淺析湖南省低效產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及對策建議

低效產(chǎn)業(yè)用地通常是指不符合產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、安全生產(chǎn)和環(huán)保要求，屬于淘汰、落后、過剩產(chǎn)能，布局散亂、利用粗放，用途不合理、產(chǎn)出效益低，未達到國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同約定條件的工礦倉儲等存量建設(shè)用地[。隨著土地資源的日益緊缺，低效產(chǎn)業(yè)用地的再開發(fā)已成為引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，增加發(fā)展動能，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然舉措。而科學(xué)合理的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的一項前置工作，其重要程度不言自明。本文梳理了國內(nèi)低效產(chǎn)業(yè)用地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)湖南省內(nèi)認(rèn)定現(xiàn)狀，分析其不足，結(jié)合國內(nèi)優(yōu)秀經(jīng)驗，提出針對性對策建議，以期為湖南省土地資源的高效利用提供參考。

一、省外現(xiàn)有低效產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定經(jīng)驗

（一）閑置關(guān)停類

上海市直接將閑置工業(yè)用地認(rèn)定為低效，廈門市將未被認(rèn)定為閑置土地但處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)1年以上的企業(yè)認(rèn)定為低效，寧夏回族自治區(qū)將未被認(rèn)定為閑置但已建成投產(chǎn)后停產(chǎn)或處于半停產(chǎn)狀態(tài)2年以上的企業(yè)認(rèn)定為低效。

（二）合同違約類

上海市明確超過土地出讓合同約定的達產(chǎn)日一年仍未投產(chǎn)的以及超過土地出讓合同約定的達產(chǎn)日三年，其中最近三年的土地稅收產(chǎn)出率和土地產(chǎn)出率均低于《上海產(chǎn)業(yè)用地指南（2019版）》中相應(yīng)調(diào)整值的工業(yè)項目用地，認(rèn)定為低效；福州將已動工開發(fā)建設(shè)，但未在約定期限內(nèi)完工，開發(fā)建設(shè)的用地面積、建設(shè)工程投資額未達到約定要求的用地認(rèn)定為低效。

（三）指標(biāo)認(rèn)定類

上海市按不同的行業(yè)分別給定上述指標(biāo)的調(diào)整值、控制值和全市均值，其中，調(diào)整值是針對用地利用效率評估設(shè)定的指標(biāo)，根據(jù)現(xiàn)狀和未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化需求，結(jié)合各行業(yè)規(guī)上工業(yè)企業(yè)排名后20% 的統(tǒng)計數(shù)據(jù)制定，用于指導(dǎo)劣勢企業(yè)和低效用地調(diào)整退出；廈門將土地產(chǎn)出率不足現(xiàn)行工業(yè)項目控制標(biāo)準(zhǔn) 50% 的認(rèn)定為低效用地；廣東清遠市提出畝均稅收和就業(yè)人數(shù)連續(xù)兩年達不到轄區(qū)內(nèi)該行業(yè)平均水平 60% 的已投產(chǎn)工業(yè)項目認(rèn)定為低效用地。

（四）產(chǎn)業(yè)及規(guī)劃導(dǎo)向類

成都市將不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、環(huán)境污染嚴(yán)重、工業(yè)集中區(qū)和物流園區(qū)外不符合規(guī)劃的工業(yè)倉儲區(qū)識別為低效；廣元市將不進行改造升級且產(chǎn)業(yè)類型屬于禁止類或淘汰類的企業(yè)所使用的土地，或國土空間總體規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的廠區(qū)（廠房）用地認(rèn)定為低效；銀川市將列入《銀川市產(chǎn)業(yè)園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》內(nèi)禁止類、淘汰類目錄的項目用地，不符合安全生產(chǎn)、環(huán)保和消防等要求，經(jīng)整改仍達不到要求，依法需要關(guān)停的項目用地以及按照規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求需搬遷的項目用地認(rèn)定為低效。

（五）綜合評價認(rèn)定類

青島市通過協(xié)調(diào)自然資源和規(guī)劃、工信、住建、發(fā)改、稅務(wù)等部門，建立包含現(xiàn)狀用地狀況、用地效益、利用效率、固定資產(chǎn)投資強度、畝均工業(yè)增加值、畝均稅收、單位能耗增加值、單位排放增加值等認(rèn)定指標(biāo)的評價體系，進行工業(yè)用地綜合評價，合理認(rèn)定低效產(chǎn)業(yè)用地。衢州市以“畝均論英雄”為導(dǎo)向，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)以畝均稅收、畝均增加值、單位能耗增加值、單位排放增加值、研究與試驗發(fā)展（Ramp;D）經(jīng)費支出占營業(yè)收入之比、全員勞動生產(chǎn)率為評價指標(biāo)，規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)以畝均稅收、畝均營業(yè)收入、單位電耗稅收為評價指標(biāo)，進行畝均效益綜合評價，將綜合評價結(jié)果為D的工業(yè)項目用地認(rèn)定為低效工業(yè)用地。成都通過聚類分析，將畝均產(chǎn)值低且畝均稅收低的類型識別為低效工業(yè)倉儲區(qū)，同時疊加容積率和建筑密度分析，識別需提升土地利用強度的低效區(qū)域。

