宅基地制度改革對農(nóng)田保護效能的影響研究

宅基地制度改革作為盤活農(nóng)村閑置土地、強化農(nóng)田保護的重要政策工具，在區(qū)域經(jīng)濟差異顯著、政策執(zhí)行不均衡的現(xiàn)實背景下面臨諸多挑戰(zhàn)。相關(guān)部門工作人員通過全國范圍實地調(diào)研數(shù)據(jù)采集與典型區(qū)域案例剖析，系統(tǒng)量化評估改革對農(nóng)田保護的實際效能與影響機制。研究證實，改革顯著促進了高標準農(nóng)田建設(shè)，土壤肥力平均提升 15% ，土地資源配置效率亦得到優(yōu)化。然而，偏遠地區(qū)存在政策落地困難、資金投入不足等問題，制約了改革成效的充分釋放?；诖?，針對性地提出強化資金保障、完善農(nóng)民權(quán)益保護機制、優(yōu)化監(jiān)管體系等政策建議，為宅基地制度改革深化與農(nóng)田保護目標實現(xiàn)提供科學依據(jù)與實踐參考。

2020年6月，《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》經(jīng)中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過，為農(nóng)村宅基地管理與農(nóng)田保護工作注入新動能。該方案明確提出，在嚴守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的前提下，探索宅基地流轉(zhuǎn)與復(fù)墾的創(chuàng)新路徑。該政策不僅致力于解決農(nóng)村宅基地閑置浪費問題，還期望通過優(yōu)化土地資源配置，系統(tǒng)性提升農(nóng)田保護效能。然而，在實踐過程中，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差異、政策執(zhí)行力度不均衡以及農(nóng)民參與積極性不足等因素，成為阻礙改革目標實現(xiàn)的關(guān)鍵瓶頸。當前，學界研究多聚焦于宅基地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益分析，對其在農(nóng)田保護領(lǐng)域的具體作用機制與實施效果關(guān)注較少。基于此，相關(guān)部門通過全國性實證研究與區(qū)域案例對比，系統(tǒng)評估宅基地制度改革對農(nóng)田保護的實際成效，深入剖析現(xiàn)存問題，并提出政策優(yōu)化路徑，以期為完善相關(guān)政策體系提供理論支撐與實踐指導。

一、宅基地制度改革對農(nóng)田保護效能的影響機制分析

（一）改革對土地資源配置的影響

在改革過程中，宅基地的流轉(zhuǎn)與整合促使土地使用權(quán)的重新配置，優(yōu)化了土地資源的整體布局。在農(nóng)村集約化發(fā)展的背景下，農(nóng)田保護與土地利用相互交織，改革為農(nóng)田的空間保護提供了新的契機。土地資源的優(yōu)化配置，不僅提升了農(nóng)田的使用效益，還通過減少浪費，保障了農(nóng)田資源的可持續(xù)性。改革通過引導土地的合理流轉(zhuǎn)，改變了傳統(tǒng)的土地使用模式，使農(nóng)田保護從單一的資源依賴轉(zhuǎn)向了多元化的效能提升。

（二）改革對農(nóng)田保護政策執(zhí)行的影響

在改革推進過程中，政策落實面臨顯著的復(fù)雜性與挑戰(zhàn)性，主要體現(xiàn)在政策執(zhí)行的區(qū)域差異與實操環(huán)節(jié)。盡管改革構(gòu)建了新的制度框架，但在不同地區(qū)、不同行政層級的具體執(zhí)行中，政策實施效果呈現(xiàn)出顯著分化。以農(nóng)田保護政策為例，其在落地過程中常因利益協(xié)調(diào)困難、地方政府執(zhí)行力度不足等問題，導致政策推進遲緩。此外，盡管改革引入了創(chuàng)新管理機制與技術(shù)手段，但配套保障措施的缺失與執(zhí)行細節(jié)的不完善，制約了政策效能的充分釋放。

（三）社會經(jīng)濟因素對農(nóng)田保護效能的作用

農(nóng)民收入水平的變化直接影響其對土地保護的積極性與態(tài)度。隨著收入的提高，農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的參與度逐漸增加，土地的流動性增強可能會導致部分農(nóng)田的非農(nóng)化利用，從而對農(nóng)田保護造成威脅。同時，農(nóng)民收入的提升可能增強其資源再投資意識，促進可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展。在土地流轉(zhuǎn)方面，改革為土地市場提供了更多的交易機會，提高了土地的配置效率，也可能導致部分農(nóng)田被高價征用或開發(fā)，影響了農(nóng)田的長期保護。

