中，鎮(zhèn)街智治平臺(tái)承擔(dān)著資源整合與快速響應(yīng)的職責(zé)。鎮(zhèn)街智治平臺(tái)是治理網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行樞紐，通過(guò)整合基層治理資源實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理中存在問(wèn)題的快速響應(yīng)。在智治平臺(tái)上，街道內(nèi)的人口、法人、企業(yè)等各類數(shù)據(jù)都被綜合集成于街道地圖上，并設(shè)置“黨建統(tǒng)領(lǐng)”“經(jīng)濟(jì)生態(tài)”“平安法治”“公共服務(wù)”四大跑道，工作人員可依照實(shí)際需被動(dòng)發(fā)現(xiàn)- 一居民舉報(bào)、投訴主動(dòng)發(fā)現(xiàn)一網(wǎng)格員巡查、上報(bào)自動(dòng)發(fā)現(xiàn)—人工智能技術(shù)感知、收集要，使用攻堅(jiān)任務(wù)跟蹤、重大應(yīng)用運(yùn)行、算法模型調(diào)用等功能，真正實(shí)現(xiàn)一屏統(tǒng)攬、綜合指揮。利用人工智能技術(shù)與智能算法，智治平臺(tái)能夠自動(dòng)分派事件到責(zé)任部門，并動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)處置效果。

圖3 基層治理“一件事”閉環(huán)治理

資料來(lái)源：作者自繪

4.村社智治管家

作為最接近民眾的服務(wù)端，村社智治管家致力于提供便捷高效的公共服務(wù)，解決群眾身邊的實(shí)際問(wèn)題，聚焦于村（社區(qū)）的實(shí)際工作需求和不斷變化的問(wèn)題，寧波市不斷強(qiáng)化基層智治的針對(duì)性和功能性，開發(fā)如“護(hù)校安園”“基層一表通”等基層特色應(yīng)用。村社智治管家能夠?qū)崟r(shí)高亮顯示轄區(qū)黨員、志愿者等各類治理資源，呈現(xiàn)家庭、企業(yè)、社會(huì)三個(gè)維度綜合畫像，不間斷更新企業(yè)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、監(jiān)管處罰等商事主體動(dòng)態(tài)。智治管家通過(guò)收集相關(guān)信息，發(fā)起居民議事會(huì)，能夠有效協(xié)調(diào)各居民間利益，制定有關(guān)外部性治理的系列規(guī)則，激發(fā)村（社區(qū)）一級(jí)的治理活力，提升基層治理效能。

5.網(wǎng)格掌上治理

網(wǎng)格掌上治理是寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)中治理末梢的移動(dòng)工具，實(shí)現(xiàn)了問(wèn)題實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)、實(shí)時(shí)上報(bào)與高效處置。網(wǎng)格員可以隨時(shí)隨地通過(guò)移動(dòng)終端將基層治理有關(guān)問(wèn)題（如水質(zhì)污染、車輛占道等）進(jìn)行上報(bào)，而后經(jīng)由人工智能技術(shù)智能分派給相關(guān)部門或人員進(jìn)行處置，極大地提高了工作效率。在網(wǎng)格之下，寧波市按照每50戶一80戶的標(biāo)準(zhǔn)將全市內(nèi)的網(wǎng)格繼續(xù)細(xì)分，劃分為四萬(wàn)余個(gè)微網(wǎng)格，以更為精細(xì)的方式參與基層治理，協(xié)助做好巡查走訪、社情民意收集、安全隱患發(fā)現(xiàn)等任務(wù)，在人工智能技術(shù)的加持下，網(wǎng)格與微網(wǎng)格的任務(wù)完成時(shí)間由2一3天縮短為最多12小時(shí)，顯著地提升了智治效能。

六、基于人工智能技術(shù)治理外部性問(wèn)題的路徑構(gòu)建

在基層治理中，外部性問(wèn)題主要表現(xiàn)為跨層級(jí)、跨部門的治理成本外溢，[48]如環(huán)境污染、鄰避沖突、資源分配失衡等，[41][0][51需要通過(guò)系統(tǒng)性治理路徑實(shí)現(xiàn)成本的內(nèi)部化。經(jīng)典財(cái)政分權(quán)理論指出，基層治理應(yīng)當(dāng)權(quán)衡公共產(chǎn)品規(guī)模經(jīng)濟(jì)與居民偏好異質(zhì)性，而系統(tǒng)性治理能夠通過(guò)優(yōu)化治理路徑降低溝通成本，提升治理效能。寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)通過(guò)“市級(jí)智治大腦”“縣級(jí)智治云圖”“鎮(zhèn)街智治平臺(tái)”“村社智治管家”和“網(wǎng)格掌上治理”五個(gè)智能層級(jí)構(gòu)建了一個(gè)從頂層到基層穿透、從分析到?jīng)Q策閉環(huán)的全面性治理體系。

