地理標志行政公益訴訟檢察監(jiān)督路徑

摘 要：地理標志作為特定區(qū)域的共有資源具有較強的公共利益屬性，可以探索通過行政公益訴訟的方式推動加強保護。檢察機關在辦理地理標志行政公益訴訟案件過程中，應嚴格把握“可訴性”標準，強化調查取證，查明違法事實和公共利益受損情況，依法精準提出檢察建議。地理標志的全方位保護需要多地區(qū)多部門多領域協(xié)作配合，在辦案過程中可完善檢察機關內外協(xié)作機制，通過制發(fā)社會治理類檢察建議、報送上級部門、政協(xié)、黨委政府等方式，推動全域治理與系統(tǒng)保護，促進地方特色產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：地理標志保護 行政公益訴訟 協(xié)同保護 行業(yè)治理

一、基本案情及辦案經(jīng)過

汴繡是流行于河南開封一帶的傳統(tǒng)刺繡藝術，以繡工精致、針法細密，圖案嚴謹、格調高雅、色彩秀麗而著稱。［1］2003年5月，汴繡被國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局認定為地理標志保護產品。2008年6月，經(jīng)國務院批準列入第二批國家級非物質文化遺產名錄。近年來，兼具文化性和藝術性的汴繡產品受到消費者青睞，汴繡市場不斷升溫，地理標志彰顯特定地區(qū)產品歷史文化底蘊的作用凸顯，同時也存在不規(guī)范甚至違法使用地理標志的情形。

2024年4月，多家汴繡商戶通過河南省開封市龍亭區(qū)人民檢察院（以下簡稱“龍亭區(qū)院”）“云上知檢”微信小程序向龍亭檢察知識產權綜合保護中心（以下簡稱“龍亭檢察保護中心”）反映，汴繡產品魚龍混雜、知識產權糾紛頻發(fā)，汴繡產業(yè)存在地理標志使用混亂、行政監(jiān)管不到位等問題。

接到線索后，龍亭檢察保護中心立即對“汴繡”地理標志保護利用等情況進行調查，經(jīng)走訪調研發(fā)現(xiàn)，部分商戶因已停用的失效地理標志未用完，選擇在新產品上繼續(xù)使用；部分商戶不愿使用地理標志；還有商戶使用偽造地理標志謀取不當利益。行政機關對上述地理標志使用混亂問題監(jiān)管不到位，導致汴繡品牌價值降低，且汴繡傳承后繼乏人，嚴重影響汴繡產業(yè)發(fā)展和非遺傳承，社會公共利益受到侵害。2024年4月23日，龍亭區(qū)院對汴繡地理標志知識產權保護問題以行政公益訴訟立案。為全面查清汴繡保護中存在的問題，龍亭區(qū)院召開公開聽證會，邀請相關行政機關以及人大代表、政協(xié)委員、知識產權專家等參加，深入交流研討問題，明確問題表現(xiàn)形式和原因對策，就加大侵權打擊力度、引導地理標志規(guī)范使用、加強產品質量監(jiān)管等達成一致意見。結合查明的案件事實，龍亭區(qū)院向龍亭區(qū)市場監(jiān)督管理局制發(fā)行政公益訴訟檢察建議，建議其依法履行職責，對案涉商戶不規(guī)范使用地理標志的違法行為進行查處，指導商戶規(guī)范使用地理標志。

收到檢察建議后，行政機關迅速組織開展汴繡產業(yè)專項整治行動，在龍亭區(qū)汴繡市場進行全面排查，依法沒收偽造的汴繡標志以及貼有偽造標志的繡品；責令有關商戶停止使用失效地理標志，開展知識產權普法宣傳活動。

在辦案過程中，龍亭區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)涉案問題在開封市范圍內也不同程度存在，一方面向河南省開封市人民檢察院（以下簡稱“開封市院”）匯報相關情況，由開封市院建議市級有關職能部門在全市范圍內加強執(zhí)法監(jiān)管，另一方面將該案檢察建議層報開封市政協(xié)委員會，推動形成《加強傳承與保護，推動汴繡品牌建設與產業(yè)高質量發(fā)展》的政協(xié)提案，并交辦有關職能部門。在各方努力下，開封市級有關職能部門在全市范圍內開展汴繡等文化產品排查行動，依法查處擅自、錯誤使用專用標志的行為，發(fā)放規(guī)范使用專用標志宣傳資料，有效提升了汴繡地理標志保護工作成效。