二、宅基地制度改革實施效果的實證分析

（一）實地調(diào)研與數(shù)據(jù)采集

為全面評估宅基地制度改革的實施效果，采用實地調(diào)研與數(shù)據(jù)采集相結(jié)合的方法。調(diào)研樣本的選擇遵循區(qū)域代表性原則，涵蓋了不同經(jīng)濟發(fā)展水平與土地利用模式的鄉(xiāng)村地區(qū)，以確保數(shù)據(jù)的廣泛性與全面性。研究對象包括農(nóng)民、地方政府及相關(guān)土地管理部門，調(diào)研內(nèi)容聚焦于改革實施后的土地流轉(zhuǎn)、土地保護、農(nóng)民收入變化等關(guān)鍵因素。同時，研究參考了《中華人民共和國土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》等相關(guān)文件，為改革效果提供科學化評估框架。

在數(shù)據(jù)采集過程中，主要采取了問卷調(diào)查與深度訪談相結(jié)合的方式，問卷設(shè)計結(jié)合了農(nóng)田保護與宅基地流轉(zhuǎn)的雙重視角，力求精準把握改革政策的實際影響。訪談通過與政府官員、農(nóng)民代表的交流，進一步挖掘了改革實施中的難點與成效，尤其是地方政策執(zhí)行的差異性和農(nóng)民對改革的反應(yīng)。在調(diào)研對象的選擇上，確保了樣本的多樣性與典型性，涵蓋了從中部到西部地區(qū)的多類鄉(xiāng)村，確保所采集的數(shù)據(jù)具備較高的代表性和實用性。

（二）數(shù)據(jù)分析與結(jié)果討論

宅基地制度改革在推動土地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化資源配置與提升農(nóng)田保護效能方面已取得階段性成果，但區(qū)域間效應(yīng)差異顯著。數(shù)據(jù)顯示，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)改革后土地流轉(zhuǎn)率從 30% 躍升至 62.5% ，流轉(zhuǎn)面積增長45% ，不僅實現(xiàn)土地高效利用，更帶動 80% 的農(nóng)民積極參與農(nóng)田保護，成為改革標桿。與之形成鮮明對比的是，偏遠山區(qū)土地流轉(zhuǎn)率僅提升至 35% ，農(nóng)民保護參與率低至 38% ，同時，農(nóng)田流失率高達 30% ，暴露出經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政策落地的深層障礙。

農(nóng)田保護效能的區(qū)域差異同樣突出：東部地區(qū)農(nóng)田質(zhì)量提升比例達 15% ，顯著高于西部地區(qū)的 6% 和偏遠山區(qū)的 4% ；偏遠山區(qū)政策執(zhí)行困難反饋率高達40% ，凸顯資金短缺、技術(shù)薄弱和人力資源匱乏等現(xiàn)實困境。進一步分析發(fā)現(xiàn)，區(qū)域間技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的不平衡也是影響政策執(zhí)行效率的重要因素之一。以東部地區(qū)為例，地方政府普遍采用遙感監(jiān)測、地理信息系統(tǒng)（GIS）和土地數(shù)字化管理平臺，實現(xiàn)了對宅基地騰退、流轉(zhuǎn)、復(fù)墾等環(huán)節(jié)的全過程動態(tài)監(jiān)管，顯著提高了土地管理的科學性、精準性與響應(yīng)速度。在偏遠山區(qū)，由于基礎(chǔ)設(shè)施滯后，缺乏專業(yè)化技術(shù)隊伍與設(shè)備支撐，宅基地管理仍依賴傳統(tǒng)手工方式，導致土地利用現(xiàn)狀難以實時掌握，政策落實效率與執(zhí)行精度明顯不足。這種“數(shù)字鴻溝”無疑加劇了改革績效的區(qū)域差異，也從另一個層面揭示出政策支持力度、治理能力與區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)對改革成效的深層決定性作用。

值得關(guān)注的是，改革在部分區(qū)域已展現(xiàn)出積極潛力。中部地區(qū)通過合作社模式整合資源，推動土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)田保護形成良性互動，驗證了改革的實踐價值。然而，如表1數(shù)據(jù)顯示，監(jiān)管薄弱地區(qū)仍面臨土地非農(nóng)化風險，若不及時加強監(jiān)管，農(nóng)田流失問題或?qū)⒓觿?，制約改革整體效能。

