喚醒沉睡資源 共譜城鄉(xiāng)和弦

隨著城鎮(zhèn)化進程的加速推進，農(nóng)村人口縮減，造成大量宅基地與校舍被閑置。這些閑置資源若能被有效利用，將會有效促進城鄉(xiāng)要素的合理流動與高效配置?；诖吮尘埃疚奶剿髁宿r(nóng)村閑置資源利用的有效實現(xiàn)形式，圍繞如何提升農(nóng)村閑置資源利用效率，提出了閑置資源利用的優(yōu)化策略。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下農(nóng)村閑置資源的利用

所謂城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是指城市與鄉(xiāng)村在立足于各自性質(zhì)和功能的基礎(chǔ)上，充分利用自身優(yōu)勢，促進技術(shù)、資源、資金、勞動力等自由流動，最終實現(xiàn)共同發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。在這一背景下，高效運用農(nóng)村閑置資源相當(dāng)關(guān)鍵。全面剖析農(nóng)村閑置資源，涵蓋土地、房屋、勞動力和傳統(tǒng)文化等，探討憑借柔性機制與制度設(shè)計來強化資源流通的策略，尤為重要。制定資源利用策略時融入創(chuàng)新思維，目的是找到農(nóng)村資源屬性和城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求的最優(yōu)契合點。資源利用策略可涵蓋資源再生利用、創(chuàng)意轉(zhuǎn)化應(yīng)用以及資本引導(dǎo)之類的內(nèi)容，目的在于推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟與文化交流的融合（見圖1）。

張掖市農(nóng)村閑置資源現(xiàn)狀分析

閑置資源數(shù)量與特征

張掖市農(nóng)村資源調(diào)研情況如下：第一，閑置住宅。截至2024年底，張掖市現(xiàn)存存在安全隱患、長期無人居住的農(nóng)村閑置住宅38.48萬間，涉及農(nóng)戶6.35萬戶。第二，閑置校舍。截至2024年12月，張掖市六縣區(qū)共撤并中小學(xué)幼兒園526所（幼兒園2所，小學(xué)517所，初中7所），占地面積合計392.15萬平方米，閑置房屋數(shù)量2343棟（座），閑置房屋面積58.35萬平方米。第三，閑置建設(shè)用地。截至2024年底，張掖市農(nóng)村閑置建設(shè)用地（不含宅基地）共333宗，面積2536.23畝（約1.69平方千米）。其中，集體建設(shè)用地291宗，面積1982.11畝（約1.32平方千米），占比78. 15% ；國有建設(shè)用地42宗，面積554.12畝（約0.369平方千米），占比21. 85% 。第四，荒地。核查顯示，張掖市沒有耕種條件下的擢荒地，但有無法復(fù)耕的擢荒地[]。以山丹縣為例，根據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)和自然資源部門的年度國土變更數(shù)據(jù)，通過“農(nóng)事直通”App核實發(fā)現(xiàn)，3.71萬畝（約24.73平方千米）耕地未擢荒，而4.75萬畝（約31.67平方千米）為無法復(fù)耕的擢荒地。

閑置資源利用存在的問題

一是資源分布“小而散”，影響規(guī)?；?。張掖市農(nóng)村閑置資源分布廣泛，閑置住宅和校舍涉及60多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、800個行政村，閑置建設(shè)用地分布于30多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、260多個村，平均地塊面積7.62畝（約0.508公頃）。受自然地理條件、區(qū)位因素及早期鄉(xiāng)村規(guī)劃不足的影響，這些資源普遍存在交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏等問題，難以滿足規(guī)模化產(chǎn)業(yè)融合項目選址需求。二是部分村鎮(zhèn)規(guī)劃管理滯后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，導(dǎo)致大量閑置資源難以有效利用。三是政策制度“最后一公里”亟待打通。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點成果尚未全面上升為全國性政策，村莊規(guī)劃管控仍不充分。四是統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，一定比例的農(nóng)戶因各種因素不支持閑置農(nóng)房資源的整合與開發(fā)（見圖2）。本文通過信息采集，明確了農(nóng)村發(fā)展?jié)摿薮蟮形幢怀浞滞诰虻拈e置住宅、閑置校舍、擢荒地等閑置數(shù)據(jù)，并提出了改善策略，旨在通過政策引導(dǎo)和市場機制，推動閑置資源的有效利用，進一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

