PPP模式下公共體育設施供給困境與優(yōu)化策略

中圖分類號：G80-052 文獻標志碼：A

Dilemma and Optimization Strategy of Public Sports Facilities Supply under PPP Mode

WEI Liang，CHANG Yi-chen* (College of P. E.，Northwest Normal University，Lanzhou 73oO7O，China)

Abstract: With the sustained and rapid growth in the demand for public sports services such as fitness and leisure among Chinese citizens， public sports facilities，as an important place for carrying sports and fitness， leisure and recreation，and promoting their high-quality and balanced development are of great significance in meeting the fitness needs of the masses and promoting the development of sports undertakings and related industries. By sorting out the great achievements made in the construction of public sports facilities in China's PPP mode， analyzing the existing problems such as its unbalanced layout， the prominent contradiction between supply and demand， the backward management and operation mode，and the single service function，and taking the successful cases of domestic public sports facility PPP projects as empirical evidence， this paper summarizes the experiences and lessons of the construction and operation of public sports facilities under the PPP model，explains the feasibility of applying the PPP model to the field of public sports facilities， and proposes optimization strategies such as improving rules and regulations， optimizing cooperation paths， strengthening supervision and management， innovating financing methods，and focusing on social benefits.

Key words:public sports facilities; PPP model; management and operation model; optimization strategy

0 引言

我國在構建更高水平的全民健身公共服務體系進程中，面臨的困境主要是發(fā)展不充分、不均衡，表現(xiàn)為公共體育設施數(shù)量不足、布局不均衡、質(zhì)量不高、功能單一等.在經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的中西部和廣大農(nóng)村地區(qū)，公共體育設施建設的問題更為凸顯.一是傳統(tǒng)的財政投資模式的資金來源主要依賴政府和職能部門的財政預算，社會力量參與的投融資額度較為有限，不能滿足公共體育設施的建設需求；二是傳統(tǒng)財政投資模式的效率相對較低，建設周期長，項目審批流程繁瑣，導致公共體育設施的建設進度緩慢.政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，PPP)作為一種創(chuàng)新型的投資與融資機制，為解決此類問題提供了新的思路和方法.

PPP模式在各個行業(yè)取得了顯著成就，在體育領域的應用已成為學界研究的熱點，學者對公共體育設施PPP項目的主體結構、行為過程、風險防控路徑等進行了理論研究，并在運營激勵機制等方面提出了新見解.2016年7月，國家體育總局發(fā)布《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五\"規(guī)劃》提出，要支持社會力量進人體育產(chǎn)業(yè)領域，推廣運用政府和社會資本合作的PPP模式[1].PPP模式通過引入社會資本、技術和管理經(jīng)驗，能夠有效提升公共體育設施建設的效率和質(zhì)量，實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置.本文對我國PPP模式參與公共體育設施建設的現(xiàn)狀進行了針對性的分析，并提出了基于PPP模式建設公共體育設施的優(yōu)化策略.

PPP模式與公共體育設施的界定

1.1 PPP模式

PPP模式是指政府或相關部門采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會提供公共服務，政府或相關部門依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，如長期的特許經(jīng)營權和收益權等，保證社會資本獲得合理收益[2].PPP模式是目前國際上常見的應用于基礎設施和公共服務的融資模式，通過該模式可以有效地降低政府風險，提高體育場館的運營管理水平和經(jīng)營效益[3].簡單來說，PPP是一種社會投融資模式，即社會資本方參與投資政府公共項目建設、運營及管理，通過合理收取費用來獲利，最終按照合同規(guī)定將該項目移交給政府.

1.2 公共體育設施

公共體育設施是增進居民身體健康、提升城市形象、改善居住環(huán)境的重要組成部分，世界各地都很重視公共體育設施的建設與發(fā)展.學術界對公共體育設施的界定一般區(qū)分為廣義和狹義.狹義的是指學校體育的基礎設施以及與競技體育相關的設施；廣義的包括體育場館、健身路徑、戶外運動場所等形式.這些設施以開放性、普惠性和服務性為特點，為社會與群眾提供豐富多樣的體育鍛煉場所和機會.本文對公共體育設施作廣義理解，包括用于體育競技、訓練、教學以及大眾健身休閑的各類場地、構筑物、綜合性較強的體育公園[4].