二、地理標志行政公益訴訟檢察辦案難點及解決

（一）辦案難點

1.違法事實認定復雜。一方面地理標志領域專業(yè)性較強，法律規(guī)定復雜。地理標志保護規(guī)定散見于各單行法律法規(guī)之中，既有《地理標志產品保護辦法》《農產品地理標志管理辦法》等專門規(guī)定外，也有《商標法》《產品質量法》《消費者權益保護法》等綜合性規(guī)定，相關規(guī)定交叉重合。國家知識產權局、農業(yè)農村部分別負責原產地地理標志和農產品地理標志的登記、保護工作，但當?shù)乩順酥井a品涉及食品安全、虛假宣傳、假冒偽劣等問題時，市場監(jiān)管部門仍可依據(jù)《食品安全法》《廣告法》等介入監(jiān)管，存在多頭監(jiān)管情況。不同體系下，根據(jù)不同的法律法規(guī)，各單位對地理標志保護的執(zhí)法權限、程序存在較大差異。另一方面汴繡市場規(guī)模較大，商戶眾多，地理標志使用情況復雜多樣，使用方式是否合法規(guī)范難以確定。一是根據(jù)《地理標志專用標志使用管理辦法（試行）》的規(guī)定，原汴繡地理標志專用標志使用過渡期至2020年12月31日，在2020年12月31日前生產的產品可使用原標志繼續(xù)在市場流通。但由于汴繡產品上一般不標注生產日期，檢察人員調查時無法確定有關汴繡產品使用原地理標志專用標志是否合法。二是偽造的地理標志與合法正規(guī)的地理標志專用標志之間差異較小，難以準確甄別。

2.全域治理存在困難。汴繡地理標志使用亂象在全市范圍內存在，但龍亭區(qū)院作為區(qū)級檢察機關，不能以市級行政機關作為監(jiān)督對象，而以區(qū)級行政機關作為監(jiān)督對象，僅能推動本轄區(qū)汴繡市場的規(guī)范治理。且汴繡地理標志保護是一項系統(tǒng)工程，需要檢察機關、行政機關、行業(yè)協(xié)會、商戶等多方主體共同參與。然而，在實際工作中，各方之間缺乏有效的溝通協(xié)調機制，信息共享不暢，難以形成保護合力。

3.系統(tǒng)保護路徑仍需探索。汴繡地理標志保護還存在一些其他影響產業(yè)長遠發(fā)展的問題。一是汴繡技藝傳承主要依賴師徒傳承、家族傳承等傳統(tǒng)方式，難以滿足現(xiàn)代社會不斷升級的市場需求。且汴繡的文化性和技術性較強，學習難度大，繡娘社會地位不高，導致汴繡技藝存在傳承后繼乏人的問題。二是不少汴繡經(jīng)營主體沒有意識到地理標志對行業(yè)發(fā)展的重要意義，在獲準使用汴繡地理標志后不積極使用。公益訴訟是督促之訴，其核心功能是督促行政機關依法履職，非遺傳承后繼乏人以及經(jīng)營者不愿使用地理標志的問題，原因不在于行政機關不履行或者怠于履行職責，因此無法通過行政公益訴訟檢察建議來解決，汴繡地理標志的系統(tǒng)保護路徑仍需探索。

（二）解決措施

1.強化調查取證，精準認定違法事實。龍亭區(qū)院運用多種手段強化調查取證，提高違法事實認定的準確性。通過查詢國家知識產權局官網(wǎng)有關公示信息、向有關行政機關調取地理標志專用標志核準使用臺賬等方式，查明地理標志的認定時間和核準使用汴繡地理標志的主體范圍；通過實地查看汴繡市場地理標志的使用情況，確定汴繡地理標志的使用主體、使用情況；經(jīng)對比分析，發(fā)現(xiàn)未經(jīng)許可使用汴繡地理標志的情況和有權使用汴繡地理標志但不使用汴繡地理標志的情況。經(jīng)過對市場上使用汴繡地理標志進行拍照，對比官方地理標志標識，并咨詢相關領域專家，發(fā)現(xiàn)使用已停用地理標志、偽造地理標志的行為。通過走訪、詢問汴繡市場商戶，發(fā)現(xiàn)市場監(jiān)管部門對市場上違法使用汴繡地理標志的行為檢查不全面、處罰不到位，行政機關對汴繡地理標志使用規(guī)則的宣傳不到位。經(jīng)走訪行政機關，發(fā)現(xiàn)其保護汴繡地理標志的制度機制不健全。經(jīng)過上述調查，確定行政機關在地理標志保護方面未制定相關管理制度、未全面開展監(jiān)督檢查，對市場上違法使用地理標志的行為查處不到位，確定行政機關確實存在怠于履職的情況。

