長三角地區(qū)民生檔案遠程服務發(fā)展策略研究

民生檔案是國家機關、社會組織在履行職責、參與社會活動中直接形成的、與民生相關且有保存價值的文字、圖像、聲像等原始記錄[1]。民生檔案并非特指某一類具體、特定的檔案，而是涉及民生各類檔案的泛指，具有涉及領域廣、類型豐富等特征。民生檔案遠程服務是以各級綜合檔案館、涉民辦事機關及社區(qū)事務辦理中心為服務主體，通過自上而下開展的區(qū)域內信息資源交互，共同向公眾提供的遠程查檔及出證服務，是以用戶為導向，信息技術為驅動，利用智慧平臺服務端口構建的社會協(xié)同服務模式。民生檔案遠程服務建設旨在滿足區(qū)域經濟發(fā)展和人口流動背景下公眾利用的現(xiàn)實需求。

早期民生檔案遠程服務的嘗試是通過點對點式的跨館協(xié)作途徑完成的，這為點面結合的跨館協(xié)作提供了可能。隨后，社區(qū)事務辦理中心和涉民辦事機關服務窗口也被賦予了民生檔案服務功能。由此，形成了館際協(xié)作、館室聯(lián)動、館社聯(lián)動三類民生檔案遠程服務模式。這三種模式既自成體系，又存在互相延伸發(fā)展的關系。

長三角三省一市（上海市、江蘇省、浙江省、安徽?。┯捎诮洕A較好、四地跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展較早，為長三角地區(qū)民生檔案遠程協(xié)作創(chuàng)造了有利的發(fā)展條件。2018年，為貫徹長三角區(qū)域一體化的國家發(fā)展戰(zhàn)略，四地簽訂了《異地查檔、便民服務》合作協(xié)議[2]，推動民生檔案遠程服務跨區(qū)域連通。近年來，學界聚焦于長三角地區(qū)民生檔案資源建設、共享利用和檔案管理工作等主題，深人探討現(xiàn)有民生檔案服務整體性和多主體協(xié)同體系構建，長三角地區(qū)民生檔案遠程服務雖取得顯著成效，但仍存在檔案工作發(fā)展水平不均衡、服務體系覆蓋不全面、檔案資源數(shù)字化及共享利用程度不高等問題。

一、長三角地區(qū)民生檔案遠程服務建設現(xiàn)狀

（一）組織體系發(fā)展現(xiàn)狀

從部門設置和職能劃分看，目前長三角地區(qū)民生檔案組織體系是由省到縣或由市到區(qū)縣的檔案館、各級涉民辦事機關、各基層社區(qū)事務服務中心等主體構成的。各級檔案館按照其行政隸屬關系逐級向上負責。對于長三角地區(qū)來說，最低一級為縣級，最高一級為省級，上海市的民生檔案組織體系對應為市級與區(qū)縣級。在“省一市一縣”三級結構中，省檔案館是開展區(qū)域內民生檔案遠程服務建設的主要領導和協(xié)調部門，受省政府及檔案局的行政領導與業(yè)務指導，制定并落實檔案事業(yè)短期與長期工作規(guī)劃，并監(jiān)督檔案館的業(yè)務工作。資源建設方面，省檔案館向數(shù)據資源管理局、政務服務中心等相關部門尋求技術支持和平臺合作，組織協(xié)調檔案資源，指導地方檔案館落實資源建設和共享工作，實現(xiàn)省內民生檔案資源互聯(lián)互通。上海市兩級式的檔案館組織結構與此類似。

涉民辦事機關既提供民生檔案前端服務，又負責本機關在涉民事務辦理中產生的民生檔案管理工作。各級涉民機關與各級檔案館、社區(qū)事務辦理中心并無直接隸屬關系，但涉民機關檔案室有定期向同級檔案館移交檔案的義務。由于涉民辦事機關在民生服務中時常會調用民生檔案，為便于利用，同時規(guī)范民生檔案管理，同級檔案館與涉民機關檔案室形成了由機關檔案室分散保管、同級檔案館統(tǒng)一管理的形式。基層的社區(qū)事務辦理中心作為民生檔案便民服務窗口，負責審核查檔人員的申請資料是否完備、真實，將所受理的查檔申請通知檔案館，再向查檔人員反饋辦事結果。其與涉民辦事機關都具有服務公眾查檔需求的職責，但并不參與民生檔案的歸集與管理過程

