在合作中監(jiān)督：預(yù)算草案初審的理論探尋與實(shí)踐進(jìn)路

自1999年公共預(yù)算改革以來(lái)，預(yù)算監(jiān)督漸入公共話題，成為學(xué)術(shù)焦點(diǎn)之一。黨的十八大以來(lái)，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程加快，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督從學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)向?qū)嵺`。黨的十八屆三中全會(huì)決定指出“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，黨的二十大報(bào)告更進(jìn)一步指出“健全人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”。但是，近年的發(fā)展并未根本改變學(xué)界對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)“懸空\(chéng)"的認(rèn)知。其原因很大程度上在于部分研究陷于西方立法機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督話語(yǔ)體系，未能有效把握我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的深層次邏輯?；诖?，本文旨在回答我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的建構(gòu)邏輯是什么，其立足點(diǎn)在哪里。在梳理我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的建構(gòu)邏輯基礎(chǔ)上，提出合作式監(jiān)督概念，進(jìn)而論證人大預(yù)算草案初審權(quán)是其展開(kāi)的基本立足點(diǎn)。

一、合作式監(jiān)督：我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的獨(dú)特邏輯

立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督，本質(zhì)上是預(yù)算民主的內(nèi)在體現(xiàn)。“預(yù)算民主，是指經(jīng)由權(quán)力制衡原則由立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)提交的預(yù)算案進(jìn)行審查監(jiān)督而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政權(quán)的必要制衡，并借此構(gòu)成了現(xiàn)代民主政治的制度基礎(chǔ)。\"作為現(xiàn)代民主方式，立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督緣起于近代防范國(guó)王濫用征稅權(quán)的實(shí)踐。正是在這個(gè)意義上，財(cái)政權(quán)成為立法機(jī)關(guān)最先獲得的控制政府的權(quán)力。由于對(duì)權(quán)力的恐懼，近代以來(lái)西方政治發(fā)展的脈絡(luò)主要是圍繞“權(quán)力制衡”邏輯展開(kāi)的，如三權(quán)的橫向制衡、聯(lián)邦與組成單位的縱向制約等。這一邏輯反映在其預(yù)算民主實(shí)踐上，則是主張通過(guò)立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)圍繞預(yù)算而產(chǎn)生的控制一反控制關(guān)系并非靜止，西方國(guó)家的總體態(tài)勢(shì)為行政權(quán)擴(kuò)張3。盡管如此，立法機(jī)關(guān)依然保留較大控制余地4。進(jìn)而言之，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)圍繞預(yù)算而呈現(xiàn)的權(quán)力動(dòng)態(tài)關(guān)系并未改變西方立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的“權(quán)力制衡\"邏輯。從其實(shí)踐效果上來(lái)看，該模式固然可在一定程度上起到規(guī)制權(quán)力的目的，但往往會(huì)使監(jiān)督方與被監(jiān)督方陷入權(quán)力沖突的泥淖，如美國(guó)政府的關(guān)門事件。

或許受我國(guó)政治學(xué)研究起步晚、本土理論創(chuàng)新進(jìn)展慢以及國(guó)外理論借鑒與學(xué)習(xí)的加速等因素綜合影響，部分研究不自覺(jué)地陷人西方政治學(xué)話語(yǔ)體系內(nèi)，以權(quán)力制衡邏輯分析人大預(yù)算監(jiān)督制度。基于權(quán)力制衡的邏輯，學(xué)界對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督的關(guān)注集中于人大與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力對(duì)比方面，進(jìn)而簡(jiǎn)約為人大控制行政機(jī)關(guān)“錢袋子”的權(quán)力。來(lái)自現(xiàn)實(shí)的觀察盡管證實(shí)了人大“錢袋子\"權(quán)力的成長(zhǎng)，但也遭遇了“預(yù)算改革的政治困惑”，并將解惑之道訴諸權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。不可否認(rèn)，強(qiáng)調(diào)人大自身權(quán)力的成長(zhǎng)是我國(guó)政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯，但其權(quán)力的成長(zhǎng)則需置身中國(guó)場(chǎng)景之下，是黨的領(lǐng)導(dǎo)下的增量變革，其目的在于更好地落實(shí)黨的重大決策部署，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。在此背景下，人大的權(quán)力成長(zhǎng)不是為了控制行政機(jī)關(guān)，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下能更好地實(shí)現(xiàn)其功能，與政府等其他國(guó)家機(jī)關(guān)一道致力于黨的重大決策部署的落實(shí)。因此，在中國(guó)場(chǎng)景之下，人大權(quán)力的成長(zhǎng)更多表現(xiàn)為基于憲法的職能履行，如強(qiáng)化立法、突出監(jiān)督、積極反映民意等，而不是為了制衡的目的控制行政機(jī)關(guān)。

