當(dāng)“不穩(wěn)定”遇到“老齡化”：延遲退休背景下大齡農(nóng)民工的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與政策應(yīng)對(duì)

摘要： 農(nóng)民工是我國(guó)勞動(dòng)力資源的重要組成部分。當(dāng)前，我國(guó)50歲以上的大齡農(nóng)民工占比已超過30%，就業(yè)結(jié)構(gòu)“靈活化”與人口結(jié)構(gòu)“老齡化”趨勢(shì)歷史性地交織在一起。隨著延遲退休政策的實(shí)施，如何進(jìn)一步保護(hù)大齡農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)益，促進(jìn)大齡農(nóng)民工的穩(wěn)定就業(yè)，完善失業(yè)大齡農(nóng)民工的退出保障機(jī)制，成為當(dāng)前我國(guó)民生保障領(lǐng)域迫切需要解決的社會(huì)問題。本文基于對(duì)大齡農(nóng)民工就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分析，建議國(guó)家承擔(dān)起更大的社會(huì)保障兜底責(zé)任，通過制度優(yōu)化和增加公共服務(wù)投入，構(gòu)建起大齡農(nóng)民工的就業(yè)支持機(jī)制和勞動(dòng)力市場(chǎng)退出保障機(jī)制，旨在為這一群體實(shí)現(xiàn)從職業(yè)衰退期到制度性退休順利過渡的目的。

關(guān)鍵詞： 大齡農(nóng)民工； 就業(yè)支持； 延遲退休； 社會(huì)保障

中圖分類號(hào)： F241.4"""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A"""" 文章編號(hào)： 1671-7023（2025）02-0070-09

一、引言

在新一輪產(chǎn)業(yè)變革與科技變革背景之下，我國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)“靈活化”與人口結(jié)構(gòu)“老齡化”歷史性地交織在一起。農(nóng)民工為我國(guó)勞動(dòng)力資源的重要組成部分，長(zhǎng)期以來(lái)面臨著顯著的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。隨著農(nóng)民工老齡化趨勢(shì)的加速，其就業(yè)不穩(wěn)定性和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒃俣燃觿　?024年9月，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過《國(guó)務(wù)院關(guān)于漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的辦法》，這一舉措對(duì)于緩解我國(guó)人口老齡化帶來(lái)的社保壓力具有重要意義，但同時(shí)也意味著將有更多超過60歲的勞動(dòng)力繼續(xù)活躍在勞動(dòng)力市場(chǎng)。在當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)需求不足、就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，學(xué)歷較低的大齡農(nóng)民工群體就業(yè)不穩(wěn)定、勞動(dòng)權(quán)益被侵害的風(fēng)險(xiǎn)將更加突出。調(diào)查顯示，我國(guó)50歲以上的大齡農(nóng)民工①已占到農(nóng)民工總量的近三成，數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的就業(yè)替代和延遲退休政策讓他們陷入尷尬的就業(yè)-退休銜接困境，如何破解這一困境成為國(guó)家和社會(huì)亟待解決的問題。

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出，要進(jìn)一步“完善高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、退役軍人等重點(diǎn)群體就業(yè)支持體系”。大齡農(nóng)民工面臨的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與青壯年農(nóng)民工以及城鎮(zhèn)大齡職工不同，農(nóng)民工群體普遍缺乏良好的社會(huì)保障，同時(shí)又面臨較大家庭經(jīng)濟(jì)壓力等復(fù)雜情況。盡管他們失業(yè)后繼續(xù)尋求工作的意愿強(qiáng)烈，但再就業(yè)難度往往更大，因此必須加大對(duì)大齡農(nóng)民工就業(yè)支持的力度，提升大齡農(nóng)民工的就業(yè)穩(wěn)定性，保障其勞動(dòng)權(quán)利。

近年來(lái)，國(guó)家層面已開始重視大齡農(nóng)民工就業(yè)問題。例如，2022年11月16日，人力資源社會(huì)保障部等部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步支持農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的實(shí)施意見》，明確提出做好大齡農(nóng)民工就業(yè)扶持工作，尊重大齡農(nóng)民工就業(yè)需要和企業(yè)用工需要，指導(dǎo)企業(yè)根據(jù)農(nóng)民工身體狀況合理安排工作崗位等舉措。2024年中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)大齡農(nóng)民工就業(yè)工作的支持，明確提出要做好對(duì)這一群體的就業(yè)扶持工作。國(guó)家一系列相關(guān)政策頻繁推出，表明大齡農(nóng)民工就業(yè)和保障問題已經(jīng)正式進(jìn)入國(guó)家政策層面。在此背景下，本文基于對(duì)大齡農(nóng)民工就業(yè)特征的分析和對(duì)國(guó)家就業(yè)政策的梳理，提出促進(jìn)大齡農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定的支持政策和生活保障機(jī)制，以幫助大齡農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)從勞動(dòng)力市場(chǎng)退出到制度性退休的順利過渡。

二、大齡農(nóng)民工：“不穩(wěn)定”遇到“老齡化”