2PPP模式下公共體育設施建設的成效分析

2.1 社會投資積極參與，減輕政府和相關部門的財政壓力

PPP模式是政府與私營部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在公共物品供給中建立兼顧公平與效率的互補性合作模式[5].采用PPP模式建設的公共體育設施項目，其資金來源中大部分是來自社會資本投資.這不僅分擔了政府或相關部門的財政負擔，還能夠增加基礎設施建設的投資規(guī)模，提高項目的整體質(zhì)量和標準.同時，社會資本的參與還推動了公共體育設施的運營效益提升，進一步帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進經(jīng)濟增長.

例如：深圳大運中心是深圳為舉辦第26屆世界大學生夏季運動會(2011年)建設的主場館，位于深圳市龍崗中心城西區(qū)，總占地面積52.05萬m² ，建筑面積29.28萬 m² ，可容納6萬人，包括1場2館以及配套的設施、景觀、廣場、水體、綠化、地下空間等.2013年，為緩解大運會結束后場館運營的財政壓力，提升項目資產(chǎn)的利用效率，保證大運中心運營品質(zhì)和可持續(xù)性，龍崗區(qū)政府將大運中心主場館運營權和配套服務設施的投資建設運營權捆綁，采用PPP模式，通過公開招標方式交由社會資本統(tǒng)籌實施[.社會資本積極參與大運中心的投資、建設和運營，有效整合了各方資源，實現(xiàn)了設施建設的高效率和高質(zhì)量.各參與方共同承擔風險與收益，大運中心的成功運營為提振當?shù)亟?jīng)濟和社會就業(yè)有較大貢獻.

2.2活動內(nèi)容持續(xù)創(chuàng)新，滿足社會公眾體育設施需求

采用PPP模式建設的公共體育設施具備較好的管理效率和運營水平，也有更多種類和形式的體育器材和項目可供選擇，更能滿足公眾多樣化的體育鍛煉需求.在服務內(nèi)容和質(zhì)量上能更好地滿足社會和公眾的差異化需求，社會資本參與公共體育設施建設，激活了市場的競爭活力，體育活動內(nèi)容不斷創(chuàng)新，促進了設施建設發(fā)展和服務

質(zhì)量提升.

例如：儀征銅山體育小鎮(zhèn)（以下簡稱銅山小鎮(zhèn)），位于江蘇省儀征市棗林灣旅游度假區(qū)，規(guī)劃面積 5km² .銅山小鎮(zhèn)地處長三角城市群中心位置，交通便利，周邊地區(qū)經(jīng)濟綜合實力強，城鎮(zhèn)化水平高，人口密集.一方面，銅山小鎮(zhèn)能夠為周邊居民提供體育休閑服務，提升生活品質(zhì)；另一方面，周邊區(qū)域的體育消費需求也為銅山小鎮(zhèn)提供了廣闊的市場空間.通過采用PPP模式建設運營，銅山小鎮(zhèn)已建立了運動體驗、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑觀光、商務服務等4大主導產(chǎn)業(yè)體系（見表1），為發(fā)展體育健康事業(yè)、打造體育小鎮(zhèn)奠定了良好的產(chǎn)業(yè)基礎.

經(jīng)過近年來的發(fā)展，棗林灣生態(tài)旅游度假區(qū)逐步建成棗林灣生態(tài)公園、紅山體育公園和青馬車寨為主體的運動休閑產(chǎn)業(yè)[8]，極大程度上滿足了周邊地區(qū)公眾體育鍛煉的需求.

2.3 運營方式多樣協(xié)同，實現(xiàn)資源和能源有效利用

政府與社會資本在參與PPP模式的公共體育設施設計和建設的過程中，為增殖社會效應和經(jīng)濟效率，協(xié)同推進運營模式建設并不斷發(fā)展完善，形成穩(wěn)定高效的運作方式，使得公共體育設施在資源配置和利用方面有較大改善.

