業(yè)委會參與社區(qū)治理的問題導向、實踐探索與未來進路

習近平總書記多次強調\"社區(qū)治理只能加強、不能削弱”1，，并明確指出“城市治理的很多工作要靠基層黨組織這個戰(zhàn)斗堡壘和社區(qū)這個平臺去落實”2]。作為城市治理的\"最后一公里”，社區(qū)治理效能直接關乎社會和諧穩(wěn)定，而業(yè)主委員會（以下簡稱\"業(yè)委會\"）作為小區(qū)業(yè)主依法選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，既是黨組織聯(lián)系群眾的實踐載體，又是業(yè)主權益的自治表達平臺，在社區(qū)治理中發(fā)揮著不可替代的“橋梁”作用。然而，業(yè)委會建設面臨著諸多困境，既阻礙了其自身功能的發(fā)揮，也制約著社區(qū)治理整體效能。本文在梳理當前業(yè)委會運作困境的基礎上，深入分析重慶市城口縣東方紅社區(qū)的經(jīng)驗做法并提出延展策略，旨在為類似治理單元提供理論參考與實踐啟示。

一、問題導向：業(yè)委會在城市社區(qū)治理中的待破解難題

一是組建困難。我國首個業(yè)委會于1991年在深圳市天景花園成立，3盡管至今已有三十多年的實踐探索經(jīng)驗，但全國范圍內業(yè)委會的成立比例仍然較低。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，截至2021年，全國業(yè)委會成立比例約為 30% ，4這一數(shù)據(jù)反映出業(yè)委會在全國范圍內推廣和實施的難度。根據(jù)重慶市住建委的統(tǒng)計，截至2023年5月，重慶市已經(jīng)成立業(yè)委會2254個，而實施物業(yè)管理的住宅小區(qū)約有9500個，5由此計算出重慶市業(yè)委會的組建率為 23.7% 。這一比例遠低于上海等一線城市（上海業(yè)委會成立比例在全國一直\"一枝獨秀”，保持在90% 以上的較高水平[6]），也低于全國平均水平。據(jù)調研統(tǒng)計，重慶市城口縣住宅物業(yè)小區(qū)總數(shù)為31個，成立業(yè)委會15個，占比 48.4% ，雖然高于全市平均水平，但仍然反映出業(yè)委會組建的難度。

二是運行失序。我國物業(yè)管理部門數(shù)據(jù)顯示，目前我國業(yè)委會普遍面臨效能困境，]以重慶市城口縣為例，2024年8月該縣住建部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，該縣運行良好的業(yè)委會占比僅為 28% 。業(yè)委會承擔的主要職能包括：通過召集和主持業(yè)主大會選聘和解聘物業(yè)公司，建議調整物業(yè)費價格，擬訂專項維修資金使用、續(xù)籌方案等。業(yè)委會處理的不少小區(qū)物權事項所涉資金通常較大，存在各種利益尋租的空間。8首先是履職缺位突出，成員多為兼職，時間精力投入不足，對業(yè)主提出的問題處理不及時。其次是履職梗阻普遍，成員雖有“公心”，但受制于業(yè)主大會召集難、專業(yè)能力不足以及部門協(xié)同缺位，難以實質性解決物業(yè)矛盾。再次是履職越界頻發(fā)，存在違規(guī)決策現(xiàn)象，典型表現(xiàn)為財務管理上不透明、不公正。這些問題不僅損害了業(yè)主的利益，也影響了業(yè)委會的公信力和形象。

三是監(jiān)督虛化。其一，監(jiān)管主體不明確。理論上說，業(yè)委會要接受業(yè)主大會、物業(yè)公司、基層政府、黨組織、社區(qū)居委會等多方監(jiān)督。但實際操作中，與業(yè)委會聯(lián)系最緊密、最具條件進行日常監(jiān)督的業(yè)主大會因“雙2/3\"表決門檻形同虛設，物業(yè)公司因利益關聯(lián)經(jīng)?！斑x擇性監(jiān)督”，基層政府則過度依賴事后干預。其二，法律依據(jù)不充分。盡管《中華人民共和國民法典》及《物業(yè)管理條例》等法律法規(guī)對業(yè)委會的設立、職責等作出了相應規(guī)定，但在具體的理解和執(zhí)行過程中，存在模糊地帶，不同人對同一法條的解讀可能各有側重，監(jiān)督行為的準確性、合法性和有效性受到質疑。其三，過程監(jiān)督缺位。目前，針對業(yè)委會的監(jiān)督多停留在表面，未形成一套系統(tǒng)性、深入性的監(jiān)督體系。在決策時，往往由業(yè)委會內部少數(shù)人主導，甚至業(yè)委會主任一人說了算，缺乏有效的渠道讓監(jiān)督方參與到?jīng)Q策的各個環(huán)節(jié)。在財務方面，缺乏專業(yè)、規(guī)范的審計和監(jiān)督，公示時也僅為簡單羅列，或對復雜的收支明細缺少解釋說明，業(yè)主難以判斷資金使用是否合理。