不穩(wěn)定工作（precarious work）的興起根植于20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的生產(chǎn)模式重組的轉(zhuǎn)變。凱勒博格（Arne L. Kalleberg）認(rèn)為，所謂不穩(wěn)定工作是從工人視角來(lái)看是不確定、不可預(yù)測(cè)以及有風(fēng)險(xiǎn)的工作[1]。蓋伊·斯坦?。℅uy Standing）提出“不穩(wěn)定無(wú)產(chǎn)者”（the Precariat）的概念，認(rèn)為“不穩(wěn)定無(wú)產(chǎn)者”以臨時(shí)工或短期工作為生，工作相對(duì)不穩(wěn)定并且收入較低，沒有職業(yè)前景，缺乏勞動(dòng)保障[2]。還有一些學(xué)者認(rèn)為，不穩(wěn)定工作更多地體現(xiàn)了勞動(dòng)者的日常生活狀態(tài)，他們往往缺乏對(duì)未來(lái)穩(wěn)定的預(yù)期[3]。無(wú)論如何界定“不穩(wěn)定”，都可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)民工群體具有“不穩(wěn)定”就業(yè)的典型特征。由于戶籍制度和人力資本的制約，他們長(zhǎng)期受到城市正規(guī)就業(yè)市場(chǎng)的排斥。薛進(jìn)軍和高文書利用2005年全國(guó)人口小普查數(shù)據(jù)，以國(guó)際勞工組織關(guān)于非正規(guī)就業(yè)的統(tǒng)計(jì)框架為基礎(chǔ)，計(jì)算出2005年中國(guó)城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)的比例為58.85%[4]；而近九成的非正規(guī)就業(yè)者都集中在制造業(yè)、批發(fā)零售餐飲業(yè)、社會(huì)服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)中。隨著一系列勞動(dòng)和社會(huì)保障立法的出臺(tái)以及勞動(dòng)保護(hù)力度的增強(qiáng)，在本世紀(jì)的第一個(gè)十年，我國(guó)農(nóng)民工就業(yè)正規(guī)化水平和社會(huì)保障覆蓋率均逐年提升，農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定性趨勢(shì)得到了一定遏制。然而，進(jìn)入本世紀(jì)的第二個(gè)十年，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的到來(lái)，傳統(tǒng)制造業(yè)開始邁入智能化和自動(dòng)化階段，生產(chǎn)與勞動(dòng)過程更加強(qiáng)調(diào)靈活性、短期化、生產(chǎn)彈性，不確定性和不可預(yù)測(cè)性的“后福特生產(chǎn)體制”在全球范圍內(nèi)蔓延[5]，并且，以平臺(tái)用工為代表的新就業(yè)形態(tài)的崛起，使得企業(yè)用工可以不受空間、時(shí)間和法律限制，更加富有靈活性，勞動(dòng)者的工作不穩(wěn)定程度急劇增加。因此，有研究認(rèn)為，數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，不穩(wěn)定工作已經(jīng)成為一個(gè)全球性的新常態(tài)[6]，在一些發(fā)展中國(guó)家非正規(guī)就業(yè)占非農(nóng)就業(yè)的比例已超過50%?？梢哉f，隨著信息技術(shù)的普及，工作場(chǎng)所越來(lái)越有靈活性，傳統(tǒng)的基于穩(wěn)定雇傭關(guān)系的工作保護(hù)機(jī)制正在被后工業(yè)社會(huì)的去標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)體制破壞、瓦解[7]。

在傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)本就處于工作不穩(wěn)定狀態(tài)的農(nóng)民工在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)期將面臨更加嚴(yán)峻的工作不穩(wěn)定挑戰(zhàn)，與此同時(shí)，我國(guó)勞動(dòng)人口結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷深刻的變革。過去幾十年里，中國(guó)得益于龐大的勞動(dòng)力資源，享受了顯著的人口紅利，這對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了重要的推動(dòng)作用。然而，這種優(yōu)勢(shì)正逐漸減弱。一方面，人們生育觀念的變化，中國(guó)的出生率出現(xiàn)了明顯的下降；另一方面，醫(yī)療條件改善與生活水平提高使得人口預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)。這兩種因素共同作用，加速了人口老齡化的進(jìn)程。人口老齡化給勞動(dòng)力市場(chǎng)帶來(lái)新的問題——年輕勞動(dòng)力供給減少而大齡勞動(dòng)力比例上升，這將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，可以說人口老齡化已成為中國(guó)式現(xiàn)代化道路上面臨的巨大挑戰(zhàn)[8]。

農(nóng)民工群體作為支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要力量之一，長(zhǎng)期面臨著就業(yè)不穩(wěn)定的問題，老齡化讓這一群體的就業(yè)狀況更加嚴(yán)峻。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2023年我國(guó)50歲以上的農(nóng)民工占比已超三成，總數(shù)超過9000萬(wàn)人；2021年、2022年和2023年我國(guó)農(nóng)民工平均年齡分別為41.7歲、42.3歲和 43.1歲[9]，并且該報(bào)告預(yù)測(cè)，隨著中國(guó)老齡化的加劇，農(nóng)民工平均年齡會(huì)達(dá)到50歲左右。表1是近十年農(nóng)民工年齡分布情況，從表中看，當(dāng)前農(nóng)民工的主體仍然是1980年以后出生的群體。2014年我國(guó)農(nóng)民工平均年齡為38.3歲，而2023年則超過了43歲。從年齡結(jié)構(gòu)看，50歲以上農(nóng)民工占比也逐年提高，且已成為占比最大的年齡組；與此同時(shí)，30歲以下農(nóng)民工群體的占比不斷下降，2014年21歲到30歲的農(nóng)民工曾經(jīng)占30.2%，到2023年僅為15.4%，大致減少了一半。

隨著中國(guó)人口結(jié)構(gòu)的整體轉(zhuǎn)型，即出生率下降與平均壽命延長(zhǎng)二者并行的趨勢(shì)愈發(fā)顯著，預(yù)計(jì)在未來(lái)幾年，我國(guó)大齡農(nóng)民工的數(shù)量還將持續(xù)增長(zhǎng)，老齡化的加劇讓本就處于就業(yè)不穩(wěn)定狀態(tài)的農(nóng)民工就業(yè)處境更加艱難。與其他勞動(dòng)群體相比，大齡農(nóng)民工至少面臨三重弱勢(shì)，即年齡歧視、學(xué)歷偏低和戶籍排斥。導(dǎo)致大齡農(nóng)民工就業(yè)安全進(jìn)一步下降，只能選擇從事年輕人不愿意做的臨時(shí)性、條件差、待遇低、無(wú)保障的工作。隨著數(shù)字時(shí)代的來(lái)臨，大齡農(nóng)民工數(shù)字知識(shí)和相關(guān)技能的缺失也使得他們陷入更加不利的就業(yè)困境。

三、大齡農(nóng)民工的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與勞動(dòng)退出

（一）就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

就業(yè)是最大的民生。全球絕大多數(shù)勞動(dòng)力及其家庭均依靠就業(yè)而獲得勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)收入。農(nóng)民工進(jìn)入城市勞動(dòng)力市場(chǎng)獲取勞動(dòng)報(bào)酬是其個(gè)人乃至家庭生活來(lái)源的主要渠道。大齡農(nóng)民工主要集中在以體力勞動(dòng)為主的崗位，如制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等低技術(shù)含量崗位。當(dāng)下，經(jīng)濟(jì)下行周期與新科技革命對(duì)就業(yè)的沖擊疊加，就業(yè)需求復(fù)蘇緩慢，而國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)波動(dòng)以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型正加速替代傳統(tǒng)低端崗位，大齡農(nóng)民工面臨的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)更加突出，并且一些失業(yè)大齡農(nóng)民工因?yàn)闊o(wú)法實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，不得不徹底退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。具體看，大齡農(nóng)民工面臨以下四類主要就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)：