（二）民生檔案遠程服務實現(xiàn)途徑

民生檔案遠程服務流程的核心為資源共享后臺支持前臺提供民生服務。資源共享主要體現(xiàn)在后臺內部及后臺與前臺之間的交互。線上前臺一般設置在政務服務平臺內，而線下前臺服務窗口是檔案館所設置的查檔大廳、社區(qū)事務辦理中心和涉民辦事機關。前臺服務窗口將查檔需求提交到后臺的集成性大型檔案共享資源庫，后臺再根據所提交申請及相關材料向前臺反饋受理信息。而提供利用方面則是為公眾開拓線上與線下利用相結合的端口，公眾既可以通過提前網上預約或者直接去往所在地附近的社區(qū)事務受理點、涉民

機關辦事大廳與檔案館查檔大廳使用自助查檔設備或人工查檔服務，也可以利用電子政務平臺提交查檔申請。

在電子政務服務方面，長三角“一網通辦”是長三角地區(qū)“異地查檔、便民服務”合作共識的創(chuàng)新性成果?！耙痪W通辦”平臺不僅設置了對應各省市的政務服務平臺訪問人口，還連接著國家政務服務網，在長三角地區(qū)形成統(tǒng)一的遠程共享系統(tǒng)，促進了區(qū)域內的信息融合。各省市的政務服務平臺又將各級綜合檔案館連接在一起，為社會公眾查詢民生檔案提供了更大范圍和更深層次的便利。

（三）長三角地區(qū)遠程服務建設成果

目前，長三角地區(qū)民生檔案遠程服務在開放類型、服務場所、服務途徑等方面取得了一定的建設成果，下表1直觀地反映了長三角地區(qū)各區(qū)域的發(fā)展差異以及各自優(yōu)勢。

二、長三角地區(qū)民生檔案遠程服務建設存在的問題

（一）組織管理不夠規(guī)范

長三角地區(qū)民生檔案組織管理的不足主要體現(xiàn)在以下三點：1.目前的檔案主管機構的行政隸屬關系主要為“省一市一縣”三級，缺乏基層檔案管理行政體系，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一村的檔案工作多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦管理，再收口到縣級檔案局、館領導。但縣級檔案主管部門多數(shù)由1-2人組成，且檔案專業(yè)背景欠缺，由此，一定程度上影響縣級檔案主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的指導和系統(tǒng)培訓能力。2.檔案工作監(jiān)管體系不夠完善，從法律層面來看，由于檔案主管部門參與領導機制缺乏明確的法律依據，導致其在配合組織部署和具體實施過程中存在一定滯后性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作未受到上級部門嚴格約束，沒有形成縱向監(jiān)督和明確的權責歸屬。3.在跨地域與跨層級的多主體協(xié)同背景下，館際聯(lián)動主要依托各省市簽署合作協(xié)議建立合作關系，深人合作仍需要探索。

（二）數(shù)字資源整合程度不足

受經濟發(fā)展、檔案工作建設基礎等因素影響，長三角地區(qū)各省市在民生檔案數(shù)字資源整合上存在不充分、不均衡的狀態(tài)。一方面，各區(qū)域檔案建設起步不一，檔案開放查詢范圍、資源建設和建設成果存在一定差距，譬如上海市目前已開放15種民生檔案，而安徽省僅開放8種；另一方面，各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理職責分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內不同基層組織或業(yè)務部門中。囿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作未被納入檔案工作層級考核，其受到的指導和經費有限，因而導致各種文件材料整理不規(guī)范、儲存條件不符合標準等問題。此外，各地民生檔案資源庫也存在數(shù)據多元異構、分布分散等問題。