四是保障不足。一方面，缺乏必要的物質保障?，F(xiàn)行政策法規(guī)大多把業(yè)委會定位為公益性組織，針對業(yè)委會成員為小區(qū)公共事務付出的時間、精力、金錢成本，既缺乏制度化的物質和精神回報，也很難獲得應有的認同和尊重。即使有些小區(qū)提供一些工作補貼，標準也較低。另一方面，缺乏有效的溝通渠道和機制。業(yè)委會在履行職責過程中往往需要得到相關部門的支持和保障，但由于一些地區(qū)政府部門對業(yè)委會的工作缺乏足夠的重視和支持，導致業(yè)委會在履行職責過程中缺乏必要的資源和配合，工作難以順利開展。

二、實踐探索：業(yè)委會參與城市社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐

東方紅社區(qū)位于重慶市城口縣城區(qū)中心地帶，是一個典型的城市社區(qū)。據(jù)調研了解，該社區(qū)共有居民樓132棟，住戶2704戶，總人口6000余人。近年來，重慶以“堅韌、忠勇、開放、爭先\"的城市精神為指引，通過強化黨建統(tǒng)領等舉措加強業(yè)委會建設，東方紅社區(qū)以此為突破口，在業(yè)委會參與城市社區(qū)治理方面進行了積極探索和創(chuàng)新實踐，形成了可復制可推廣的工作方法。

（一）創(chuàng)新黨組織領導下的選舉機制

一是增設民主推選樓長環(huán)節(jié)。東方紅社區(qū)建立“層長一樓長—業(yè)委會\"三級推選體系。以社區(qū)黨組織名義出臺了《樓棟長、樓層長、院落長管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），明確樓長、層長的選舉程序和職責。每層由業(yè)主代表推薦一名層長，每棟由層長共同推薦2至3名樓長，最終從樓長群體選舉業(yè)委會成員。樓長決策需征詢層長意見，層長需征求本層業(yè)主的意見，形成“業(yè)主一層長—樓長一業(yè)委會\"雙向互動鏈條。二是黨組織全過程引導。一方面，社區(qū)黨組織對推選產(chǎn)生的層長、樓長進行審核并頒發(fā)聘書，以此保留黨組織介入群眾性自治組織的通道，強化社區(qū)與群眾之間的血肉聯(lián)系。另一方面，社區(qū)黨組織向居民推薦樓長作為業(yè)委會成員候選人，通過法定程序（召開業(yè)主大會）將其選入業(yè)委會，對于未能成功當選的原業(yè)委會成員則建議罷免，以此實現(xiàn)新舊業(yè)委會的新陳代謝。樓長數(shù)量超過業(yè)委會成員數(shù)量的，建議擔任業(yè)委會候補成員、物業(yè)監(jiān)事會成員，以此實現(xiàn)樓長與業(yè)委會成員完全交叉任職。

（二）健全“三長”管理制度

交叉任職與推薦機制方面，社區(qū)黨組織積極推動樓長、層長、院落長（以下簡稱\"三長\"）與業(yè)委會成員交叉任職，以此增強業(yè)委會的協(xié)同性。當業(yè)委會成員、候補委員或小區(qū)監(jiān)事會出現(xiàn)空缺時，社區(qū)便及時向街道相關科室匯報，依據(jù)規(guī)范程序，擇優(yōu)向業(yè)主大會推薦候選人，同時詳細闡述推薦理由，提出補充意見，確保業(yè)委會能及時補充新鮮血液，維持正常運轉，進而提高決策的科學性和民主性。

人員動態(tài)調整與考核管理方面，一是明確調整情形及流程。東方紅社區(qū)業(yè)委會規(guī)定，出現(xiàn)以下四類情形需作出人員調整：連續(xù)3個月外出;年度業(yè)主滿意度測評不足 60% ；實際居住地遷出本小區(qū)；累計3次無故缺席重要工作。由社區(qū)黨組織牽頭成立評估組，采取“提議—研判—公示\"程序實施調整。二是實行年末滿意度測評。測評指標包括工作實效（ 50% ）服務態(tài)度（ 20% ）、協(xié)調能力（ 20% ）、創(chuàng)新貢獻（ 10% ），測評結果作為對業(yè)委會成員續(xù)聘的重要依據(jù)。

