行政微小案件的執(zhí)法困境及其紓解

摘要： 作為行政處罰執(zhí)行的基石，處罰法定原則要求行政機關依照部門行政法規(guī)定的處罰種類與幅度實施處罰，受此影響，行政機關在處理行政處罰案件時存在機械適用法律、架空《行政處罰法》總則地位等執(zhí)法失當?shù)默F(xiàn)象，并由此導致行政微小案件高額罰款頻繁出現(xiàn)。針對此類執(zhí)法問題，學界分別從“修改相關法律”和“實現(xiàn)個案正義”兩條進路給出了不同的解決方案。前者主張摒棄立法重罰主義的傾向，修改相關法律，但現(xiàn)階段重典治亂的理念符合公眾期望；后者則從法律執(zhí)行角度，主張行政處罰應契合個案正義，行政機關可依據(jù)道德、正義等法外因素，突破實證法限制，對行政微小案件予以減輕處罰。然而，后一見解模糊了依法行政的經典內涵，可能導致對一般法律條款的濫用。我國《行政處罰法》在2021年修訂時，明確了“法有明文規(guī)定應合理處罰”與“法無明文規(guī)定可不予處罰”兩種執(zhí)法模式，但仍未能有效解決行政機關對行政微小案件予以重罰的問題。為此，應進一步夯實《行政處罰法》的總則地位，逐漸建立對“相當性”的判斷標準，增設酌定減輕處罰規(guī)范。

關鍵詞： 行政微小案件； 行政處罰； 行政執(zhí)法

中圖分類號： D922.11"""" 文獻標識碼： A"""" 文章編號： 1671-7023（2025）02-0109-09

一、問題的提出

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》以專章形式論述了完善中國特色社會主義法治體系等內容，并對“深入推進依法行政”作出重要部署。作為我國政府施政的基本準則，依法行政要求行政機關做到有法必依、執(zhí)法必嚴。行政處罰作為一種典型的行政行為，其實施的基本要求無疑是依法處罰。然而，2015年的“方林富炒貨店訴杭州市西湖區(qū)市場監(jiān)督管理局案”（以下簡稱“方林富案”）讓行政機關依法執(zhí)法面臨巨大挑戰(zhàn)。該案中，當事人方林富炒貨店在對外宣傳中使用了“頂好吃”等為《中華人民共和國廣告法》（簡稱《廣告法》）所禁止使用的絕對化廣告用語，被行政機關依照《廣告法》第57條的規(guī)定，處以法定最低額20萬元罰款。當事人提起行政訴訟后，法院基于違法行為持續(xù)時間、影響范圍、主觀過錯等因素，將行政機關的罰款從20萬元變更為10萬元。該裁判結果對行政機關而言并不具有說服力，因為其處罰有明確的法律依據(jù)，同時還適用《廣告法》所規(guī)定的最低罰款額度。

遺憾的是，彼時學界并未關注到“方林富案”裁判結果對行政執(zhí)法帶來的沖擊，由此案引發(fā)的學術研究主要集中在從輕、減輕處罰等技術層面[1][2]。2019年“北京小胖大嘴餐廳”因逾越經營范圍銷售28元的冷制食品，被行政機關依照《中華人民共和國食品安全法》（簡稱《食品安全法》）罰款5萬元。與“方林富案”不同，在審查行政機關強制執(zhí)行該罰款的申請時，法院認為案件事實清楚、適用法律準確，準予行政機關的強制執(zhí)行申請①。兩起案件有相似的案情卻有不同的裁判結果，這促使部分學者開始思考行政機關的執(zhí)法標準——有學者指出：“執(zhí)法者依據(jù)行政處罰法的一般原則，創(chuàng)造性解釋和適用法律?！盵3]