（三）共享利用的技術性障礙

民生檔案遠程共享利用分為前臺用戶服務與后臺共享。線上前臺涉及遠程服務場景設計，目前“浙里檔案”小程序深入挖掘用戶需求，提供在線查檔，且可以精確匹配數(shù)據庫內所有相關結果，用戶可瀏覽實名關聯(lián)檔案的在線記錄和同名記錄索引結果。后臺共享支撐涉及省市間信息資源整合、機構協(xié)同對接端口問題，以及遠程出證的安全性和服務效率問題。以蘇州吳江區(qū)檔案工作為例，其所生成的民生檔案數(shù)據被分散在各涉民機關和區(qū)屬檔案館管理，還有一部分保存于街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）；各業(yè)務部門運用自有信息管理系統(tǒng)分散保存檔案資源，而出于統(tǒng)一管理和數(shù)據安全的考慮，往往這些數(shù)據都由對應的省市級相關部門收口。該管理方式使得遠程共享協(xié)作容易出現(xiàn)兩個問題，一是數(shù)據共享標準、范圍、方式等存在差異，使得同級數(shù)據對接端口出現(xiàn)協(xié)調困難；二是共享數(shù)據需要由大數(shù)據局向各級相關部門層層發(fā)起協(xié)作，影響共享效率[4

在線出證方面，民生檔案遠程服務及利用要考慮到安全性、穩(wěn)定性和服務效率。目前民生檔案的在線查閱是通過“實名認證 + 人臉識別”賦予用戶訪問平臺和申請查閱檔案的權限，后臺承接需求較依賴人工處理，民生檔案利用的電子環(huán)境還沒有實現(xiàn)高度安全和相對開放并存。

（四）服務利用程度不夠充分

長三角地區(qū)民生檔案遠程服務從機制、組織體系、安全技術層面上已有發(fā)展基礎，然而民生檔案資源未能充分服務公眾。主要問題在于對民生檔案服務宣傳力度不足，各檔案服務場所提供服務的范圍、查檔途徑等民生服務信息和公眾主動觸達不足，因而，公眾對檔案利用流程不明晰，對民生檔案應用場景、應用方式以及獲取方式不清楚，缺乏相關信息渠道，進而影響了民生檔案遠程服務。

三、長三角地區(qū)民生檔案遠程服務建設發(fā)展策略

（一）緊扣組織職能，推進規(guī)范管理

長三角地區(qū)民生檔案遠程服務是基于民生檔案資源共享利用所建構的社會協(xié)作模式。在開展遠程服務過程中，盡管各省市設立了對應的工作小組和工作方法，但是針對長三角地區(qū)檔案數(shù)字資源管理與共享的規(guī)定仍較為缺乏。因此，長三角地區(qū)應當基于現(xiàn)有檔案行政管理體系，根據監(jiān)督體系和權責歸屬，建立更具普適性和強制性的工作標準，提高各層級監(jiān)督力度，將下一級檔案工作成果納人考核制度。此外，為更好扶持“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一村”的基層檔案工作，縣級檔案主管部門應當加強基層檔案工作人員培訓，積極吸納檔案專業(yè)背景人才，規(guī)范基層檔案管理工作，對基層檔案工作進行定期考核。

（二）協(xié)調數(shù)字資源，扶持整合工作

首先應開展民生調研及檔案培訓工作，推行有效的檔案資源管理辦法，設定統(tǒng)一的檔案數(shù)字化錄入和存儲標準。針對民生檔案資源多元異構的儲存特質，可嘗試民生檔案與特色檔案資源庫相結合的策略，將普遍存在的民生檔案采用統(tǒng)一的電子文件歸檔標準來處理，保證格式兼容性和結構一致性，結合民生檔案標準化管理策略，建立特色檔案資源庫，并與本區(qū)域其他民生檔案資源庫實現(xiàn)線上共享。各級綜合檔案館要充分管理民生檔案保管場所、厘清各相關機構的管理權限。

