生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的守法促進(jìn)路徑選擇

2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》修訂以來，我國空氣、水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，2019年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》首次稱\"全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。在此基礎(chǔ)上，“十四五\"規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要將“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善\"作為基本目標(biāo)。而就環(huán)境法作用于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善而言，毫無疑問，唯有通過環(huán)境守法，只有環(huán)境守法才和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善有著直接的因果關(guān)聯(lián)。如何保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的問題，根本上也就是如何促進(jìn)環(huán)境守法的問題，為此，本文提出“重視執(zhí)法過程促進(jìn)規(guī)范主義守法”，求教于方家。

一、面向生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善：我國環(huán)境守法的現(xiàn)狀審視

（一）環(huán)境守法的現(xiàn)有樣態(tài)：工具主義守法

守法研究的核心問題是守法的動(dòng)機(jī)。傳統(tǒng)觀念以社會(huì)控制理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為人們的行為動(dòng)機(jī)來源于外部環(huán)境所給予的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。20世紀(jì)50年代興起的公共選擇理論進(jìn)一步強(qiáng)化了這種觀念，按照公共選擇理論，人們都有追求個(gè)體利益最大化的動(dòng)機(jī)，利益得失的比較不僅決定人們?nèi)粘Ｉ钪械男袨椋藗儗?shí)施與法律有關(guān)的行為同樣受其影響。守法促進(jìn)與守法動(dòng)機(jī)密切相關(guān)，但也有不同。守法動(dòng)機(jī)是心理上的事實(shí)，而守法促進(jìn)是社會(huì)的事實(shí)。社會(huì)控制理論和公共選擇理論將守法的動(dòng)機(jī)歸結(jié)為行為人的工具主義判斷，因而，工具主義守法被等值為法律威懾主義，守法促進(jìn)的重點(diǎn)被認(rèn)為是創(chuàng)造實(shí)際有效的威懾條件。換言之，控制社會(huì)資源并合理配置資源，努力使法律得到切實(shí)實(shí)施，迫使人們考慮利益得失而遵守法律就是守法促進(jìn)的方法。

如泰勒所言，在確定守法研究的重點(diǎn)問題以及如何對(duì)這些重點(diǎn)問題進(jìn)行研究時(shí)，社會(huì)控制理論和公共選擇理論所支持的工具主義守法，占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢。這不僅因?yàn)樗先藗兊膫鹘y(tǒng)認(rèn)知，也因?yàn)樗僮鞯暮啽恪獙?duì)于法律機(jī)構(gòu)而言，依據(jù)工具主義理論的守法促進(jìn)實(shí)踐幾乎不需要考慮與行為人的溝通，無論是設(shè)定明確的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，還是努力切實(shí)使之付諸實(shí)踐基本都在法律機(jī)構(gòu)自行掌控的范圍內(nèi)。在環(huán)境守法中，顯然，我國迄今為止的主要樣態(tài)也是工具主義守法。黨和國家政策文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)\"用最嚴(yán)格制度和最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，2014年以來環(huán)境立法的修訂著重提高處罰力度和額度，環(huán)境執(zhí)法則努力使嚴(yán)格的制度得到實(shí)施，比如，2015年各地環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定9.7萬余份，罰款42.5億元，比2014年增長34% ;2016年各地環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定12.4萬余份，罰款66.3億元，比2015年分別增長 28% 和56% ;2017年行政處罰案件數(shù)量達(dá)到頂峰、2018年罰款總金額達(dá)到頂峰，之后開始下降，但2021年相比2020年又有升高。因之，學(xué)者將我國的環(huán)境法稱為“不法行為懲罰主義模式”。④

與工具主義守法相對(duì)的是規(guī)范主義守法，其將守法動(dòng)機(jī)歸結(jié)為“合法性”，如理查德·麥克亞當(dāng)斯說的，人們遵守法律是因?yàn)樗麄兿嘈欧墒且环N合法性權(quán)威。但“合法性\"是一個(gè)復(fù)雜的概念，比如，在社會(huì)學(xué)那里指\"社會(huì)結(jié)構(gòu)”，所以，人們遵守社會(huì)規(guī)則是一種對(duì)社會(huì)秩序認(rèn)可的積極方式，因?yàn)樯鐣?huì)規(guī)則不僅僅是一種作用在個(gè)體身上的外力，而且是內(nèi)化的持續(xù)的社會(huì)化過程。而德沃金將“合法性\"理解為\"合道德性”，德沃金說，我們遵守法律是因?yàn)楦械阶袷胤墒钦_的，甚至當(dāng)我們知道遵守法律并不有利于個(gè)人的直接利益時(shí)，依然感到有責(zé)任遵守法律。我們這樣做，因?yàn)榉稍瓌t自身的協(xié)調(diào)反映了我們的道德感，法律因之獲得了道德特征，獲得了道德權(quán)威。沃澤西·拉曼托維奇則將“合法性\"作寬泛理解，在他看來規(guī)范主義的守法理由包括通常的理由和規(guī)范的理由：大多數(shù)情況下人們遵守法律是因?yàn)樗麄兿嘈潘怯行У暮陀屑s束力的；人們遵守法律也可能是因?yàn)閷⒎梢暈楸匾闹刃?，或者默認(rèn)為一種便利，或者將之視為一種避免沖突的合作機(jī)制。？

顯然，工具主義守法在哲學(xué)上堅(jiān)持一種功利主義的思路，在社會(huì)學(xué)角度與韋伯的工具—目的合理性相呼應(yīng)。按照韋伯的觀點(diǎn)，工具一目的合理性即通過對(duì)外部環(huán)境中的事物和他人的舉止的期待，并利用這種期待作為“條件\"或者“手段”，以實(shí)現(xiàn)自己合乎理性所追求的目的。而規(guī)范主義守法和價(jià)值理性相對(duì)應(yīng)，它單純出于對(duì)某一特定行為方式本身的絕對(duì)價(jià)值的自覺信仰，而全然不考慮后果如何。守法的工具主義和規(guī)范主義可以界定為：工具主義認(rèn)為人們遵守法律只是他們應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的一種行為模式;而規(guī)范主義關(guān)注人們的內(nèi)心準(zhǔn)則，關(guān)注人們內(nèi)心對(duì)法律和正義或義務(wù)的看法。前者是以監(jiān)管和懲罰為中心的國家強(qiáng)制力外在驅(qū)動(dòng)；后者是以價(jià)值認(rèn)同為中心的公民內(nèi)心自覺內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。

按照這種區(qū)分，環(huán)境守法當(dāng)然也包括規(guī)范主義守法，比如，《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)”。事實(shí)上，即便在立法明確規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的情形中，也不排除行為人基于規(guī)范主義的理由而遵守法律。在守法的促進(jìn)實(shí)踐中，我國歷來重視的環(huán)保宣傳無疑也是著眼于促進(jìn)規(guī)范主義守法。不過，總體上依然可以認(rèn)為，我國目前環(huán)境守法和促進(jìn)環(huán)境守法的實(shí)踐主要是依據(jù)工具主義的守法理論。

（二）工具主義乏力：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善目標(biāo)面臨阻滯

在“唯有環(huán)境守法才和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善存在直接因果關(guān)聯(lián)”的命題之下，聯(lián)系到2014年以來我國空氣、水環(huán)境質(zhì)量明顯改善的事實(shí)，似乎可以得出環(huán)境守法狀況良好的結(jié)論。這里必須從兩個(gè)方面細(xì)致分析：

