公共選擇理論視角下中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老政策執(zhí)行困境研究

改革開放以來，我國(guó)的人口和年齡結(jié)構(gòu)隨著國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)而發(fā)生巨大變化，人口老齡化程度日益加深。2022年10月，黨的二十大報(bào)告明確提出：“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)?！边@一政策的出臺(tái)和實(shí)施意味著國(guó)家正在通過一系列措施來應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)?；谖磥砜深A(yù)見的老齡社會(huì)發(fā)展新趨勢(shì)，養(yǎng)老服務(wù)政策的理論創(chuàng)新與發(fā)展將是我國(guó)老齡社會(huì)治理體系的重中之重。為了促使我國(guó)老齡事業(yè)取得更好的發(fā)展，有必要對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的歷史進(jìn)行系統(tǒng)回顧。我們不僅需要厘清這些政策的發(fā)展脈絡(luò)，更需要對(duì)其內(nèi)部的發(fā)展邏輯與動(dòng)力機(jī)制做到更加深入的把握，特別是要將其置于中國(guó)式現(xiàn)代化大局中進(jìn)行研判。本文對(duì)我國(guó)現(xiàn)代各個(gè)時(shí)期的養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行了梳理，并從公共選擇理論的角度檢視農(nóng)村養(yǎng)老政策發(fā)展的制約因素，以期推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不斷完善和發(fā)展。

一、當(dāng)代農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的變遷

當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷了從依靠傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老到人民公社時(shí)期的集體養(yǎng)老，再到現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變過程。總的來看，可以將當(dāng)代農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的變遷分為以下三個(gè)階段。

（一）萌芽試點(diǎn)階段（1949—1991年）

新中國(guó)成立初期，農(nóng)村養(yǎng)老主要依賴家庭養(yǎng)老模式。彼時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，綜合國(guó)力有限，農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系尚未建立，因此，養(yǎng)老問題更多被視為家庭倫理問題。這一時(shí)期，農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式占據(jù)主導(dǎo)地位，子女承擔(dān)養(yǎng)老人的責(zé)任，這種模式在傳統(tǒng)孝道文化的影響下具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和法律保障。1950年頒布的《婚姻法》首次在法律上明確規(guī)定了子女對(duì)父母有蟾養(yǎng)的責(zé)任，為家庭養(yǎng)老提供了法律保障。此外，1950年頒布的《土地改革法》通過土地所有制改革也為農(nóng)村養(yǎng)老提供了最基本的物質(zhì)保障。隨著農(nóng)業(yè)合作化的發(fā)展，政府在1956年發(fā)布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中首次提出在農(nóng)村建立“五保”供養(yǎng)制度，標(biāo)志著農(nóng)村養(yǎng)老保障開始從家庭向集體過渡。人民公社體制的確立進(jìn)一步強(qiáng)化了集體養(yǎng)老模式，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為主要的養(yǎng)老保障形式。然而，在\"文化大革命”期間，這一模式受到了嚴(yán)重沖擊，“五?！崩先说纳畋Ｕ象w系崩潰。1978年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決議（草案）》拉開了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕，土地成為廣大農(nóng)民的生存保障和生活保障，同時(shí)也意味著集體養(yǎng)老保障在農(nóng)村的解體。1986年，民政部和國(guó)務(wù)院在江蘇省沙洲縣召開了“全國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)”，標(biāo)志著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)階段的開始。此后，民政部于1987年下發(fā)通知，要求各地根據(jù)實(shí)際情況開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。1991年，民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，并選擇在江蘇省儀征縣等地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)[。

（二）曲折前行階段（1992—2008年）

為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展需要，在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1992年，國(guó)務(wù)院研究制定了《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，“老農(nóng)?！敝鸩皆谌珖?guó)各地推廣開來，并于1997年達(dá)到發(fā)展高峰。但到了1998年，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶利率下降、實(shí)際收益較低、繳費(fèi)金額過高等原因，最終導(dǎo)致我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作陷入停滯狀態(tài)。鑒于此，中央于1999年下發(fā)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》，明確指出暫?！袄限r(nóng)保”業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)將存量的“老農(nóng)?！睒I(yè)務(wù)逐步過渡為商業(yè)保險(xiǎn)。此后，隨著改革開放成果的逐步顯現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題逐漸被列為國(guó)家重點(diǎn)工作之一。隨后陸續(xù)出臺(tái)的相關(guān)政策不僅反映了政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障問題的重視，也體現(xiàn)了國(guó)家在不同發(fā)展階段根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整和完善政策的努力。

