地方預(yù)算績(jī)效法治化：案例分析與立法建議

荀子日：法者，治之端也。法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的最高層次，對(duì)改革發(fā)展穩(wěn)定具有引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用。我國(guó)自21世紀(jì)初啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效化改革，前十年以績(jī)效評(píng)價(jià)為主，2011年啟動(dòng)“全過(guò)程\"預(yù)算績(jī)效管理，2018年中共中央、國(guó)務(wù)院提出建立“全方位、全過(guò)程、全覆蓋\"的預(yù)算績(jī)效管理制度體系[，將預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)到“全面化\"階段，目前這一目標(biāo)已經(jīng)陸續(xù)實(shí)現(xiàn)[34]。二十屆三中全會(huì)提出“健全預(yù)算制度”“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”，對(duì)于預(yù)算治理這一重要領(lǐng)域，同樣需要堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一，確保重大改革于法有據(jù)5，及時(shí)把預(yù)算績(jī)效改革的成果上升為法律，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效化改革從全面化走向法治化，成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一把利器。

分散探索 $$ 中央頂層設(shè)計(jì) $$ 地方因地制宜吸納中央精神進(jìn)行分散探索 $$ 中央完善頂層設(shè)計(jì) $$ 地方因地制宜吸納中央精神持續(xù)深人分散探索 $$ 中央升級(jí)頂層設(shè)計(jì)\"的過(guò)程。在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，美國(guó)聯(lián)邦政府相繼出臺(tái)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》1993）《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》（2010），形成較為完善的政府預(yù)算績(jī)效法律體系。英國(guó)自撒切爾政府上臺(tái)開(kāi)始績(jī)效管理改革，先后出臺(tái)《綜合支出審查法案》（1972）《財(cái)務(wù)管理新方案》部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)、《綜合支出審查法案》部門(mén)業(yè)務(wù)計(jì)劃》等法律法規(guī)，使績(jī)效成為政府治理的基本工具。

一、文獻(xiàn)綜述

OECD國(guó)家政府績(jī)效改革普遍經(jīng)歷了從探索、試點(diǎn)到深化推廣，從制度化到法治化的過(guò)程，通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法從根本上保障改革的持續(xù)推進(jìn)。其中，美國(guó)是最早啟動(dòng)政府預(yù)算績(jī)效立法的國(guó)家，經(jīng)歷了“地方

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，共治、法治、善治是其最終價(jià)值訴求。預(yù)算績(jī)效法治化需遵循\"財(cái)政民主、精細(xì)規(guī)范、循序漸進(jìn)\"的基本原則，貫徹“落實(shí)人大權(quán)力、規(guī)范政府行為\"的規(guī)制理念，以促進(jìn)宏觀層面績(jī)效預(yù)算法治化的實(shí)現(xiàn)。鐘瑋（2022）對(duì)立法的前置環(huán)節(jié)、立法規(guī)范的框架及重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了分析，以使預(yù)算績(jī)效在法律框架內(nèi)形成長(zhǎng)期穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)。我國(guó)預(yù)算績(jī)效法治化可以從健全現(xiàn)代政府預(yù)算績(jī)效管理法律體系、強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行、推進(jìn)四大監(jiān)督協(xié)同機(jī)制等方面實(shí)施[]。

不過(guò)，對(duì)地方預(yù)算績(jī)效法治化的實(shí)踐研究是一個(gè)新話題，已有文獻(xiàn)鮮有涉及。本文重點(diǎn)對(duì)青海、內(nèi)蒙古兩地預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l例進(jìn)行逐條對(duì)比分析，指出其存在的主要問(wèn)題，最后對(duì)地方預(yù)算績(jī)效法治化的實(shí)現(xiàn)路徑提出相關(guān)建議。

二、地方預(yù)算績(jī)效法治化的基礎(chǔ)

（一）地方預(yù)算績(jī)效法治化的法律基礎(chǔ)