第一，大齡農(nóng)民工身體機(jī)能和健康狀況下降，年齡歧視導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)減少。年齡歧視無(wú)處不在，在勞動(dòng)力市場(chǎng)中尤其嚴(yán)重，并演化為一種系統(tǒng)性、制度性歧視[10]。當(dāng)前農(nóng)民工主力是1980年以后出生群體。其中，1981年到1990年正值第三次人口生育高峰，年均出生率達(dá)20‰以上，十年間凈增1.43億人口，平均年增長(zhǎng)人口1584萬(wàn)人。這類群體主要從事對(duì)體力、靈活性要求較高的生產(chǎn)和服務(wù)崗位。隨著“70后”“80后”等逐漸從40歲邁向50歲，其身體機(jī)能如負(fù)重、敏捷性、學(xué)習(xí)能力等普遍下降，工傷風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，難以再適應(yīng)新的崗位要求。與此同時(shí)，用人單位偏向于聘用學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、適應(yīng)性好，能帶來(lái)長(zhǎng)期回報(bào)的青年職工，也將大齡農(nóng)民工視為“高風(fēng)險(xiǎn)”者，認(rèn)為他們存在較高的工傷和醫(yī)療成本，這導(dǎo)致了大齡農(nóng)民工將在求職中處于明顯劣勢(shì)，再就業(yè)機(jī)會(huì)減少。

第二，大齡農(nóng)民工“再技能化”比較困難，技術(shù)性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加劇。自動(dòng)化、數(shù)字化和智能化對(duì)簡(jiǎn)單重復(fù)性體力勞動(dòng)造成了巨大的沖擊，以廣東省制造業(yè)為例，2018年調(diào)查顯示，50%以上的制造業(yè)企業(yè)已經(jīng)實(shí)施或者正在推進(jìn)自動(dòng)化或機(jī)器人改造，每臺(tái)設(shè)備平均可以替換3.5人，每家企業(yè)平均減少員工約115人，受影響主體多為一線普工[11]。隨著人工智能技術(shù)加速滲透，大齡農(nóng)民工因缺乏數(shù)字化技能儲(chǔ)備，在技術(shù)迭代過程中首當(dāng)其沖，面臨更為嚴(yán)峻的技術(shù)性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，大齡農(nóng)民工就業(yè)的靈活性和短期化趨勢(shì)進(jìn)一步擴(kuò)大。受全球經(jīng)濟(jì)不確定性和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響，勞動(dòng)密集型行業(yè)的崗位需求逐漸萎縮，部分勞動(dòng)密集型企業(yè)為降低生產(chǎn)成本，傾向于雇用短期合同工、臨時(shí)工等不穩(wěn)定勞動(dòng)者，甚至轉(zhuǎn)向更便宜的自動(dòng)化生產(chǎn)方式。這種用工模式轉(zhuǎn)型直接沖擊大齡農(nóng)民工群體，使他們面臨更加不穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境。此外，數(shù)字化招聘平臺(tái)的興起反而加劇大齡農(nóng)民工就業(yè)信息獲取障礙，他們往往依賴傳統(tǒng)的人際關(guān)系網(wǎng)求職，進(jìn)一步阻礙了其進(jìn)入正規(guī)就業(yè)渠道的可能性，從事非正規(guī)、流動(dòng)性崗位的比例大幅度增加。

第四，大齡農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面相對(duì)較低，缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)保障。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)擠壓下，大齡農(nóng)民工往往被迫從事臨時(shí)性、短期化、季節(jié)性工作，這類工作社會(huì)保障缺失，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)極易轉(zhuǎn)化為貧困風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)大齡農(nóng)民工的社會(huì)保障力度仍不足夠，主要表現(xiàn)在工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低，保障機(jī)制不完善，導(dǎo)致他們?cè)谑I(yè)或面臨健康風(fēng)險(xiǎn)時(shí)缺乏有效的經(jīng)濟(jì)支撐。由于沒有社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋，他們?cè)谑I(yè)或離職后，無(wú)法領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金，在面對(duì)疾病或工傷時(shí)，往往因?yàn)槿狈ｋU(xiǎn)而自行承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用，加重家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。此外，由于很多大齡農(nóng)民工在早年間未能參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，或累積的養(yǎng)老金水平較低，導(dǎo)致退休后的生活質(zhì)量難以保障。雖然我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面逐步提升，但跨地區(qū)流動(dòng)的大齡農(nóng)民工常常面臨社保轉(zhuǎn)移難度較大、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納記錄不完整等問題，這進(jìn)一步限制了他們享受養(yǎng)老權(quán)益保障。

（二）勞動(dòng)退出

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2024年退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的人數(shù)已經(jīng)超過新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的人數(shù)[12]。除正常退休職工外，尚未達(dá)到退休年齡的非制度性退出、50歲以上大齡農(nóng)民工占比較大。這部分勞動(dòng)者在退出勞動(dòng)力市場(chǎng)后，很難再次回到城市就業(yè)，因此亟須制定針對(duì)非制度性退出、以失業(yè)保障為核心的政策。

通常情況下，大齡農(nóng)民工選擇離開勞動(dòng)力市場(chǎng)是基于收益和成本的權(quán)衡。當(dāng)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)后的預(yù)期收入和閑暇時(shí)間超過繼續(xù)工作的收益時(shí)，他們就會(huì)做出退出的決定[13]。因此，就業(yè)退出很大程度上是由個(gè)體需求、工作條件和社會(huì)制度因素共同決定的。如果提前退出可以補(bǔ)償工資損失，并獲得養(yǎng)老金福利，那么個(gè)人將選擇提前退出，而不是繼續(xù)工作直到正式退休[14]。從個(gè)人特征看，教育和技能水平是大齡農(nóng)民工退出決策的最關(guān)鍵變量，大齡農(nóng)民工普遍受教育程度和技能水平較低，由于身體機(jī)能和崗位適應(yīng)性下降，他們更容易成為企業(yè)在經(jīng)營(yíng)危機(jī)和用工需求下降時(shí)裁員的對(duì)象，從而被迫提前退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。