（三）全面覆蓋階段（2009年至今）

2009年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著“新農(nóng)保”試點(diǎn)工作的正式啟動(dòng)?！氨；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的核心原則與“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”的籌資模式使農(nóng)村居民“老有所養(yǎng)”的期盼成為現(xiàn)實(shí)，是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要里程碑。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，提出將“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施，提高了養(yǎng)老制度的普惠性和公平性。2017年出臺(tái)的《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018一2022年）》提出了多層次養(yǎng)老服務(wù)體系、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智慧養(yǎng)老與信息化、互助養(yǎng)老等措施，旨在應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化問題，提升農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量。2019年，由國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》與2021年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)的重要性，并對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)提出了具體要求。2024年，“中央一號(hào)”文件指出，健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”激勵(lì)機(jī)制。這一機(jī)制的實(shí)施有助于提升農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展[2]。

二、中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老政策的執(zhí)行困境

當(dāng)代中國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)政策從“萌芽”到“曲折前行”，再到“全面覆蓋”，三個(gè)階段的各種舉措都反映了國(guó)家在不同發(fā)展階段對(duì)養(yǎng)老責(zé)任和養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略定位的更新與調(diào)整。然而，值得注意的是，盡管政策設(shè)計(jì)富有遠(yuǎn)見，但在具體執(zhí)行層面，其實(shí)際效果遭遇了顯著的折扣，亟須進(jìn)一步關(guān)注與優(yōu)化。從公共選擇理論的角度，可以從四個(gè)方面來解釋導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老政策執(zhí)行困境的原因。

（一）既得利益集團(tuán)的阻礙

公共選擇理論指出，人類社會(huì)中存在著兩個(gè)主要的市場(chǎng)，即經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上，人們追求自身利益的最大化；在政治市場(chǎng)上，人們則通過政治投票來選擇能夠使自身利益最大化的政治候選人、政策法案及法律制度。經(jīng)濟(jì)與政治利益集團(tuán)為了維護(hù)自身利益，往往會(huì)反對(duì)進(jìn)一步的政策變遷，從而使政策陷人“鎖定”狀態(tài)。第一，行政輸入的養(yǎng)老服務(wù)著眼于向上負(fù)責(zé)，考慮的是怎么做出亮點(diǎn)與政績(jī)，導(dǎo)致養(yǎng)老政策初衷在執(zhí)行過程中得不到貫徹；第二，經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)（私營(yíng)企業(yè)主）與社會(huì)利益集團(tuán)（家庭、宗族等）及政治精英的結(jié)盟直接導(dǎo)致養(yǎng)老政策資源的不均衡分配;第三，在農(nóng)村養(yǎng)老政策的實(shí)施過程中，地方政府有時(shí)會(huì)出于自身利益而采取不執(zhí)行、象征性執(zhí)行或走樣的方式來處理政策。

（二）政府組織與個(gè)人的利益最大化追求

在公共選擇理論中，無論是個(gè)人還是政府，都被視為追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。這意味著政策執(zhí)行本質(zhì)上是一個(gè)利益博弈的過程，各執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中會(huì)根據(jù)自身的利益得失來進(jìn)行選擇。當(dāng)?shù)胤秸畧?zhí)行某項(xiàng)政策會(huì)有損既得利益或是收益達(dá)不到預(yù)期時(shí)，政府就會(huì)采取博弈行為，扭曲或變相執(zhí)行上級(jí)政策，造成政策執(zhí)行偏差。此外，政府在政策執(zhí)行過程中往往更關(guān)注本區(qū)域局部利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。為了保證自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其往往會(huì)通過與上級(jí)政府的“周旋”來爭(zhēng)取自己應(yīng)得的利益，甚至不惜在政策邊緣地帶進(jìn)行反復(fù)探索。在個(gè)人層面，農(nóng)村政府決策者也會(huì)受到政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯以及社會(huì)邏輯的影響。