張掖市閑置資源利用模式及優(yōu)化策略

創(chuàng)新利用模式探索

1.閑置住宅的盤活利用

閑置宅基地資源有償退出“集中安置”模式。山丹縣清泉鎮(zhèn)利用清泉鎮(zhèn)城北村棚戶區(qū)改造項目和生態(tài)及地質(zhì)災(zāi)害搬遷試點區(qū)國家政策項目，按照“生態(tài)搬遷、指標(biāo)置換、資產(chǎn)置換、貨幣補償”等農(nóng)村宅基地自愿有償退出方式，建設(shè)永寧新村集中安置點。共安置清泉鎮(zhèn)城北村七個社339院農(nóng)戶，騰退10個宅基地地塊共計582.72畝（約0.388平方千米）。該村利用騰退土地實施公共設(shè)施配套、民生工程、城市綠化、復(fù)墾復(fù)綠等項目，讓村民受益的同時，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用、村容村貌改善和環(huán)境美化等綜合效益最大化。

閑置宅基地資源有償退出“增減掛鉤”模式。山丹縣老軍鄉(xiāng)潘莊村地處焉支山北麓，平均海拔2380米，距山丹縣城東45公里，共有農(nóng)村宅基地503宗754.5畝（約0.503平方千米）。潘莊村圍繞易地扶貧搬遷、危舊房拆除、騰退復(fù)墾、地災(zāi)搬遷等工作，按照“拆整社、推整村，騰周邊、集中心”搬遷思路，精準(zhǔn)施策，做到搬離“憂居”住進“優(yōu)居”，形成集體公司管理、指標(biāo)入市交易、占補平衡發(fā)展、路衍經(jīng)濟增收等閑置宅基地盤活利用模式[2]。

閑置宅基地資源有償退出“集鎮(zhèn)安置”模式。山丹縣陳戶鎮(zhèn)岸頭村位于山丹縣東南部，距縣城30公里，為陳戶鎮(zhèn)政府駐地。全村共有10個社，農(nóng)村宅基地350宗。岸頭村按照“功能合理、宜居宜業(yè)”“缺什么，補什么”和“適當(dāng)留有余地”的原則，配套建設(shè)與安置規(guī)模相匹配的水、電、路、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，鄉(xiāng)村顏值大幅提升。同時，整合日間照料中心、黨群服務(wù)中心、文體廣場、快遞物流、金融網(wǎng)點服務(wù)資源，在岸頭村搬遷集中安置點打造陳戶鎮(zhèn)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興和基層社會治理融合示范點，逐步完善集鎮(zhèn)中心村集聚功能，著力打造環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施齊全、功能完備的宜居鄉(xiāng)村社區(qū)，為搬遷群眾提供良好生活環(huán)境。

閑置宅基地資源有償推出“鄉(xiāng)村旅游”模式。山丹縣李橋鄉(xiāng)高廟村通過有償退出閑置宅基地資源，實施“鄉(xiāng)村旅游”模式，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。高廟村利用緊鄰4A級風(fēng)景區(qū)的優(yōu)勢，采用“先易后難”工作方法，形成三種改革模式，促進多方合作。同時，該村以“世博盛宴·西北罐罐席”為品牌，大力發(fā)展鄉(xiāng)村美食，并結(jié)合文創(chuàng)和農(nóng)產(chǎn)品，提升旅游品質(zhì)。農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)園年接待游客1.2萬人次，旅游收入超200萬元。對于長期閑置的宅基地，高廟村實行“宅基地入股”模式，探索“生產(chǎn)加工”和“農(nóng)旅融合”產(chǎn)業(yè)。

2.閑置校舍的盤活利用

堅持公共化和社會化利用。鼓勵村集體將閑置校舍轉(zhuǎn)化為村級公共事業(yè)發(fā)展的空間，如改造為村級辦公場所、村民文化娛樂活動廣場等。高臺縣新壩鎮(zhèn)照中村將村小學(xué)改建為村老人安度晚年的互助幸福院。2023年2月，高臺縣新壩鎮(zhèn)照中村小學(xué)，因生源短缺停辦，照中村村民委員會根據(jù)村民老齡化實際情況，在縣民政局等部門的資金扶持下，將村小學(xué)改建為村老人安度晚年的幸福大院。