在權(quán)衡成本收益后，大多數(shù)提前退休者出于自愿選擇，但大齡農(nóng)民工更多是被迫離開。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行周期與新科技革命對(duì)就業(yè)沖擊疊加，就業(yè)需求復(fù)蘇緩慢，我國(guó)城市就業(yè)形勢(shì)仍然非常嚴(yán)峻，許多大齡農(nóng)民工將被“擠出”城市勞動(dòng)力市場(chǎng)。已有研究表明，在經(jīng)濟(jì)衰退期間，勞動(dòng)力市場(chǎng)退出者更可能是女性、年齡較大、受教育程度較低的工人，而大齡農(nóng)民工兼具高齡、低學(xué)歷和農(nóng)村戶籍的三重劣勢(shì)。此外，逐步強(qiáng)化的就業(yè)保護(hù)法規(guī)也有可能造成大齡農(nóng)民工提前退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。比如，自2019年起，我國(guó)建筑業(yè)實(shí)行實(shí)名制管理，一些地方先后出臺(tái)建筑業(yè)“就業(yè)禁令”，禁止18周歲以下、60周歲以上男性及50周歲以上女性三類人員進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)從事建筑施工作業(yè)。盡管這些措施旨在保護(hù)大齡農(nóng)民工的勞動(dòng)安全與健康，但是勞動(dòng)保護(hù)與就業(yè)權(quán)利之間的矛盾實(shí)際上剝奪了他們的就業(yè)機(jī)會(huì)，迫使他們提前退出建筑業(yè)，引發(fā)巨大的社會(huì)爭(zhēng)議。延遲退休政策實(shí)施后，建筑業(yè)農(nóng)民工工作年齡將會(huì)普遍延遲三年，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)大齡建筑工人的勞動(dòng)安全保護(hù)。

大齡農(nóng)民工失業(yè)時(shí)年齡分布在50歲到60歲之間。有研究表明超過50歲的勞動(dòng)者失業(yè)后重返勞動(dòng)力市場(chǎng)的概率大幅下降[15]，但在晚婚晚育或多子女農(nóng)民工家庭，這個(gè)年齡段仍有未成年或未能經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的子女需要撫養(yǎng)、支持，因此他們不得不繼續(xù)承擔(dān)著家庭責(zé)任。這類大齡農(nóng)民工往往具有較為強(qiáng)烈的就業(yè)意愿；另一些農(nóng)民工失業(yè)后傾向于選擇不再就業(yè)而回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)養(yǎng)老。

因此，基于是否有就業(yè)意愿，我們將失業(yè)大齡農(nóng)民工分為失業(yè)-就業(yè)型和失業(yè)-退出型兩類人群。進(jìn)一步，本文將失業(yè)-就業(yè)型大齡農(nóng)民工分為兩類，一類是是選擇留在原工作地繼續(xù)打工或者從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（即城市-再就業(yè)型），另一類則選擇返回家鄉(xiāng)尋求打工或經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)（即返鄉(xiāng)-再就業(yè)型）。失業(yè)-退出型農(nóng)民工會(huì)徹底退出城市勞動(dòng)力市場(chǎng)，轉(zhuǎn)而進(jìn)入無(wú)薪酬家庭勞動(dòng)或者返回家鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)。不同類型的大齡農(nóng)民工，其支持政策應(yīng)有所側(cè)重，例如對(duì)于再就業(yè)的大齡農(nóng)民工，社會(huì)政策應(yīng)重點(diǎn)在就業(yè)支持上；針對(duì)徹底退出的大齡農(nóng)民工，政策重點(diǎn)是要關(guān)注他們?cè)谕顺龊笕绾尉S持生計(jì)，確保他們?cè)陬I(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金之前平穩(wěn)進(jìn)入養(yǎng)老保障體系。

四、構(gòu)建面向大齡農(nóng)民工的就業(yè)支持與退出保障政策

上述提到，針對(duì)不同類型的大齡農(nóng)民工群體，其支持政策應(yīng)有所側(cè)重。本部分將深入探討面向不同背景和需求的農(nóng)民工群體的就業(yè)促進(jìn)與社會(huì)保障政策（圖1），包括但不限于技能培訓(xùn)、職業(yè)轉(zhuǎn)換援助、健康保障以及退休規(guī)劃等方面，以確保每一位大齡農(nóng)民工都能獲得適當(dāng)?shù)闹С?，從而平穩(wěn)過渡到職業(yè)生涯的新階段或順利進(jìn)入退休生活。這樣的差異化政策設(shè)計(jì)旨在構(gòu)建一個(gè)更加具有包容性和支持性的社會(huì)政策環(huán)境，讓每一位勞動(dòng)者都能享受到應(yīng)有的尊嚴(yán)與福利。

（一）就業(yè)支持政策

當(dāng)前，我國(guó)正經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整和發(fā)展模式的深度轉(zhuǎn)型，面對(duì)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，勞動(dòng)就業(yè)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化。2024年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)的意見》明確要求，要以強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策為抓手，以不發(fā)生規(guī)模性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)為底線，促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)。其中，保障大齡農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益、提升就業(yè)質(zhì)量也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)的內(nèi)在要求。

在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，針對(duì)老齡勞動(dòng)者設(shè)有專門的社會(huì)保障體系，幫助其平穩(wěn)過渡到退休生活。然而，我國(guó)尚缺乏針對(duì)大齡農(nóng)民工的綜合性社會(huì)保障政策。盡管部分地區(qū)已開始試點(diǎn)大齡農(nóng)民工的社保補(bǔ)貼和工傷救濟(jì)政策，但仍缺乏國(guó)家層面的系統(tǒng)規(guī)劃。面對(duì)人口老齡化與農(nóng)民工隊(duì)伍老齡化的趨勢(shì)，我們應(yīng)盡快出臺(tái)針對(duì)大齡農(nóng)民工的專項(xiàng)社會(huì)保障政策，特別是在工傷、失業(yè)和養(yǎng)老保障方面進(jìn)行重點(diǎn)扶持，確保大齡農(nóng)民工的基本生活得到保障。

我國(guó)現(xiàn)行就業(yè)政策和社會(huì)保障制度均建立在標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)之上，但當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系廣泛轉(zhuǎn)向靈活用工關(guān)系時(shí)，如何進(jìn)一步促進(jìn)就業(yè)并保障靈活勞動(dòng)者的合法權(quán)益，成為當(dāng)前我國(guó)就業(yè)政策中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。國(guó)家一方面將新業(yè)態(tài)視為解決就業(yè)困難的一種手段，但又缺乏對(duì)這一群體就業(yè)的保護(hù)機(jī)制，這也在一定程度上造成我國(guó)針對(duì)大齡農(nóng)民工就業(yè)支持的“政策缺位”。此外，造成就業(yè)支持政策缺位的原因還有城鄉(xiāng)二元體制，雖然農(nóng)民工在城市就業(yè)，但他們戶籍在農(nóng)村，仍然擁有土地和宅基地，因此可以在失業(yè)后返回家鄉(xiāng)，依附土地生存。但近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化擴(kuò)張、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，失地或無(wú)地農(nóng)民增加，農(nóng)村和土地的社會(huì)穩(wěn)定功能逐漸衰弱，大量的返鄉(xiāng)農(nóng)民工難以通過土地來(lái)保障基本生計(jì)。一旦因?yàn)槌鞘谐休d不足，返鄉(xiāng)農(nóng)民工將迅速淪為農(nóng)村的新貧困群體。對(duì)于那些留在城市的大齡農(nóng)民工，年齡增長(zhǎng)導(dǎo)致的身體技能和操作能力下降，使他們面臨雇主的年齡歧視；此外，我國(guó)大齡農(nóng)民工學(xué)歷和技能水平普遍較低，尤其是適應(yīng)現(xiàn)代數(shù)字經(jīng)濟(jì)的數(shù)字素養(yǎng)和操作技能明顯不如年輕群體，也導(dǎo)致他們被機(jī)器或年輕群體替代的風(fēng)險(xiǎn)更高。