1.新預(yù)算法的出臺(tái)敲下了我國(guó)績(jī)效法治化的 啟動(dòng)鍵

毫無(wú)疑問(wèn)，預(yù)算績(jī)效法治化應(yīng)當(dāng)以預(yù)算法為基礎(chǔ)。2014年預(yù)算法的修訂實(shí)施意味著我國(guó)績(jī)效法定在預(yù)算法定的基礎(chǔ)上向前邁出了關(guān)鍵一步。該法第十二條規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則”。“講求績(jī)效\"作為原則性要求，貫穿整個(gè)預(yù)算周期。預(yù)算編制環(huán)節(jié)：第三十二條要求“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行編制”。預(yù)算審查環(huán)節(jié)：第四十九條第四款規(guī)定“對(duì)執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績(jī)效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見(jiàn)和建議”。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)：第五十七條要求“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。”決算審查環(huán)節(jié)：第七十九條第二款要求決算審查“支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)自資金的使用及績(jī)效情況?！?/p>

2.預(yù)算法實(shí)施條例的出臺(tái)標(biāo)志著預(yù)算績(jī)效評(píng) 價(jià)法治化的初步實(shí)現(xiàn)

預(yù)算法實(shí)施條例規(guī)定了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的定義，明確了政府財(cái)政與各預(yù)算部門(mén)單位在預(yù)算績(jī)效管理方面的責(zé)任分工，使績(jī)效法定得到初步落實(shí)。

預(yù)算法只是一部程序法，其功能有限。而預(yù)算績(jī)效治理①參與主體除了財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)和單位外，還有人大、審計(jì)、第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾，因而必須通過(guò)設(shè)立一部專(zhuān)門(mén)法，以便對(duì)相關(guān)各方的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)、預(yù)算績(jī)效治理的基本流程與主要內(nèi)容等方面作出詳細(xì)規(guī)定。預(yù)算績(jī)效法治化的目標(biāo)在于制定一部專(zhuān)門(mén)用于規(guī)范預(yù)算績(jī)效相關(guān)各方權(quán)利與義務(wù)的法律，簡(jiǎn)稱(chēng)“預(yù)算績(jī)效法”。

（二）地方預(yù)算績(jī)效法治化的學(xué)理基礎(chǔ)

從學(xué)科屬性來(lái)看，預(yù)算績(jī)效專(zhuān)門(mén)法規(guī)范的對(duì)象是預(yù)算績(jī)效治理活動(dòng)，依附于預(yù)算治理活動(dòng)，因而在學(xué)科方面是財(cái)稅法下的一個(gè)分支，同時(shí)也是領(lǐng)域法學(xué)的研究對(duì)象。其學(xué)理基礎(chǔ)主要包括以下幾個(gè)方面。

1.理財(cái)治國(guó)論。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。通過(guò)“理財(cái)\"實(shí)現(xiàn)“治國(guó)”是這一理論的核心，而“理財(cái)”活動(dòng)需要在法治化的軌道上進(jìn)行[]。財(cái)稅諸法皆是規(guī)范“理財(cái)”活動(dòng)的法律，預(yù)算績(jī)效法亦不例外。

2.財(cái)稅法定論。財(cái)稅法定論源于稅收法定論，包括財(cái)政法定、稅收法定，是財(cái)稅法領(lǐng)域的“帝王”原則。稅收法定原則來(lái)源于諸法鼻祖一英國(guó)《大憲章》。在稅收法定的基礎(chǔ)上，自然可以引出支出法定和績(jī)效法定的原則。因此，在預(yù)算法這部程序法基礎(chǔ)上再制定一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范預(yù)算績(jī)效活動(dòng)的法律，實(shí)現(xiàn)“績(jī)效法定”就成為完善我國(guó)財(cái)稅法體系、保障預(yù)算績(jī)效化改革走向成功的必然之舉。

3.財(cái)稅契約論。政府與納稅人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系通過(guò)財(cái)稅契約明確下來(lái)，預(yù)算績(jī)效水平?jīng)Q定著納稅人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程度，通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法對(duì)預(yù)算績(jī)效相關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范也是財(cái)稅契約的應(yīng)有之義。

4.財(cái)稅法律一體化論。該理論從納稅人、征稅人、用稅人之間的內(nèi)在聯(lián)系考慮財(cái)稅領(lǐng)域的立法問(wèn)題[3]。預(yù)算績(jī)效法就是專(zhuān)門(mén)從用稅人的立場(chǎng)出發(fā)，在合法性基礎(chǔ)上考慮預(yù)算支出的效率和效果，考慮用稅人對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的滿意度，由此生成績(jī)效信息，將其用于預(yù)算資源的配置并改善政府管理。

（三）地方預(yù)算績(jī)效法治化的實(shí)踐基礎(chǔ)