“不搞三權(quán)分立\"是我國(guó)的基本政治遵循，也是政治發(fā)展不可逾越的底線。之所以如此，在于立國(guó)基礎(chǔ)的不同，西方國(guó)家普遍建立在利益集團(tuán)化的社會(huì)之上，我國(guó)則建立在人民根本利益一致性之上。正是人民利益的根本一致性，我國(guó)建立了人民代表大會(huì)制度，國(guó)家權(quán)力由全國(guó)人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使，其他國(guó)家機(jī)關(guān)均由其派生。根本利益的一致性，也就決定了我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)之間只有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分工與職能的不同，而沒(méi)有基于利益分割的機(jī)構(gòu)分立，比如，在人大制度的框架內(nèi)，人民選舉產(chǎn)生人民代表大會(huì)這一權(quán)力機(jī)構(gòu)，然后由其產(chǎn)生本級(jí)“一府一委兩院”，對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。從產(chǎn)生與負(fù)責(zé)的邏輯上講，人大對(duì)“一府一委兩院\"的監(jiān)督，核心要義是督促與支持它們有效履職，“人大對(duì)‘一府兩院'既有監(jiān)督，又有支持，人大和政府都是一條船上的，為了一個(gè)共同目標(biāo)而行使不同的職權(quán)\"。根本目的的一致性以及產(chǎn)生與負(fù)責(zé)的邏輯，決定了人大與政府之間只能選擇合作而非對(duì)抗的互動(dòng)方式。合作邏輯帶給中國(guó)政治發(fā)展的一大優(yōu)勢(shì)在于它能夠有效減少政治過(guò)程中的交易成本，集中優(yōu)勢(shì)力量辦大事?！吧鐣?huì)主義國(guó)家有個(gè)最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就能立即執(zhí)行，不受牽扯。\"7]

合作作為我國(guó)政治發(fā)展的基本邏輯，反映在人大預(yù)算監(jiān)督方面，則是合作式監(jiān)督。所謂合作式監(jiān)督，是指人大與行政機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，通過(guò)實(shí)現(xiàn)信息共享、暢通溝通等參與途徑圍繞公共資源有效利用而形成的一種監(jiān)督方式。合作式監(jiān)督與制衡式監(jiān)督的最大區(qū)別在于其目的不是為了取得權(quán)力的主導(dǎo)，也不是要搞“唱對(duì)臺(tái)戲\"，而是通過(guò)自身影響力引導(dǎo)合作網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化，在合作、商談中促使行政權(quán)合自的運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)公共資源價(jià)值最大化。合作是方式、是途徑，而不是目的。在政治實(shí)踐中，合作式監(jiān)督邏輯展開(kāi)的機(jī)理是：聚焦黨的重大舉措的落實(shí)以及人民根本利益的實(shí)現(xiàn)，人大通過(guò)積極尋求行政機(jī)構(gòu)的配合以實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督職能的有效履行。多項(xiàng)研究證實(shí)人大預(yù)算監(jiān)督職能的有效履行需遵循合作式監(jiān)督邏輯，如信息共享、財(cái)政部門配合等。如果承認(rèn)了我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中遵循的是合作式監(jiān)督邏輯，那么，以制衡式監(jiān)督邏輯而衍生的理論范式來(lái)觀察我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督則難以觀察到人大預(yù)算監(jiān)督職能的真正履行情況，也難以找尋到該職能有效履行的路徑。探索與合作式監(jiān)督邏輯相應(yīng)的理論范式，方可發(fā)現(xiàn)我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督職能有效履行的立足點(diǎn)，進(jìn)而透視其發(fā)展情況。