二、省內(nèi)現(xiàn)行低效產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定現(xiàn)狀

（一）省級層面

2022年，湖南省發(fā)展改革委和省自然資源廳聯(lián)合開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地清理工作，將已供應(yīng)且建成投產(chǎn)的國有建設(shè)用地中，未按照土地使用權(quán)出讓合同約定進行開發(fā)建設(shè)，包括因容積率、建筑系數(shù)未達標(biāo)、綠地率超標(biāo)或預(yù)留用地未按期開工建設(shè)等原因?qū)е伦诘貎?nèi)出現(xiàn)空閑的土地認(rèn)定為低效，并對園區(qū)范圍內(nèi)是否存在20畝以上供地單宗用地空閑率超過 50% 和單宗供地空閑土地超過20畝的情況進行重點核查。2023年湖南省發(fā)布《城鎮(zhèn)低效用地識別技術(shù)指南》（DB43-T2558-2023），構(gòu)建了城市、宗地、圖斑三個尺度的城鎮(zhèn)建設(shè)用地效能評價指標(biāo)體系與評價方法，明確了低效產(chǎn)業(yè)（工業(yè)、倉儲）用地的量化標(biāo)準(zhǔn)，即從經(jīng)濟能效、社會能效、生態(tài)環(huán)境能效多角度實現(xiàn)了低效產(chǎn)業(yè)用地的科學(xué)識別。

（二）地市層面

2023年，長沙市和湘潭市納入國家低效用地再開發(fā)試點名單，為探索節(jié)約集約用地辦法途徑和體制機制，促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，兩市分別出臺了低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。長沙市將開發(fā)未完成、開發(fā)不達標(biāo)、產(chǎn)出效益差及用途不合理的產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定為低效。湘潭市以定性分析為主、定量分析為輔，定性與定量相結(jié)合的綜合判定方式進行低效用地認(rèn)定；針對低效產(chǎn)業(yè)（工礦倉儲）用地，采用定性標(biāo)準(zhǔn)，從利用粗放、用途不合理、其他情況三個方面進行認(rèn)定。

（三）產(chǎn)業(yè)園區(qū)層面

省內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)針對自身條件對企業(yè)低效用地進行了綜合評價。比如，長沙經(jīng)開區(qū)以畝均營業(yè)收入、畝均稅收、研發(fā)投入強度、就業(yè)貢獻度和綜合素質(zhì)項目對企業(yè)進行綜合評價，根據(jù)企業(yè)綜合評價得分情況將企業(yè)劃分為A、B、C、D四類，D類即為倒逼整治類，同時將近三年畝均稅收低于10萬元的企業(yè)作為低效用地重點整治對象。衡陽市內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)也通過從畝均稅收、營業(yè)收入、研發(fā)投入、單位能耗、主要污染物排放等方面入手，將企業(yè)評價劃分為A、B、C、D檔，D檔主要是綜合效益較差、發(fā)展水平落后，需重點整治、搬遷改造、淘汰的企業(yè)，并重點關(guān)注市直園區(qū)畝均稅收4萬元以下、縣域省級園區(qū)畝均稅收2萬元以下或評價為D檔的低效產(chǎn)業(yè)用地。

三、省內(nèi)現(xiàn)行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不足

（一）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異化不足

一是行業(yè)差異化體現(xiàn)不足。行業(yè)特性未被納入識別體系，不同行業(yè)（如傳統(tǒng)制造業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等）所體現(xiàn)的用地強度、產(chǎn)出效率、工藝流程的需求差異顯著；例如，傳統(tǒng)制造業(yè)水耗、能耗、碳排放普遍高于其他行業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出效益普遍高于食品加工產(chǎn)業(yè)等低附加值產(chǎn)業(yè)；現(xiàn)行“一刀切”的均值閾值無法反映各個行業(yè)在不同方面的特殊性，極可能導(dǎo)致一批符合行業(yè)內(nèi)指標(biāo)要求但達不到均值閾值的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目被誤判為低效。