根據(jù)公共體育設施PPP項目的具體情況、風險分擔、利益分配等因素，政府或相關部門與社會資本積極協(xié)作，推出多樣化的運營模式，積極引入社會資本和專業(yè)運營管理，為社會資本提供了參與公共體育設施建設運營的機會，提高了公共體育設施的運營效率和服務質(zhì)量.當前常見的PPP模式參與建設公共體育設施的運營方式有委托運營、管理合同、建設一運營一移交(BOT）、建設一擁有一運營（BOO）、建設一擁有一運營一移交（BOOT）、轉(zhuǎn)讓一運營一移交（TOT）、改建一運營一移交(ROT）、租賃一運營一移交(LOT)以及設計一建設一融資一運營一移交(DBFOT)等，與以傳統(tǒng)模式建設的公共體育設施相比，無論是建筑材料的選擇還是能源利用效率的提升，運營方式多樣，以PPP模式建設的公共體育設施能較好

地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展.

蘭州奧體中心PPP項目由蘭州市政府發(fā)起，由蘭州市體育局和社會資本進行融資和建設，位于蘭州市七里河區(qū)，合約價格為54.14億元，總用地面積約為51.6萬 m² ，包含容量8000座的綜合館、體育場、網(wǎng)球館、室外運動場地以及景觀綠化等配套建設[9].蘭州奧體中心PPP項目鼓勵有意向的社會資本提交資格申請，通過設計、建造和資助的方式來參與，通過建設一運營一移交(BOT)的模式來運營，建成了西北地區(qū)一流的公共體育設施.在政府或相關部門的支持下，蘭州奧體中心PPP項目的成效顯著，社會資本的進人有效緩解了政府和相關部門的財政壓力，各方面資源和能源得到了合理利用，減少了資源和能源的浪費.

2.4各地區(qū)蓄力推進，項目類型范圍較廣

PPP模式在體育行業(yè)逐步發(fā)展和完善，逐漸彰顯出巨大優(yōu)勢.各省份各地區(qū)在新建公共體育設施中積極采納PPP模式，項目投資總額均多達上億元，項目類型包含體育小鎮(zhèn)、體育公園、體育場館以及文化體育藝術中心等，項目實施機構包含景區(qū)管理委員會、體育局以及政府相關部門等.

財政部官方網(wǎng)站公示的“第四批政府和社會資本合作示范項目名單”，有11個體育行業(yè)PPP項目，表2所列為其中投資額較大的6個PPP示范項目.

江蘇省揚州市儀征市銅山體育小鎮(zhèn)片區(qū)開發(fā)建設項目、泰州市體育公園、河南省許昌市體育中心項自等，投資金額達20億元左右.由蕭山錢江世紀城管理委員會實施的浙江省杭州市蕭山區(qū)杭州奧體中心主體育館、游泳館、綜合訓練館PPP項目總投資金額更是高達45億元[10]

3PPP模式下公共體育設施建設的不足

3.1 地區(qū)分布不均衡

通過國家發(fā)展和改革委員會官網(wǎng)“全國向民間資本推介項目平臺”公布的數(shù)據(jù)得知，截至2024年6月16日，全國體育行業(yè)待建、在建PPP項目總計125項，其中東部地區(qū)57項，中部地區(qū)28項，西部地區(qū)40項.與2019年財政部公布的政府和社會資本合作(PPP)中心全國體育行業(yè)

PPP項目立項數(shù)據(jù)相比：我國體育行業(yè)PPP項目的總數(shù)量、建設項目類型等指標大幅度增長，尤其是全國體育行業(yè)PPP項目由原來的體育場館擴展到全民健身、體育公園等類型.可以說，我國PPP模式下公共體育設施建設取得了巨大成就.

雖然我國以PPP模式建設公共體育設施的發(fā)展取得了一定成績，但地區(qū)分布的不均衡性仍然存在.東、西部省份廣泛開發(fā)和整合體育場館、專業(yè)訓練場館和健身休閑設施，以滿足居民多樣化的需求.政府或相關部門不斷加大對公共體育場館設施PPP項目建設的投人，新建了一批具有國際水準和承辦世界級賽事功能的體育場館.相比之下，我國縣域地區(qū)和中部省份以PPP模式建設公共體育設施相對滯后，資源分配不均、資金不足、人才技術不足等限制了這些地區(qū)公共體育設施建設的發(fā)展.許多縣域地區(qū)以PPP模式參與公共體育設施的建設還處于起步階段，缺乏專業(yè)化的設施和管理，無法滿足縣域群眾對體育健身的需求[11].此外，一些中小城市體育設施現(xiàn)代化的進程緩慢，設施老舊，破損嚴重，難以滿足人民群眾對高水平運動場地和功能設施的需求.