二、在合作中督促：人大預(yù)算草案初審的制度設(shè)計(jì)

依據(jù)相關(guān)法律，人大預(yù)算監(jiān)督包含預(yù)算草案審批、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算調(diào)整審批、決算審批等環(huán)節(jié)。在諸多環(huán)節(jié)中，預(yù)算草案審批為人大監(jiān)督過(guò)程的核心環(huán)節(jié)，因?yàn)橐粋€(gè)不能反映公共意志的預(yù)算草案即使得到有效執(zhí)行，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共資源價(jià)值最大化。在我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度設(shè)計(jì)中，預(yù)算草案審批包括兩個(gè)依次銜接的環(huán)節(jié)：先是預(yù)算草案初審，然后是大會(huì)審批。在大會(huì)審批方面，我國(guó)實(shí)行的是整體審批制：即要么完全通過(guò)，要么完全否決。完全否決行政機(jī)關(guān)提交的預(yù)算草案，基本上不符合我國(guó)政治運(yùn)行的合作邏輯，因?yàn)樗鼧O易引起人大與行政機(jī)關(guān)之間的沖突。而且，在黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，人大也不具備這么做的現(xiàn)實(shí)性。結(jié)果就只能是完全通過(guò)預(yù)算草案。至于一些學(xué)者提倡的預(yù)算草案修正權(quán)，如果人大會(huì)期沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改進(jìn)的話，即使法律予以認(rèn)可，它行使的實(shí)踐空間也有限，這點(diǎn)可以從已具備預(yù)算草案修正權(quán)的地方人大的實(shí)踐情況方面略知一二。正因如此，部分學(xué)者從制衡視角認(rèn)為我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)呈現(xiàn)出“懸空\(chéng)"問(wèn)題。不過(guò)，在合作式監(jiān)督邏輯下，人大預(yù)算監(jiān)督是否有效并不能通過(guò)制衡來(lái)衡量，而需要重點(diǎn)關(guān)注人大意見(jiàn)能否被行政機(jī)關(guān)所采納并在預(yù)算中有所反映。為此，人大與行政機(jī)關(guān)之間內(nèi)含三種依次銜接的關(guān)系：一是吸納公眾參與，充分反映民意，這是合作式監(jiān)督開(kāi)展的基礎(chǔ)；二是人大與行政機(jī)關(guān)建立良性的商談機(jī)制，通過(guò)這種商談，人大能夠獲取較為詳細(xì)的政府運(yùn)作信息；三是完善的反饋跟蹤機(jī)制，行政機(jī)關(guān)對(duì)于人大意見(jiàn)，需積極反饋，預(yù)算草案得到修正。以這三點(diǎn)審視人大預(yù)算草案初審可發(fā)現(xiàn)，其具有較大的制度生成空間，應(yīng)為強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督的突破口。

