協(xié)同治理視角下城市社區(qū)環(huán)境治理的路徑探析

城市社區(qū)作為社會(huì)治理的重要場域，不僅是生態(tài)文明建設(shè)的基本單元，也是黨鞏固執(zhí)政能力和執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石，1切實(shí)做好\"最后一公里\"的治理實(shí)踐關(guān)系到“美麗中國\"建設(shè)能否真正成為人民群眾共建共享的事業(yè)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，亟須重新審視城市社區(qū)環(huán)境治理方式，不再局限于城市社區(qū)環(huán)境治理是\"政府責(zé)任還是市場責(zé)任\"的討論，2而是著眼于政府部門、社會(huì)組織、市場主體、社區(qū)居民等一系列行動(dòng)主體行為的協(xié)同共治。本文以昆明市X區(qū)W社區(qū)環(huán)境治理的具體實(shí)踐為例，探討城市社區(qū)“最后一公里\"協(xié)同共治的優(yōu)化路徑，旨在為城市社區(qū)環(huán)境治理提供案例參考和策略支持。

一、城市社區(qū)環(huán)境治理面臨的主要難題

城市社區(qū)環(huán)境治理共同體的形成并非一蹴而就，而是在發(fā)展中不斷完善和豐富。在治理主體由一極化逐步向多極化演變的過程中，我國城市社區(qū)環(huán)境治理機(jī)制不斷優(yōu)化，政策執(zhí)行效率逐漸提升，但在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了協(xié)商平臺(tái)功能弱化、固化依賴單位制、共同體精神發(fā)育不足、“搭便車\"引發(fā)的負(fù)和博弈等現(xiàn)實(shí)難題，亟待進(jìn)一步強(qiáng)化治理主體間的協(xié)同共治。

（一）協(xié)商平臺(tái)功能弱化

在我國的基層治理結(jié)構(gòu)中，居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)是兩個(gè)重要的自治組織。從理論上講，居民委員會(huì)的功能主要是自我組織、自我教育、自我服務(wù)、自我管理和利益表達(dá)，是居民參與社區(qū)治理的重要平臺(tái)。但在基層實(shí)踐過程中，居委會(huì)被賦予了更多的行政職能，導(dǎo)致基層協(xié)商自治平臺(tái)功能發(fā)揮不足，基層治理能力建設(shè)較為薄弱。作為后單位制時(shí)期的新興自治組織業(yè)主委員會(huì)，通常作為社區(qū)綜合治理\"潤滑劑”，理應(yīng)起到社區(qū)集體行動(dòng)與居民個(gè)人之間溝通橋梁的作用。但是由于業(yè)主委員會(huì)成員變換頻繁和缺乏經(jīng)費(fèi)，難以真正發(fā)揮效用。現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)都存在一定的“懸浮\"現(xiàn)象，作為居民參與基層治理的協(xié)商平臺(tái)功能并不突出，難以有效組織居民參與社區(qū)環(huán)境協(xié)同共治。此外，具有自治協(xié)商作用的居民懇談會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、評議會(huì)、聽證會(huì)等，常常也因?yàn)樯鐓^(qū)居民的參與度不高，基層治理效用并不顯著?？傮w而言，城市社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域由于缺乏具備實(shí)質(zhì)效用的協(xié)商共治制度平臺(tái)，居民難以參與社區(qū)治理，潛在影響生態(tài)環(huán)境治理效果。

（二）單位制的固化依賴

在現(xiàn)如今的社會(huì)管理體制中，單位在社區(qū)治理中仍然扮演著非常重要的角色。在原有的單位體制中，居民的個(gè)人發(fā)展以單位為依托，主要社會(huì)利益也是在單位中獲得，個(gè)人的收入、福利、保障等等與單位緊密相連，單位是個(gè)人利益的化身和代表，房屋的產(chǎn)權(quán)屬于單位，資源由單位配置，規(guī)則由單位制定，物業(yè)由單位后勤保障。單位制社區(qū)居民習(xí)慣了社區(qū)公共事務(wù)“被包辦”，因而面對社區(qū)環(huán)境治理等公共事務(wù)往往缺乏動(dòng)力為維護(hù)共同利益而行動(dòng)。單位制改革的遲緩客觀上弱化了居民參與社區(qū)治理能力的培養(yǎng)，公民意識(shí)覺醒緩慢。