第一，在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的事實(shí)角度，如現(xiàn)任生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋2023年4月在第十四屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上所指出的，“生態(tài)環(huán)境穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固”，也就是說，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的長效性還缺乏保障。從近年全國環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市數(shù)量變化來看，也可得出這一結(jié)論：

這里，2013年啟用新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測城市74個(gè);2014年監(jiān)測城市161個(gè);2015年至2021年監(jiān)測城市都是338個(gè)。可以看到，總體上達(dá)標(biāo)城市數(shù)量都在增長，但增速不一。2017年開始增速加快，2020年達(dá)到峰值，2021年又降到2017年以前的水平。

第二，在環(huán)境守法的角度，守法具有社會(huì)屬性，如維特根斯坦說的，自己認(rèn)為遵守規(guī)則并不是遵守規(guī)則。那么，社會(huì)如何確認(rèn)守法呢？一是法律的確認(rèn)，即法律機(jī)構(gòu)通過對(duì)合法行為肯定、對(duì)違法行為查處的方式確認(rèn);二是非法律的確認(rèn)，即社會(huì)倫理、道德和輿論對(duì)違法行為的確認(rèn)，尤其對(duì)于人們是否遵守“任意性規(guī)范”，完全依賴這種確認(rèn)方式。在環(huán)境法中，法律確認(rèn)是主要的方式。絕大多數(shù)環(huán)境違法行為不僅都設(shè)置了法律責(zé)任的規(guī)定，如現(xiàn)行《大氣污染防治法》除法律責(zé)任編外共97個(gè)條文，有相應(yīng)法律責(zé)任規(guī)定的條文多達(dá)60個(gè);并且，如前文提到的，黨的十八大以來從中央到地方客觀上也十分重視對(duì)法律責(zé)任的落實(shí)。而在法律確認(rèn)方式中，查處違法也即意味著沒有守法，因此，2014年以來環(huán)境行政處罰案件數(shù)量和罰款總金額的增長，并不能簡單地認(rèn)為代表守法狀況良好，尤其是處罰案件數(shù)量和罰款總金額逐年增長時(shí)，更不能斷然地認(rèn)為守法狀況良好。

當(dāng)然，人們遵守法律和確認(rèn)守法是不同的范疇，完全可能存在這種情況：即，守法確認(rèn)對(duì)于人們是否遵守法律處于空缺狀態(tài)。這種情況尤其在法律確認(rèn)方式中比較常見——客觀上法律機(jī)構(gòu)對(duì)違法行為的查處不可能做到理想的\"違法必究”，但這并不能推翻\"查處違法本身意味著沒有守法\"的結(jié)論。如此，又如何解釋2014年以來生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善的事實(shí)呢？通過北大法寶平臺(tái)查詢，截止2023年5月3日，平臺(tái)共收錄自2013年以來共42388份環(huán)保類行政處罰決定文書。由于2013和2023年收錄的數(shù)據(jù)明顯不完整，我們將2014至2022年的數(shù)據(jù)部分整理如下：

北大法寶收錄的文書數(shù)量遠(yuǎn)少于生態(tài)環(huán)境部在歷年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》中公布的行政處罰案件數(shù)量，并且，收錄的文書中也有針對(duì)同一案件的復(fù)議決定和處罰決定，違反排放標(biāo)準(zhǔn)和違反總量控制要求的文書也有交叉，導(dǎo)致比案件的實(shí)際數(shù)量更少。從多年的數(shù)據(jù)依然可以看到：（1）違反排放標(biāo)準(zhǔn)和違反總量控制的文書所占比例較低，在收錄的全部文書中，違反排放標(biāo)準(zhǔn)的文書23453份，占比 5.53% ；違反總量控制的文書11562份，占比 2.72% 。除2015和2016年兩項(xiàng)合計(jì)超過 10% 外，其他年份都低于 10% 。也就是說，相對(duì)而言，違反排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制的行為比較少。而排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制兩項(xiàng)制度和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善有著最直接的聯(lián)系，一般而言，如果兩項(xiàng)制度遵循科學(xué)的原理，認(rèn)真遵守它們也就必然能夠改善生態(tài)環(huán)境狀況。由此，也就初步回答了在不能肯定守法狀況良好的前提下為何生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。（2）2015年到2017年收錄的全部文書增加近4倍，但違反排放標(biāo)準(zhǔn)的文書所占比例反而減少，違反總量控制的文書所占比例有所增加，但幅度不大。2018年至2020年收錄的全部文書數(shù)量維持在7萬份上下，違反排放標(biāo)準(zhǔn)的文書所占比例基本保持平穩(wěn)，但違反總量控制的文書所占比例逐年降低。這個(gè)變化能夠進(jìn)一步說明，正是違反排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制的行為減少，使得生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。（3）2021年和2022年兩項(xiàng)違法所占比例有所增長，尤其是2022年收錄的全部文書總數(shù)比2021年減少近1/2，但違反總量控制的文書數(shù)量卻增加。這一變化，大體上能印證上文關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市數(shù)量增速減緩的情況，對(duì)黃潤秋部長說的\"生態(tài)環(huán)境穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固一些企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識(shí)有所松動(dòng)”，也能提供進(jìn)一步的論據(jù)支持。

綜上可認(rèn)為，我國迄今為止總體上的環(huán)境守法狀況并不理想。雖然直接影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的違法行為（違反排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制）得到一定程度的控制，從而取得生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的成就。但是，無論是近年這兩項(xiàng)違法行為的反彈，還是總體上環(huán)境守法狀況并不理想，都制約著生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善在守法角度，首先就是要求遵守排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制至少要維持在如上表中的平均水平，而如同執(zhí)法事實(shí)上無法做到理想的“違法必究”，守法也做不到理想的“有法必依”，良好的守法狀態(tài)只能是最符合資源有效配置的狀態(tài)，如此，因應(yīng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善必然要求在遵守排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制之外努力——促進(jìn)對(duì)其他法律規(guī)范的遵守。黃潤秋部長在第十四屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上也說到，“全國還有近三分之一的城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，秋冬季大氣污染依然較重，區(qū)域性空氣重污染現(xiàn)象仍有發(fā)生;水生態(tài)失衡問題較為嚴(yán)重；人海河流總氮污染問題逐漸凸顯，局部近岸海域污染依然存在；部分地區(qū)土壤污染持續(xù)累積，嚴(yán)重生態(tài)破壞現(xiàn)象屢有發(fā)生，農(nóng)村生活污水無序排放問題突出，農(nóng)業(yè)面源污染尚未得到有效治理；自然生態(tài)狀況與2021年相比無明顯變化，局部地區(qū)生態(tài)破壞問題突出，生物多樣性下降的總趨勢尚未得到有效遏制”。顯然，不僅生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的壓力巨大，促進(jìn)全面守法更是勢之必然。由此，也暴露出工具主義守法的局限性。