2022年陜西榆林的“芹菜案”將依法處罰的執(zhí)法困境進一步放大[4]。該案中，當事人羅某夫婦因售賣的2.5公斤芹菜中被檢測出禁用農藥氯吡硫磷而被行政機關依照《食品安全法》罰款6.6萬元。行政機關所作出的行政處罰，已是在綜合考慮社會觀感等因素后從輕處罰的結果。依據(jù)《食品安全法》第122條的規(guī)定，對于違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的違法行為人，應處五萬元以上十萬元以下罰款，但該案的處罰決定被國務院督查組以過罰不當為由，全省通報并部署整改。

“芹菜案”等類案群案，表面上是行政處罰畸重的問題，背后卻深刻體現(xiàn)出當前行政執(zhí)法中的一種困境，即行政機關的處罰決定雖然在處罰的種類與幅度上符合法律的規(guī)定，卻無法保證處罰結果契合對個案正義、實質法治、社會效果等方面的追求；行政機關所適用的法律，已不足以應對當今現(xiàn)實生活中千差萬別的個案，很多立法時無法預見的案件事實陸續(xù)出現(xiàn)。行政機關若繼續(xù)機械適用法律，必然引發(fā)公眾對執(zhí)法公平性的質疑，“當我們陷入規(guī)則的泥潭之際，我們已為規(guī)則所困，也會感嘆于規(guī)則的貧窮”[5]。那么，行政機關執(zhí)法究竟應如何做到依法行政？又該如何保證行政處罰法律效果與社會效果的統(tǒng)一？這些都是本文將要探討的問題。

二、行政微小案件執(zhí)法困境的邏輯闡述

有學者將“芹菜案”等案件視為行政微小案件，其特點是當事人為市場小微主體，違法情節(jié)輕微，且未造成危害后果，或后果十分輕微[6]。針對行政微小案件，行政機關若嚴格依照部門行政法規(guī)定的處罰種類與幅度作出處罰，不僅會對當事人的經營造成較大壓力，也不符合社會大眾的樸素正義觀。市場小微主體處于市場產業(yè)鏈的下游，其經營利潤較為微薄，高額的罰款會給它們的經營造成沉重的壓力，進而損害營商環(huán)境。誠如“芹菜案”當事人事后接受采訪所言，“自己有錯誤也接受處罰，但是不要一下子把人罰死，我得賣多少噸芹菜，才能掙回來那六萬幾？”《賣5斤芹菜被罰6.6萬？國務院督查組質問當?shù)仡I導》，載光明網.https：//m.gmw.cn/baijia/2022-08/28/35983510.html，2022-08-22/2024-07-23.同時，這些市場小微主體通常從事與群眾生活密切的職業(yè)，公眾對它們的盈利情況與抗風險能力都有直觀了解[7]，違法所得與罰款金額的數(shù)百倍差距，違背了公眾的法律常識與基本認知，即“社會中普通人們所擁有并在日常生活中自然運用的與法律相關的或者具有法律意義的普通而淺顯的‘經驗知識’、共同而樸素的‘情感態(tài)度’和大眾化而自明性的‘基本道理’”[8]。在此類行政微小案件中，執(zhí)法人員本應對此類案件所具有的特殊性予以充分考慮，衡酌《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）與部門行政法之間的法律適用關系，依據(jù)當事人的主觀過錯程度和案件的社會危害程度作出合理處罰[6]。行政機關為何沒有考慮行政微小案件的特殊性而將之視為普通案件進行處理？這包含以下三個原因。

（一）傳統(tǒng)依法律行政原則的影響

行政機關不是民意機關，行政執(zhí)法人員也不是經由民主選舉產生的民意代表，行政行為的正當性只能源于具有民意基礎的立法機關的授權[9]。法律作為民意機關的理性產物，為行政機關提供了根本遵循和行動指南。從此角度，行政行為的正當性即是行政行為的合法性。執(zhí)法人員對案件的處理必須訴諸成文的法律規(guī)則，以避免行政執(zhí)法人員的主觀臆斷。即便行政機關認識到行政處罰明顯不當，在不符合法定減輕處罰的條件下，仍須依照法律規(guī)定作出行政處罰。