（三）共同體精神發(fā)育不足

單位制社區(qū)居民情感的維系主要是基于集體中穩(wěn)定的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的聯(lián)結(jié)，熟人之間的內(nèi)生性懲罰無形中起到維護(hù)社區(qū)生態(tài)環(huán)境的作用，共同體的精神紐帶實(shí)際上建立在對單位嚴(yán)重依賴的基礎(chǔ)之上。對組織依賴的客觀存在并不利于現(xiàn)代社區(qū)共同體精神的發(fā)育。隨著住房市場化改革和現(xiàn)代社區(qū)制的確立，同一個(gè)社區(qū)居住著不同社會(huì)階層、不同教育背景、不同職業(yè)技能的社會(huì)人群，缺乏以血緣和工作為紐帶的社會(huì)關(guān)聯(lián)，熟人社會(huì)逐步分化。處于新舊制度交替之間的現(xiàn)代社區(qū)，共同體精神發(fā)育尚顯不足，新的共同體精神重構(gòu)尚需時(shí)日。而建立在技術(shù)形態(tài)之上的如社區(qū)業(yè)主微信群、QQ群、社區(qū)論壇等虛擬共同體組織關(guān)系松散，難以真正聚焦社區(qū)公共問題。

（四）理性博弈選擇策略

出于“搭便車\"心理，個(gè)人往往傾向于風(fēng)險(xiǎn)由他人承擔(dān)，而自己卻能夠從中獲益。這種情況在社區(qū)環(huán)境治理中同樣存在，直接表現(xiàn)就是居民參與公共活動(dòng)不積極。每個(gè)人都希望通過他人的積極行動(dòng)獲得周圍環(huán)境改善帶來的正收益，自己享受公共福利又不愿為此支付成本。究其原因，主要在于社區(qū)在生產(chǎn)公共服務(wù)過程中既沒有“激勵(lì)\"行動(dòng)者一定的經(jīng)濟(jì)利益，也沒有“強(qiáng)制\"社區(qū)居民參加公共服務(wù)的權(quán)力。3]這種情況下產(chǎn)生的直接后果是生態(tài)環(huán)境治理成本最終由參與居民承擔(dān)，而不參與治理的居民卻能夠坐享其成。長此以往，挫傷了參與者的積極性和主動(dòng)性，導(dǎo)致居民不再愿意為公共利益支付成本，造成“公地悲劇”。這種個(gè)人理性選定的占優(yōu)策略不是最優(yōu)策略，反而總是以個(gè)人理性造成集體困境。4]

二、治理實(shí)踐：以昆明市×區(qū)W社區(qū)為例

昆明市X區(qū)W社區(qū)成立于2010年4月，下轄4個(gè)居民住宅小區(qū)和16家單位，常住人口16000余人，住戶以高素質(zhì)青壯年人群為主，居民結(jié)構(gòu)多元且有序，是一個(gè)現(xiàn)代化特征突出的大型城市社區(qū)。在城市社區(qū)環(huán)境治理實(shí)踐中，W社區(qū)通過探索構(gòu)建黨建網(wǎng)、服務(wù)網(wǎng)、文化網(wǎng)、穩(wěn)定網(wǎng)的“四網(wǎng)\"服務(wù)共同體，社區(qū)綜合治理水平顯著提升，先后榮獲昆明市“綠色社區(qū)\"\"先進(jìn)基層黨組織示范點(diǎn)\"“巾幗示范社區(qū)\"等表彰。本文選取W社區(qū)作為研究樣本，探討將住宅社區(qū)作為城市治理的新基本單元及其治理模式創(chuàng)新背后的內(nèi)在邏輯和實(shí)踐進(jìn)路。