這種局限性在環(huán)保政策、立法和執(zhí)法的實(shí)踐都高度重視“用最嚴(yán)格制度和最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的背景之下，根本原因無疑是工具主義守法本身。首先，企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織之外其他社會(huì)組織和公民個(gè)體的環(huán)境守法一般來說并不基于工具主義理由。其次，促進(jìn)工具主義守法，要求違法成本是確定和可計(jì)算的，在守法成本和違法成本之間的比較是透明的，但現(xiàn)實(shí)世界中這種完全清晰確定是困難的。并且，違法成本是被查處概率的函數(shù)，對(duì)行為人而言其實(shí)只能是一種不確定的心理估算。實(shí)際生活中，這種心理估算很可能是羅賓遜和達(dá)利的研究所得出的——人們的理性分析總是傾向于認(rèn)為違法所得的收益會(huì)大于成本。最后，促進(jìn)工具主義守法的實(shí)踐就是強(qiáng)制性權(quán)威（力）的運(yùn)用。按照丹尼斯·朗的說法，強(qiáng)制性權(quán)威指這種情形：如果A欲以強(qiáng)力威脅B使他服從，A必須使B確信A具有對(duì)他使用強(qiáng)力的能力和愿望。當(dāng)威脅無效時(shí)，就需要實(shí)際性的運(yùn)用強(qiáng)力，以便在權(quán)力對(duì)象的心目中建立權(quán)力行使者有能力使用強(qiáng)力的可信性。強(qiáng)制性權(quán)威只需要權(quán)力行使者和權(quán)力對(duì)象之間最低限度的交流和理解，因而，在短時(shí)期內(nèi)它可能是最有效的形式，也可能是最具有廣延性的形式。但是，由于強(qiáng)制性權(quán)威的有效性最終依賴于實(shí)際性的強(qiáng)力，權(quán)力行使者至少需要間或性地運(yùn)用實(shí)際性的強(qiáng)力，否則，權(quán)力對(duì)象心目中的可信性就會(huì)隨著時(shí)間流逝而淡弱。因而，權(quán)力行使者不僅需要現(xiàn)實(shí)地?fù)碛腥肆臀锪Y源，隨時(shí)準(zhǔn)備實(shí)際性地運(yùn)用強(qiáng)力，在強(qiáng)制性權(quán)威的行使過程中，權(quán)力行使者和權(quán)力對(duì)象之間是對(duì)抗性關(guān)系，為了應(yīng)對(duì)可能增加的對(duì)抗，還必須不斷加大資源的投入。權(quán)力行使者還需要準(zhǔn)確監(jiān)測到權(quán)力對(duì)象內(nèi)心的活動(dòng)以便采取行動(dòng)，因而，也需要持續(xù)不斷地投入資源。所以，在現(xiàn)實(shí)的世界中，依靠單一的強(qiáng)制性權(quán)威維護(hù)社會(huì)秩序是不可能的，就如博爾丁說的，“單邊的威脅系統(tǒng)，或威脅和屈從系統(tǒng)，幾乎不可避免地會(huì)轉(zhuǎn)化為雙邊或多邊的合作體系”。②

二、執(zhí)法促規(guī)范主義守法：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善中的二元意義

（一）基礎(chǔ)意義：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善中的環(huán)境法實(shí)施體系構(gòu)建

工具主義守法對(duì)于持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的局限性，迫使我們將視角轉(zhuǎn)向規(guī)范主義守法。形形色色的規(guī)范主義守法動(dòng)機(jī)，可以劃分為法律的動(dòng)機(jī)和法律之外的動(dòng)機(jī)兩大類：法律的動(dòng)機(jī)指基于法律本身而遵守法律，又可以包括三類，一是對(duì)抽象整體的法律的認(rèn)同，比如，有的人會(huì)認(rèn)為只要是國家法律都是應(yīng)該遵守的;二是對(duì)具體的法律規(guī)則的認(rèn)同，也即法律規(guī)則的內(nèi)容符合他/她內(nèi)心的準(zhǔn)則;三是對(duì)法律機(jī)構(gòu)的認(rèn)同，如泰勒說的\"對(duì)法律當(dāng)局的規(guī)范性忠誠”。法律之外的動(dòng)機(jī)包括基于內(nèi)心的道德義務(wù)感而遵守法律，即康德說的“出自義務(wù)”，也包括對(duì)習(xí)慣或習(xí)俗的尊重或者純粹個(gè)人內(nèi)在的理由而遵守法律。相應(yīng)地，促進(jìn)規(guī)范主義守法的路徑也可分為法律路徑和非法律路徑兩大類：前者指通過立法、執(zhí)法和司法促進(jìn)守法;后者指通過宣傳教育、財(cái)政援助等其他措施促進(jìn)守法。對(duì)環(huán)境守法而言，兩類促進(jìn)路徑都是重要的。然而明顯的是，法律路徑可部分包含非法律路徑，如通過執(zhí)法與司法過程推進(jìn)宣傳教育;然非法律路徑卻無法包含法律路徑。由此也突顯區(qū)分兩類守法促進(jìn)路徑，并且強(qiáng)調(diào)法律路徑的現(xiàn)實(shí)意義。通過執(zhí)法過程促進(jìn)守法對(duì)于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的基礎(chǔ)性意義，也因之初現(xiàn)輪廓。

毋庸置疑，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善必然是整體改善，要求生態(tài)環(huán)境的整體性治理?！笆奈錦"規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，明確指出“堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善，建立健全環(huán)境治理體系，推進(jìn)精準(zhǔn)、科學(xué)、依法、系統(tǒng)治污，協(xié)同推進(jìn)減污降碳”。而生態(tài)環(huán)境整體性治理要求環(huán)境法的整體系統(tǒng)性，不僅要建立健全立法體系，注重立法的協(xié)調(diào);而且要構(gòu)建執(zhí)法、司法和守法“一體化\"的實(shí)施體系。對(duì)此，我國學(xué)者也有認(rèn)識(shí)，但主要針對(duì)立法協(xié)調(diào)，對(duì)于具體如何構(gòu)建“一體化\"的實(shí)施體系沒有展開說明。一體化\"實(shí)施體系的基本含義當(dāng)然就是指執(zhí)法、司法和守法之間內(nèi)在協(xié)調(diào)，不過，當(dāng)法律實(shí)施的目的指向生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善時(shí)，這種內(nèi)在協(xié)調(diào)必然就是執(zhí)法和司法服務(wù)于守法，換言之，執(zhí)法和司法要以促進(jìn)守法為目的。執(zhí)法和司法促進(jìn)守法都是守法促進(jìn)的法律路徑，對(duì)于環(huán)境守法都有著重要意義。但在環(huán)境法的實(shí)施中，政府的作用顯然是重心“事實(shí)上世界各國的環(huán)境保護(hù)都主要依靠行政權(quán)力的運(yùn)作”。于是，“一體化”有必要重點(diǎn)聚焦執(zhí)法和守法的“一體化”，也即執(zhí)法以促進(jìn)守法為目的。執(zhí)法促進(jìn)守法有兩個(gè)維度，一是通過執(zhí)法的結(jié)果促進(jìn)守法；二是通過執(zhí)法的過程促進(jìn)守法。

通過執(zhí)法結(jié)果促進(jìn)的守法，通常就是工具主義的守法。當(dāng)然，結(jié)果的公平和公正同樣是“合法性\"的重要方面，因而，執(zhí)法的結(jié)果也有著促進(jìn)規(guī)范主義守法的功能。守法研究一般也不否認(rèn)這點(diǎn)，泰勒的實(shí)證研究考察了人們與法律當(dāng)局打交道的經(jīng)歷對(duì)守法行為的影響，他雖然將法律當(dāng)局整體上是否公正與自己受什么樣的對(duì)待作了一定的區(qū)分，但是，他也承認(rèn)這種區(qū)分并不是絕對(duì)的。“從終極意義上來說，法律制度本身只不過是滿足人們需要的一種途徑。除非它能夠做到這一點(diǎn)，或者至少在一定程度上能夠做到這一點(diǎn)，否則很難長久地保持自身的合法性”。不過，從羅爾斯強(qiáng)調(diào)程序正義以來，程序的獨(dú)立價(jià)值無疑已不需額外的證明。相應(yīng)地，以正當(dāng)程序?yàn)榛A(chǔ)，通過執(zhí)法過程促進(jìn)守法的獨(dú)立性也必須承認(rèn)。通過執(zhí)法過程促進(jìn)的守法，唯有規(guī)范主義守法。它不排斥通過結(jié)果促進(jìn)守法的路徑，能夠相融于“用最嚴(yán)格制度和最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的大背景之中，但是，卻能彌補(bǔ)工具主義守法對(duì)于持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的不足。