發(fā)展新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，推動鄉(xiāng)村振興。利用閑置校舍，結(jié)合鄉(xiāng)村特色和生態(tài)資源，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、軍拓基地、休閑農(nóng)業(yè)等。高臺縣宣化鎮(zhèn)利用其靠近4A級景區(qū)的優(yōu)勢，將一所小學(xué)改建為集露營、萌寵樂園和集市等于一體的娛樂綜合體，為鄉(xiāng)村旅游注入新活力。

堅持發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)服務(wù)項目。引導(dǎo)有意愿、有實力、有責(zé)任的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生及農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體利用閑置校舍開辦工廠，開展農(nóng)產(chǎn)品初加工、冷鏈、倉儲等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目。例如，2001年，高臺縣宣化鎮(zhèn)利號小學(xué)，因合班并校停辦。2015年4月，利號村將學(xué)校出租給高臺縣占芳木材加工廠同時改建運營，年租金20000元，增加了村集體經(jīng)濟收入。

堅持拆舊復(fù)墾。對于房屋陳舊、區(qū)位優(yōu)勢不明顯、盤活利用價值不大的閑置校舍進行拆舊復(fù)墾，將復(fù)墾后的農(nóng)用地用于發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟。倪家營鎮(zhèn)充分利用原小學(xué)閑置校舍，通過企業(yè)下鄉(xiāng)、車間進村、崗位到人、獎補到位的方式，在降低企業(yè)的招工成本、緩解用工難題的同時，實現(xiàn)村民就近就業(yè)增收與照顧家庭兩不誤。這一模式盤活了閑置校舍，將其轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)和資本，為鄉(xiāng)村振興注入新動力。

3.閑置建設(shè)用地的盤活利用

實施增減掛鉤項目，推動節(jié)余指標(biāo)交易。張掖市通過拆舊復(fù)墾宅基地，編制1.3萬畝（約8.67平方千米）增減掛鉤方案，其中，1406畝（約0.937平方千米）通過省級評審，剩余1918畝（約1.28平方千米）符合實施條件。盡管張掖市六縣區(qū)不屬于跨省調(diào)劑范圍，節(jié)余指標(biāo)跨省交易政策未落實，但張掖市自然資源局正努力爭取將張掖市節(jié)余指標(biāo)納入跨省調(diào)劑范疇，以推動跨省交易，為舊房拆除提供政策資金支持，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和搬遷成效的收益轉(zhuǎn)化。

實施全域土地綜合整治項目，以顯化存量資源的價值。借鑒“千萬工程”經(jīng)驗，結(jié)合耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策，促進城鄉(xiāng)要素平等交換與流動，優(yōu)化國土空間布局，改善農(nóng)村生態(tài)及農(nóng)民生活。鼓勵社會資本參與，發(fā)掘農(nóng)業(yè)多功能性與鄉(xiāng)村多元價值，允許生態(tài)修復(fù)主體適度開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。整治新增耕地納入占補平衡管理。目前，已規(guī)劃8個綜合整治項目，覆蓋1014.79公頃，預(yù)計新增耕地110.84公頃，助力宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

以全域旅游為契機，統(tǒng)籌縣域資源。對接旅游資源優(yōu)勢區(qū)塊，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游主題定位，因地制宜制定存量用地再開發(fā)計劃。結(jié)合“點狀供地”和高效利用原則，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)，將收儲的鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地用于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)家樂、精品民宿等項目，讓農(nóng)民充分參與并受益，共享全域旅游紅利，促進村民增收。

夯實集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市基礎(chǔ)。張掖市針對全市116宗1030.89畝（約0.687平方千米）已租賃或具有入市潛力的閑置集體建設(shè)用地，梳理盤活政策，融合規(guī)劃編制、土地整理、布局調(diào)整、建設(shè)審批、產(chǎn)權(quán)登記等環(huán)節(jié)，完善村莊規(guī)劃和確權(quán)登記，為經(jīng)營性入市奠定基礎(chǔ)。待國家集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度全面推開后，可通過出讓、出租、入股等方式盤活，讓村集體和村民作為所有權(quán)人參與收益分配，增加財產(chǎn)性收入。