三、宅基地制度改革對農(nóng)田保護影響的實踐案例分析

（一）工程概況

以東部某經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)為例，該地區(qū)因其較高的經(jīng)濟水平與相對完善的土地管理體系，成為宅基地制度改革試點中的典型代表。該地區(qū)轄屬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝诔^30萬，農(nóng)業(yè)用地面積約占總面積的 60% ，衛(wèi)星影像見圖1。長期以來，由于城鎮(zhèn)化進程加快，大量農(nóng)村宅基地閑置，土地資源浪費問題突出。此外，農(nóng)田保護面臨的壓力也在增加，尤其是城鄉(xiāng)土地需求矛盾日益加劇，為當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

自宅基地制度改革試點啟動以來，該地區(qū)以“集約、高效、可持續(xù)”為指導原則，圍繞閑置宅基地盤活、土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化及農(nóng)田保護強化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展了一系列實踐探索。改革方案結(jié)合當?shù)貙嶋H，通過建立宅基地確權(quán)登記制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范宅基地使用和流轉(zhuǎn)流程，推動土地要素的市場化配置。同時，該地區(qū)還引入了政府主導的土地整治模式，將閑置宅基地騰退后復(fù)墾為高標準農(nóng)田，用于補充基本農(nóng)田保護指標。為進一步提高改革的成效，當?shù)爻雠_了宅基地退出補償政策，并通過宣傳和政策支持鼓勵農(nóng)民主動參與土地流轉(zhuǎn)與保護活動。在改革實施過程中，該地區(qū)還注重技術(shù)手段的應(yīng)用。例如，通過地理信息系統(tǒng)（GIS）對土地利用現(xiàn)狀進行精細化分析，精準識別宅基地閑置情況與農(nóng)田保護薄弱區(qū)域，從而提升了資源配置效率與管理精準度。

（二）改革實施效果分析

經(jīng)調(diào)查分析可知，研究地區(qū)宅基地制度改革在農(nóng)田保護方面取得了顯著效果。通過騰退閑置宅基地并復(fù)墾為基本農(nóng)田，該地區(qū)新增高標準農(nóng)田面積約 80hm² 占總農(nóng)業(yè)用地的 8% ，顯著減輕了耕地保護指標壓力。改革前，該地區(qū)農(nóng)田利用率僅為 70% ，改革實施后，這一比例提升至 87.6% ，充分體現(xiàn)了土地資源配置效率的優(yōu)化。同時，得益于宅基地流轉(zhuǎn)機制的完善，當?shù)剞r(nóng)民通過退出宅基地獲得直接經(jīng)濟補償，平均每戶補償金額達3萬元，大幅提升了農(nóng)民參與改革的積極性，農(nóng)田保護活動的參與率達 83.1% ，遠高于未開展改革試點的周邊地區(qū)。在生態(tài)效益方面，該地區(qū)在騰退宅基地后注重土地整治與修復(fù)，復(fù)墾過程中引入土壤質(zhì)量提升工程，新增耕地的土壤肥力普遍提高15% ，水土保持能力也有所增強。利用GIS技術(shù)精準定位土地閑置區(qū)域，改革顯著提升了土地管理的科學性，尤其是在宅基地退出后對農(nóng)田利用的規(guī)劃中，減少了盲目開發(fā)與非農(nóng)化利用的風險。

四、改革過程中存在的問題與優(yōu)化建議

（一）存在的主要問題

1.區(qū)域差異性與資金支持不足。宅基地制度改革在不同區(qū)域的實施效果差異顯著，特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，因資金投入和技術(shù)支持的不足，騰退宅基地的復(fù)墾進程緩慢，農(nóng)田保護的實際成效未能完全顯現(xiàn)。這種區(qū)域間的不平衡導致部分地區(qū)改革推進滯后，資源配置效率低下，甚至出現(xiàn)政策“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，嚴重削弱了農(nóng)田保護的整體效能。

2.土地用途監(jiān)管與規(guī)劃不足。部分地區(qū)土地用途監(jiān)管體系尚不完善，騰退后的土地在復(fù)墾前往往經(jīng)歷較長的閑置期，有些甚至被違規(guī)用于非農(nóng)業(yè)用途，導致土地資源未能實現(xiàn)高效配置。同時，一些騰退復(fù)墾項目因缺乏科學規(guī)劃，土地質(zhì)量提升效果不均衡，難以實現(xiàn)基本農(nóng)田保護的長期目標，這使得改革成效存在一定的不穩(wěn)定性。