首先，作為民意機(jī)關(guān)，人大通過(guò)多種途徑密切與人民群眾的聯(lián)系，構(gòu)建制度化的聯(lián)系機(jī)制。為了人民群眾根本利益的維護(hù)與增進(jìn)，人大在預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中需積極表達(dá)民意，忠實(shí)地履行其“代表機(jī)關(guān)”的角色。2016年，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳專門就此印發(fā)《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見(jiàn)》，推動(dòng)聯(lián)系機(jī)制的建設(shè)。目前各地普遍建立了以人大代表聯(lián)絡(luò)站為載體的代表聯(lián)系群眾機(jī)制，并有所拓展與創(chuàng)新，如甘肅省人大“兩聯(lián)系\"制度、河南省桐柏縣人大“雙員\"制度等。不僅如此，無(wú)論是在國(guó)家層面還是在地方層面，人大在初審環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)積極吸納社會(huì)意見(jiàn)，幾乎成為一項(xiàng)制度性要求。比如2021年修訂的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》規(guī)定，“預(yù)算工作委員會(huì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合聽(tīng)取全國(guó)人大代表和社會(huì)各界意見(jiàn)建議情況，與國(guó)務(wù)院財(cái)政等部門密切溝通，研究提出關(guān)于年度預(yù)算的分析報(bào)告”，2022年修訂的《甘肅省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十條、第十二條對(duì)邀請(qǐng)人大代表以及利益相關(guān)方參與初審、回應(yīng)人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題等作出較為明確的規(guī)定。

其次，不斷深化人大與政府的商談機(jī)制。就制度設(shè)計(jì)而言，在人大會(huì)議審批預(yù)算草案之前，行政機(jī)關(guān)要將預(yù)算草案初步方案提交人大常委會(huì)或者專門委員會(huì)進(jìn)行初審。相較于會(huì)議審批而言，人大預(yù)算草案初審?fù)哂邢鄬?duì)充足的時(shí)間，修訂后預(yù)算法第四十四條明確規(guī)定了提交的時(shí)間：國(guó)務(wù)院財(cái)政部應(yīng)在45日前提交，地方財(cái)政部門應(yīng)在30日前提交。人大與政府商談機(jī)制的深化還表現(xiàn)為預(yù)算草案編制信息共享空間在不斷擴(kuò)大。以2017年3月1日起實(shí)施的《重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例》為例，一方面，它通過(guò)列舉的方式明確了地方財(cái)政部門需報(bào)送的信息種類。這些信息種類可分兩個(gè)環(huán)節(jié)的材料：一是在預(yù)算草案編制前，市、區(qū)縣財(cái)政部門需向本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委報(bào)告預(yù)算草案編制的原則、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、重大政策調(diào)整等情況；二是在初審中，市、區(qū)縣政府財(cái)政部門除了提交預(yù)算草案初步方案外還應(yīng)向本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委提交\"四本賬\"收支表、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預(yù)算表、政府性基金轉(zhuǎn)移支付表、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入轉(zhuǎn)移支付表、重點(diǎn)支出預(yù)算及績(jī)效情況、重大投資項(xiàng)目預(yù)算及績(jī)效情況等材料。另一方面，它規(guī)定人大可通過(guò)多種方式獲取相應(yīng)的信息。一是人大財(cái)經(jīng)委可通過(guò)調(diào)研的方式獲取預(yù)算草案編制情況，聽(tīng)取廣大人民群眾的意見(jiàn)。二是人大財(cái)經(jīng)委可邀請(qǐng)本級(jí)人大代表、人大有關(guān)專門委員會(huì)組成人員、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及有關(guān)專家參加預(yù)算草案初審，并要求相關(guān)部門負(fù)責(zé)人到會(huì)說(shuō)明情況，接受詢問(wèn)。預(yù)算編制信息的互動(dòng)，作為人大預(yù)算草案初審的前置，無(wú)疑使人大在這種合作中獲得了相關(guān)的預(yù)算信息，從而為初審打下了良好的基礎(chǔ)。除此之外，不少地方也開(kāi)始就人大提前介入預(yù)算草案編制作出了相應(yīng)規(guī)定，如《甘肅省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第九條規(guī)定，縣級(jí)以上人大財(cái)經(jīng)委在廣泛聽(tīng)取人大代表與社會(huì)各界有關(guān)預(yù)算編制信息的基礎(chǔ)上，應(yīng)及時(shí)通報(bào)本級(jí)政府，且政府應(yīng)及時(shí)向本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委報(bào)告預(yù)算編制情況;《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十二條更是將人大代表票決的民生實(shí)事項(xiàng)目納入同級(jí)政府預(yù)算編制之中。種種進(jìn)展表明，在預(yù)算草案初審過(guò)程中，地方人大與政府建立了較為廣泛的商談機(jī)制。