（三）信息不完全和有限理性

公共選擇理論認(rèn)為，信息不對(duì)稱或信息不完全以及有限理性是造成農(nóng)村養(yǎng)老政策執(zhí)行困境的重要因素。在信息不完全方面，政策決策者由于知識(shí)水平和計(jì)算能力的限制，無法掌握全部信息，因此，往往憑經(jīng)驗(yàn)和慣例進(jìn)行決策，追求“滿意”而非最優(yōu)結(jié)果。5此外，政策執(zhí)行者也可能通過對(duì)政策進(jìn)行隱瞞、曲解、內(nèi)定等方式來實(shí)現(xiàn)自己的私有利益。其并不在意政策實(shí)施的最終效果，而是追求自身利益的最大化。在有限理性方面，任何由人構(gòu)成的組織因?yàn)槔硇杂邢薅加衅渚窒扌?，作為公共組織的政府自然也不例外。政府在執(zhí)行養(yǎng)老政策之際，往往需要全面權(quán)衡諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等多維度的資源分配與部門間的協(xié)同合作等復(fù)雜目標(biāo)。鑒于這些目標(biāo)間存在的潛在沖突，政府在制定決策時(shí)不得不尋求一種平衡，以達(dá)成必要的妥協(xié)。

（四）民主選舉中的利益博弈與短視選擇

公共選擇理論認(rèn)為“全體一致規(guī)則”（某項(xiàng)議案必須得到所有投票人的一致同意才能通過）能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)，但這種方式忽略了成員為滿足自身利益而做出的策略行為。反映到現(xiàn)實(shí)中，部分地區(qū)出現(xiàn)破壞選舉公正性和公平性的“拉票”“助選”\"賄選”等行為，最終導(dǎo)致村民選出的不是真正有能力、有文化的村干部，而是自己家族利益的代理人。另外，部分農(nóng)民在面臨利益受損的情況時(shí)，由于缺乏法律知識(shí)和有效的維權(quán)途徑、維權(quán)風(fēng)險(xiǎn)高，以及維權(quán)成功的可能性較低等原因，往往會(huì)選擇忍氣吞聲。一些候選人或利益集團(tuán)可能會(huì)利用農(nóng)民的這種心理，在選舉時(shí)通過提供即時(shí)利益或成功當(dāng)選的“隱性威脅”來換取選民的支持。農(nóng)民在權(quán)衡利弊后，往往會(huì)選擇那些能夠提供即時(shí)利益或不威脅自身利益的人選，而非真正代表他們長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的人。這種行為雖然看似合理，實(shí)則是一種短視的選擇。

三、公共選擇理論及其對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老政策的啟示

公共選擇理論起源于20世紀(jì)40年代末期的美國(guó)，并在隨后的50年代與60年代期間，逐步構(gòu)建起其基本原理及完整的理論架構(gòu)，此后被廣泛地應(yīng)用于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。該理論是將現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“人是經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)”設(shè)定為前提，依據(jù)自由市場(chǎng)交換能使雙方獲利的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理（成本一效益分析方法）來分析政府的決策行為、民眾的公共選擇行為以及兩者關(guān)系的一種理論學(xué)派。在國(guó)內(nèi)，公共選擇理論的應(yīng)用主要涉及收入分配、反腐敗制度設(shè)計(jì)、社會(huì)保障制度等方面。公共選擇理論為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老政策提供了多方面的啟示，通過法治化建設(shè)、民主集中制、利益平衡、防止尋租以及引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等措施，可以有效改善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，提高農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量。

（一） 加強(qiáng)政府管理的法治化建設(shè)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代化社會(huì)也是法治社會(huì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的確立、運(yùn)行必須靠法律來保證，政治的和諧和社會(huì)生活也必須依靠法律來規(guī)范。加強(qiáng)政府決策科學(xué)化、民主化和法治化建設(shè)，是深化行政管理體制改革、提高政府行政效率和工作水平的內(nèi)在要求?？茖W(xué)化強(qiáng)調(diào)決策過程的專業(yè)化和效益最大化，而民主化則要求反映公眾意愿和追求公共價(jià)值。法治化通過建立完善的法律制度，能夠確保決策過程的規(guī)范性和有序性。此外，政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模、人員編制以及經(jīng)費(fèi)開支等均應(yīng)通過法律明確規(guī)定，政府行政首腦不得隨意增設(shè)或廢止。只有這樣，才能保證機(jī)構(gòu)改革適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展完善的需要，才能擺脫“精簡(jiǎn)一膨脹一再精簡(jiǎn)一再膨脹”的怪圈。[9]