迄今為止，我國(guó)已有三部地方預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l例出臺(tái)。其中，青島市于2014年8月27日通過(guò)《青島市預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《青島條例》），是我國(guó)第一個(gè)實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效法治化的城市。青海省《預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l例》4（簡(jiǎn)稱(chēng)《青海條例》）是我國(guó)第一部省級(jí)預(yù)算績(jī)效法規(guī)，2022年11月29日通過(guò)，自2023年1月1日起施行?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l例》5（簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)蒙古條例》）于2024年9月27日通過(guò)，自當(dāng)年11月1日起施行。

三者之中，《青島條例》出臺(tái)以來(lái)，預(yù)算法已經(jīng)過(guò)2014修訂、2018修正；2018年9月1日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，2020年8月20日預(yù)算法實(shí)施條例頒布，因而其內(nèi)容迫切需要更新。鑒于此，本文的案例分析只包括青海、內(nèi)蒙古兩省區(qū)條例。

三、地方預(yù)算績(jī)效管理案例比較分析

預(yù)算績(jī)效管理”與“為了規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理”，哪一個(gè)更準(zhǔn)確呢？由兩部《預(yù)算法》立法宗旨觀之：1994年預(yù)算法開(kāi)篇就是“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理”；2014年預(yù)算法則改為“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”。因此答案非常明確，立法的目的在于制定規(guī)則，預(yù)算績(jī)效方面的法律自然要為預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)制定專(zhuān)門(mén)規(guī)則，規(guī)范其相關(guān)活動(dòng)，自然《內(nèi)蒙古條例》與預(yù)算法更為一致。

（一）整體框架比較

從整體來(lái)看，《青海條例》包括8章共35條，《內(nèi)蒙古條例》包括9章共44條。其基本框架如表1所示。

從整體框架來(lái)看，兩條例基本內(nèi)容均與《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》一致，但二者對(duì)績(jī)效管理監(jiān)督與考核內(nèi)容處理方式不同。《內(nèi)蒙古條例》將績(jī)效信息公開(kāi)、監(jiān)督與考核內(nèi)容集中列入第七章，《青海條例》相關(guān)內(nèi)容則比較分散。由于兩條例出臺(tái)時(shí)間相差22個(gè)月，在內(nèi)容方面《內(nèi)蒙古條例》必然擁有后發(fā)優(yōu)勢(shì)。因此下文重點(diǎn)分析二者的差異性。

（二）總則內(nèi)容比較

兩條例總則內(nèi)容基本相同，主要區(qū)別在于以下兩方面。

1.立法宗旨到底應(yīng)該“加強(qiáng)\"還是“規(guī)范兩條例對(duì)立法宗旨的表述分別采用“為了加強(qiáng)

2.《內(nèi)蒙古條例》內(nèi)容更加全面，具有明顯的后發(fā)優(yōu)勢(shì)

《內(nèi)蒙古條例》第八條關(guān)于共性指標(biāo)與核心績(jī)效指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的要求，明確體現(xiàn)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》要求，關(guān)于第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的要求中明確了委托方甄選第三方機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)、第三方應(yīng)承擔(dān)的受托責(zé)任以及對(duì)其職業(yè)信用的管理等，使這一內(nèi)容更加全面。對(duì)于“全覆蓋”的范圍，《青海條例》僅提到了四本預(yù)算，《內(nèi)蒙古條例》第四條體現(xiàn)了二十屆三中全會(huì)的要求：“完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障”，反映了預(yù)算績(jī)效改革范圍的擴(kuò)展與深化。這些都是后發(fā)優(yōu)勢(shì)的典型表現(xiàn)。

（三）事前績(jī)效評(píng)估內(nèi)容比較

由表3可見(jiàn)，《內(nèi)蒙古條例》增加了對(duì)事前評(píng)估報(bào)告的報(bào)送要求，使管理流程更加完善。在評(píng)估結(jié)果運(yùn)用上，《青海條例》要求將審核和評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)；《內(nèi)蒙古條例》則更進(jìn)一步，明確要求將評(píng)估結(jié)論作為預(yù)算資源分配的“門(mén)檻\"條件，并根據(jù)評(píng)估結(jié)論在財(cái)政資金分配方面“區(qū)別對(duì)待”，明確了“入庫(kù)”與預(yù)算的關(guān)系，即“未納入財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目不得安排預(yù)算”，從法律上避免了低效無(wú)效政策以及項(xiàng)目對(duì)財(cái)政資金的浪費(fèi)，達(dá)到以績(jī)效引導(dǎo)、約束預(yù)算分配、“擠出財(cái)政水分\"的效果。