（一）穿透：智能協(xié)同的題中之義

基層治理中穿透的本質(zhì)是通過(guò)制度與技術(shù)賦能打破層級(jí)壁壘和部門藩籬，[52]實(shí)現(xiàn)治理資源、治理信息等要素在各部門、各層級(jí)中能夠順暢流動(dòng)，在縱向上貫通，在橫向上聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)外部性問(wèn)題中“責(zé)任懸浮”以及“成本外溢”的解決。因此，以人工智能技術(shù)輔助政府決策解決基層治理中的外部性問(wèn)題必然需要層級(jí)間的穿透。

智能技術(shù)能夠幫助政府更有效地收集、處理并分析來(lái)自多渠道的數(shù)據(jù)，[53]識(shí)別出可能產(chǎn)生負(fù)外部性的行為，并提供決策支持。[54通過(guò)智能技術(shù)搭建的平臺(tái)能夠拉近政府與人民群眾之間的距離，不僅使政府的工作動(dòng)態(tài)、政策解讀更易于被人民群眾知曉接納，也能使人民群眾對(duì)于政府的評(píng)價(jià)、反饋、訴求等直接地傳達(dá)到政府中，這種透明開放的交流有助于增強(qiáng)公民的政治參與能力與監(jiān)督力度，減少因信息不對(duì)稱所引發(fā)的外部性問(wèn)題。在智能技術(shù)的加持下，政府能夠根據(jù)實(shí)際情況調(diào)配資源，進(jìn)行精準(zhǔn)治理，避免因資源浪費(fèi)或服務(wù)不足導(dǎo)致的外部性問(wèn)題。[55]

（二）閉環(huán)：治理運(yùn)行的最終結(jié)果

通過(guò)“問(wèn)題一分析一響應(yīng)一處置一歸檔—考核”的自動(dòng)化鏈條，閉環(huán)能夠?qū)⑼獠啃詥?wèn)題從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)為“主動(dòng)干預(yù)”，實(shí)現(xiàn)治理成本內(nèi)部化，是治理效能的終極體現(xiàn)。系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)理論認(rèn)為，閉環(huán)反饋機(jī)制能夠維持系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡，[56]在基層治理的外部性問(wèn)題中，閉環(huán)及反饋能夠提升治理效能，對(duì)日常難以接觸的基層外部性問(wèn)題及時(shí)知曉進(jìn)行處理，并通過(guò)長(zhǎng)期的監(jiān)測(cè)降低外部性問(wèn)題復(fù)現(xiàn)的可能性，從長(zhǎng)期視角下降低治理成本，提升治理效率。經(jīng)合組織指出，為適應(yīng)復(fù)雜多變的治理需求，應(yīng)當(dāng)對(duì)治理進(jìn)行快速響應(yīng)與迭代優(yōu)化。閉環(huán)以其架構(gòu)優(yōu)勢(shì)和前瞻效能能夠?qū)鶎又卫碇械耐獠啃詥?wèn)題精準(zhǔn)識(shí)別并匹配環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)治理的高效應(yīng)對(duì)并進(jìn)入問(wèn)題處理環(huán)節(jié)，借助人工智能技術(shù)，以治理中的實(shí)際成效，同樣能夠?qū)χ卫碇械拈]環(huán)策略進(jìn)行不斷優(yōu)化，使其更適應(yīng)不斷變化的外部性問(wèn)題實(shí)際，以實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理中外部性問(wèn)題的高效應(yīng)對(duì)。