述職評議與激勵制度方面，東方紅社區(qū)業(yè)委會采用常態(tài)化述職結合階梯式激勵的方式。一方面，社區(qū)黨組織每年定期召集相關人員舉行工作例會、年度述職會，要求業(yè)委會成員向業(yè)主口頭或書面述職，聽取業(yè)主代表意見建議。另一方面，被考核為合格的\"三長”，社區(qū)黨組織頒發(fā)年度服務證書并累加500積分（可兌換物業(yè)費）;被考核為優(yōu)秀的“三長”，街道將授予“最美社區(qū)人\"稱號并累加1500積分。

（三）構建多元監(jiān)督體系

一是加強基層黨組織監(jiān)督。一方面，營造監(jiān)督氛圍。業(yè)委會組建以民主推選為基礎，即在街道和社區(qū)指導下，通過逐戶走訪，由業(yè)主投票推選出層長，再由層長推選樓長。全程公開的推選機制促使業(yè)委會成員在當選層長之初便有了“主動接受監(jiān)督”的意識。另一方面，創(chuàng)新監(jiān)督方法?；鶎狱h組織前置監(jiān)督環(huán)節(jié)，對居民推選出的層長、樓長，通過集體討論進行認定把關、頒發(fā)聘書，經(jīng)過“三重篩選\"出的樓長方可作為業(yè)委會候選人。業(yè)委會成立后，黨組織采取定期召開會議、聽取匯報和收集居民反饋等方式，了解業(yè)委會的運作情況，并提出改進意見和建議。二是規(guī)范業(yè)主大會監(jiān)督。業(yè)主監(jiān)督權的有效行使基于知情權與參與權的保障，前期居民參與民主推選投票為后續(xù)開展監(jiān)督奠定了基礎。一方面，業(yè)主大會作為法定自治權力機構，通過建立述職評議制度，運用“線上公示 + 線下聽證\"相結合的模式，對業(yè)委會的決策程序、財務運作及履職績效等進行監(jiān)督。另一方面，業(yè)主大會通過完善權責清單和罷免細則，對于履職不力的樓長、層長可以提出批評和建議，甚至通過法定程序予以罷免。三是鼓勵層長與監(jiān)事會的監(jiān)督。層長作為業(yè)主的代表、業(yè)委會監(jiān)督成員，對業(yè)委會的監(jiān)督具有時空優(yōu)勢，可定期審查重大支出項目流程是否合規(guī)、公共收益收支明細是否完整、業(yè)主大會決議執(zhí)行情況追蹤等，使業(yè)委會運作處于陽光監(jiān)督之下，促進業(yè)委會的決策合法合規(guī)、財務透明，還可以對業(yè)委會的決策提出疑問和建議，推動業(yè)委會更加科學、合理地履行職責。

（四）加強工作支持與經(jīng)費保障

一是街道加強對業(yè)委會的政策支持和經(jīng)費保障。通過指導出臺相關規(guī)章辦法、提供財政補貼、設立專項基金等方式，對表現(xiàn)突出的業(yè)委會進行表彰和獎勵。街道指導物業(yè)公司出臺《鼓勵支持服務社區(qū)樓層長、樓棟長開展工作的意見》，規(guī)范對樓長、層長提供的經(jīng)費補貼，按照所在小區(qū)實際收取物業(yè)費的 3% 至 5% ，作為業(yè)委會工作經(jīng)費。社區(qū)黨組織幫助物業(yè)公司嚴格執(zhí)行財務制度，推動物業(yè)企業(yè)規(guī)范與業(yè)委會的經(jīng)費往來。二是規(guī)范選聘物業(yè)，主動協(xié)調化解矛盾。街道、社區(qū)牽頭公開公平公正地推薦物業(yè)公司提名，保障業(yè)主和物業(yè)公司合法權益?？h級部門、街道及社區(qū)主動協(xié)調業(yè)委會與物業(yè)公司矛盾糾紛，推動雙方合作。通過規(guī)范物業(yè)公司服務行為、促進物業(yè)公司與業(yè)委會協(xié)作，提升物業(yè)服務質量，提高居民滿意度，助推社區(qū)治理提質增效。