（四）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理內(nèi)容比較

績(jī)效目標(biāo)管理是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和龍頭。表4顯示，《內(nèi)蒙古條例》對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理的要求更加詳細(xì)，第十五條給出了績(jī)效目標(biāo)的定義，第十六條增加了績(jī)效目標(biāo)審核的重點(diǎn)；在目標(biāo)信息運(yùn)用方面增加了“項(xiàng)目入庫(kù)\"的內(nèi)容，與預(yù)算安排并重，第十八條明確列出了“特殊情況”的具體范圍。

（五）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控內(nèi)容比較

在監(jiān)控方式方法的處理方面，兩省區(qū)具有明顯的互補(bǔ)性：《青海條例》只規(guī)定了監(jiān)控方法（第十八條）、但未明確監(jiān)控方式，《內(nèi)蒙古條例》則僅僅規(guī)定了監(jiān)控方式（日常監(jiān)控與重點(diǎn)監(jiān)控）未明確監(jiān)控方法。在重大政策、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤機(jī)制建設(shè)方面，《內(nèi)蒙古條例》明確了重點(diǎn)監(jiān)控的內(nèi)容（第二十二條），又可以視為《青海條例》的解釋版，如表5所示。

（六）績(jī)效評(píng)價(jià)管理內(nèi)容比較

表6顯示，兩條例關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容在評(píng)價(jià)類(lèi)型、部門(mén)職責(zé)劃分、評(píng)價(jià)指標(biāo)等核心內(nèi)容方面的要求基本一致，不過(guò)差別還是比較明顯的。

1.兩條例對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的分類(lèi)略有差別?？?jī)效評(píng)價(jià)既可以按照評(píng)價(jià)主體的不同分為績(jī)效自評(píng)與他評(píng)，后者包括財(cái)政和預(yù)算部門(mén)各自組織的重點(diǎn)政策、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)?！肚嗪l例》提到四種評(píng)價(jià)類(lèi)型：?jiǎn)挝蛔栽u(píng)、部門(mén)評(píng)價(jià)、財(cái)政評(píng)價(jià)、部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)，但對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理工作考核未做明顯區(qū)分?！秲?nèi)蒙古條例》共提到五種評(píng)價(jià)類(lèi)型，其中，財(cái)政收入績(jī)效評(píng)價(jià)在《青海條例》中未曾出現(xiàn)

2.在對(duì)下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效進(jìn)行的評(píng)價(jià)方面，青海《條例》稱(chēng)為“考評(píng)”，未與財(cái)政部相關(guān)文件保持一致。

3.在重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)全覆蓋的周期選擇方面，《青海條例》提出“以三年為周期”；《內(nèi)蒙古條例》在草案中曾提出“以五年為周期”，但這一點(diǎn)在正式條例中被刪除。

4.在績(jī)效等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)方面，《內(nèi)蒙古條例》提出了評(píng)分與評(píng)級(jí)相結(jié)合的方式，《青海條例》未有此項(xiàng)要求。

（七）績(jī)效信息運(yùn)用內(nèi)容比較

表7顯示，在績(jī)效信息運(yùn)用方面，兩省區(qū)基本內(nèi)容大致相同，如均提到建立“結(jié)果反饋一問(wèn)題整改—通報(bào)一報(bào)告等機(jī)制”，但《青海條例》的規(guī)定較粗（第二十九條），《內(nèi)蒙古條例》則更加全面、細(xì)化，如第三十條明確了對(duì)反饋整改機(jī)制的具體要求。在績(jī)效與預(yù)算的掛鉤機(jī)制方面，兩條例均明確要求建立績(jī)效與預(yù)算的“三掛鉤”機(jī)制。在績(jī)效報(bào)告制度方面，《內(nèi)蒙古條例》明確規(guī)定了績(jī)效報(bào)告的四項(xiàng)內(nèi)容，《青海條例》則未明確提及相關(guān)要求。