中國特色社會主義法治體系是法律制定、法治實施和法治監(jiān)督的有機統(tǒng)一，也是立法、行政、司法三環(huán)節(jié)的有機統(tǒng)一[10]。對司法機關而言，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）所建立的合法性審查的核心便是“無法律即無行政”，即判斷行政機關行政行為是否逾越立法規(guī)定。這一過程可以用經典的三段論形式進行推演：立法提供了判斷的大前提，行政機關的行為是小前提，司法作為終局程序得出最后結論[11]。美國學者將這一規(guī)范化的過程稱為“傳送帶模式”[12]。行政機關被假定為立法機關誡命的傳送帶，必須不偏不倚地將立法機關的命令適用到行政案件中，行政權在此過程中并無任何自主性，立法機關制定的法律被認為是其行為的唯一合法依據(jù)。

（二）《行政處罰法》的總則地位被架空

《行政處罰法》的任務便在于為行政處罰的設定和實施提供統(tǒng)一的法律規(guī)則與原則，解決行政處罰無共通適用的統(tǒng)一性、綜合性法律，“期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩”[13]28?！缎姓幜P法》中有關從輕、減輕及免予處罰的規(guī)定，適用于整個處罰領域。在行政執(zhí)法實務中，受行政機關權力運作“條塊”關系影響，行政職能的橫向與縱向分配都深刻影響著行政機關的執(zhí)法格局。部分行政執(zhí)法人員“只見樹木不見森林”，在適用法律時僅局限于自己領域的部門行政法，忽視了《行政處罰法》的總則性規(guī)定[14]，《行政處罰法》的相關規(guī)定因“特別法優(yōu)于一般法”的法理而被束之高閣。這在行政執(zhí)法中有如下兩種具體表現(xiàn)。其一，行政處罰只適用部門行政法的規(guī)定。部分行政執(zhí)法人員認為，《行政處罰法》與部門行政法之間是一般法與特別法的關系，如果作為特別法的部門行政法沒有就從輕、減輕及免予處罰進行規(guī)定，就不能適用《行政處罰法》中有關從輕、減輕和免予處罰的規(guī)定[15]。其二，作為特別法的部門行政法應優(yōu)先《行政處罰法》進行適用。部門行政法沒有具體規(guī)定時，可以結合適用作為一般法的《行政處罰法》。在“方林富案”中，法院在判決理由中指出，“對廣告違法行為處以罰款，除了應適用《廣告法》的規(guī)定，還應遵循《行政處罰法》的規(guī)定”參見浙江省杭州市西湖區(qū)人民法院（2016）浙0106行初240號行政判決書。。在“快樂三六五商店案”中，審理法官就《行政處罰法》與《食品安全法》的適用關系作出如下說明：“在處罰食品安全違法行為方面，二者之間是一般法與特別法的關系，即通常應優(yōu)先適用食品安全法，但在食品安全法沒有明確規(guī)定時，可以適用《行政處罰法》?！眳⒁姳本┦械谝恢屑壢嗣穹ㄔ海?018）京01行終763號行政判決書。兩案的積極意義在于，法院通過強調《行政處罰法》的補充適用，否認行政處罰僅適用部門行政法的做法。然而，即便采納此見解，仍然沒有凸顯《行政處罰法》相對于部門行政法的基礎性、一般性的特點[16]。例如，2021年《行政處罰法》修訂時，確立了無錯不罰等原則，同時也容許法律法規(guī)作出例外規(guī)定。事實上，處罰領域的部門行政法多是在2021年《行政處罰法》修訂之前制定的，彼時，立法受到客觀歸責主義的影響，是否具有主觀過錯并不影響違法行為的成立。