3.2 設施供需矛盾凸顯

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[12].人民群眾對公共體育設施的低層次、單一化需求也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔哟?、多元化的需求，雖然我國PPP模式下公共體育設施建設取得了較大發(fā)展成就，但公共體育設施的數(shù)量仍然無法滿足社會公眾日益增長的體育鍛煉需求[13].

以體育場地面積指標為例，根據(jù)國家體育總局公布的2023年全國體育場地統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)可知，截至2023年12月31日，我國人均體育場地面積為 2.89m^2[14] ，提前實現(xiàn)了《“十四五\"體育發(fā)展規(guī)劃》中提出的人均體育場地面積 2.6m² 的目標，但仍遠低于日本、美國等國家的水平，日本人均體育場地面積為 19m² ，美國人均體育場地面積為 16m^2[15] .我國人口總量龐大，人均體育場地面積僅有 2.89m² ，無法有效地滿足群眾的需求.

3.3管理運營模式落后

目前，我國大多數(shù)PPP模式下的公共體育設施建設項目依賴政府和相關部門較大比例的財政撥款，由社會機構參與建設、運營與管理，缺乏市場競爭和激勵機制.雖然形成了委托運營、管理合同、建設一運營一移交(BOT)等多樣化的運營方式，仍然缺乏有效的市場運作機制，導致資源配置不均衡和效率低下.近年來我國各省份部分PPP模式下新建的公共體育設施逐漸擴展了體育賽事活動以外的其他功能，包括引入專業(yè)運營管理團隊，承接大型演唱會與文藝演出等以合理提高公共體育設施的利用率，增加收入來源，如浙江黃龍體育中心、武漢體育中心以及蘭州奧體中心等.但這種理想狀況局限于核心城市的地標性公共體育設施，絕大部分地區(qū)的體育場館等公共體育設施的利用并不充分，除舉辦體育賽事外，大多數(shù)時間處于閑置狀態(tài)，造成資源浪費.

3.4設施類型和服務功能相對單一

從國家發(fā)展和改革委員會官網(wǎng)“改革發(fā)展委全國向民間資本推介項目平臺”的公開信息可以得知，全國體育行業(yè)待建、在建的125個PPP項目類型總體上呈現(xiàn)多樣化（詳見表3).體育綜合場館占總數(shù)量的 66.4% ，全民健身戰(zhàn)略下的全民健身中心占 16.8% .伴隨著人民群眾生活水平不斷提高而逐漸發(fā)展起來的新興運動設施項目，如運動度假區(qū)、體育公園以及健身步道等項目數(shù)量相對較少.由此可以總結出，我國以PPP模式建設的公共體育設施在設施類型、服務功能等方面仍有待提高，無法全面滿足公眾的多元化需求.現(xiàn)有以PPP模式建設的公共體育設施在設施類型和服務功能方面相對單一，缺乏個性化和多樣化的服務，無法滿足不同人群的需求.

4PPP模式下建設與運營公共體育設施的優(yōu)化策略

我國公共體育設施供需矛盾突出，維護更新周期長，管理運營模式落后，設施類型和活動內(nèi)容相對單一，在此基礎上，提出了基于PPP模式的公共體育設施的優(yōu)化策略.

4.1 健全規(guī)章制度，降低項目風險

政府或相關部門通過建立和健全公共體育設施PPP項目規(guī)章制度，確定政府和相關部門以及私營部門的權責與利益分配機制，合理規(guī)劃投資比例和收益分配方式，確保雙方利益均衡.當內(nèi)外部條件發(fā)生變化時，雙方應通過良好的談判機制，探討項目風險的分配和承擔方式，確定風險分擔方案，共同消化項目的潛在風險，促進當?shù)毓搀w育設施PPP項目的順利運行.政府或相關部門應加強政策支持，鼓勵社會資本參與公共體育設施的建設和發(fā)展.利用PPP模式發(fā)展公共體育設施，可以讓政府相關部門更加集中于策略規(guī)劃和市場監(jiān)管，將運營和建設工作交由專業(yè)團隊完成，能夠有效地提高服務品質(zhì)，滿足社會對公共體育設施日益增長的需求.