（八）績(jī)效公開(kāi)與監(jiān)督內(nèi)容比較

通過(guò)表8，我們可以看到兩條例在預(yù)算績(jī)效公開(kāi)與監(jiān)督方面的主要差異。

1.在人大績(jī)效審查方面，《內(nèi)蒙古條例》明確提出了對(duì)預(yù)決算績(jī)效審查的要求，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法將重要績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算決算草案同步報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)審查”，這無(wú)疑是地方績(jī)效立法的一大亮點(diǎn)，既體現(xiàn)了績(jī)效立法與預(yù)算立法的一致性，也標(biāo)志著我國(guó)從績(jī)效管理向績(jī)效治理邁出了關(guān)鍵一步。

2.在績(jī)效監(jiān)督方面，《青海條例》內(nèi)容較粗，僅提及人大和審計(jì)對(duì)預(yù)算績(jī)效的雙重監(jiān)督。《內(nèi)蒙古條例》則明確規(guī)定績(jī)效監(jiān)督包括人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督等五種類(lèi)型。

3.在績(jī)效公開(kāi)方面，兩條例均有涉及，但《青海條例》規(guī)定較粗，《內(nèi)蒙古條例》對(duì)公開(kāi)的主體和內(nèi)容分別作出了詳細(xì)規(guī)定。

4.在預(yù)算績(jī)效管理工作考核方面，《青海條例》僅要求將績(jī)效管理結(jié)果納人政府考核與領(lǐng)導(dǎo)班子考核體系；《內(nèi)蒙古條例》則在此基礎(chǔ)上提出建立預(yù)算績(jī)效管理工作情況考核與結(jié)果通報(bào)制度，并明確了部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目責(zé)任人各自應(yīng)承擔(dān)的績(jī)效責(zé)任。

5.在整體結(jié)構(gòu)方面，《內(nèi)蒙古條例》將績(jī)效監(jiān)督、公開(kāi)與考核內(nèi)容合并列入一章，使整部法案在邏輯上更加合理。

（九）兩條例存在的主要問(wèn)題

1.對(duì)人大預(yù)算績(jī)效審查權(quán)的認(rèn)識(shí)不夠清晰、重視程度不夠。根據(jù)預(yù)算法，人大及其常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算具有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！蛾P(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“人大對(duì)支出預(yù)算和政策開(kāi)展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管”，其中就包括“部門(mén)重大項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、實(shí)現(xiàn)及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況”。上述兩條例僅要求人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，《青海條例》對(duì)預(yù)算績(jī)效方面的審查只字未提，《內(nèi)蒙古條例》雖然提及，但是與績(jī)效監(jiān)督置于同一條（第三十三條），且位于第二款，顯然有悖人大審查與監(jiān)督的正常邏輯。

2.對(duì)事前績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)順序的處理不夠妥當(dāng)?？?jī)效目標(biāo)管理與事前績(jī)效評(píng)估是預(yù)算績(jī)效決策的關(guān)鍵，在預(yù)算編制過(guò)程中其重要作用。兩條例均將事前評(píng)估置于績(jī)效目標(biāo)管理之前，顯然不合邏輯。二者之間的順序取決于其承擔(dān)的功能?？?jī)效目標(biāo)對(duì)政府各部門(mén)“欲辦之事”進(jìn)行細(xì)分，是申請(qǐng)預(yù)算資金的依據(jù)。因此理論上績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算申請(qǐng)應(yīng)該一一對(duì)應(yīng)，事前績(jī)效評(píng)估以擬出臺(tái)的重大政策或項(xiàng)目為對(duì)象，得出的評(píng)估結(jié)論是對(duì)其是否應(yīng)該獲得財(cái)政支持作出的綜合判斷。事前績(jī)效評(píng)估內(nèi)容以《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出的五性一立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性為主，可見(jiàn)績(jī)效目標(biāo)是事前績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容。顯然，正確的順序應(yīng)該是先“目標(biāo)\"后“評(píng)估”。

3.在績(jī)效信息利用方面未考慮預(yù)算部門(mén)單位的需求。兩條例對(duì)績(jī)效信息的運(yùn)用局限于預(yù)算掛鉤、政策完善兩個(gè)方面，顯然這僅僅反映了財(cái)政部門(mén)的需求。其實(shí)，預(yù)算績(jī)效最終產(chǎn)生于承擔(dān)“花錢(qián)\"職責(zé)的預(yù)算部門(mén)單位，他們對(duì)績(jī)效信息同樣存在較強(qiáng)的需求，如完善自身管理、優(yōu)化部門(mén)資金分配等。只有切實(shí)認(rèn)識(shí)到這種“好處”，才能激發(fā)其參與預(yù)算績(jī)效化改革的積極性和主動(dòng)性。這一點(diǎn)顯然應(yīng)該從法律上予以肯定，以體現(xiàn)績(jī)效規(guī)則的公平性。