事實(shí)上，我國(guó)針對(duì)大齡農(nóng)民工再就業(yè)的管理與服務(wù)政策可以追溯到 20 世紀(jì) 70 年代，但政策關(guān)注對(duì)象主要是少數(shù)高級(jí)知識(shí)分子和高級(jí)技術(shù)人員[16]。針對(duì)全體勞動(dòng)者尤其是大齡農(nóng)民工的就業(yè)政策構(gòu)建還需要破除一系列制度障礙，國(guó)家層面已經(jīng)開始針對(duì)大齡農(nóng)民工構(gòu)筑就業(yè)支持體系，比如2024年中央一號(hào)文件要求“做好大齡農(nóng)民工就業(yè)扶持”工作。然而現(xiàn)有針對(duì)大齡農(nóng)民工就業(yè)支持的系統(tǒng)性、針對(duì)性和實(shí)效性仍然不夠，本文建議大齡農(nóng)民工就業(yè)支持政策應(yīng)該重點(diǎn)聚焦如下四個(gè)方面。

一是優(yōu)化城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)大齡農(nóng)民工的精準(zhǔn)覆蓋。公共就業(yè)服務(wù)包括職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、公益就業(yè)崗位開發(fā)服務(wù)等，是穩(wěn)定擴(kuò)大就業(yè)、化解失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)手段。我國(guó)已經(jīng)建成了從省地市到鎮(zhèn)街的公共就業(yè)服務(wù)體系，但是城鄉(xiāng)差距明顯。在就業(yè)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的鄉(xiāng)村地區(qū)，首先，要建立健全鄉(xiāng)村就業(yè)和零工信息發(fā)布平臺(tái)，幫助返鄉(xiāng)就業(yè)的大齡農(nóng)民工實(shí)習(xí)需求與崗位的對(duì)接匹配；其次，在公共就業(yè)服務(wù)體體系比較完善的城市，關(guān)鍵是進(jìn)一步優(yōu)化就業(yè)服務(wù)，破除戶籍身份限制、行政流程壁壘，提升就業(yè)公共服務(wù)的包容性和便捷性，特別是針對(duì)大齡農(nóng)民工學(xué)歷較低、數(shù)字素養(yǎng)低等特點(diǎn)，制定更具針對(duì)性、精準(zhǔn)性的服務(wù)體系；最后，鼓勵(lì)和支持大齡農(nóng)民工從事靈活就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)，對(duì)大齡農(nóng)民工注冊(cè)微型企業(yè)和個(gè)體工商戶，符合一定條件的要優(yōu)先提供創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、稅收減免等優(yōu)惠政策。

二是開發(fā)適合大齡農(nóng)民工技能培訓(xùn)項(xiàng)目，適當(dāng)培養(yǎng)大齡農(nóng)民工的再就業(yè)能力。與青年農(nóng)民工不同，技能提升雖然不是大齡農(nóng)民工就業(yè)支持的首要措施，但是身體機(jī)能下降、技能缺乏以及不適應(yīng)新興科技發(fā)展是大齡農(nóng)民工失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)的主要原因，因此，大齡農(nóng)民工就業(yè)扶持政策的重點(diǎn)應(yīng)該放在如何提升其就業(yè)和工作能力上。對(duì)于返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的大齡農(nóng)民工，應(yīng)重點(diǎn)開展規(guī)模種植、科技養(yǎng)殖等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)活動(dòng)；而對(duì)有意從事非農(nóng)再就業(yè)的大齡農(nóng)民工，要廣泛搜集他們的就業(yè)意愿和培訓(xùn)需求，充分發(fā)揮用人單位作為培訓(xùn)主體的作用，面向企業(yè)和農(nóng)民工本人提供技能培訓(xùn)補(bǔ)貼，提升農(nóng)民工與就業(yè)崗位的匹配度。此外，政府可以撥出專門資金用于加大就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)工作力度，提升大齡農(nóng)民工的職業(yè)技能，鼓勵(lì)更多的大齡農(nóng)民工在工作之余，參加更多的實(shí)用技能培訓(xùn)，為自己儲(chǔ)備勞動(dòng)技能[17]。

三是開展就業(yè)援助，建立大齡農(nóng)民工再就業(yè)的兜底機(jī)制。就業(yè)援助是人力資源與社會(huì)保障部門面向就業(yè)困難人員、殘疾人、零就業(yè)家庭登記失業(yè)人員等開展的綜合性就業(yè)幫扶項(xiàng)目，是解決大齡就業(yè)難的兜底機(jī)制。2024年9月發(fā)布的中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)的意見》明確提出，要“加強(qiáng)對(duì)大齡、殘疾、較長(zhǎng)時(shí)間失業(yè)等就業(yè)困難群體的幫扶”。面對(duì)失業(yè)大齡農(nóng)民工，要了解其就業(yè)愿望、求職意向、培訓(xùn)要求等需求，然后綜合運(yùn)用職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、公益性崗位援助等服務(wù)措施，分層次制定個(gè)性化的就業(yè)援助方案。要?jiǎng)?chuàng)造適合大齡農(nóng)民工的多樣化、個(gè)性化就業(yè)崗位，加強(qiáng)求職就業(yè)、技能培訓(xùn)等服務(wù)。進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)就業(yè)的功能，特別針對(duì)那些愿意雇用大齡農(nóng)民工的企業(yè)給予支持，使失業(yè)保險(xiǎn)能在企業(yè)維穩(wěn)崗位、吸收大齡農(nóng)民工的過程中扮演堅(jiān)實(shí)后盾的角色。進(jìn)一步擴(kuò)大政府開發(fā)的公益性崗位覆蓋面，公益性崗位是用于安置就業(yè)困難人員就業(yè)的非營(yíng)利性公共服務(wù)類、公共管理類崗位，是就業(yè)援助的主要形式。公益性崗位安置人員由政府提供崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，一般期限不超過3年，對(duì)距法定退休年齡不足5年的可延長(zhǎng)至退休，特別適用于大齡農(nóng)民工。但是，由于此類就業(yè)援助主要面向城鎮(zhèn)戶籍登記失業(yè)職工，沒有將農(nóng)民工群體特別是外地戶籍農(nóng)民工納入本地就業(yè)援助服務(wù)，因此，要進(jìn)一步打破戶籍身份限制，提高就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助的包容性和均等性，完善大齡農(nóng)民工就業(yè)幫扶的兜底機(jī)制。