2.咨詢專業(yè)人士，全面評估對社會公共利益造成的損害。檢察官多次走訪汴繡非遺傳承人、地理標志行業(yè)業(yè)務專家等專業(yè)人士，全面評估本案公共利益受到的損害。一是在非汴繡產品上使用汴繡地理標志會混淆產品來源，導致消費者誤將其他繡品認為是汴繡，同時導致市場上標注為“汴繡”的產品品質層次不齊，消費者對“汴繡”產品的評價降低，損害“汴繡”產品的市場美譽度。二是未經(jīng)許可使用“汴繡”地理標志的行為擾亂了市場秩序，使用者獲取了不正當?shù)母偁幚妫瑩p害了市場上正當汴繡經(jīng)營者的利益。三是應當使用汴繡地理標志而不使用的行為，不利于汴繡品牌建設，損害汴繡市場規(guī)模。上述情況長期存在，會影響“汴繡”產業(yè)發(fā)展和文化傳承，損害地方品牌建設及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等公共利益。

3.創(chuàng)新工作機制，推動全域治理。針對商戶使用偽造和已停用專用標志的情形在全市范圍內存在的問題，龍亭區(qū)院依托上下一體履職機制，同步向開封市院匯報辦案進展，由開封市院統(tǒng)籌協(xié)調，組織市級相關部門召開座談會，通報相關問題并提出在全市加強執(zhí)法監(jiān)管的建議。同時，龍亭區(qū)院牽頭協(xié)調有關行政機關及行業(yè)協(xié)會共同制定《關于凈化汴繡市場的若干意見》，推動建立“汴繡品牌法治保障中心”，強化各方在司法聯(lián)動、行刑銜接、協(xié)同保護等方面的協(xié)作力度。

4.強化協(xié)同作用，促進系統(tǒng)治理。一方面與教育主管部門聯(lián)合，推動在高校開設汴繡選修課，采用“傳承人駐校+校企協(xié)作+成果轉化”的教學模式，系統(tǒng)化培養(yǎng)專業(yè)人才，形成技藝傳承與文化傳播雙向促進的可持續(xù)發(fā)展模式；開展汴繡進校園活動，增進青少年學生對汴繡的認知與情感，助力非物質文化遺產保護傳承。另一方面根據(jù)辦案中發(fā)現(xiàn)的問題，撰寫調研報告報送地方黨委政府，為汴繡產業(yè)鏈綜合保護建言獻策。

三、地理標志保護行政公益訴訟的實踐思考

（一）檢察機關應作為地理標志司法保護的重要力量

2024年，地理標志產品直接年產值超過9600億元［2］，但全國查處的地理標志違法案件涉案金額僅981萬元［3］，僅占前者的萬分之一。地理標志執(zhí)法力度與該領域巨大的市場價值不相匹配，需要進一步強化法律監(jiān)督力度。地理標志具有典型的“公共產品”特征，涉及的權益主體具有多元性和公眾性，具有公共利益屬性。保護地理標志是對地域品牌形象和區(qū)域公共資源的保護，是對當?shù)赝袠I(yè)生產經(jīng)營者利益和市場經(jīng)濟秩序的維護，也是對不特定消費者合法權益的保護。因此地理標志屬于檢察公益訴訟的保護對象。且根據(jù)最高檢《關于全面加強新時代知識產權檢察工作的意見》提出的“穩(wěn)步開展知識產權領域公益訴訟”的工作意見，可以依托生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、文物和文化遺產保護等公益訴訟法定領域，積極穩(wěn)妥拓展知識產權領域公益保護，加強對國家地理標志產品的保護。