（三）“穿透—閉環(huán)”— -基層治理負(fù)外部性問(wèn)題的路徑

治理資源與治理任務(wù)的不協(xié)調(diào)、不匹配是限制基層治理效能提升的重要因素之一，“看得見的管不著，管得著的看不見”這一執(zhí)行難題一直困擾著各級(jí)政府，[57]擁有權(quán)力、資源處理基層治理中的負(fù)外部性問(wèn)題的市級(jí)、縣級(jí)政府無(wú)法及時(shí)有效掌握負(fù)外部性問(wèn)題所在，而能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)負(fù)外部性問(wèn)題的鎮(zhèn)街、村社以及廣大人民群眾卻沒(méi)有權(quán)力、資源對(duì)其進(jìn)行解決處理，導(dǎo)致了治理沖突的出現(xiàn)并不斷惡化。在當(dāng)前的基層治理中，兼具模糊性、復(fù)雜性的負(fù)外部性問(wèn)題日益增加，以往簡(jiǎn)單的、僅需要單個(gè)部門即可有效處理的負(fù)外部性問(wèn)題日益稀少，取而代之的是需要多層級(jí)、跨部門聯(lián)動(dòng)處理的負(fù)外部性問(wèn)題。當(dāng)前，雖有一些地方政府推行治理重心下沉，但這并未改變職責(zé)同構(gòu)的體制性壁壘，反而產(chǎn)生了基層超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、權(quán)責(zé)不匹配等新問(wèn)題。寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)為解決這一困境提供了新的方案，即層級(jí)穿透。為構(gòu)建層級(jí)穿透的有效路徑，在應(yīng)對(duì)基層治理外部性問(wèn)題中，縱向上應(yīng)將作為治理依據(jù)的信息與作為治理基礎(chǔ)的權(quán)力在各個(gè)層級(jí)中相互流通、匹配，使基層也能撬動(dòng)資源、權(quán)力，整合多方動(dòng)力，將來(lái)自政府的負(fù)外部性治理需求與來(lái)自基層的治理權(quán)力需求相對(duì)接，提升問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的可及性與問(wèn)題解決的能動(dòng)性，扭轉(zhuǎn)“人微言輕”與“鞭長(zhǎng)莫及”的處境；橫向上應(yīng)當(dāng)促進(jìn)跨部門的資源整合，建立事件觸發(fā)聯(lián)勤機(jī)制，以具體問(wèn)題觸發(fā)部門間的聯(lián)合行動(dòng)，同時(shí)打造數(shù)據(jù)共享池，將環(huán)保、城管、公安等多個(gè)數(shù)據(jù)接口打通，使部門屏障消解，以部門合力有效治理負(fù)外部性問(wèn)題，[58]變“勢(shì)單力薄”為“眾志成城”，提升整體治理效能。然而，單純的層級(jí)穿透也會(huì)面臨固有困境，如何對(duì)負(fù)外部性問(wèn)題進(jìn)行精準(zhǔn)定位，基于事件類型、地理位置和權(quán)責(zé)清單進(jìn)行匹配處置層級(jí)，如何將信息合理流動(dòng)，使人民群眾的心聲與政府部門的權(quán)力有效融洽，如何推動(dòng)各部門協(xié)同決策，生成跨部門處置建議，并如何評(píng)估負(fù)外部性問(wèn)題治理成效以及長(zhǎng)期監(jiān)管，解決這些困點(diǎn)難點(diǎn)則需要人工智能技術(shù)的有效介入，推動(dòng)閉環(huán)處置。

在基層治理中，智能技術(shù)提供了強(qiáng)有力的工具和支持，不僅提高了治理效率和質(zhì)量，也有助于緩解外部性問(wèn)題。智能技術(shù)與閉環(huán)的結(jié)合而成的“智能閉環(huán)”對(duì)于解決外部性問(wèn)題具有顯著作用。智能閉環(huán)強(qiáng)調(diào)“全面感知、真實(shí)分析、實(shí)時(shí)控制、持續(xù)優(yōu)化”，[59]在基層治理中，智能與閉環(huán)能夠形成協(xié)同效應(yīng)。智能技術(shù)在擴(kuò)展數(shù)據(jù)收集范圍、加快數(shù)據(jù)處理速度、深化數(shù)據(jù)分析、為決策提供科學(xué)依據(jù)的基礎(chǔ)上，閉環(huán)管理能夠基于分析結(jié)果，確保數(shù)據(jù)的有效利用，并在實(shí)施具體的治理措施后持續(xù)監(jiān)測(cè)成效，并據(jù)此反饋不斷優(yōu)化決策過(guò)程，形成從數(shù)據(jù)收集到反饋調(diào)整的完整閉環(huán)。因此，參考寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)，城市在負(fù)外部性治理中，人工智能技術(shù)與閉環(huán)處置也必不可少。為了構(gòu)建完整的智能閉環(huán)，感知層上應(yīng)當(dāng)部署物聯(lián)感知網(wǎng)絡(luò)，以攝像頭、傳感器等智能設(shè)備實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)環(huán)境、交通等數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)識(shí)別基層治理中出現(xiàn)的負(fù)外部性問(wèn)題，并通過(guò)類似于“浙里釘”“浙里辦”等便民小程序、APP等，方便市民以及網(wǎng)格員實(shí)時(shí)上報(bào)身邊的負(fù)外部性問(wèn)題，暢通信息流動(dòng)路徑，延伸政府治理觸角；決策層上應(yīng)當(dāng)利用算法模型、計(jì)算機(jī)視覺等識(shí)別違規(guī)行為，并依據(jù)負(fù)外部性問(wèn)題類型、所處位置等關(guān)鍵因素分配相應(yīng)部門任務(wù)，并根據(jù)大數(shù)據(jù)分析得出決策建議，生成處置方案以供參考；反饋層上應(yīng)注重全流程可追溯，記錄負(fù)外部性問(wèn)題解決全流程，形成可信證據(jù)鏈，結(jié)合處置時(shí)效、主體評(píng)分得出負(fù)外部性問(wèn)題治理成效，并將該數(shù)據(jù)重新導(dǎo)入整體處置過(guò)程，將數(shù)據(jù)回流，以優(yōu)化大數(shù)據(jù)模型，推動(dòng)智能技術(shù)下負(fù)外部性治理的閉環(huán)及處置技術(shù)的不斷升級(jí)迭代。但人工智能技術(shù)應(yīng)用于負(fù)外部性治理有其自身弊端，人工智能技術(shù)容易形成技術(shù)壁壘，有意或無(wú)意將某一群體排除基層治理之外，使負(fù)外部性的治理成效大幅度降低，過(guò)度依賴人工智能技術(shù)會(huì)導(dǎo)致治理自主性的喪失，其適用也存在一定的倫理困境與道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，在負(fù)外部性治理中，各主體間的通力合作、信息的順暢流通、破除部門壁壘也必不可少，正如寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)所展現(xiàn)的，層級(jí)穿透與智能閉環(huán)二者在負(fù)外部性治理中缺一不可。