（一）基層政府：城市社區(qū)環(huán)境治理的發(fā)起者和主導(dǎo)者

為增強(qiáng)社區(qū)居民保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，創(chuàng)造鄰里之間的溝通與交流平臺(tái)，共創(chuàng)和諧社區(qū)家園，X區(qū)政府于2018年發(fā)起“愛國衛(wèi)生大掃除”活動(dòng)，號(hào)召全區(qū)范圍內(nèi)的居民每周五在社區(qū)內(nèi)開展一次清潔大掃除的義務(wù)勞動(dòng)。為深入推進(jìn)社區(qū)環(huán)境治理的“眾參與”，X區(qū)政府在全區(qū)范圍內(nèi)開展“小手拉大手\"活動(dòng)，將“愛國衛(wèi)生大掃除\"活動(dòng)的“7個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)\"融入課堂，帶動(dòng)學(xué)生和家長共同參與社區(qū)環(huán)境建設(shè)，明確職能部門的責(zé)任清單，推行如\"清垃圾、掃廁所、勤洗手、凈餐館、常消毒、管集市、眾參與\"等專項(xiàng)行動(dòng)，對群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題進(jìn)行集中整治，鞏固環(huán)境衛(wèi)生的治理成果。根據(jù)實(shí)踐反饋情況，昆明市人大常委會(huì)將相關(guān)條例修訂工作列入立法計(jì)劃，從法律層面保障了愛國衛(wèi)生工作的延續(xù)性和有法可依，以環(huán)境衛(wèi)生制度化為重點(diǎn)的專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)一步促進(jìn)了愛國衛(wèi)生大掃除常態(tài)化開展。

（二）基層黨建：推動(dòng)民眾參與協(xié)同共治的重要抓手

黨建工作是撬動(dòng)城市社區(qū)環(huán)境治理的重要抓手。作為一個(gè)超大型現(xiàn)代化社區(qū)，W社區(qū)設(shè)有一個(gè)黨總支，下設(shè)4個(gè)黨支部，共有黨員110余名。為充分發(fā)動(dòng)廣大居民參與到社區(qū)環(huán)境治理中來，W社區(qū)以黨建為引領(lǐng)，通過基層黨建的聯(lián)結(jié)和帶動(dòng)作用，助推社區(qū)環(huán)境治理工作。一是構(gòu)建\"大黨委\"的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過社區(qū)黨組織與轄區(qū)單位行業(yè)及各領(lǐng)域黨組織的聯(lián)結(jié)作用，由社區(qū)黨組織牽頭成立社區(qū)“大黨委”，成員覆蓋轄區(qū)內(nèi)15家單位的黨組織，推動(dòng)轄區(qū)“資源共享、活動(dòng)聯(lián)搞、服務(wù)聯(lián)辦”。把社區(qū)黨組織的政治功能和服務(wù)功能發(fā)揮在破解\"聯(lián)結(jié)任務(wù)\"難題、推動(dòng)社區(qū)建設(shè)發(fā)展上，在社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理方面形成多方聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢互補(bǔ)、共建共享的城市基層黨建工作新格局。二是將社區(qū)人居環(huán)境建設(shè)與每月的主題黨日教育常態(tài)化制度化有機(jī)結(jié)合起來，聚焦生態(tài)環(huán)境的\"陣地建設(shè)”，把社區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善作為黨日活動(dòng)的“主旋律”。三是片區(qū)全覆蓋打造四級紅色網(wǎng)格，把社區(qū)內(nèi)110余名黨員按照地域相鄰、相近的原則，劃分到4個(gè)片區(qū)黨支部中去，以小區(qū)（庭院）為單位，延伸建立4個(gè)片區(qū)黨支部、21個(gè)小區(qū)（庭院）黨小組，構(gòu)建\"街道黨工委—社區(qū)黨總支—片區(qū)黨支部—小區(qū)（庭院）\"四級紅色網(wǎng)格，做到片區(qū)全覆蓋，提升組織力和滲透力。四是充分發(fā)揮黨員干部\"領(lǐng)頭羊\"作用，立好“行動(dòng)標(biāo)桿”，按照“黨員帶頭、群眾參與\"的推進(jìn)原則，依托所有黨員志愿者組建19支為民服務(wù)小分隊(duì)，以黨員志愿服務(wù)為抓手，在全區(qū)積極倡導(dǎo)“讓每一個(gè)居民享受志愿服務(wù)，讓每一個(gè)居民成為志愿者”的服務(wù)理念，以黨員帶動(dòng)群眾，打造社區(qū)黨員和群眾志愿者共同體。

（三）社區(qū)治理：推動(dòng)社會(huì)組織參與的重要平臺(tái)