二是省內(nèi)區(qū)域差異化體現(xiàn)不足。省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟分化程度較高，2023年長沙市地區(qū)生產(chǎn)總值超萬億元，約占全省經(jīng)濟總量的 30% ，是第二名岳陽的近三倍；而湘西州和張家界市經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，地區(qū)生產(chǎn)總值不足千億元。如以區(qū)域均值作為認(rèn)定指標(biāo)，可能會使區(qū)域發(fā)展不均衡效應(yīng)放大，將欠發(fā)達地區(qū)因指標(biāo)未達均值的新興產(chǎn)業(yè)誤判，而發(fā)達地區(qū)的低端產(chǎn)業(yè)因“達標(biāo)”而逃避監(jiān)管。

（二）認(rèn)定指標(biāo)維度單一

當(dāng)前地市層面低效產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的核心缺陷在于指標(biāo)體系設(shè)計過于側(cè)重經(jīng)濟效率與空間利用指標(biāo)，缺乏對生態(tài)效益、社會效益及創(chuàng)新驅(qū)動能力的系統(tǒng)性考量，導(dǎo)致認(rèn)定結(jié)果難以全面反映用地的綜合效能。具體表現(xiàn)為以下三方面：

一是生態(tài)效益指標(biāo)缺失，未將其納入正向評價維度。如未設(shè)置“單位產(chǎn)值能耗”“單位用地碳排放強度”等指標(biāo)，導(dǎo)致高耗能、高排放企業(yè)可因經(jīng)濟產(chǎn)出達標(biāo)，而生態(tài)效益指標(biāo)缺失未被識別為低效用地；或是未將企業(yè)清潔生產(chǎn)改造、綠色技術(shù)研發(fā)投入等生態(tài)轉(zhuǎn)型努力納入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，削弱了標(biāo)準(zhǔn)對綠色發(fā)展的引導(dǎo)作用。

二是社會效益指標(biāo)空白，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)完全忽略用地對區(qū)域社會發(fā)展的貢獻。未將就業(yè)帶動能力（就業(yè)崗位密度、本地用工比例）等指標(biāo)納入指標(biāo)體系。

三是創(chuàng)新驅(qū)動指標(biāo)不足。未將“研發(fā)經(jīng)費投入強度”（研發(fā)經(jīng)費／營業(yè)收入）、“專利轉(zhuǎn)化率”等指標(biāo)納入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如某企業(yè)因研發(fā)投入占比超一定比例導(dǎo)致短期稅收貢獻偏低，被誤判為低效用地，不利于創(chuàng)新型企業(yè)培育。

（三）認(rèn)定指標(biāo)偏向性明顯，綜合性不足

省內(nèi)部分園區(qū)以包含經(jīng)濟、環(huán)保、研發(fā)等指標(biāo)的綜合評價為基礎(chǔ)認(rèn)定低效產(chǎn)業(yè)用地，但其綜合評價內(nèi)核關(guān)鍵仍然是畝均效益，在綜合評價中的占比達八成，工作目標(biāo)的主要側(cè)重是將畝均稅收低于一定標(biāo)準(zhǔn)的低效產(chǎn)業(yè)用地改造升級或是處置淘汰；開發(fā)利用或者綠色生產(chǎn)相關(guān)指標(biāo)或是未納入綜合評價指標(biāo)，或者占比偏低，影響較??；綜合評價體系下缺乏根據(jù)企業(yè)實際生命周期進行針對性認(rèn)定；相關(guān)職能部門參與低效產(chǎn)業(yè)用地綜合認(rèn)定的動態(tài)延續(xù)性不足。

四、優(yōu)化省內(nèi)低效產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的對策建議

（一）構(gòu)建分行業(yè)、分區(qū)域的差異化動態(tài)認(rèn)定體系

一是分行業(yè)制定差異化指標(biāo)體系。借鑒上海市、廈門市等行業(yè)分類經(jīng)驗，湖南省需按行業(yè)特性細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。例如，傳統(tǒng)制造業(yè)（如鋼鐵、化工），重點考核單位能耗、污染物排放強度、資源循環(huán)利用率等生態(tài)約束性指標(biāo)，適當(dāng)放寬畝均稅收認(rèn)定閾值；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)（如電子信息、生物醫(yī)藥），突出研發(fā)投入強度（如研發(fā)經(jīng)費）、專利轉(zhuǎn)化率等創(chuàng)新指標(biāo)，降低短期經(jīng)濟產(chǎn)出權(quán)重；農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，增加就業(yè)帶動系數(shù)（如本地用工占比）、農(nóng)產(chǎn)品原料本地化率等社會效益指標(biāo)，并設(shè)定行業(yè)專屬容積率標(biāo)準(zhǔn)。