四是確保勞動(dòng)法律法規(guī)的執(zhí)行，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)大齡農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)。隨著延遲退休政策的推出，將有大量超過60歲的大齡農(nóng)民工繼續(xù)存留在勞動(dòng)力市場(chǎng)，加強(qiáng)勞動(dòng)權(quán)益保障是就業(yè)支持政策的重要方面。首先，必須嚴(yán)格貫徹落實(shí)《勞動(dòng)合同法》《保障農(nóng)民工工資支付條例》等法律法規(guī)，用人單位招用超過法定退休年齡的大齡農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)保障其獲得勞動(dòng)報(bào)酬、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、工傷保障等基本權(quán)益。其次，針對(duì)靈活就業(yè)農(nóng)民工，應(yīng)該盡快出臺(tái)靈活就業(yè)人員保障政策，對(duì)勞動(dòng)和社會(huì)保障法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，確保大齡農(nóng)民工能夠享受與正式員工相同或相近的權(quán)益保障。政府相關(guān)部門應(yīng)建立健全靈活用工市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)靈活用工企業(yè)的日常監(jiān)管和定期檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法違規(guī)行為。對(duì)于違反勞動(dòng)法律法規(guī)、侵害勞動(dòng)者權(quán)益的企業(yè)和個(gè)人，應(yīng)依法予以嚴(yán)厲處罰，形成有效的震懾作用。最后，鼓勵(lì)和支持商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為超齡農(nóng)民工設(shè)立意外傷害險(xiǎn)種，并鼓勵(lì)用人單位為其購(gòu)買勞動(dòng)保險(xiǎn)和意外傷害險(xiǎn)。同時(shí)，完善個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)辦法，支持無(wú)固定雇用關(guān)系的高齡農(nóng)民工自主參保。引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)為超齡農(nóng)民工購(gòu)買工傷保險(xiǎn)的責(zé)任，降低企業(yè)的用工風(fēng)險(xiǎn)和用工顧慮。

（二）退出保障政策

任何就業(yè)支持政策都難以完全解決失業(yè)問題，仍然會(huì)有部分勞動(dòng)者既難以通過勞動(dòng)力市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，也無(wú)法依托常規(guī)力度的就業(yè)幫扶政策獲得就業(yè)保障。受限于年齡、技能、健康等因素，大齡農(nóng)民工再就業(yè)的難度顯著高于普通勞動(dòng)者。這類具有就業(yè)意愿卻難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)的典型表現(xiàn)有兩種[18]：第一種是 “沮喪的工人效應(yīng)”，指勞動(dòng)者長(zhǎng)期處于失業(yè)狀態(tài)且求職未果而喪失信心，最終放棄積極尋找工作的狀態(tài)，在統(tǒng)計(jì)中被歸為“退出勞動(dòng)力市場(chǎng)”而不是失業(yè)；第二種是部分勞動(dòng)者面臨疊加性就業(yè)障礙，包括家庭照料負(fù)擔(dān)重、患慢性病、殘障和年齡偏大等。這兩種情形都要求政府針對(duì)特定群體及其特殊脆弱性，采取強(qiáng)化干預(yù)措施并重點(diǎn)構(gòu)建退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的生活保障體系。

勞動(dòng)力市場(chǎng)退出政策是勞動(dòng)保障政策的重要構(gòu)成部分。從社會(huì)政策的角度審視，工作退出而不僅僅是退休，還包括失業(yè)、返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)、家庭照顧等多種類型。我國(guó)現(xiàn)有勞動(dòng)力市場(chǎng)的退出政策主要覆蓋法定退休群體，對(duì)于那些“提前離場(chǎng)”的大齡勞動(dòng)者，尚未建立完善的保障體系。

當(dāng)前，我國(guó)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)人員的生活保障機(jī)制仍以家庭保障為主導(dǎo)，對(duì)于不符合失業(yè)登記條件或者未達(dá)法定退休年齡的勞動(dòng)者，尚未建立系統(tǒng)性的生活保障制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約有7000萬(wàn)人未參加任何基本社會(huì)保險(xiǎn)，且在城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，超過１億人選擇加入居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而不是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)[19]。由于非正規(guī)就業(yè)普遍存在，部分企業(yè)未按規(guī)定為全部員工辦理參保登記，造成這部分員工無(wú)法參加職工社會(huì)保險(xiǎn)。此外，我國(guó)現(xiàn)行登記失業(yè)保障制度也缺乏足夠的包容性，為大齡農(nóng)民工領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金設(shè)置了重重障礙，導(dǎo)致大齡農(nóng)民工一旦失業(yè)就無(wú)法依靠職工失業(yè)保險(xiǎn)制度獲得有效救助。

盡管勞動(dòng)力市場(chǎng)退出與進(jìn)入是勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)社會(huì)保障政策研究的經(jīng)典議題，但是這些研究主要集中在勞動(dòng)力就業(yè)進(jìn)入、尤其是女性進(jìn)入?yún)⑴c等方面[20]，關(guān)于勞動(dòng)力市場(chǎng)退出保障政策的學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)并不多，且其中主要針對(duì)20世紀(jì)90年代中后期的國(guó)企改革下崗職工群體。申曉梅認(rèn)為，由于某些原因，大齡下崗困難職工將無(wú)法再回到社會(huì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中，獲得穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，因此，應(yīng)該利用積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策提供崗位援助，為其創(chuàng)造“邊緣性”就業(yè)機(jī)會(huì)；同時(shí)利用“消極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策”提供保障援助，重點(diǎn)做好社會(huì)保險(xiǎn)的接續(xù)工作，幫助這部分特殊就業(yè)困難群體逐漸退出、完全退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)從“下崗”向“退休”的平穩(wěn)過渡[21]。范長(zhǎng)煜使用2010年中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查（CGSS 2010）對(duì)返鄉(xiāng)后長(zhǎng)期不再外出務(wù)工的留鄉(xiāng)農(nóng)民工的特征和困境進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)，留鄉(xiāng)農(nóng)民工的生存困境主要包括工作無(wú)力、經(jīng)營(yíng)無(wú)方、負(fù)擔(dān)重、顧慮多等，政府應(yīng)該確保他們的生存不陷入無(wú)法自拔的境地[22]。