為了創(chuàng)造有利于社會(huì)組織共同參與社區(qū)環(huán)境治理的平臺(tái)，W社區(qū)積極加強(qiáng)組織的溝通協(xié)調(diào)，不斷提升自身服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和功能，從多層面、多舉措、多渠道作出有益嘗試。一是合理借用外力，努力實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)雙贏。W社區(qū)主動(dòng)與相關(guān)責(zé)任單位溝通，將“愛國衛(wèi)生大掃除\"活動(dòng)作為城市創(chuàng)建全國文明城市的一個(gè)服務(wù)平臺(tái)，通過城市創(chuàng)建全國文明城市建設(shè)帶動(dòng)社區(qū)環(huán)境治理，爭取治理目標(biāo)達(dá)到“雙贏”。二是加強(qiáng)與地方院校的合作，將社區(qū)打造成在校大學(xué)生的社會(huì)實(shí)習(xí)基地。社會(huì)實(shí)踐是人才培養(yǎng)的重要環(huán)節(jié)，實(shí)踐平臺(tái)是大學(xué)生參加社會(huì)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。W社區(qū)主動(dòng)作為，通過與周邊的高等院校，如滇池學(xué)院、云南體育運(yùn)動(dòng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、昆明藝術(shù)職業(yè)學(xué)院簽訂框架協(xié)議，建立穩(wěn)定的校地合作關(guān)系，為高校的人才培養(yǎng)提供實(shí)踐平臺(tái)。三是充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)興趣愛好者組織的橋梁紐帶作用，實(shí)現(xiàn)基層治理以局部帶全部。W社區(qū)有多個(gè)群眾自發(fā)成立的社會(huì)組織，如書畫興趣愛好者小組、太極拳運(yùn)動(dòng)興趣愛好者小組等。為了便于線下交流學(xué)習(xí)，社區(qū)居委會(huì)為小組成員專門開辟了室內(nèi)場館作為學(xué)員們的日?；顒?dòng)場地，小組成員對“愛國衛(wèi)生大掃除\"活動(dòng)的良好共識(shí)和自發(fā)宣傳達(dá)到以點(diǎn)帶面、以局部帶全部的效果。四是做好動(dòng)員宣傳，營造和諧社區(qū)氛圍。建設(shè)線下櫥窗宣傳欄和線上“We家\"微信公眾號(hào)，打造“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家\"專欄，在廣大居民中加強(qiáng)正面引導(dǎo)，樹立社區(qū)生態(tài)環(huán)境共建共治共享的良好形象。

三、優(yōu)化“最后一公里”協(xié)同共治的實(shí)踐進(jìn)路

健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體是新時(shí)期推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。加強(qiáng)體系化建設(shè)，以政府主導(dǎo)為基本前提、將人民群眾作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，構(gòu)建多方主體共同參與的協(xié)同共治體系，是推進(jìn)城市社區(qū)環(huán)境治理現(xiàn)代化的必然要求。

（一）在社區(qū)環(huán)境治理工作中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記明確指出，“提高社區(qū)治理效能，關(guān)鍵是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”5]。黨的十九屆四中全會(huì)提出，必須在堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫，要把我們國家的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢，要充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)。除了要進(jìn)一步建立健全基層治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制和科學(xué)組織架構(gòu)之外，還需將黨建邏輯與社區(qū)治理邏輯結(jié)合起來，做到黨建與社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的精準(zhǔn)對接，不斷擴(kuò)大黨的組織覆蓋和工作覆蓋。一是通過體制創(chuàng)新與機(jī)制優(yōu)化，統(tǒng)籌黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理平臺(tái)的設(shè)置優(yōu)化，做好制度夯實(shí)和政策供給，協(xié)調(diào)并發(fā)揮好不同社區(qū)治理平臺(tái)的職能作用，為居民有效參與社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)造有利通道，這是解決社區(qū)治理中自治組織\"懸浮”問題的關(guān)鍵。二是要?jiǎng)?chuàng)新黨組織設(shè)置和活動(dòng)方式，發(fā)揮好基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，以社區(qū)黨員為切入點(diǎn)提高民眾對社區(qū)公共事務(wù)治理的參與度，化解社區(qū)治理中居民弱參與的治理難題。群眾路線是我們黨的根本工作路線，通過黨員帶動(dòng)群眾，把社區(qū)環(huán)境治理中的正確主張轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕姷淖杂X行動(dòng)。三是充分發(fā)揮基層黨建的組織優(yōu)勢，把黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理優(yōu)勢，組織和吸納廣大積極分子參與到社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中來，喚醒社區(qū)民眾共同體精神的覺醒。新時(shí)代的中國生態(tài)環(huán)境治理已不僅僅以傳統(tǒng)行政行為驅(qū)動(dòng)，而是基于黨組織引領(lǐng)、系統(tǒng)資源集體下沉、社會(huì)秩序再造的整體性治理，需要將黨的基層組織建設(shè)和社區(qū)治理建設(shè)相融合，以黨的組織優(yōu)勢強(qiáng)化社區(qū)治理基礎(chǔ)，為基層環(huán)境治理效能注入強(qiáng)心力和向心力。