（三）行政處罰預防功能的過度強調

傳統(tǒng)以危害結果為導向的行政處罰建立在奉行自由意志與風險自擔的傳統(tǒng)社會[17]，“隨著風險社會的來臨，必然意味著現(xiàn)實社會的法是預防性的法”[18]。在風險社會，盡管損害是否發(fā)生尚不可知，但國家不能等到損害確定后才予以介入。行政機關必須身先士卒，率先承擔起相關責任[19]。“行政活動的特點決定了其對監(jiān)視潛在威脅、預防損害發(fā)生有顯著優(yōu)勢”[20]，作為常見的行政執(zhí)法活動，行政處罰的目的也不能僅限于制裁和報復違法行為人，而是要在懲戒當事人的同時兼顧預防目的，即通過行政處罰對當事人產生避免再犯的預防效果。

因此，在行政處罰的視域下，行政機關在決定是否禁止某種風險時，須權衡風險轉化為現(xiàn)實危險的可能性和對行為人權益的減損程度[21]。過度強調對風險的預防，可能導致行政機關夸大違法行為人的人身危害性和再犯可能性，行政處罰的處罰種類和幅度向外擴張。這種基于預防論的處罰目的，可能超越違法行為造成的實際法益減損，其在預防個別危險的發(fā)生中，也削弱了國家對懲罰權的約束，侵蝕了法治的保障機制[22]。

三、行政微小案件執(zhí)法的變革路徑及其不足

行政機關對行政微小案件重罰引發(fā)的社會負面影響為越來越多的行政法學者所體察，學界圍繞此問題，先后提出兩種變革路徑[4]：一是從立法角度反思當前法律制定中存在的重罰主義傾向，二是從執(zhí)法角度反思行政機關機械執(zhí)法、墨守成規(guī)。這兩種路徑在一定程度上體現(xiàn)了形式法治與實質法治的分野。形式法治注重法律的形式、結構和適用，信奉法律規(guī)則的絕對權威，禁止行政機關在執(zhí)法過程中脫離具體法律規(guī)則進行分析和判斷。若認為法律適用將導致結果的不正義，解決途徑只能訴諸法律的修改。實質法治則具有鮮明的法律工具主義指向，它挑戰(zhàn)了法律的形式性，主張行政執(zhí)法不能僅是機械適用法律條文，而是一個發(fā)掘價值和意義的過程[23]。在實質法治看來，只有尊崇特定的價值及制度安排，才能實現(xiàn)法治。當實證法不符合特定政治價值時，行政機關可以突破實證法的限制，踐行公平正義的需求[24]。恰如拉倫茨所言，“（法學）所關心的不僅是明確性及法的安定性，同時也致意于：在具體的細節(jié)上，以逐步的工作來實現(xiàn)‘更多的正義’”[25]。

（一）立法應摒棄重罰傾向

應當承認，法律的局限性與公共生活的復雜性之間始終存在固有矛盾，一味要求行政機關嚴格執(zhí)行法律，可能出現(xiàn)偏離立法本意甚至與公平正義相左的處罰結果。因此，立法要盡量平衡各方意志，協(xié)調各方利益，不能有所偏廢。若立法脫離現(xiàn)實，法律將難以執(zhí)行[26]。如果部門行政法對行政處罰種類與幅度的規(guī)定違反公平正義的要求，無論執(zhí)法人員如何審慎裁量，都無法實現(xiàn)處罰公正[27]。有論者將行政機關對行政微小案件重罰的原因歸結為立法的缺陷，“與食品安全等領域因追求安撫民心，而在未充分權衡生產者和消費者利益沖突的前提下，就采取‘嚴懲重罰’的立法有關”趙宏：《遏制重罰濫罰茲事體大》，載搜狐網.https：//www.sohu.com/a/759757832_118622.。“‘小過重罰’之所以成為一種現(xiàn)象，其根本原因不在于執(zhí)法，而在于立法”蔡樂渭：《“小過重罰”的現(xiàn)象可以通過執(zhí)行來糾正嗎》，載澎湃網.https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_24480369.。