其次，縣級檔案主管部門應當重視基礎民生檔案工作，定期督促業(yè)務部門移交相關檔案，維護檔案室歸檔和保管工作的有序進行，同時提高業(yè)務部門的檔案工作意識。譬如為了貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和抓好檔案工作治理，安徽省在山南鎮(zhèn)小井莊村進行試點，構建了系統(tǒng)、完整、安全的村級檔案資源體系和便民利民的檔案服務機制[5]

（三）借鑒先進技術，掃清共享障礙

從優(yōu)化民生檔案遠程服務用戶體驗角度看，服務場景與頁面服務功能設計需要貼合用戶體驗需求，應當做好用戶調研和意見反饋，基于公眾意見做相應改進。在后臺方面，可學習上海市經驗做法。上海市為支持長三角地區(qū)公共數(shù)據資源共享利用，于2023年3月印發(fā)了《上海市公共數(shù)據共享實施辦法（試行）》。此辦法基于民生檔案建設發(fā)展的階段性特征，促進大數(shù)據資源局與市檔案局（館）深入協(xié)作，為制定與推行民生檔案共享管理提供指導性規(guī)范。而江浙皖三省也可以在學習先進經驗、完善自身數(shù)據資源建設的同時，根據具體實踐情況制定相關標準與管理辦法。

檔案在線出證方面，目前長三角部分區(qū)域采用電子簽章與數(shù)字認證等技術手段確保在線出證過程中檔案的真實完整安全，但仍未做到實時出證。為提高查檔和出證效率，不僅要在各地區(qū)擴大電子簽章和數(shù)字認證技術的應用，還要深入開展用戶對各類民生檔案使用習慣及頻率的調研，建立可自助服務的民生檔案目錄數(shù)據庫，通過設置民生檔案資源庫用戶訪問認證，授權用戶自助查檔，實時出證。

（四）提高服務意識，做好宣傳工作

為更好滿足公眾需求，民生檔案服務應該從宣傳工作和服務質量著手，提升公眾檔案利用意識，增強民生檔案服務能力。

宣傳方面，相關部門應當做到以群眾為中心，積極利用官方媒體及社交媒體，發(fā)布民生檔案遠程服務相關內容，做好查檔指引，并結合線下檔案文化展開展宣傳工作。

服務方面，要重視培養(yǎng)檔案從業(yè)人員的服務意識，定期組織培訓，提升其業(yè)務能力。檔案工作人員應當堅持為人民服務的宗旨，展現(xiàn)專業(yè)服務形象，做到態(tài)度主動熱情、指引耐心細致、反饋及時準確。面對線上與線下不同的服務場景，探索并建設自助查檔功能，縮短查檔周期。

參考文獻：

[1]曹航，宗培嶺.民生檔案的概念解析與價值指向[J].檔案管理，2009（2）：19-21.

[2]浙江省檔案局.長三角三省一市簽訂開展民生檔案“異地查檔、便民服務”工作合作協(xié)議·浙江檔案，2018（3）：5.

[3]國家檔案局.中華人民共和國檔案法[EB/ OL].（2020-06-20）[2024-12-15].https：//www.saac. gov.cn/daj/falv/202006/79ca4f151fde470c996bec Od50601505.shtml.

[4]王恒，王來剛，朱夢亭．長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略下民生檔案資源共享的調研與思考Ⅲ].檔案與建設，2023（4）：76-78.

[5]肥西縣檔案工作服務農村基層社會治理 [EB/OL].（2023-03-29）[2024-12-20].http：//ah.anhuinews.com/hf/xzfc/202303/t20230329_6761236.html.

[6]上海市人民政府.上海市公共數(shù)據開放暫行辦法 [EB/OL].（2019-08-29）[2024-12-20].https：//law.sfj.sh.gov.cn/#/detail？id 8c24ffd32ce7d7d09beb1e0521c35c28.

作者單位：上海大學文化遺產與信息管理學院