并且，通過執(zhí)法過程促進(jìn)守法顯然也是行政執(zhí)法有效性的重要體現(xiàn)。按照我國學(xué)者的研究，所謂“有效性\"指法律通過一定規(guī)則的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)立法者的預(yù)期效果和自身價(jià)值。這里，無論是實(shí)現(xiàn)法律自身價(jià)值，還是實(shí)現(xiàn)立法者的預(yù)期效果，守法都是其中應(yīng)有之義。如前文提到的努力使法律得到切實(shí)實(shí)施，處于法律機(jī)構(gòu)自身能夠掌控的范圍之內(nèi)，那么，強(qiáng)調(diào)通過執(zhí)法過程促進(jìn)規(guī)范主義守法，就必須要成為環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)在要求。因之，執(zhí)法和守法的“一體化\"得到完整體現(xiàn)。

（二）具體層面意義：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善中的守法新要求回應(yīng)

具體到生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善對(duì)環(huán)境守法提出的新要求，可以看到，正是這種“一體化\"的實(shí)施體系，使環(huán)境法的實(shí)施能夠有效回應(yīng)新要求。如前文，新要求包括兩個(gè)方面：一是遵守排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制具有可持續(xù)性；二是其他法律規(guī)范能夠很好地得到遵守。

就第一個(gè)方面而言，排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制都是定量化的要求，隨著科技在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中的應(yīng)用，大大降低了監(jiān)管的成本，一定程度上緩解了促進(jìn)工具主義守法在資源角度的困難。但是，工具主義守法根本是被動(dòng)的“非自愿\"守法。亞里士多德提到自愿與非自愿的區(qū)分，他舉出海上航行遭遇暴風(fēng)雨時(shí)為了減輕船的負(fù)荷而拋棄財(cái)物的例子，此時(shí)，拋棄財(cái)物似乎可以理解為自愿，但卻是在不得已的情況下做出的選擇。亞里士多德認(rèn)為，此時(shí)的行為是混合的，更接近自愿。因?yàn)樵谛袨橹?，他們做了選擇。不過，亞里士多德又認(rèn)為，選擇是自愿的，但并非一切自愿的行為都是選擇，兒童和其他動(dòng)物都可以自愿活動(dòng)，但不能選擇。顯然，按照亞里士多德，“自愿\"的含義更多強(qiáng)調(diào)不受外在條件約束。從此角度，自愿與非自愿的區(qū)分也即自由與強(qiáng)制的區(qū)分。如哈耶克所言，一個(gè)人不受制于另一個(gè)人或另一些人因?qū)嘁庵径a(chǎn)生的強(qiáng)制狀態(tài)，就稱為個(gè)人自由。自由就是個(gè)人在多大程度上能按照他自己的計(jì)劃和意圖行事的可能性，指外界的約束與強(qiáng)迫不存在的狀態(tài)。當(dāng)然，個(gè)體行動(dòng)的外在條件總是存在的，如帕森斯說的，一項(xiàng)\"行動(dòng)\"在邏輯上包括行動(dòng)者、目的、條件和手段、規(guī)范性取向等四個(gè)方面，所以，哈耶克這里的\"不存在狀態(tài)\"應(yīng)該理解為行動(dòng)者不考慮外在條件。也就是說，“非自愿”意味著考慮外在條件;而“自愿\"意味著不考慮外在條件。因此，相對(duì)而言，規(guī)范主義守法，即主動(dòng)的自愿守法必然更具有穩(wěn)定性。毫無疑問，從根本上保障人們持續(xù)地遵守排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制兩項(xiàng)法律制度，唯有寄希望于主動(dòng)自愿地遵守，只有當(dāng)人們在內(nèi)心真正意識(shí)到自己必須遵守時(shí)，持續(xù)遵守才是可能的。

當(dāng)然，科技在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中的應(yīng)用，在降低監(jiān)管成本的同時(shí)也減少了法律機(jī)構(gòu)與行為人之間的溝通，給規(guī)范主義守法帶來新的困難。顯然，規(guī)范主義守法動(dòng)機(jī)的生成都依賴于溝通。而如我國學(xué)者指出的，傳統(tǒng)行政程序在人工智能的應(yīng)用場景中失去了原有的溝通效用，諸如“聽取意見”“說明理由\"等權(quán)利保障措施，對(duì)于瞬間做出決定的自動(dòng)化機(jī)器幾無適用的余地。不過，這并不意味著環(huán)境法的程序含義因之而喪失，更不意味著行政執(zhí)法不再需要過程。在科技或人工智能的應(yīng)用中，機(jī)器設(shè)定的程序或人工智能算法程序本身應(yīng)該成為法律程序的一部分，“算法解釋權(quán)”“結(jié)果異議權(quán)\"等應(yīng)該成為科技或人工智能應(yīng)用背景下人們新的程序性權(quán)利，對(duì)這些權(quán)利的保障過程也就是執(zhí)法中的溝通過程。

第二個(gè)方面包括企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織之外的其他社會(huì)組織和公民個(gè)體對(duì)“任意性規(guī)范\"的遵守，也包括他們對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制之外的“強(qiáng)行性規(guī)范”的遵守。前文提到，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善意味著整體改善，而整體改善對(duì)于守法的要求也就是全面守法，因而，企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織之外的其他社會(huì)組織和公民個(gè)體的守法必然是保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的關(guān)鍵?？梢钥吹?，環(huán)境法中的“任意性規(guī)范\"通常使用“鼓勵(lì)”或“倡導(dǎo)”用語，沒有法律責(zé)任的規(guī)定，但這并不意味著法律對(duì)之沒有遵守的要求。規(guī)定法律責(zé)任的“強(qiáng)行性規(guī)范”，如凱爾森說的是一種能夠強(qiáng)制實(shí)施的特殊社會(huì)技術(shù)，即通過對(duì)相反行為加以強(qiáng)制從而鼓勵(lì)社會(huì)所欲的行為發(fā)生。拉茲認(rèn)為，在此之外至少還存在另外一種法律技術(shù)，即法律以公眾所能獲知的方式標(biāo)示出一個(gè)有秩序的社會(huì)所需要的標(biāo)準(zhǔn)，公開宣示這些標(biāo)準(zhǔn)是適當(dāng)?shù)?，所有人都?yīng)該遵從它們。當(dāng)然，“任意性規(guī)范”由于沒有法律責(zé)任的規(guī)定，也就不存在行政執(zhí)法追究責(zé)任的過程。促進(jìn)這類守法需要依靠非法律的方法，比如，加強(qiáng)宣傳教育、提高人們的環(huán)保意識(shí)。但是，將促進(jìn)這類守法的方法與執(zhí)法完全分立，則是背離事實(shí)的，執(zhí)法雖然針對(duì)具體的行為人，但執(zhí)法促進(jìn)守法的作用顯然可以及于任何人，接受法律制裁的行為人同樣也是應(yīng)該遵守“任意性規(guī)范\"的人。環(huán)保意識(shí)有助于環(huán)境法律的遵守，違反環(huán)境法律也就從反面說明環(huán)保意識(shí)欠缺，如果注重通過執(zhí)法過程促進(jìn)守法，自然也能提升人們的環(huán)保意識(shí)，使他/她傾向于主動(dòng)遵守“任意性規(guī)范”。所以，盡管從守法的角度可以區(qū)分遵守任意性規(guī)范和遵守強(qiáng)行性規(guī)范，從守法促進(jìn)的角度卻是無法截然分開的。通過執(zhí)法過程促進(jìn)守法，應(yīng)該且在事實(shí)上能夠作用于對(duì)所有法律規(guī)范的遵守。