4.預(yù)算績(jī)效管理信息化內(nèi)容相對(duì)薄弱。在互聯(lián)網(wǎng) + 大數(shù)據(jù)的時(shí)代，飛速發(fā)展的信息化技術(shù)自然應(yīng)該用于預(yù)算績(jī)效管理?！肚嗪l例》未涉及預(yù)算績(jī)效管理的信息化、數(shù)字化問(wèn)題，《內(nèi)蒙古條例》則吸收了社會(huì)意見(jiàn)，將“信息化”內(nèi)容寫(xiě)入第五條，但未作出具體闡釋。

5.第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)利保護(hù)尚未得到明確體現(xiàn)。第三方與委托方作為績(jī)效服務(wù)的買(mǎi)賣(mài)雙方，二者地位是完全平等的。第三方機(jī)構(gòu)作為受托方，在實(shí)踐中往往處于弱勢(shì)地位。兩條例尤其是《內(nèi)蒙古條例》關(guān)于第三方機(jī)構(gòu)責(zé)任的規(guī)定比較明確，但對(duì)其應(yīng)享有的權(quán)利均未作出明確的規(guī)定。

6.對(duì)預(yù)算績(jī)效人才隊(duì)伍建設(shè)重視不夠。上述案例中，除《內(nèi)蒙古條例》提及“加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理人才隊(duì)伍建設(shè)\"外，青島與青海條例均未提及這一內(nèi)容。各類(lèi)預(yù)算績(jī)效人才短缺問(wèn)題已成為預(yù)算績(jī)效化改革深人推進(jìn)的嚴(yán)重障礙，需要通過(guò)法律手段強(qiáng)化績(jī)效人才的培養(yǎng)和管理

四、地方預(yù)算績(jī)效法治化建議

借鑒青海、內(nèi)蒙古兩省區(qū)經(jīng)驗(yàn)，地方預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l例可以圍繞以下內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)。

（一）堅(jiān)持\"人民績(jī)效觀”

績(jī)效觀是指人們對(duì)預(yù)算績(jī)效的基本看法，決定了績(jī)效法治化的底層邏輯。我們將“以人民為中心”的發(fā)展觀融入預(yù)算績(jī)效的生成邏輯，構(gòu)成“人民中心型預(yù)算績(jī)效觀”，主要包括以下六個(gè)方面，簡(jiǎn)稱(chēng)“人民績(jī)效觀”，如圖1所示。

1.民之公需，績(jī)效根基。預(yù)算績(jī)效源于公共風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的公共需要，通過(guò)公共品供給和公共消費(fèi)而形成。因此，公共需要是預(yù)算績(jī)效的源頭和根基。人民幸福源于需要的滿足。為人民謀幸福是中國(guó)共產(chǎn)黨的初心所在。“幸?！币馕吨嗣袢罕姷母鞣N需要能夠及時(shí)有效地得到滿足。財(cái)政預(yù)算就是一種動(dòng)員、集中和分配公共資金，保障各類(lèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，以滿足各類(lèi)公共需要、促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的社會(huì)機(jī)制。

公共需要具有階段性、動(dòng)態(tài)性、遞增性特征。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是公共需要的現(xiàn)實(shí)表達(dá)。從公共需要的表達(dá)到公共品供給的最終形成只有通過(guò)政府預(yù)算過(guò)程才能實(shí)現(xiàn)。因此政府部門(mén)在申請(qǐng)預(yù)算資金時(shí)必須提交績(jī)效目標(biāo)，以表示其“欲做之事”，申請(qǐng)的預(yù)算則是與之相應(yīng)的“欲花之錢(qián)”。因此，預(yù)算是績(jī)效目標(biāo)的“價(jià)格標(biāo)簽”?！笆隆迸c\"錢(qián)\"應(yīng)該相互匹配。

“以人民為中心\"意味著績(jī)效目標(biāo)不僅要反映人民群眾的合理需要，而且能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要及時(shí)調(diào)整、與時(shí)俱進(jìn)?！肮诧L(fēng)險(xiǎn) $$ 公共需要→公共品供給 $$ 績(jī)效目標(biāo) $$ 預(yù)算申請(qǐng)\"這一邏輯是預(yù)算績(jī)效的根基所在。