七、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)構(gòu)建五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)，寧波市實(shí)現(xiàn)了從市級(jí)到網(wǎng)格的穿透管理，顯著提升了基層治理中的外部性治理效能。這一創(chuàng)新強(qiáng)化了權(quán)責(zé)的清晰匹配，降低了行政成本，打破了以往信息孤島和部門壁壘，確保了信息在多個(gè)層級(jí)間暢通無(wú)阻，形成了一個(gè)上下貫通、橫向聯(lián)動(dòng)的高效治理體系，是對(duì)現(xiàn)代城市治理理念與實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新。

在寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)中，多層治理模式體現(xiàn)在市、縣、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格五個(gè)層級(jí)的互動(dòng)上，每個(gè)層級(jí)都有特定的角色和職責(zé)，相互依存而存在。多層治理理論強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)的行為體之間通過(guò)持續(xù)協(xié)商、審議和執(zhí)行等方式做出有約束力的決策，這種多層級(jí)間互聯(lián)共通的情況促進(jìn)了信息的高效流通和資源的有效配置。一方面，上級(jí)政府能夠快速響應(yīng)基層治理中的外部性問(wèn)題，并及時(shí)分配資源、調(diào)動(dòng)合作；另一方面，人民群眾能夠就自身在日常生活中接觸到的外部性問(wèn)題及時(shí)上報(bào)，避免了信息層層上報(bào)導(dǎo)致信息失真、時(shí)效差等問(wèn)題。在這一閉環(huán)下，政府部門的治理效率提高，人民群眾的生活幸福感、獲得感也同樣得到了提升，而這涉及多方參與者的協(xié)作正是多層治理理論所倡導(dǎo)的多元主體共治的理念所在。

寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)的實(shí)踐表明，通過(guò)“層級(jí)穿透”與“智能閉環(huán)”的雙重機(jī)制，能夠系統(tǒng)性破解外部性治理中“權(quán)責(zé)模糊”與“成本高昂”的雙重困境，實(shí)現(xiàn)了治理效能的最大化。寧波五級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)為其他城市提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推動(dòng)智慧城市建設(shè)和現(xiàn)代化治理具有重要示范意義。

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Abstract： Traditional governance of negative externalities has long been trapped in the dual predicament of \"market failure\" and \"government failure\". Due to issues such as information asymmetry and high transaction costs， it often gets stuck when dealing with negative externalities such as environmental pollution and the misuse of public resources. In recent years，the development of artificial intelligence has injected new impetus into governance innovation： artificial intelligence and big data technologies， through real-time perception， intelligent decision-making，and closed-loop management， offer technical possibilities for resolving externalities. Globally， digital governance is shifting from \"tool assstance\" to \"institutional reconstruction\"，but how to achieve a deep integration of technological empowerment and institutional design remains a core concern for both academia and policy circles.Taking the five-level governance network of Ningbo，which consists of \"city-county-township-vilage-grid\"，as the research object，based on the multi-level governance theory and combined with the perspective of digital governance，this paper systematicall analyzes the mechanism of the five-level governance network in Ningbo，demonstrates how digital means can reduce governance costs and improve efciency，and concludes the \"penetration-closed loop\" path for resolving negative externalities in grassroots governance， providing a replicable solution for the modernization of grassroots governance.

Key words： grasroots governance; artificial intelligence technology; negative externalities; multi-level governance theory