麥考密克說到法律的“融貫性”，認(rèn)為在法律的論證中，存在兩種融貫性檢驗(yàn)，一種是“規(guī)范性融貫\"檢驗(yàn)，另一種是“描述性融貫\"檢驗(yàn)。麥考密克認(rèn)為有兩種方式可以考察出規(guī)則之間是否融貫，一是看規(guī)則是否能對(duì)一些相關(guān)的價(jià)值產(chǎn)生增進(jìn)作用，并能減少與其他相關(guān)價(jià)值的沖突;二是如果某個(gè)規(guī)則在任何情況下都可作為一個(gè)普遍性原則的例證，那么這個(gè)規(guī)則就是融貫的。“描述性融貫”是驗(yàn)證法律事實(shí)與法律論證結(jié)果是否合理的一種標(biāo)準(zhǔn)。按照麥考密克所說，司法審判的\"描述性融貫\"檢驗(yàn)也從兩方面展開，一是檢驗(yàn)證據(jù)之間是否融貫。如果各個(gè)證據(jù)之間能夠建立起相互關(guān)聯(lián)，也即能夠構(gòu)成完整的證據(jù)鏈，那么，依據(jù)這些證據(jù)就能“再現(xiàn)\"案件事實(shí)。二是檢驗(yàn)“再現(xiàn)\"的案件事實(shí)是否符合民眾的普遍信念。顯然，法律的融貫性也就是法律的\"整體性”。法律論證是一種法律的實(shí)施理論，按照法律的融貫性，法律的實(shí)施必須促進(jìn)整體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，并最終與民眾的日常“認(rèn)知\"相協(xié)調(diào)。由此，法律的融貫性理論也是守法促進(jìn)需要遵循的理論。執(zhí)法對(duì)守法的促進(jìn)，不僅必須同時(shí)作用于工具主義和規(guī)范主義守法，通過執(zhí)法的過程一體促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織之外的其他社會(huì)組織和公民個(gè)體遵守\"任意性規(guī)范\"和\"強(qiáng)行性規(guī)范\"也有了相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。

而我國近年的生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，則從事實(shí)角度證實(shí)保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善必須以促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織之外的其他社會(huì)組織和公民個(gè)體全面守法為重點(diǎn)。筆者依據(jù)歷年《中國生態(tài)環(huán)境狀況統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，選取2014至2021年廢水中化學(xué)需氧量的排放量，整理如下：

上表中，由于統(tǒng)計(jì)口徑的變化導(dǎo)致數(shù)據(jù)有較大的差異，從總體上仍然可清晰地看出化學(xué)需氧量的工業(yè)源排放量逐年減少，但農(nóng)業(yè)源和生活源排放量變化不大，偶爾還有增加。其他主要污染物排放量變化的情況，如廢水中的氨氮、總氮和總磷，廢氣中的二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大體也相同。

三、因應(yīng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善：執(zhí)法促規(guī)范主義守法的二元方法

（一）信仰與理性結(jié)合：執(zhí)法促規(guī)范主義守法的理論方法

綜上，從工具主義守法本身的不足，到規(guī)范主義守法內(nèi)在的特點(diǎn)，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，理論與事實(shí)都表明，我國在\"用最嚴(yán)格制度和最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的過程中，因應(yīng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善必須注重執(zhí)法過程促進(jìn)規(guī)范主義守法。那么，具體如何通過執(zhí)法過程促進(jìn)規(guī)范主義守法呢？如上文，規(guī)范主義守法理論將守法動(dòng)機(jī)歸結(jié)為\"合法性”，相當(dāng)于伯爾曼說的對(duì)法律的終極信仰，伯爾曼認(rèn)為，在任何一個(gè)社會(huì)，法律本身都力促其自身神圣性的信念，它以各種方式要求人們的服從，不但訴諸物質(zhì)的、客觀的和有限的利益，而且訴諸超越社會(huì)功利的對(duì)真理、正義的信仰。他將法律和宗教類比，認(rèn)為法律與宗教共同擁有四個(gè)要素：儀式、傳統(tǒng)、權(quán)威和普遍性。正是這四個(gè)要素賦予法律以神圣性，并且，強(qiáng)化了民眾的法律情感：權(quán)利與義務(wù)的觀念，公正審判的要求，對(duì)適用法律前后矛盾的反感，受平等對(duì)待的愿望，對(duì)非法行為的痛恨，等等。法律情感有助于形成對(duì)法律的信仰，對(duì)法律的信仰反過來又強(qiáng)化法律情感。

其中，“儀式\"指法律客觀性的程序，如執(zhí)法人員的統(tǒng)一著裝、法官的法袍和法錘，以及法庭開庭的儀式，包括法庭發(fā)言的順序、措辭等。所有這些都有著符號(hào)功能，不僅使執(zhí)法人員或法官自身產(chǎn)生神圣感，同樣對(duì)當(dāng)事人和旁觀者發(fā)揮作用。法律的各種儀式（包括立法、執(zhí)法、調(diào)解以及裁判的儀式），像宗教儀式那樣，喚起人們對(duì)社會(huì)生活終極意義一部分的信仰“傳統(tǒng)\"指法律的延續(xù)性，伯爾曼認(rèn)為所有的法律體系都宣稱它們的效力部分地建立在對(duì)過去的延續(xù)之上，它們把這種延續(xù)性保留在法律用語和法律實(shí)踐里面?！皺?quán)威\"要素對(duì)于法律是不言而喻的，只要滿足最低法治要求的社會(huì)，不管是政府的行為、法官的裁決，還是民眾的主張，總會(huì)尋求法律的依據(jù)“普遍性”主張法律包含了象征法律與絕對(duì)真理之間有效聯(lián)系的原則或者原理。