4.擦荒地的盤活利用

對具備復(fù)耕條件的擢荒地優(yōu)先復(fù)耕，對不具備條件的依法合理利用。截至2024年，張掖市在處置閑置和畧荒土地方面成效顯著，通過政策落實和行動推進，成功處置大量批而未供和閑置土地，保障了項目建設(shè)用地需求，同時推動擢荒地復(fù)耕復(fù)種，提升土地利用效率，促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

利用策略優(yōu)化建議

1.深化產(chǎn)權(quán)制度改革

全面推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，必須深化產(chǎn)權(quán)制度改革。在此過程中，要確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作的順利完成，為農(nóng)民提供產(chǎn)權(quán)保障，增強他們的財產(chǎn)安全感。同時，還要推廣“三權(quán)分置”的改革經(jīng)驗[3]，促進土地資源的合理配置和高效利用，為農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展注入新的活力和動力。

2.創(chuàng)新土地政策

促進農(nóng)村土地資源的有效利用，要逐步擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍，允許更多符合條件的集體土地進入市場流通。同時，推行“土地整治+指標(biāo)交易”模式，通過土地整治提升土地質(zhì)量，并利用指標(biāo)交易機制優(yōu)化土地資源配置，從而增強農(nóng)村土地市場的活力和效率。

3.發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游

一是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍夂?、土壤條件，發(fā)展適合的特色產(chǎn)業(yè)，如有機農(nóng)業(yè)、中藥材種植等，提高土地的附加值，增加農(nóng)民收入。二是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。利用農(nóng)村自然景觀和人文資源，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游線路和產(chǎn)品，吸引城市居民到農(nóng)村旅游、休閑、度假，促進城鄉(xiāng)文化交流與融合。

4.盤活農(nóng)村閑置房屋資源

一是保護性修繕閑置房屋。對閑置房屋進行保護性修繕，改善內(nèi)部設(shè)施，滿足現(xiàn)代生活需求，為鄉(xiāng)村旅游提供住宿、餐飲等配套服務(wù)。二是發(fā)展民宿經(jīng)濟。鼓勵村民將閑置房屋改造成民宿，為游客提供個性化住宿體驗，吸引游客長期駐留，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

5.完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一是改善農(nóng)村交通條件。實施“農(nóng)村閑置資源開發(fā)配套工程”，提高農(nóng)村地區(qū)的可達(dá)性和便利性，為資源開發(fā)提供有力支撐。積極推廣PPP模式，吸引社會資本參與，形成政府與社會資本合作的良好局面，共同推進農(nóng)村閑置資源的有效利用[4]。二是提升公共服務(wù)水平。加大鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)建設(shè)投入，推進基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差距。

6.促進城鄉(xiāng)人才流動與合作

一是開展職業(yè)技能培訓(xùn)。根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，開展職業(yè)技能培訓(xùn)，提高村民就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)素質(zhì)，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。二是建立人才引進機制。制定優(yōu)惠政策，吸引外部人才投身鄉(xiāng)村建設(shè)，如提供住房補貼、子女教育保障等，同時鼓勵原籍大學(xué)生、進城務(wù)工人員等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)。

農(nóng)村閑置宅基地的合理利用是推進鄉(xiāng)村振興的迫切需要，也是破除城鄉(xiāng)融合瓶頸的重要途徑。通過系統(tǒng)分析閑置宅基地資源的利用模式，對于提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。未來需在完善政策法規(guī)、創(chuàng)新利用模式等方面深化探索，推動閑置宅基地高質(zhì)量利用，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供新動能。

參考文獻：

[1]鄧智團.加快形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局[J].新型城鎮(zhèn)化，2023（08）：16.

[2]李華，張明.城鄉(xiāng)融合背景下農(nóng)村閑置資源整合模式研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2022，33（1O）：125-128

[3]王芳.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村閑置資源開發(fā)利用策略研究———以甘肅省某地區(qū)為例[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2021.

[4]陳剛.城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的資源優(yōu)化配置[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2020：56-89.

2024年甘肅省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃專項課題“甘肅農(nóng)村擺荒地、閑置房、閑置建設(shè)用地等閑置資源盤活利用研究——以張掖市為例”（項目批準(zhǔn)號：2024ZX007）中期研究成果。

（作者單位：中共張掖市委黨校）