最后，持續(xù)完善以政府積極回應(yīng)為重點(diǎn)的人大預(yù)算草案初審意見(jiàn)辦理機(jī)制。程序是為結(jié)果服務(wù)的，預(yù)算草案初審的主要目的是促使政府根據(jù)人大初審意見(jiàn)對(duì)預(yù)算草案作進(jìn)一步修訂。因此，政府關(guān)于人大預(yù)算草案初審意見(jiàn)的態(tài)度，對(duì)監(jiān)督是否有實(shí)質(zhì)意義產(chǎn)生較大影響。就理論演繹而言，政府積極回應(yīng)人大預(yù)算草案初審意見(jiàn)是一種制度邏輯使然：一是在全面從嚴(yán)治黨以及全面依法治國(guó)的背景下，行政機(jī)關(guān)也具有強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督以及規(guī)范部門預(yù)算行為的要求；二是回應(yīng)公眾訴求，也是行政機(jī)關(guān)的重要使命，新時(shí)代下尤是如此，而人大在預(yù)算草案初審過(guò)程中通過(guò)公眾參與、調(diào)研、專家論證等方式整合的關(guān)于預(yù)算草案的公眾信息則為行政機(jī)關(guān)回應(yīng)公眾訴求提供了不可或缺的信息資源；三是人大預(yù)算草案初審，不是為了否決預(yù)算草案，而是為了使得預(yù)算草案更具有科學(xué)性，有效回應(yīng)社會(huì)訴求，在這點(diǎn)上，二者的目的一致。事實(shí)上，在制度安排上，政府積極回應(yīng)人大預(yù)算草案初審意見(jiàn)也得到了明確。一是大多數(shù)地方人大制定的預(yù)算監(jiān)督法規(guī)均明文規(guī)定，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將研究處理情況反饋本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委。二是相關(guān)行政法規(guī)亦明確各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)配合本級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督，認(rèn)真對(duì)待人大意見(jiàn)，及時(shí)反饋整改處理情況，如2020年國(guó)務(wù)院修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第九十九條規(guī)定，“認(rèn)真研究處理本級(jí)人民代表大會(huì)代表或者其常務(wù)委員會(huì)組成人員有關(guān)改進(jìn)預(yù)算管理的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，并及時(shí)答復(fù)”。

三、走向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督的地方人大預(yù)算初審

應(yīng)然的邏輯分析還需經(jīng)得起實(shí)然的檢驗(yàn)。因此，關(guān)于人大預(yù)算草案初審權(quán)的分析，最終還需回歸實(shí)踐，以此檢驗(yàn)它是否能夠回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理對(duì)其職能履行的要求。在此部分，筆者將分析公開(kāi)報(bào)道的案例①，進(jìn)而透視人大預(yù)算草案初審的實(shí)踐。

（一）公眾參與的吸納

有效吸納公眾參與，是人大預(yù)算監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)。在預(yù)算草案初審中，地方人大利用其制度優(yōu)勢(shì)，不斷創(chuàng)新參與機(jī)制，積極吸納公眾參與預(yù)算監(jiān)督。

一是在“人大代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)\"“接待選民日\(chéng)"的基礎(chǔ)上，多地積極探索預(yù)決算“代表預(yù)先審查、專委會(huì)初步審查和代表大會(huì)審查”三審工作機(jī)制，密切人大代表與選民的聯(lián)系。通過(guò)“三審制”的深化，廣州市基本上確保了每年有超六成的人大代表參與預(yù)決算預(yù)先審查，并提交近1000條預(yù)決算草案修正建議和意見(jiàn)。