三、未來進路：業(yè)委會參與城市社區(qū)治理的延展路徑

在業(yè)委會參與城市社區(qū)治理的實踐探索中，東方紅社區(qū)的實踐經(jīng)驗不僅為業(yè)委會的未來發(fā)展提供了指導，也為城市社區(qū)治理的整體進步帶來了啟示。在新型城鎮(zhèn)化加速推進、治理重心向基層下沉的背景下，業(yè)委會作為基層民主實踐的關鍵載體，其重要性日益凸顯。從現(xiàn)實需求看，居民維權意識增強與智慧社區(qū)建設深化，亟需業(yè)主自治的\"主心骨\"實現(xiàn)利益平衡;從治理創(chuàng)新看，業(yè)委會作為全過程人民民主的社區(qū)實踐平臺，正成為撬動基層治理現(xiàn)代化的支點。

（一）堅持發(fā)揮黨建引領作用

一是精準聚焦問題。習近平總書記指出：“從人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題人手。”9這就需要深入剖析深層次問題而非表層癥候。黨建工作在問題發(fā)現(xiàn)中發(fā)揮核心作用，通過強化政治引領，確?；鶎又卫硎冀K關注人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題;運用黨的理論武器，深人剖析問題本質，區(qū)分問題的輕重緩急，從而精準聚焦問題。東方紅社區(qū)堅持黨建引領聚焦問題，在紛繁復雜的矛盾中選擇從業(yè)委會破局，出臺業(yè)委會相關的規(guī)章制度，尋求長效解決方案。二是引導不同利益主體達成共識。達成共識是解決問題的關鍵，要讓不同利益主體達成共識，就需要一個站在全局高度、沒有自身特殊利益的主體。黨的人民立場能夠超越個體和小團體的局限，公正、客觀地處理矛盾。黨組織通過傾聽群眾訴求，搭建溝通協(xié)商平臺，促進不同利益主體對話交流，為化解矛盾、增進共識提供有效途徑。東方紅社區(qū)黨組織與業(yè)委會緊密配合，通過科學決策和民主決策相結合，優(yōu)化公共事項選擇，贏得群眾支持。三是調動和整合資源。在資源有限與需求無限的現(xiàn)實矛盾中，有限的資源往往分散且難以調動整合，非但解決不了問題，反而造成資源浪費，這就需要黨組織的權威和科學決策來確保資源的有效整合與利用。黨組織不僅統(tǒng)籌著資源的分布情況，也能進行科學決策和拍板決斷，還有強大的組織力確保決策的執(zhí)行落實，破解資源碎片化問題，實現(xiàn)資源配置效率最大化。東方紅社區(qū)依靠黨建引領推動問題解決、改善社區(qū)治理方面的實際效果表明，業(yè)委會只有在黨組織的領導下，才能推動社區(qū)治理工作深入開展。

（二）堅持直面復雜矛盾

一是不回避矛盾。矛盾不是麻煩而是聯(lián)系群眾的紐帶，基層干部每天與群眾打交道，若回避矛盾或選擇性解決問題，看似暫時避開了麻煩，實則是一種短視行為，非但不能解決問題，反而會造成矛盾的積累和激化，甚至演變成難以控制的極端事件。社區(qū)作為黨委和政府聯(lián)系群眾的“神經(jīng)末梢”，不解決群眾的問題，就會失去群眾的信任，危及黨的執(zhí)政基礎。東方紅社區(qū)在面臨業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)黨組織四方之間互不理解、難以協(xié)作的治理難題時沒有回避，而是直面問題、深入調研，這是解決問題、推動發(fā)展的首要前提。二是深入認識多元訴求的復雜性。這種復雜性主要表現(xiàn)為業(yè)主利益沖突的普遍性以及個體訴求的多樣性與層次性。課題組抽樣調查顯示，社區(qū)空間利用訴求呈現(xiàn)顯著差異性特征：健身場所（ 27% ）綠化區(qū)域（ 25% ）、停車場（ 18% ）、復合功能（ 15% ）、現(xiàn)狀維持（ 15% ，各小區(qū)的具體偏好略有差異。這些訴求并無絕對的好壞之分，但存在實際沖突，如健身場所與停車場的設置往往難以兼顧。不同個體、群體及社會組織因立場、利益和價值觀的差異，對同一問題持有不同看法和訴求，部門間的訴求亦常存分歧。即便在同一群體內部，個體間的訴求也可能因多種因素而相異，甚至產(chǎn)生沖突。此外，單個個體的訴求也往往多元且多層次。針對這一復雜情況，東方紅社區(qū)充分發(fā)揮業(yè)委會貼近業(yè)主的優(yōu)勢，深人了解各方利益，制定更加符合業(yè)主整體利益的決策和方案，有效促進了社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