顯然，四個(gè)要素的核心是權(quán)威。無論儀式、傳統(tǒng)，還是普遍性都暗含法律的超物質(zhì)力量，這種力量就是權(quán)威。拉茲認(rèn)為守法總是基于一個(gè)排他性理由——權(quán)威。他區(qū)分一階理由和排他性理由，在眾多理由中理性權(quán)衡而行動(dòng)的理由就是一階理由，排他性理由意味著一個(gè)人不應(yīng)當(dāng)基于理由的權(quán)衡而行動(dòng)，它可以排除一個(gè)被勝過的理由，同樣也可以排除一個(gè)打破了平衡的理由。只有一個(gè)人相信一條規(guī)則既是一個(gè)有效的一階理由，又是一個(gè)排他性理由時(shí)，才會(huì)主動(dòng)遵守該規(guī)則。而權(quán)威就是排他性理由，認(rèn)為一個(gè)人擁有權(quán)威，就是認(rèn)為他的一些命令或應(yīng)當(dāng)做什么的看法是權(quán)威性的指示，只有人們認(rèn)為一條如何行動(dòng)的建議或者意見即使無法評(píng)價(jià)其合理性亦應(yīng)遵從時(shí)，建議或意見才被認(rèn)為是權(quán)威性的。由此，權(quán)威與理性結(jié)合起來。對(duì)拉茲而言，權(quán)威并非是先驗(yàn)的，而是理性選擇的——我們有理由認(rèn)為他是權(quán)威，而我們所具有的這種理由是把他的建議作為排他性理由的理由。換言之，權(quán)威是一個(gè)排他性理由，但將權(quán)威視為權(quán)威卻是一個(gè)一階理由。夏皮羅看到，如果將自由理解為一種自決的能力，那么，拉茲將權(quán)威與理性結(jié)合就是失敗的，因?yàn)橐粋€(gè)人的行為是自決的，就不可能是對(duì)權(quán)威的遵從。然而，夏皮羅沒有注意到拉茲將權(quán)威和強(qiáng)力作了明確區(qū)分，只有在強(qiáng)力的情形下人們才沒有任何理性選擇的空間，而對(duì)權(quán)威的信仰（信任）完全可以和理性相容并結(jié)合。伯爾曼將法律信仰類比宗教信仰具有超理性的性質(zhì)，但他意識(shí)到，如同宗教一樣，法律也有濫用儀式、傳統(tǒng)和權(quán)威的可能，濫用的主要危險(xiǎn)就是用以反映并喚起崇信最高價(jià)值的象征物可能本身成為目的，成為尊崇的對(duì)象，而不再是“內(nèi)在、無形之神恩的明顯可見的標(biāo)志”。很明顯，正是理性的缺失使這種危險(xiǎn)得以產(chǎn)生。事實(shí)上，即便是宗教信仰也并非一定是非理性的。被稱為\"20世紀(jì)阿奎那”的英國哲學(xué)家斯溫伯恩認(rèn)為宗教信仰包含信念和行動(dòng)，信念是相信一個(gè)命題相對(duì)于其他替代命題的可能性更大，信仰是一個(gè)人按照那些意圖良好、合乎道德的信念去行動(dòng)，因而，宗教信仰即某人追求通過宗教的方式而實(shí)現(xiàn)的良好目標(biāo)。①于是，不僅用理性研究宗教信仰是可取和可行的方法，通過理性的探究，也能發(fā)現(xiàn)信仰是合理的，基于信仰的行動(dòng)的也是合理的行動(dòng)。

信仰與理性結(jié)合，對(duì)法律來說，最大的意義在于將法律權(quán)威的概念從形而上學(xué)中拯救出來，不再需要求助先驗(yàn)的假說或原理，從而，培養(yǎng)人們對(duì)法律的信仰有了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而就環(huán)境法而言，則可以依據(jù)夏皮羅提出的\"規(guī)劃法學(xué)\"得到理論解釋。夏皮羅為解決法律權(quán)威來源中雞和蛋的悖論，循著\"私人規(guī)劃—小規(guī)模共享規(guī)劃一法律規(guī)劃\"的思路，將法律看成社會(huì)規(guī)劃，法律規(guī)則構(gòu)成規(guī)劃的內(nèi)容。私人規(guī)劃和小規(guī)模共享規(guī)劃首先就是明確設(shè)定目標(biāo)，然后確定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。依靠手段-目的組合成統(tǒng)一的整體，個(gè)體人因?yàn)楣餐哪繕?biāo)而自愿合作。法律是一種大規(guī)模群體共享規(guī)劃，有著私人規(guī)劃和小規(guī)模共享規(guī)劃同樣的性質(zhì)，如果每個(gè)成員都參與大規(guī)模共享規(guī)劃的協(xié)商制定，必然成本高昂。為此，夏皮羅引人等級(jí)制以降低規(guī)劃的成本。但等級(jí)制帶來服從的問題，夏皮羅意識(shí)到這點(diǎn)，認(rèn)為在涉及等級(jí)制共享活動(dòng)中，共享規(guī)劃是自我調(diào)節(jié)的?！白晕艺{(diào)節(jié)”也就是民主與法律的關(guān)系問題，人們通過民主選舉授予官員制定規(guī)劃的權(quán)力。夏皮羅說，法律制度本身是共享規(guī)劃，也由共享規(guī)劃所構(gòu)造，這些共享規(guī)劃由官員制定出來，確定水平和垂直的社會(huì)勞動(dòng)分工，具體確定誰有權(quán)提出、采納、拒絕、影響、適用和執(zhí)行規(guī)劃，并指導(dǎo)所有的人如何參與到這些不同層次的社會(huì)規(guī)劃之中。由此，規(guī)劃法學(xué)避免了法律權(quán)威來源的雞和蛋問題。法律權(quán)威完全在民主制度下因?yàn)槿藗兊墓蚕硪?guī)劃活動(dòng)而生成，也在共享規(guī)劃活動(dòng)中得到維持。誠然，規(guī)劃法學(xué)對(duì)于有著深厚習(xí)慣淵源和強(qiáng)烈倫理色彩的民事或刑事法律，可能欠缺解釋力。但環(huán)境法明顯可以按照規(guī)劃法學(xué)的方法論理解。從發(fā)生學(xué)角度，生態(tài)環(huán)境保護(hù)無疑就是國家規(guī)劃，是所有人的共同事業(yè)，環(huán)境法就是國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃下的規(guī)則體系，整個(gè)環(huán)境法體系事實(shí)上就是依據(jù)\"目的—手段\"構(gòu)成的整體。相應(yīng)地，環(huán)境法律權(quán)威或者說對(duì)環(huán)境法律的信仰，也就取決于兩個(gè)要素：一是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目的和環(huán)境法本身作為手段的認(rèn)同;二是共同參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律實(shí)踐。規(guī)劃法學(xué)將法律的制定與實(shí)施與等級(jí)制結(jié)合，從法律權(quán)威的存在角度，這里的認(rèn)同并不等同于個(gè)體的主觀意愿;但對(duì)規(guī)范主義守法而言，卻依賴于個(gè)體的主觀認(rèn)同。尤其只有個(gè)體人認(rèn)為具體的環(huán)境法律規(guī)則合理、重要和必要時(shí)，才可能主動(dòng)自愿地遵守。如伯爾曼說的，除非人們覺得是他們需要的法律，否則就不會(huì)尊重法律。

至此，通過執(zhí)法過程促進(jìn)規(guī)范主義守法的理論方法清晰了。歸納起來，根本上就是環(huán)境法認(rèn)識(shí)論的革新：環(huán)境法在規(guī)劃法學(xué)方法論下，因應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和科學(xué)的不確定性，“合法性\"證成需要在目的與手段兩個(gè)層面展開。而對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目的的認(rèn)同，顯然也依賴社會(huì)道德的支持，只有人們認(rèn)識(shí)到環(huán)境損害的外溢性，才會(huì)意識(shí)到外在的法律作為手段的重要性和必要性。在規(guī)劃法學(xué)中，政府的作用是關(guān)鍵性的。執(zhí)法過程作為環(huán)境法律的解釋過程，必須包含上述全部內(nèi)容并以之為責(zé)任。對(duì)促進(jìn)規(guī)范主義守法的具體實(shí)踐而言，也就是一種新的環(huán)境規(guī)制模式—“精巧規(guī)制\"的創(chuàng)生。

（二）邁向“精巧規(guī)制”：執(zhí)法促規(guī)范主義守法的實(shí)踐方法

“精巧規(guī)制”是甘寧漢和格拉博斯基提出的概念，以此描述正在發(fā)展的環(huán)境規(guī)制多元化現(xiàn)象。不同于生態(tài)環(huán)境的多元共治強(qiáng)調(diào)治理的有效性，精巧規(guī)制”是一種守法導(dǎo)向型執(zhí)法策略，所要解決的是守法促進(jìn)的有效性。其以布雷思韋特提出的“回應(yīng)型規(guī)制\"為基礎(chǔ)?！盎貞?yīng)型規(guī)制\"設(shè)想規(guī)制活動(dòng)發(fā)生于對(duì)話式的環(huán)境中，假定企業(yè)會(huì)主動(dòng)遵守法律規(guī)范，會(huì)選擇和規(guī)制者合作;當(dāng)規(guī)制者發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違法行為時(shí)首先采取的是干預(yù)性較低的措施，如果措施失靈規(guī)制者將逐漸采取更為嚴(yán)厲的執(zhí)法措施，直到被規(guī)制者符合規(guī)制的要求。為此，布雷思韋特提出“執(zhí)法金字塔\"模型，底部是建議和說服性措施，中間是較為緩和的行政制裁措施，頂端是懲罰性制裁措施。