二是普遍建立并深化專家論證機(jī)制。為彌補(bǔ)人大代表的專業(yè)性不足問(wèn)題，不少地方在預(yù)算草案初審中開(kāi)始探索人大系統(tǒng)內(nèi)外專家參與制度。一方面，多地人大在其內(nèi)部探索建立預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，以重慶市為例，由各代表團(tuán)在本代表團(tuán)熟悉預(yù)算、財(cái)經(jīng)工作的市人大代表中推薦產(chǎn)生2～3名代表聯(lián)絡(luò)員，組成代表聯(lián)絡(luò)員小組，由代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)確定其中一人擔(dān)任組長(zhǎng)。另一方面，在人大系統(tǒng)外部聘請(qǐng)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的專家，作為顧問(wèn)參與人大預(yù)算草案初審會(huì)議，比如2017年云南省通過(guò)專家座談會(huì)的形式吸納18名預(yù)算審查專家參與初審，河北省在2018年預(yù)算草案初審中組織了6位專家顧問(wèn)參與初審。

三是人大積極探索公眾直接參與預(yù)算初審的工作機(jī)制，如浙江省溫州市2023年試行的網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)場(chǎng)直播聽(tīng)證會(huì)，獲取有效留言41條等。

（二）協(xié)商機(jī)制普遍建立

人大預(yù)算草案初審權(quán)的真正實(shí)施，需與行政機(jī)關(guān)建立有效的合作機(jī)制。近年來(lái)，地方人大利用已有制度空間，積極尋求與行政機(jī)關(guān)的合作，形成了以提前介入預(yù)算編制為主的合作方式。雖然各地提前介入的方式各具特色，但它們至少包含兩個(gè)共同環(huán)節(jié)：一是主動(dòng)與財(cái)政部門溝通，了解預(yù)算編制的政策依據(jù)、基本原則和重點(diǎn)內(nèi)容等預(yù)算信息并向財(cái)政部門反映預(yù)算編制的要求；二是積極開(kāi)展調(diào)研，通過(guò)專題座談會(huì)、代表視察等方式，多方聽(tīng)取預(yù)算意見(jiàn)，分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，提高預(yù)算初審的針對(duì)性和有效性。如河北省人大財(cái)經(jīng)委為做好2018年的預(yù)算草案初審工作，選取上年度預(yù)算執(zhí)行中問(wèn)題較為突出的地區(qū)進(jìn)行視察調(diào)研，并利用多種途徑了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢(shì)，研判該年度的預(yù)算安排結(jié)構(gòu)。

通過(guò)提前介人預(yù)算編制，地方人大不僅能夠分享行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制信息，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移，還能夠?qū)⑵湟罁?jù)自身優(yōu)勢(shì)而整合的民意反饋給行政機(jī)關(guān)，增強(qiáng)預(yù)算草案對(duì)社會(huì)關(guān)切點(diǎn)的回應(yīng)性。天津市東麗區(qū)人大在2013年預(yù)算草案編制過(guò)程中，通過(guò)調(diào)研了解到居民對(duì)舊樓區(qū)改造的要求，隨后，該區(qū)人大常委會(huì)將居民要求反映給區(qū)政府，啟動(dòng)了舊樓區(qū)改造工程。在介入過(guò)程中，人大與行政機(jī)關(guān)具有不同的職能定位：人大主要扮演民意代表與監(jiān)督的角色；行政部門主要扮演預(yù)算編制與執(zhí)行的角色。這樣，人大非但沒(méi)有引起行政機(jī)關(guān)的排斥，反而得到了行政部門的主動(dòng)配合。