二是分層級設(shè)定區(qū)域梯度標(biāo)準(zhǔn)。參考廣東清遠區(qū)域差異化經(jīng)驗，實施“核心區(qū)一發(fā)展區(qū)一培育區(qū)”三級標(biāo)準(zhǔn)，即核心區(qū)（長株潭都市圈）：采用高標(biāo)準(zhǔn)，畝均稅收閾值最高，研發(fā)投入強度要求最高；發(fā)展區(qū)（岳陽、衡陽等省域副中心）：畝均稅收閾值次之，研發(fā)投入強度次之；培育區(qū)（湘西、張家界等欠發(fā)達地區(qū)）：重點考核就業(yè)密度、固定資產(chǎn)投資增速，允許畝均稅收閾值低于核心區(qū)和培育區(qū)。

三是構(gòu)建認(rèn)定指標(biāo)動態(tài)調(diào)整機制。在行業(yè)層面，建立行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，按一定周期動態(tài)調(diào)整閾值，同時引入“行業(yè)效能指數(shù)”模型，通過橫向（同行業(yè)全國均值）和縱向（本省歷史數(shù)據(jù)）雙重校準(zhǔn)，避免達標(biāo)企業(yè)被誤判。在區(qū)域?qū)用?，建立“區(qū)域發(fā)展系數(shù)”動態(tài)修正模型，將人均GDP、財政自給率等宏觀指標(biāo)納入權(quán)重計算。例如，湘西州企業(yè)若就業(yè)密度超過區(qū)域均值一定水平，可將其畝均稅收認(rèn)定閾值下調(diào)；設(shè)立“新興產(chǎn)業(yè)保護期”，對新能源、大數(shù)據(jù)等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)給予培育期，期間認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要考量研發(fā)投入和產(chǎn)能利用率指標(biāo)。

（二）構(gòu)建“三維一體”認(rèn)定框架

一是增設(shè)生態(tài)效益核心指標(biāo)。借鑒青島市單位排放增加值指標(biāo)，構(gòu)建生態(tài)約束性指標(biāo)體系，建立強制性指標(biāo)，如單位產(chǎn)值能耗、單位用地碳排放強度，實行“生態(tài)效益一票否決制”，即對連續(xù)兩年單位能耗超行業(yè)紅線值一定比例的企業(yè)，直接納入低效用地；也可根據(jù)實際情況建立激勵性指標(biāo)，如清潔生產(chǎn)等級、綠色建筑占比。

二是嵌入社會效益指標(biāo)。參考成都市就業(yè)帶動分析經(jīng)驗，建立社會貢獻量化模型，即基礎(chǔ)指標(biāo)（如就業(yè)崗位密度、本地戶籍用工比例等）；衍生指標(biāo)（如員工技能培訓(xùn)投入強度、社區(qū)共建項目數(shù)量等）。對勞動密集型企業(yè)（如紡織業(yè)），社會效益指標(biāo)權(quán)重可以適當(dāng)提高。

三是強化創(chuàng)新驅(qū)動。融合衢州市研發(fā)投入考核機制，構(gòu)建創(chuàng)新能效指數(shù)。核心指標(biāo)可包括研發(fā)經(jīng)費占比、每百人發(fā)明專利擁有量；過程指標(biāo)可包括產(chǎn)學(xué)研合作項目數(shù)、技術(shù)合同交易額。對高新技術(shù)企業(yè)實施“創(chuàng)新抵扣”，研發(fā)投入超標(biāo)準(zhǔn)部分可按一定比例抵扣稅收認(rèn)定差額。

（三）推動認(rèn)定“綜合”發(fā)展

一是建立經(jīng)濟、環(huán)保、研發(fā)權(quán)重動態(tài)調(diào)整機制。適度降低經(jīng)濟指標(biāo)在認(rèn)定體系中的權(quán)重，根據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展定位動態(tài)調(diào)整。例如可將位于省內(nèi)沿江一公里范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的認(rèn)定體系中的環(huán)保指標(biāo)占比略微提升，經(jīng)濟指標(biāo)略微降低；將省內(nèi)創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)中的研發(fā)權(quán)重進行提升；省內(nèi)傳統(tǒng)工業(yè)基地繼續(xù)以經(jīng)濟權(quán)重為主進行過渡。

二是實施企業(yè)精準(zhǔn)診斷。對園區(qū)企業(yè)開展低效用地“深度體檢”，結(jié)合行業(yè)特性與生命周期（如初創(chuàng)期、成熟期、衰退期）制定差異化管理方案。例如，對處于技術(shù)升級期的企業(yè)，充許其通過“容缺”先行改造，后續(xù)園區(qū)通過“回頭看”的方式進行二次核實認(rèn)定。

三是建立多部門共享數(shù)據(jù)平臺。整合自然資源、生態(tài)環(huán)境、工信等部門政策資源，基于各部門管控需要，構(gòu)建園區(qū)低效產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)平臺，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)互通與動態(tài)調(diào)整。

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（作者單位：湖南萬源土地房地產(chǎn)評估測繪有限公司）