“精巧規(guī)制\"認(rèn)可布雷思韋特關(guān)于執(zhí)法金字塔的觀點(diǎn)，但從兩個(gè)方面對(duì)之加以拓展，一是除了政府作為執(zhí)法主體之外，還主張包括商業(yè)機(jī)構(gòu)和非商業(yè)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的第三方作為替代性規(guī)制者，這不僅能以更低的成本更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，并且可以釋放出稀缺的規(guī)制資源，將其用于無法替代只能由政府直接干預(yù)的情境。二是布雷思韋特的執(zhí)法金字塔體系僅利用政府規(guī)制這一單一的工具，“精巧規(guī)制\"主張?jiān)谠O(shè)計(jì)和執(zhí)行規(guī)制時(shí)，由多元主體利用諸多不同的政策工具，使得不僅在某一種類工具內(nèi)部，而且在執(zhí)法金字塔的不同維度、不同措施之間，能夠相互配合和相互強(qiáng)化。比如，瑞斯以美國核電運(yùn)營所的自我規(guī)制為例，認(rèn)為其和核能規(guī)制委員會(huì)相互配合取得令人印象深刻的成功，甘寧漢等舉出美國政府要求企業(yè)依照“有毒物質(zhì)排放目錄\"披露有關(guān)排放信息的例子，認(rèn)為應(yīng)允許第三方，包括金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司以及環(huán)保組織以多種方式利用這些信息，從而給企業(yè)以壓力。

這里的第一個(gè)方面對(duì)于促進(jìn)規(guī)范主義守法具有重要意義，直接體現(xiàn)共同參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律實(shí)踐的要求，而且，第三方和守法主體之間因?yàn)椤捌降刃耘c親和性”，通常更容易讓他們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目的和手段產(chǎn)生認(rèn)同;第二方面對(duì)于拓展執(zhí)法金字塔很有必要，不過，甘寧漢等的出發(fā)點(diǎn)是如何有效促進(jìn)守法，而不限于促進(jìn)規(guī)范主義守法。如前文提到的，以懲罰相威脅在短時(shí)期內(nèi)無疑是最有效的促進(jìn)守法手段，所以，甘寧漢等認(rèn)為金字塔頂端的嚴(yán)厲制裁措施不僅始終是其他措施有效性的根本保障，執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況靈活選擇不同政策工具，比如針對(duì)有違法前科的企業(yè)就直接采取嚴(yán)厲制裁措施，如果不立即采取嚴(yán)厲制裁措施將導(dǎo)致不可彌補(bǔ)的損失或?yàn)?zāi)難性破壞時(shí)也應(yīng)放棄排序。甘寧漢等對(duì)執(zhí)法金字塔的拓展，也吻合現(xiàn)實(shí)存在的環(huán)境執(zhí)法模式。比如，2008年經(jīng)合組織環(huán)境局環(huán)境與全球化處對(duì)其主要成員國開展的一項(xiàng)“環(huán)境守法保障”調(diào)查發(fā)現(xiàn)：所有國家都采用執(zhí)法金字塔結(jié)構(gòu)，但具體的做法并不相同，如在荷蘭，盡管約 80% 的違法行為是在主管機(jī)構(gòu)未采取任何正式懲罰措施的情況下得到糾正的，但一旦采取正式懲罰措施則是行政與刑事手段并用;而在美國，環(huán)保部門區(qū)分嚴(yán)重違法和二級(jí)違法，對(duì)嚴(yán)重違法必須采取強(qiáng)制裁制措施，對(duì)二級(jí)違法行為大多數(shù)情況下采取非正式的執(zhí)法應(yīng)對(duì)措施。

盡管如此，從“精巧規(guī)制\"旨在促進(jìn)規(guī)范主義守法的角度，有必要再做適當(dāng)?shù)男拚Ｊ紫?，將?zhí)法金字塔模型作實(shí)質(zhì)性理解。執(zhí)法金字塔模型在權(quán)力（威）行使角度，也就是堅(jiān)持從說服、強(qiáng)制到強(qiáng)力的“升格排序”，即堅(jiān)持以更多溫和、更少對(duì)抗，權(quán)力行使者和權(quán)力對(duì)象之間的互動(dòng)性更強(qiáng)的權(quán)力行使方式為基礎(chǔ)，只有這些方式無效時(shí)才運(yùn)用其他方式。正是權(quán)力行使方式的“升格排序”，使執(zhí)法過程促進(jìn)規(guī)范主義守法具有了現(xiàn)實(shí)性。執(zhí)法金字塔模型在認(rèn)識(shí)論上采用斯溫伯恩說的“宜信原則”，它不同于笛卡爾和休謨主張的先懷疑一切，直至不能懷疑為止的認(rèn)識(shí)路徑，而是先信任，直至有理由懷疑為止，在法律中的典型體現(xiàn)是“無罪推定”。在環(huán)境法的實(shí)施中，有理由認(rèn)為執(zhí)法者比普通人更相信生態(tài)環(huán)境保護(hù)自的和環(huán)境法作為手段的重要性和必要性，對(duì)之有著更為執(zhí)著的信仰，“宜信原則”在執(zhí)法者和行為人之間建立起初始的信任，基于信任，從而在金字塔底端的互動(dòng)溝通中，不僅行為人易于接受執(zhí)法者的觀點(diǎn)和意見，行為人在自我反思之上的內(nèi)在認(rèn)同也有了可能。而一旦將執(zhí)法金字塔模型理解為權(quán)力行使方式的“升格排序”，那么，“精巧規(guī)制”中各種不同政策工具的配合，也就可以理解為始終將“說服”作為基礎(chǔ)，即使是直接對(duì)違法行為處以嚴(yán)厲的強(qiáng)制性裁制，也包含說服的過程。并且，將說服作為基礎(chǔ)手段，也能使“精巧規(guī)制”主張規(guī)制主體的多元化在權(quán)力理論上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。其次，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法者行使權(quán)力的多種能力，“精巧規(guī)制”中政府的作用依然是關(guān)鍵性的，因而，將說服作為基礎(chǔ)手段必然要求執(zhí)法者擁有相應(yīng)的能力。克里斯蒂娜說過，在守法導(dǎo)向型執(zhí)法策略下，規(guī)制者傳遞出鼓勵(lì)守法的信息，必須保證這些信息被理解，因此，企業(yè)界需要有一批暗熟法律的專家。但當(dāng)執(zhí)法人員面對(duì)的是普通社會(huì)公眾時(shí)，克里斯蒂娜的主張顯然是行不通的?？尚械霓k法只能是要求執(zhí)法者擁有相應(yīng)的能力，他/她必須能夠用普通社會(huì)公眾能夠理解的語言進(jìn)行溝通和說服。