盡管當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)基本消滅絕對(duì)貧困，但周期性經(jīng)濟(jì)波動(dòng)可能誘發(fā)大規(guī)模失業(yè)，進(jìn)而導(dǎo)致廣泛的失業(yè)貧困。因此，除了針對(duì)大齡農(nóng)民工就業(yè)支持政策，以提升其就業(yè)能力和再就業(yè)機(jī)會(huì)之外，還要建立兜底型的社會(huì)保障機(jī)制，確保大齡農(nóng)民工失業(yè)或返鄉(xiāng)后不會(huì)因?yàn)槭ゾ蜆I(yè)機(jī)會(huì)而陷入生活貧困，防止“返鄉(xiāng)即返貧、失業(yè)即返貧”現(xiàn)象的發(fā)生。本文認(rèn)為，面向大齡農(nóng)民工的就業(yè)退出保障政策應(yīng)該包括但不限于失業(yè)保險(xiǎn)、生活援助和社會(huì)救助三道安全線。

一是要充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的生活保障作用。失業(yè)保險(xiǎn)主要為失業(yè)職工及其家庭提供基本生活保障，并提供醫(yī)療補(bǔ)助、喪葬補(bǔ)貼、撫恤金以及職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助等，是保障勞動(dòng)力市場(chǎng)正常運(yùn)行和防止失業(yè)人員陷入嚴(yán)重生活困境的重要制度。對(duì)于已經(jīng)繳納失業(yè)保險(xiǎn)的大齡農(nóng)民工，應(yīng)簡(jiǎn)化申領(lǐng)手續(xù)，降低繳費(fèi)期限要求，放寬失業(yè)保險(xiǎn)申領(lǐng)的條件，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋群體[23]。隨著生活成本增加，要適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)的替代率，為失業(yè)大齡農(nóng)民工提供適度經(jīng)濟(jì)保障。針對(duì)大齡農(nóng)民工求職就業(yè)相對(duì)困難的特點(diǎn)，針對(duì)即將達(dá)到法定退休年齡者，可以適當(dāng)延長(zhǎng)領(lǐng)取時(shí)間至退休，實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)到養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障銜接。

二是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)金提前領(lǐng)取制度，建立生活保障體系。許多農(nóng)民工屬于自雇就業(yè)、靈活就業(yè)或者受雇于家庭作坊式工廠，這些群體基本沒有參加失業(yè)保險(xiǎn)，無(wú)法獲得失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助，大齡農(nóng)民工則可以申請(qǐng)?zhí)崆邦I(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國(guó)《養(yǎng)老保險(xiǎn)法實(shí)施條例》第四十四條規(guī)定，“未達(dá)到法定退休年齡前五年內(nèi)，因身體原因無(wú)法從事勞動(dòng)工作的人員，可以提前領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇?！?024年10月18日人力資源社會(huì)保障部和財(cái)政部發(fā)布《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)病殘津貼暫行辦法》，明確規(guī)定：自2025年1月1日起，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員達(dá)到法定退休年齡前，因病或者非因工致殘經(jīng)鑒定為完全喪失勞動(dòng)能力的，可以申請(qǐng)按月領(lǐng)取病殘津貼。隨著大齡農(nóng)民工失業(yè)增長(zhǎng)和再就業(yè)困難，提前領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金對(duì)保障其基本生活無(wú)疑具有重要作用；適當(dāng)降低大齡農(nóng)民工參保年限要求，優(yōu)化申請(qǐng)服務(wù)。針對(duì)返鄉(xiāng)的家庭困難大齡農(nóng)民工，要發(fā)揮村集體的保障作用，對(duì)于一些有穩(wěn)定集體收入的行政村，可以面向這類大齡農(nóng)民工提供基本生活補(bǔ)貼。

三是將大齡農(nóng)民工納入社會(huì)救助體系。自2014年2月國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》（國(guó)務(wù)院令649號(hào)），我國(guó)社會(huì)救助體系逐步完善。民政部門通過完善和落實(shí)有關(guān)政策措施，不斷加強(qiáng)對(duì)城市困難群眾的兜底保障，幫助他們解決基本生活等各類困難。但是，社會(huì)救助體系中規(guī)定的最低生活保障、特困人員救助都是面對(duì)本地戶籍居民的，非本地戶籍農(nóng)民工則尚未被完全納入城市社會(huì)救助體系中。鑒于勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)崗位逐漸減少，預(yù)計(jì)我國(guó)長(zhǎng)期失業(yè)的大齡農(nóng)民工數(shù)量將呈上升趨勢(shì)，針對(duì)這類家庭經(jīng)濟(jì)困難且缺乏其他收入來(lái)源的大齡農(nóng)民工，將其納入社會(huì)救助體系顯得尤為迫切。此外，地方民政部門還應(yīng)特別關(guān)注那些喪失勞動(dòng)能力與收入來(lái)源、被迫回鄉(xiāng)的大齡農(nóng)民工群體，及時(shí)將其納入臨時(shí)救助范疇，防止出現(xiàn)“返鄉(xiāng)致貧”的現(xiàn)象。

五、結(jié)論與討論

隨著我國(guó)農(nóng)民工群體老齡化程度不斷加劇，在延遲退休政策推出后，如何進(jìn)一步防范大齡農(nóng)民工失業(yè)和返貧成為我國(guó)農(nóng)民工工作面臨的一項(xiàng)主要挑戰(zhàn)。中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)改革一直是慢于其他要素市場(chǎng)的，我國(guó)就業(yè)政策也經(jīng)歷了一個(gè)從被動(dòng)就業(yè)政策到積極就業(yè)優(yōu)先政策轉(zhuǎn)變的過程。在這個(gè)過程中，大中專畢業(yè)生、下崗職工以及青年農(nóng)民工才是就業(yè)政策關(guān)注的“優(yōu)先群體”，大齡農(nóng)民工群體一直沒有受到足夠的重視，針對(duì)大齡農(nóng)民工再就業(yè)以及退出保障基本上缺乏系統(tǒng)性的頂層政策設(shè)計(jì)。隨著延遲退休政策的實(shí)施，以及大齡農(nóng)民工就業(yè)靈活性加劇，其就業(yè)支持和社會(huì)保障問題的廣泛性、迫切性必須引起政府相關(guān)部門的高度關(guān)注。