（二）完善法律法規(guī)對社區(qū)環(huán)境治理的保障功能

實(shí)現(xiàn)人人有責(zé)、人人盡責(zé)的居民自治良性互動(dòng)，需要社區(qū)居民的廣泛參與和開放的自治平臺(tái)。建議完善相關(guān)法律法規(guī)，厘清政府組織、自治組織和社區(qū)居民的權(quán)責(zé)邊界，明確社區(qū)居民的責(zé)、權(quán)、利，規(guī)避\"搭便車\"行為。將社區(qū)視為更廣泛意義上的進(jìn)行聯(lián)絡(luò)和整合的民間組織，減少單位依賴。社區(qū)公共事務(wù)建設(shè)的最終目的是人的參與和發(fā)展，人民群眾對生態(tài)環(huán)境治理的獲得感不僅源自對治理成果的共享，也源自對治理活動(dòng)的共同參與。未來的社區(qū)治理模式應(yīng)遵循黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的原則，激發(fā)社區(qū)成員的參與意識(shí)，最終形成人人參與、人人享有的社會(huì)治理共同體。法律法規(guī)是社會(huì)各權(quán)力主體進(jìn)行社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)博弈的重要規(guī)則，社區(qū)環(huán)境建設(shè)觸及城市公共管理和公共服務(wù)體制改革，需要通過法律的優(yōu)化完善來劃分社會(huì)各權(quán)力主體之間的功能領(lǐng)域和權(quán)力邊界，優(yōu)化城市基層治理和公共服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)。

（三）提升社會(huì)主義核心價(jià)值觀在社區(qū)共同體精神培育中的引領(lǐng)能力

推動(dòng)社區(qū)居民廣泛參與基層環(huán)境治理，除了要加強(qiáng)剛性法規(guī)制度建設(shè)外，還需要加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、和諧社區(qū)等道德層面的柔性建設(shè)。涵蓋國家、社會(huì)、公民三個(gè)層面的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，深刻體現(xiàn)共同體精神的價(jià)值內(nèi)涵。社會(huì)主義核心價(jià)值觀是引領(lǐng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的靈魂，更是實(shí)現(xiàn)社區(qū)“德治”的核心要義。8新時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到更高水平，人民的物質(zhì)生活和精神生活極大豐富，應(yīng)當(dāng)大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融人社區(qū)建設(shè)和居民生活的方方面面。一是將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入黨的方針、政策和路線當(dāng)中，在陣地建設(shè)、思想文化建設(shè)方面強(qiáng)化社會(huì)主義核心價(jià)值觀的政治功能，將社區(qū)建設(shè)、黨的建設(shè)、社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)有機(jī)融合。二是強(qiáng)化社會(huì)主義核心價(jià)值觀在社區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中的德治功能，推動(dòng)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭，運(yùn)用具象化、生動(dòng)化和個(gè)性化的表達(dá)方式，展現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的內(nèi)涵。大力推進(jìn)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德和個(gè)人品德建設(shè)，激發(fā)社區(qū)居民的主人翁意識(shí)，凸顯“社區(qū)是我家\"的居民歸屬感。三是將公益慈善引人社區(qū)環(huán)境治理項(xiàng)目，完善社會(huì)力量參與基層治理激勵(lì)政策，創(chuàng)新社區(qū)與社會(huì)組織、社區(qū)志愿者、社會(huì)慈善資源的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮政府在資源配置、組織協(xié)調(diào)、專業(yè)服務(wù)方面的優(yōu)勢，在基層環(huán)境治理中培養(yǎng)社區(qū)居民從價(jià)值認(rèn)同逐步走向行動(dòng)自覺。

基金項(xiàng)目：重慶市研究生教育“課程思政”示范項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：YKCSZ23007）階段性研究成果。

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作者：薛育余，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院博士生劉波，成都文理學(xué)院文法學(xué)院講師鄒遠(yuǎn)鵬，重慶大學(xué)外國語學(xué)院副教授

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