4.2優(yōu)化合作機制，確保項目可持續(xù)

PPP模式下的風險分擔機制為合作雙方提供了更大的動力，以確保項目的質(zhì)量和效率.但PPP模式存在一定風險，在引入中若不能規(guī)避風險或者管控不好而導致出現(xiàn)問題，投資者的投資積極性則會受到打擊[16].政府相關部門與社會資本共同分擔項目風險，更能激勵社會資本在項目建設和運營過程中保證項目的質(zhì)量和效率.通過優(yōu)化合作機制，政府和相關部門與社會資本可以建立良好的合作機制，明確雙方的權利和責任，保證項自順利實施.公共體育設施建設完成后，要建立有效的管理機制，確保設施的運營維護可持續(xù)進行、活動的形式豐富多樣，實現(xiàn)利用率和回報率的最大化.

4.3 強化監(jiān)督管理，提升服務質(zhì)量

為確保項目按照預定的公共服務標準提供服務，政府和相關部門對公共體育設施PPP項目的監(jiān)督管理是不可或缺的.政府或相關部門應成立專門的監(jiān)督管理機構，強化對公共體育設施PPP項目建設和運營的監(jiān)督管理，負責監(jiān)督項目的進度、質(zhì)量和運營情況.通過建立合理的監(jiān)督管理評估體系，依據(jù)相關指標對項目進行有效監(jiān)督評估，確保私人合作伙伴按照合同要求履行職責，及時解決項目建設、運營與維護管理過程中遇到的問題，提升公共體育設施的服務質(zhì)量.

4.4創(chuàng)新融資方式，提供資金保障

通過創(chuàng)新政府和相關部門與私營企業(yè)之間的融資方式，探索多元化融資渠道，為公共體育設施建設提供資金保障.融資創(chuàng)新是推動PPP模式在公共體育設施領域發(fā)展的重要驅(qū)動力，政府和相關部門需要制定更加有利于PPP模式發(fā)展的融資方式，給予稅收優(yōu)惠、融資補助和土地資源支持等政策支持.在交易結構和融資安排方面，需要靈活應對不同項目的特點和市場需求，采取多樣化的融資方式，包括債務融資、股權融資、公開發(fā)行等，提升公共體育項目的融資能力和可持續(xù)發(fā)展能力，政府或相關部門可以提供必要的財政支持，幫助私營合作伙伴解決融資問題，最大限度地降低其投資運營風險.

4.5注重社會效益，避免資源浪費

除了經(jīng)濟效益，更應關注公共體育設施PPP項目建設的社會效應，如促進健康、增強社會凝聚力等.同時還要考慮可持續(xù)發(fā)展，避免資源浪費和環(huán)境破壞，不斷提高公共體育設施服務水平，合理適宜地引入市場機制，優(yōu)化公共體育設施的服務內(nèi)容和方式，提高群眾滿意度，不斷完善公共體育設施PPP項目建設.引人社會資本投資與運營管理方式，不僅能夠加快公共體育設施的建設與完善速度，還可提高持續(xù)的運營水平和服務質(zhì)量，更好地滿足社會與公眾的體育需求，促進我國公共體育事業(yè)不斷發(fā)展和完善.

5 結語

社會對公共體育設施的需求日益增長，傳統(tǒng)公共體育設施已無法滿足社會差異化的需求.基于PPP模式建設公共體育設施能夠有效地整合社會資源，提高體育設施建設的效率和質(zhì)量.引入社會資本和市場機制，能夠更好地滿足人們對于各類體育設施的需要，同時也可以有效分擔政府和相關部門的財政壓力.探索我國公共體育設施發(fā)展的現(xiàn)狀與供給困境，有利于認識傳統(tǒng)模式下存在的問題，優(yōu)化公共體育設施的使用效率，提升公共體育服務的整體水平及其社會效益.從宏觀角度看，PPP模式對于推動我國公共體育事業(yè)長遠發(fā)展、促進全民健身發(fā)展有著深遠的意義；從微觀角度看，PPP模式能夠為地方政府和相關部門選擇合作伙伴、構建合作模式提供理論指導和實踐借鑒.