本文基于對(duì)大齡農(nóng)民工就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特征的分析，提出建立健全大齡農(nóng)民工再就業(yè)促進(jìn)機(jī)制和就業(yè)退出保障機(jī)制的對(duì)策建議。本文認(rèn)為，在周期性用工需求不足的情況下，大齡農(nóng)民工存在學(xué)歷、年齡和技能劣勢(shì)，就業(yè)不穩(wěn)定性和技術(shù)性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇，臨時(shí)、靈活就業(yè)或返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)將成為一種常態(tài)。對(duì)于失業(yè)且有就業(yè)意愿的大齡農(nóng)民工，可以通過就業(yè)支持政策，如優(yōu)化就業(yè)公共服務(wù)、提升就業(yè)技能、實(shí)施就業(yè)援助等政策工具組合，幫助其盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)；而對(duì)于失業(yè)后不得不退出勞動(dòng)力市場(chǎng)但尚未達(dá)到退休年齡、不能領(lǐng)取養(yǎng)老保障金的農(nóng)民工，要構(gòu)建失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救助三重制度性社會(huì)保護(hù)體系，避免大齡農(nóng)民工失業(yè)即返貧。

同時(shí)也需要注意保護(hù)大齡農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利，促進(jìn)其高質(zhì)量充分就業(yè)政策措施應(yīng)該與針對(duì)青壯年的就業(yè)措施不同。首先，要尊重大齡農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)意愿，作為中老年群體，他們的就業(yè)訴求往往低于承擔(dān)極大家庭壓力的青壯年群體，有關(guān)部門不可為了完成就業(yè)考核指標(biāo)就強(qiáng)迫其就業(yè)；其次，要考慮其身體健康狀況以及認(rèn)知能力逐漸衰老的客觀現(xiàn)實(shí)，就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)要更有針對(duì)性，不應(yīng)該過度強(qiáng)調(diào)其社會(huì)政策的“開發(fā)作用”，而應(yīng)該更多突出社會(huì)政策的“保護(hù)作用”；最后，必須重視鄉(xiāng)村作用，絕大多數(shù)大齡農(nóng)民工將逐漸返回農(nóng)村老家，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境的改善，也能夠?yàn)榇簖g農(nóng)民工創(chuàng)造一系列謀生機(jī)會(huì)。

在中國(guó)全面建成小康社會(huì)、徹底消除絕對(duì)貧困的背景下，農(nóng)民工群體在社會(huì)地位結(jié)構(gòu)中已成為中下階層，同時(shí)也是城市相對(duì)貧困群體的主要組成。目前的政策焦點(diǎn)多集中在引導(dǎo)農(nóng)民工更好地融入城市生活、提升其職業(yè)技能等方面，但對(duì)于大齡農(nóng)民工這一特殊群體而言，社會(huì)政策如果具有強(qiáng)烈的城市主導(dǎo)和濃厚的發(fā)展主義色彩則會(huì)缺乏足夠的政策吸引力，難以得到農(nóng)民工群體的政策響應(yīng)。因此，本文呼吁國(guó)家要承擔(dān)起更大的社會(huì)保障兜底責(zé)任，通過制度優(yōu)化和增加公共服務(wù)支出，擴(kuò)大對(duì)大齡失業(yè)農(nóng)民工的社會(huì)保障覆蓋，幫助這一群體度過生活困境。

隨著延遲退休政策的實(shí)施，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、再就業(yè)困難和失業(yè)保障問題并非大齡農(nóng)民工所獨(dú)有，幾乎所有大齡勞動(dòng)力都將面臨如此情況。日本早在20世紀(jì)70年代就逐步進(jìn)入老齡化社會(huì)，其保障高齡勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)利、就業(yè)政策、社會(huì)保障等尤其值得借鑒。為緩解因老齡化和少子化帶來(lái)的勞動(dòng)力短缺，日本政府從20 世紀(jì) 60 年代開始針對(duì)老年人就業(yè)問題制定相關(guān)的政策與法律法規(guī)，并在1971年正式制定《高齡者雇用安定法》，該法明確規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)雇傭高齡勞動(dòng)者，禁止針對(duì)高齡勞動(dòng)者的就業(yè)歧視，并將退休年齡逐步延長(zhǎng)至65歲[24]。該法為高齡勞動(dòng)者提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了社會(huì)對(duì)高齡勞動(dòng)者的認(rèn)可與尊重，同時(shí)也有助于他們維持穩(wěn)定的生活來(lái)源，并緩解日本社會(huì)勞動(dòng)力的短缺。

本文的分析和建議對(duì)應(yīng)對(duì)老齡化背景下中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也具有一般性的參考價(jià)值和廣泛的群體適用性。在勞動(dòng)力市場(chǎng)遭遇沖擊時(shí)，當(dāng)然需要宏觀經(jīng)濟(jì)政策及時(shí)地應(yīng)對(duì)周期性失業(yè)沖擊，但也要注重綜合運(yùn)用多種社會(huì)政策工具，提升勞動(dòng)力市場(chǎng)的韌性以及脆弱性群體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，同時(shí)不斷加強(qiáng)對(duì)大齡農(nóng)民工退出群體的保障，以確保失業(yè)群體及其家庭成員的基本生活，這也恰恰體現(xiàn)了社會(huì)政策在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中預(yù)防和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的核心價(jià)值。

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When“Instability”Encounters“Aging”： Employment Risks and Policy Responses for Older Migrant Workers in the Context of Delayed Retirement

Abstract： Migrant workers are an important component of China’s labor resources. At present， the proportion of elderly migrant workers over 50 years old in China has exceeded 30%， and the trend of \"flexible\" employment structure and \"aging\" population structure has historically converged. With the implementation of the delayed retirement policy， how to further protect the employment rights and interests of older migrant workers， promote their stable employment， and improve the exit guarantee mechanism for unemployed older migrant workers has become an urgent social issue that needs to be addressed in the field of livelihood security in China. Based on the analysis of the employment risks of older migrant workers， this article suggests that the government should take on a greater responsibility for social security as a bottom line. Through institutional optimization and increased public service investment， a mechanism for supporting the employment of older migrant workers and a mechanism for ensuring their exit from the labor market should be established. The aim is to achieve a smooth transition from career decline to institutional retirement for this group.

Key words： older migrant workers; employment support; delayed retirement; social security