在我國環(huán)境法中，立法的規(guī)定就體現(xiàn)“金字塔”的結(jié)構(gòu)，2014年以來的立法修訂雖然著力提高處罰力度和額度，刪除了一些比較溫和的執(zhí)法措施（如責(zé)令限期治理），但依然明確區(qū)分違法情節(jié)輕微和嚴(yán)重兩種情形而規(guī)定不同的處罰。2023年5月生態(tài)環(huán)境部制定的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第8條規(guī)定行政處罰包括七大種類，明顯按照“金字塔\"排序。第3條明確規(guī)定“實(shí)施生態(tài)環(huán)境行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合，服務(wù)與管理相結(jié)合，引導(dǎo)和教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。第42條規(guī)定不予行政處罰的，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育。第44條規(guī)定當(dāng)事人陳述或者申辯的權(quán)利，第45條規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納;不采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由。不得因當(dāng)事人的陳述、申辯而給予更重的處罰。第46條規(guī)定當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。第68條規(guī)定行政處罰適用簡易程序時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門同樣要聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。在環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)踐中，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2022年發(fā)布的《關(guān)于深入優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式助力穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤有關(guān)情況的通報(bào)》，江蘇、重慶和黑龍江等地落實(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單制度，對(duì)守法企業(yè)“無事不擾”;浙江、安徽等地制定健全“輕微違法不予處罰”清單制度;江西、廣西和河南等地則推行推進(jìn)\"執(zhí)法 + 服務(wù)\"的執(zhí)法理念。實(shí)踐出現(xiàn)的這些變化，顯然也類似于“精巧規(guī)制”。

在此基礎(chǔ)上，因應(yīng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的要求，在“精巧規(guī)制”中通過執(zhí)法過程促進(jìn)規(guī)范主義守法，可以考慮從以下三個(gè)方面努力：第一，堅(jiān)持以說服為基礎(chǔ)的執(zhí)法理念，將說服貫穿執(zhí)法的全過程。按照丹尼斯·朗認(rèn)為的，說服以平等主義秩序?yàn)榛A(chǔ)，并且完全取決于權(quán)力對(duì)象對(duì)說服者意見的自由接受，因而實(shí)際效果受到限制，但它比強(qiáng)制性權(quán)威更少花費(fèi)資源，更少引起權(quán)力對(duì)象的對(duì)抗，而成為最可靠的權(quán)力行使方式之一。由于實(shí)際效果受限，使得執(zhí)法者往往傾向于跳過說服而直接使用懲罰性的手段。我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)在\"地方政府責(zé)任制\"之下，各地方政府基于中央和上級(jí)政府的環(huán)保考核壓力，更加有可能放棄說服的手段。對(duì)此，修正的“精巧規(guī)制\"將說服作為基礎(chǔ)，但不將其作為促進(jìn)守法的唯一手段，能夠遷回規(guī)避其實(shí)際效果受限的缺陷，但防止實(shí)踐中放棄說服，則只能寄希望于制度和政策上的剛性要求。第二，教育的內(nèi)涵應(yīng)該向幫助拓展。規(guī)范主義守法的原因，通俗地講，就是“我選擇這么做”，“我想這么做”。因而，外界因素對(duì)行為人的影響始終是非決定性的。在幫助守法關(guān)系中，法律實(shí)施主體和守法行為人之間不是命令關(guān)系，而是“建議（協(xié)商）”關(guān)系。命令意味著對(duì)某人說“可以這樣”或“不可以這樣”，而不必陳述命令者意志之外的任何理由，協(xié)商則意味著在對(duì)某人說“可以這樣\"或\"不可以這樣”的同時(shí)必須陳述如此判斷的理由。顯然，只有在幫助守法關(guān)系中，才可能形成真正的互動(dòng)溝通，在此基礎(chǔ)上，行為人才可能形成內(nèi)在判斷。第三，充分發(fā)揮第三方參與的守法促進(jìn)功能。我國環(huán)境法重視公眾參與，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將公眾參與規(guī)定為基本原則，2015年原環(huán)境保護(hù)部制定《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建構(gòu)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出“堅(jiān)持多方共治，暢通參與渠道，形成全社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局”。這里，公眾參與或多方共治理應(yīng)拓展到守法促進(jìn)領(lǐng)域，事實(shí)上，就第三方參與生態(tài)環(huán)境治理而言，如果其以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，促進(jìn)守法必然是內(nèi)在的追求。

四、結(jié)語

守法問題是復(fù)雜的，盡管生態(tài)環(huán)境保護(hù)根本上依賴規(guī)范主義守法，但純粹依賴規(guī)范主義守法又是不切實(shí)際的，拉茲認(rèn)為，一個(gè)人的違法行為并不總會(huì)影響到他人——讓他人效仿，不過，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)這種合作事業(yè)，他卻認(rèn)為除非絕大多數(shù)人能夠遵守法律，否則要求個(gè)體服從毫無意義，這正是規(guī)范主義守法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中最大的不足。精巧規(guī)制\"試圖結(jié)合工具主義和規(guī)范主義兩種守法促進(jìn)路徑，本文對(duì)其稍做修正，強(qiáng)調(diào)將說服作為所有執(zhí)法活動(dòng)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)并強(qiáng)調(diào)執(zhí)法者擁有說服的能力，從而奠定通過執(zhí)法過程促進(jìn)規(guī)范主義守法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。然而，這種策略也有遭遇失敗的風(fēng)險(xiǎn)，比如，海恩斯認(rèn)為當(dāng)執(zhí)法措施從說服向制裁逐漸加重時(shí)，規(guī)制對(duì)象的守法動(dòng)機(jī)會(huì)從合作與信任轉(zhuǎn)向?qū)古c不信任。而一旦形成對(duì)抗，促進(jìn)規(guī)范主義守法基本就不再可能。可如果放棄以說服為基礎(chǔ)，僅僅如甘寧漢所主張的規(guī)制者通過和規(guī)制對(duì)象之間的互動(dòng)溝通，根據(jù)其守法的心理意向而采取不同的規(guī)制手段，“精巧規(guī)制”其實(shí)就放棄了促進(jìn)規(guī)范主義守法的努力。本文意識(shí)到這些困難，主張重視通過執(zhí)法過程促進(jìn)規(guī)范主義守法時(shí)，一方面既不否認(rèn)促進(jìn)工具主義守法的重要性，也不否認(rèn)法律途徑之外促進(jìn)規(guī)范主義守法的意義；另一方面主張信仰與理性的結(jié)合，將對(duì)環(huán)境法律的信仰建立在理性基礎(chǔ)之上，如果執(zhí)法者能夠理性地認(rèn)識(shí)到促進(jìn)規(guī)范主義守法的目的，在執(zhí)法過程中主動(dòng)做出調(diào)整，必然能緩解守法促進(jìn)中所遇到的困難?？傊?，對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法本身而言，如果要肩負(fù)起促進(jìn)規(guī)范主義守法的任務(wù)，只有對(duì)執(zhí)法過程做出調(diào)整，對(duì)于其中所可能遇到的困難，最好的辦法是將之看成促使實(shí)踐不斷完善的動(dòng)因。

Abstract：The main form of environmental compliance in China is instrumentalismlaw-abiding，which shows its inherentdeficiencies in the face of continuous improvement of ecological environment quality.Promoting normative compliance through the law enforcement processis the key to building an’integrated' system of law enforcement andcompliance in response to the overall governance of the ecological environment，and can also effectivelyrespond to thespecific requirements for continuous improvement of the qualityof the ecological environment and environmental compliance.Forthis reason，it is necessary forenvironmental lawto move towards 'sophisticated regulation'under the understanding methodology of ‘planning jurisprudence'，to make persuasion the basic link of allaw enforcement activities，to emphasize the relationship between compliance and to helpand to play the role of promoting compliance with the participation of third parties.

Keywords：the qualityof the ecological environment continues to improve; enforcement of environmental law; normative law-abiding