2.受權(quán)于民，績(jī)效法定。如果說(shuō)預(yù)算編制的任務(wù)是制定公共品供給計(jì)劃，那么，人大預(yù)算審查就是代表公共品需求方對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行的審議與核查。因此，這是一個(gè)對(duì)“欲做之事\"與“欲花之錢(qián)”是否匹配作出權(quán)威性審查、判斷的過(guò)程。經(jīng)人大審議批準(zhǔn)的預(yù)算意味著政府與納稅人之間委托一代理關(guān)系的確立；所批準(zhǔn)的預(yù)算規(guī)模意味著政府的公共品供給成本，所批準(zhǔn)的績(jī)效目標(biāo)則意味著政府各部門(mén)對(duì)公共品供給預(yù)期績(jī)效作出的承諾。

3.取之于民，績(jī)效約定。一切財(cái)政收入均來(lái)自人民群眾的貢獻(xiàn)。稅收是現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源，納稅人與政府之間因稅收而達(dá)成契約關(guān)系。人民與政府之間通過(guò)稅收一公共品供給建立的關(guān)系被稱(chēng)為“財(cái)政交換”。對(duì)交換所得要追求“物有所值”，對(duì)交換成本則要追求“稅有所值”，這是財(cái)政交換對(duì)公共品供給績(jī)效的必然要求。

4.用之于民，績(jī)效產(chǎn)生?！鞍l(fā)展為了人民”，向人民提供其需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)乃政府存在的意義?？?jī)效評(píng)價(jià)就是對(duì)這一交換進(jìn)行“全面體檢”的過(guò)程，評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)論則是對(duì)交換結(jié)果值與不值作出的客觀判斷。

5.告之于民，績(jī)效透明。人民在履行納稅義務(wù)的同時(shí)，也就自動(dòng)獲得了監(jiān)督政府的權(quán)力。信息公開(kāi)無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的前提。因此，預(yù)決算報(bào)告、績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效報(bào)告等績(jī)效信息的公開(kāi)是保障人民群眾監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本條件。

6.取信于民，績(jī)效達(dá)成。贏得公信力、鞏固執(zhí)政地位是政府對(duì)于財(cái)政交換的普遍期望。較高的滿意度可以轉(zhuǎn)化為公民對(duì)政府的信任和支持。我國(guó)將預(yù)算績(jī)效管理改革作為“提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”的重要手段，體現(xiàn)了政府自身對(duì)于公信力的強(qiáng)烈追求和對(duì)預(yù)算績(jī)效化改革的高度期望。

（二）以\"預(yù)算一績(jī)效雙循環(huán)\"為基本內(nèi)容

預(yù)算績(jī)效化改革的核心在于將績(jī)效意識(shí)和要求融入預(yù)算過(guò)程，使績(jī)效“化”人預(yù)算、健全現(xiàn)代預(yù)算制度而成為國(guó)家治理的基本工具。從內(nèi)容來(lái)看，預(yù)算績(jī)效法治化需要規(guī)范的客體也正是績(jī)效化改革必不可少的七大環(huán)節(jié)： ① 績(jī)效目標(biāo)一 ② 事前績(jī)效評(píng)估一 ③ 預(yù)算績(jī)效審查一 預(yù)算績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控 ⑤ 績(jī)效評(píng)價(jià) ⑥ 決算績(jī)效審查 ⑦ 績(jī)效信息運(yùn)用。這些環(huán)節(jié)以“人民績(jī)效觀\"為底層邏輯，基于預(yù)算周期并形成一個(gè)新的周期一預(yù)算績(jī)效治理周期，兩周期同步運(yùn)行、同頻共振，構(gòu)成“預(yù)算一績(jī)效雙循環(huán)”，如圖2所示[1]。