（三）堅持把群眾作為依靠力量

一是依靠人民群眾參與表達自己的利益。人民群眾是社區(qū)治理的主體力量，“人人\"不僅指單個社會成員，還包括企事業(yè)單位、社會組織等。業(yè)委會自身作為群眾中的一員，在決策過程中，依靠人民群眾參與表達自己的利益，便能更加準確地把握社區(qū)治理的方向和重點，確保決策和方案更加貼近群眾的實際需求。反之，決策可能脫離實際，缺乏民主化和民意基礎，這樣的社會治理空洞且低效。東方紅社區(qū)搭建平臺、暢通渠道，鼓勵人民群眾主動發(fā)聲、表達自己的利益訴求和治理建議，激發(fā)了社會各界的積極性和創(chuàng)造力。二是依靠人民群眾解決自己的問題。在社區(qū)治理中，群眾僅僅參與表達自己的利益遠遠不夠，還需要依靠人民群眾的力量和智慧來解決自己的問題和需求。人民群眾對自己實際情況和需求的深刻了解，能夠更直接、更準確地找到問題的癥結所在，解決起來更具針對性，從而快速響應問題，提高解決效率。同時也會更加珍惜成果，更加負責任地維護社區(qū)的和諧穩(wěn)定。東方紅社區(qū)的實踐證明了業(yè)委會依靠人民群眾的力量和智慧來解決自身面臨的問題的有效性，以及他們作為社區(qū)治理主體的可信度。

（四）堅持構建政府負責的治理格局

一是明確政府的核心責任。在多元治理理論中，地方政府是治理的起點，強調的是責任擔當而非單純的權力行使。業(yè)委會參與社區(qū)治理，政府需要明確自己的核心責任在于管理公共事務而非私人領域，需要為業(yè)委會開展工作提供必要的支持和保障，包括制定相關政策文件、提供必要的資金和技術支持、加強監(jiān)管和評估、兜底負責、執(zhí)行落實等方面。在推動業(yè)委會組建和運行過程中，街道以社區(qū)名義出臺相關規(guī)章辦法，明確業(yè)委會的地位和作用，為業(yè)委會的工作提供必要保障和技術支持，幫助業(yè)委會解決工作中的困難和問題。二是樹立法治思維?，F(xiàn)代社區(qū)是典型的“生人社會”，年輕群體更傾向于理性交往，主張無需過度親密，但需在公共事務中保持有效對話。這就要求以法治思維厘清公私邊界，搭建平等協(xié)商平臺，確保矛盾在法治軌道中化解?；鶎诱婪穆毐M責，保障社區(qū)治理合法規(guī)范，既要強化對物業(yè)公司的監(jiān)管評估，確保其依法提供服務，又要引導居民、業(yè)委會遵守法律法規(guī)及物業(yè)服務合同，共同維護社區(qū)秩序。東方紅社區(qū)在物業(yè)管理中通過雙管齊下落實法治要求：對物業(yè)企業(yè)實行“監(jiān)管 + 評估\"動態(tài)管理，嚴控服務標準；對居民和業(yè)委會開展常態(tài)化法治宣傳，推動契約精神落地。法治思維的有效踐行既破解了物業(yè)管理難題，更提升了社區(qū)治理效能，為基層善治提供了法治保障。三是創(chuàng)新治理方式。習近平總書記關于“善于把黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和新技術新手段結合起來”10]以及\"強化數(shù)字賦能、推進城市治理現(xiàn)代化”1]的重要指示，為我們在新時代背景下探索社區(qū)治理的新模式提供了重要指導。針對調研過程中基層干部反饋的\"靠社區(qū)凝聚起來的人很有限，真正有資源的、年輕的、中產(chǎn)以上的人群往往是游離于社區(qū)之外\"等社區(qū)參與度問題，以及年齡較大的群體對社區(qū)事務有熱情、對黨組織有感情卻存在\"數(shù)字鴻溝\"的現(xiàn)象，業(yè)委會根據(jù)不同群體的特點和需求，提供定制化的參與方式和精細化服務，實現(xiàn)“鍵對鍵”與“面對面\"的線上線下有機結合，讓更多樣化的群體參與社區(qū)治理，共同為社區(qū)治理出謀劃策。

基金項目：川渝黨校（行政院校）系統(tǒng)2024年調研項目“構建城市社區(qū)治理體系的策略研究”（項目編號：2024BDYZD—38）階段性研究成果。

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作者單位：張璇，中共城口縣委黨?？蒲锌曝撠熑酥x國洲，中共城口縣委黨校常務副校長責任編輯：侯詩羽