（二）大力堅(jiān)持和完善民主集中制

公共選擇理論的全體一致規(guī)則雖然可以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，但其所需要的高成本使得該項(xiàng)規(guī)則實(shí)現(xiàn)的可能性基本為零。因此，在進(jìn)行民主決議時(shí)，決策結(jié)果表現(xiàn)大多數(shù)人的意愿即可視為可行。但如果民主發(fā)揚(yáng)得不好，集中就可能失去深厚的基礎(chǔ)，導(dǎo)致獨(dú)斷專行。在實(shí)踐中，必須將集中置于民主基礎(chǔ)之上，避免極端民主化、分散主義和無政府主義。同時(shí)，民主集中制的執(zhí)行需要明確誰來執(zhí)行、執(zhí)行什么、什么時(shí)候執(zhí)行以及如何執(zhí)行等一系列問題。此外，為了更好地實(shí)現(xiàn)政策決策與執(zhí)行的民主化，需要不斷改善政策與執(zhí)行程序，避免盲自性和不規(guī)范性。

（三）兼顧公共利益和個(gè)人利益的一致性

在農(nóng)村養(yǎng)老政策的執(zhí)行過程中，在堅(jiān)決依法抵制不正當(dāng)個(gè)人利益的同時(shí)，我們應(yīng)承認(rèn)政治過程中個(gè)人利益的合理性，并利用個(gè)人利益的導(dǎo)向作用來激勵(lì)人們推動(dòng)社會(huì)公共利益的發(fā)展。我國(guó)政府一直倡導(dǎo)廣大人民在參與政治時(shí)充分表達(dá)自己的意見和利益訴求，但長(zhǎng)期以來，政治家和政府官員個(gè)人利益對(duì)其意見和訴求的影響往往被忽略。個(gè)人參與政治活動(dòng)的目的也是追求個(gè)人利益的最大化，也以“成本一收益”分析為根據(jù)。這意味著他們?cè)谡邎?zhí)行過程中，會(huì)受到個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)。因此，我們不能簡(jiǎn)單地忽視或壓制這些個(gè)人利益，而是應(yīng)該合理利用這些利益來激勵(lì)政府官員提供有效的服務(wù)。

（四）從體制和制度上防止“尋租”

制度比人品重要是公共選擇理論的一個(gè)基本觀點(diǎn)。在公務(wù)員招聘體制方面，由于信息不對(duì)稱與職位的特殊性和對(duì)穩(wěn)定性的要求，政府更傾向于依賴學(xué)歷和工作經(jīng)驗(yàn)等硬性指標(biāo)來篩選候選人。這種做法忽略了對(duì)公務(wù)員“尋租”可能性的考察，從而導(dǎo)致不可能組建最優(yōu)秀的公務(wù)員隊(duì)伍。在政府內(nèi)部制度方面，任何人都有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)，但是，采用何種牟利方法不僅取決于人品，還取決于當(dāng)下的制度環(huán)境。為了使政府具有高度廉潔性，必須制定合理的工資制度和對(duì)腐敗的懲罰力度，從而將個(gè)人的自私動(dòng)機(jī)與組織目標(biāo)一致化，減少“尋租”的可能。

四、結(jié)束語

基于公共選擇理論視角，本文探討了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老政策執(zhí)行的相關(guān)桂梏，換個(gè)角度可以說是國(guó)家利益、地方利益、官員利益與人民利益之間的相互博弈。指出問題的本質(zhì)在于各方“利”的不滿足。在發(fā)展和完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老政策時(shí)，除了在政策執(zhí)行上下功夫，還應(yīng)圍繞“利”的滿足這一問題本質(zhì)，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，以增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自我保障能力。

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