（三）以“績(jī)效立方\"建設(shè)實(shí)踐為基礎(chǔ)，彰顯地方特色

在地方預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐中，各省市紛紛推出了具有地方特色的改革模式，如廣東經(jīng)驗(yàn)、“北京模式\"“廊坊模式\"等。山東省也一直走在前列，是全國(guó)“優(yōu)等生”。山東預(yù)算績(jī)效管理以“ 1+2+N^′′ 制度體系為根基，已經(jīng)建成頗具特色的“魯版績(jī)效立方”（如圖3所示），形成規(guī)范的績(jī)效信息利用機(jī)制，可以說(shuō)具備了比較完善的立法基礎(chǔ)。毫無(wú)疑問(wèn)，“魯版績(jī)效立方\"將構(gòu)成“山東省預(yù)算績(jī)效條例”的核心內(nèi)容。同時(shí)，也要彰顯“績(jī)效共治”等特色，因?yàn)樾问蕉鄻忧也粩鄤?chuàng)新的“績(jī)效協(xié)同網(wǎng)\"是助推山東預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐持續(xù)深人又不斷拓展的重要保障。參與“績(jī)效共治”的主體包括政府部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)、第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾8]。將這些主體的力量“擰成一股繩”提升共治“績(jī)效”的最優(yōu)手段當(dāng)屬法治化無(wú)疑。

（四）建立健全人大預(yù)決算績(jī)效審查機(jī)制

人大預(yù)決算績(jī)效審查是預(yù)算績(jī)效治理周期不可或缺的環(huán)節(jié)。舍此，預(yù)決算的法律性將無(wú)從獲得，績(jī)效的合法性也無(wú)從談起。有學(xué)者建議將特定環(huán)節(jié)上的“審查權(quán)”與籠統(tǒng)概括的“監(jiān)督權(quán)\"有機(jī)結(jié)合，形成全過(guò)程\"在場(chǎng)\"的新的人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)力[]。實(shí)踐中，在預(yù)算審查時(shí)間有限的條件下，人大預(yù)算績(jī)效審查可以考慮向前延伸：如邀請(qǐng)人大代表參與績(jī)效目標(biāo)審核與事前績(jī)效評(píng)估過(guò)程，這無(wú)疑將大大提高人大代表履職的有效性，將有效地促進(jìn)預(yù)算決策的科學(xué)化、民主化。對(duì)此，需要在法條中單獨(dú)列示人大預(yù)決算績(jī)效審查條款，明確提出建立人大預(yù)決算績(jī)效審查機(jī)制，強(qiáng)化其法律地位，保持績(jī)效法與預(yù)算法的一致性。

（五）明確預(yù)算部門(mén)績(jī)效責(zé)任與權(quán)力，激發(fā)其改革積極性

預(yù)算部門(mén)單位是績(jī)效責(zé)任主體，也是績(jī)效的生產(chǎn)主體，其參與改革的積極性、主動(dòng)性對(duì)改革的“績(jī)效\"和成敗起決定性作用。同時(shí)，對(duì)預(yù)算結(jié)果責(zé)任的要求要與對(duì)預(yù)算過(guò)程的放權(quán)相匹配。如果既對(duì)部門(mén)單位要求“花錢(qián)問(wèn)效”，又對(duì)花錢(qián)過(guò)程嚴(yán)格約束，績(jī)效化改革對(duì)預(yù)算部門(mén)的吸引力將缺乏基礎(chǔ)，所寄予厚望的高績(jī)效將難以產(chǎn)生，對(duì)預(yù)算部門(mén)單位也意味著一種不公平。以放松管制來(lái)“換\"預(yù)算績(jī)效，也是國(guó)際上的通行做法。因此，在對(duì)績(jī)效立法的過(guò)程中，需要同時(shí)明確預(yù)算部門(mén)單位的績(jī)效責(zé)任與相關(guān)權(quán)利。

（六）明確第三方機(jī)構(gòu)的責(zé)任與權(quán)力

第三方機(jī)構(gòu)是預(yù)算績(jī)效化改革必不可少的保障。其與財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)之間的委托一代理關(guān)系非常清楚。預(yù)算績(jī)效法既要明確第三方機(jī)構(gòu)在參與預(yù)算績(jī)效活動(dòng)中的責(zé)任，也要保護(hù)其正當(dāng)權(quán)益，避免拖欠績(jī)效評(píng)價(jià)與咨詢費(fèi)用等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（七）高度重視績(jī)效人才培養(yǎng)

績(jī)效化改革的全面化意味著對(duì)大量績(jī)效人才的強(qiáng)烈需求。將人才培養(yǎng)的內(nèi)容納入法治化要求，才能使績(jī)效人才長(zhǎng)期短缺的局面逐步緩解并最終得以解決。

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