（三）意見(jiàn)落實(shí)機(jī)制見(jiàn)成效

評(píng)判地方人大預(yù)算草案初審工作是否走向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的重要標(biāo)準(zhǔn)在于地方人大在預(yù)算草案初審中能否發(fā)現(xiàn)問(wèn)題以及行政機(jī)構(gòu)是否認(rèn)真回應(yīng)這些問(wèn)題。在河北省2018年的預(yù)算草案初審中，初審人員發(fā)現(xiàn)預(yù)算草案編制中存在138條問(wèn)題，主要涉及財(cái)政資金投向、政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付資金安排、人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、“三公\"經(jīng)費(fèi)安排等多個(gè)領(lǐng)域，據(jù)此提出了71條意見(jiàn)和建議。根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，人大財(cái)經(jīng)委和省財(cái)政廳溝通之后，以省人大財(cái)經(jīng)委名義向省財(cái)政廳發(fā)文，要求省政府相關(guān)部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修改。該案例一定程度上表明人大不僅具備了預(yù)算草案初審的能力，還具備了要求行政部門就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改的能力。

由于合作關(guān)系，行政機(jī)關(guān)一般將來(lái)自人大的預(yù)算草案初審意見(jiàn)視為糾偏方案，進(jìn)而積極回應(yīng)人大預(yù)算草案的初審意見(jiàn)。在云南省2017年的預(yù)算草案初審工作中，省財(cái)政廳針對(duì)人大初審中提出的“在草案中增加2016年全省和省本級(jí)政府債務(wù)限額、余額和使用情況表”的意見(jiàn)，在預(yù)算草案中新增10張表，反映全省及省本級(jí)債務(wù)限額和余額情況。2018年，浙江省樂(lè)清市財(cái)政部門根據(jù)該市人大的預(yù)算草案初審意見(jiàn)，修改了80個(gè)非重點(diǎn)審查部門的預(yù)算草案，5個(gè)部門共新增7個(gè)預(yù)算項(xiàng)目，涉及資金796.27萬(wàn)元；16個(gè)部門共刪減預(yù)算項(xiàng)目30個(gè)，減少資金2012.48萬(wàn)元；優(yōu)化項(xiàng)目92個(gè)，涉及12個(gè)部門共計(jì)2041.57萬(wàn)元。雖然這些案例并不能代表全部，但是基本反映一個(gè)事實(shí)：對(duì)于地方人大的預(yù)算草案初審意見(jiàn)，相關(guān)預(yù)算編制部門能夠接受并進(jìn)行整改，積極回應(yīng)地方人大。這個(gè)事實(shí)同樣也反映了地方人大預(yù)算草案初審正走向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督。

四、結(jié)論

以西方的制衡邏輯分析我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的成長(zhǎng)，不可避免地帶上“有色眼鏡”，難以全面反映地方人大預(yù)算監(jiān)督能力提升的事實(shí)。同樣，依據(jù)制衡邏輯來(lái)設(shè)計(jì)我國(guó)地方人大預(yù)算監(jiān)督能力提升的路徑無(wú)異于緣木求魚(yú)。分析我國(guó)地方人大預(yù)算草案初審制度，須回歸中國(guó)場(chǎng)景，認(rèn)清中國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在邏輯?；谥袊?guó)特色社會(huì)主義道路的內(nèi)在機(jī)理，合作式監(jiān)督邏輯成為我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的基本遵循。該邏輯的鋪展，合作是關(guān)鍵。

基于多地實(shí)踐的分析可發(fā)現(xiàn)，在預(yù)算草案初審方面，地方人大與地方行政機(jī)關(guān)建立了良好的合作關(guān)系，擴(kuò)大了社會(huì)參與，強(qiáng)化了地方人大與行政機(jī)關(guān)的雙邊回應(yīng)責(zé)任。在人大預(yù)算草案初審中，地方人大逐漸走向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督。該事實(shí)進(jìn)一步表明人大預(yù)算草案初審不僅具有理論自洽，也契合新時(shí)代國(guó)家治理的實(shí)踐。因此，回到中國(guó)特色社會(huì)主義預(yù)算監(jiān)督的邏輯上，地方人大預(yù)算監(jiān)督職能有效履行的新路徑在于健全人大預(yù)算草案初審制度。結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐，地方人大的重點(diǎn)突破應(yīng)放在擴(kuò)大公民參與、強(qiáng)化人大對(duì)公民的回應(yīng)性等方面。

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