（二）地理標志保護公益訴訟案件需精準查明公益受損事實

地理標志公益訴訟可訴性的核心在于公共利益受到損害，表現(xiàn)為地理標志信譽下降，消費者對該地理標志失去信任，影響區(qū)域特色產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，公益受損事實可以從三個維度綜合判斷：一是損害的實際發(fā)生性。需存在客觀可查的損害后果，如地理標志產品市場份額顯著下降、相關產業(yè)經(jīng)濟損失達到一定數(shù)額、消費者因誤認地理標志產品遭受集體性權益損害等的具體證據(jù)支撐。二是影響范圍的廣泛性。損害行為需對不特定多數(shù)主體的利益造成侵害，例如破壞區(qū)域地理標志產品的整體市場信譽，導致該類產品在較大地域范圍內的市場評價降低，或干擾了公平競爭的市場秩序，影響行業(yè)健康發(fā)展。三是因果關系的關聯(lián)性。損害后果與侵權行為之間需存在直接的因果關聯(lián)，即侵權行為是導致公共利益受損的主要原因，而非其他無關因素所致。

（三）優(yōu)化完善內外協(xié)作機制，提升地理標志保護公益訴訟辦案質效

1.強化上下級檢察機關一體履職。針對地理標志區(qū)域性特征，建立兩級檢察聯(lián)動機制?；鶎訖z察機關立案前，發(fā)現(xiàn)地理標志侵權問題在全市存在的情形，根據(jù)管轄的一般規(guī)則，可以將案件線索移送至上一級檢察機關立案辦理。基層檢察機關在立案辦理過程中，發(fā)現(xiàn)地理標志侵權問題在全市存在的情形，根據(jù)《檢察院組織法》第10條，基層檢察機關可及時向上級檢察機關匯報案件進展情況，爭取上級檢察機關對下級檢察機關的業(yè)務指導和幫助，由上一級檢察機關通過與上一級行政機關召開座談會、工作推進會等方式，推動有關問題全域治理，既統(tǒng)一執(zhí)法標準和尺度，又避免重復立案造成司法資源浪費。

2.建立全鏈條線索移送機制，打造地理標志保護共治格局。檢察機關審查發(fā)現(xiàn)涉地理標志案件線索，深化運用知識產權檢察綜合履職，整合刑事、民事、行政和公益訴訟檢察辦案力量，及時移送和共享案件線索，以多種檢察履職途徑加強地理標志知識產權綜合司法保護。同時，檢察機關應加強與行政機關協(xié)同配合。行政機關定期通報地理標志監(jiān)管數(shù)據(jù)，檢察機關反饋案件中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)管漏洞，實現(xiàn)執(zhí)法司法信息實時共享，并聯(lián)合開展地理標志保護典型案例研討，統(tǒng)一侵權認定標準，提升辦案專業(yè)性。

（四）強化社會綜合治理，護航地方特色產業(yè)發(fā)展

檢察機關在辦理地理標志公益訴訟案件過程中，應落實“三個善于”要求，將地理標志檢察公益訴訟融入國家戰(zhàn)略發(fā)展大局，將推動產業(yè)健康發(fā)展和增強文化自信相結合，充分發(fā)揮公益訴訟檢察效能。

1.由“個案辦理”推動“行業(yè)治理”，服務全國統(tǒng)一大市場建設。地理標志公益訴訟保護不僅是維護市場公平競爭秩序的有效方式，更是推動區(qū)域特色產業(yè)繁榮發(fā)展的重要引擎。檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中要實現(xiàn)行業(yè)系統(tǒng)治理，一方面可通過制發(fā)社會治理類檢察建議、聯(lián)合行政部門協(xié)同治理等方式推動相關行業(yè)健康有序發(fā)展，另一方面針對辦案無法徹底解決的產業(yè)發(fā)展難題，可通過調研報告向地方黨委政府建言獻策，爭取地方黨委政府的政策引導和扶持。

2.找準地理標志保護與非物質文化遺產傳承結合點，弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。地理標志產品的加工、生產工藝大多屬于非物質文化遺產范疇。檢察機關在司法辦案中應落實普法責任，提升社會公眾對非遺文化、地理標志的知曉度和熱愛度。可以通過制作微信公眾號文章、視頻宣傳片、走進社區(qū)、校園現(xiàn)場普法等形式傳播非遺文化、普及知識產權法律法規(guī)、宣傳檢察機關保護知識產權履職成效，推動非物質文化遺產走進大眾視野，提升社會公眾知識產權保護意識，力爭實現(xiàn)“辦理一案，發(fā)展一產業(yè)，弘揚一文化”。