3.農(nóng)民利益顧慮與參與積極性不足。農(nóng)民對宅基地退出后的長期保障問題存有疑慮，尤其是在經(jīng)濟補償政策不夠完善或退出后生活成本上升的情況下，導致部分農(nóng)民對改革的接受度較低。同時，政策宣傳和利益協(xié)調(diào)工作不到位，農(nóng)民對政策理解不深，土地流轉(zhuǎn)過程中的矛盾時有發(fā)生，進一步阻礙了改革推進。

4.城鎮(zhèn)化壓力與村莊空心化?？焖俚某擎?zhèn)化加劇了城鄉(xiāng)土地需求矛盾，在部分地區(qū)甚至出現(xiàn)宅基地退出導致村莊空心化的趨勢。這種社會結(jié)構(gòu)的變化不僅影響了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性，還增加了農(nóng)田保護工作的

復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。

（二）改進與優(yōu)化建議

1.加大資金與技術(shù)支持力度。針對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，應(yīng)設(shè)立專項農(nóng)田復(fù)墾基金，確保資金投入的持續(xù)性，并引入專業(yè)技術(shù)團隊提供指導。推廣GIS技術(shù)與遙感監(jiān)測手段，加強土地資源的精準管理，使騰退宅基地能夠快速、高效地復(fù)墾為高標準農(nóng)田，減少土地閑置和非農(nóng)化的風險。

2.完善土地用途監(jiān)管與規(guī)劃。健全土地用途監(jiān)管機制，建立多部門協(xié)同體系，對騰退土地的復(fù)墾和后續(xù)利用進行動態(tài)監(jiān)測，確保農(nóng)田保護目標的長期落實。優(yōu)化土地復(fù)墾規(guī)劃，因地制宜制訂科學復(fù)墾方案，確保復(fù)墾土地的土壤質(zhì)量能夠達到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求，同時提升土地利用效率。

3.健全農(nóng)民利益保障機制。完善宅基地退出補償政策，確保補償標準公平合理。同時，通過提供技能培訓和就業(yè)支持，幫助農(nóng)民拓寬多元化收入來源。探索建立利益共享機制，將土地流轉(zhuǎn)收益以農(nóng)民專業(yè)合作社或其他形式分配給農(nóng)民，讓其在改革中切實受益，從而增強對政策的信任感與支持度。

4.加強政策宣傳與社會支持。通過生動易懂的案例示范與公眾參與，加大政策宣傳力度，讓農(nóng)民全面了解改革的長遠利益和社會意義。地方政府應(yīng)結(jié)合實際情況設(shè)計多樣化的政策宣導方式，確保農(nóng)民能夠清晰理解政策目標，從而減少改革實施中的阻力，形成社會共識。

5.建立長效評估與優(yōu)化機制。引入第三方評估機制，對騰退土地的復(fù)墾質(zhì)量、農(nóng)田保護效能以及農(nóng)民的滿意度進行定期監(jiān)測與評估。根據(jù)評估結(jié)果動態(tài)調(diào)整政策方向，確保改革措施始終與實際需求相契合，逐步形成改革的長效機制，為農(nóng)田保護目標的全面實現(xiàn)提供保障。

五、結(jié)語

綜上所述，宅基地制度改革在提升農(nóng)田保護效能方面成效顯著。通過優(yōu)化土地資源配置、推進閑置宅基地復(fù)墾、強化土地用途監(jiān)管等措施，有效緩解了耕地保護壓力，為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展注入新動能。這一實踐不僅構(gòu)建了科學化管理的政策范式，而且實現(xiàn)了社會經(jīng)濟與生態(tài)效益的協(xié)同發(fā)展。然而，改革仍面臨區(qū)域?qū)嵤┎痪?、資金投入不足及長效機制缺失等挑戰(zhàn)，亟待提出針對性的解決方案。未來，相關(guān)部門需聚焦精準政策設(shè)計、技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用與農(nóng)民參與機制優(yōu)化，以實現(xiàn)農(nóng)田保護與鄉(xiāng)村振興的雙重目標。

作者簡介：周雪軍（1976—），男，廣西玉林人，大專，主要從事國土資源工作。