為解決環(huán)保、食品等領域長期存在的守法成本高于違法成本的問題，國家對相關領域的立法逐漸加大制裁力度，從以往懲戒力度不足轉向重懲重罰[28]。國務院頒發(fā)的《關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》提出，要通過“建立完善違法嚴懲制度、懲罰性賠償和巨額罰款制度、終身禁入機制，讓嚴重違法者付出高昂成本”，以創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式。在此背景下，加大行政處罰力度，提高違法成本，成為立法者的共識。這種重罰主義的立法傾向，有兩種具體表現(xiàn)：一是，不考慮案件的事實、性質、具體情節(jié)以及社會危害程度，大幅提高罰款的最低額度與最高額度。二是，按日連續(xù)計罰等罰款手段，導致處罰畸重。我國環(huán)境保護法規(guī)定了按照原罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰的罰款制度，由于部門行政法已經大幅提高罰款數(shù)額，連續(xù)按日計罰可使處罰額度理論上達到500萬元。

因此，避免行政機關對行政微小案件重罰的最優(yōu)途徑，就是摒棄重罰主義的立法傾向，修改相關處罰規(guī)定。然而，現(xiàn)階段通過修改法律條文來解決對行政微小案件重罰的問題并不可行。在“芹菜案”等類案群案出現(xiàn)后，除部分學者要求反思相關法律規(guī)則外，多數(shù)民眾都是責備行政機關墨守成規(guī)，機械執(zhí)法，不近人情。在普通民眾看來，重典治亂的立法思路并非不能接受，事實上，要求政府嚴懲違法行為、扭轉行政監(jiān)管不力的民意一直在強化。以《食品安全法》修改為例?！疤K丹紅”“地溝油”等食品安全事件敲響了社會警鐘。面對嚴重威脅公民生命、健康的食品問題，加大處罰力度，對不法行為進行震懾，確保人民群眾“舌尖上的安全”，已成為社會共識。相關法律順應民心，施行效果也沒有超出立法預期。即便認為法律所構建的普遍正義與個案正義相沖突，犧牲個案正義維護普遍的法律秩序也符合公眾期待。

（二）執(zhí)法可突破法律規(guī)定

要求行政機關恪守依法律行政原則，將限制行政機關在處罰活動中的能動性與創(chuàng)造性，行政機關被描述為機械適用法律的機器。如果行政機關始終恪守處罰法定原則，已經不能應對現(xiàn)實中千差萬別的個案[29]。囿于這樣的局限，有學者指出，“行政微小案件高額罰款執(zhí)法邏輯的背后，是根植于執(zhí)法者內心深處的執(zhí)法觀念問題”[6]。

從解釋論角度看，學者的主張就是，行政機關依法行政的法不僅是實證的成文規(guī)則，還是包括實質意義的不成文的法律原則，也就是說，對法的解釋經歷了“從形式主義向目的性或政策導向的法律推理的轉變，從關注形式公正向關心程序公正或實質公正的轉變”[30]。前者強調形式法治中的法律的安定性與平等性，要求行政機關恪守依法律行政的誡命；后者則主張實質法治下的法律的正義性與公平性，要求行政機關所為之行為不僅合乎法律，還要合乎公平正義[29]。當法律的普遍正義與個案正義產生沖突時，犧牲普遍正義換取個案正義應成為社會的共識。換言之，行政正確是比行政合法更高的價值追求，依法行政不能僅僅是對法律條文的墨守成規(guī)、照本宣科，而是要服務于“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”[31]的法治建設目標，要在法律效果和社會效果之間達到平衡。

然而，行政權天生具有自我膨脹的特性，會在不斷擴張的過程中逐漸運行失范[32]。警惕行政權逾越法律規(guī)定，因人設事、法外徇情一直是我們的工作重點。行政機關嚴格執(zhí)行法律規(guī)定，蘊含了公民對建設社會主義法治國家最樸素的認知。反對行政機關執(zhí)法可以突破實證法的限制，直接適用一般法律原則，這仍然是目前理論研究的主流。我國是成文法國家，將一般法律原則視為法院審理案件的正式依據(jù)，只是一種法理推論，并沒有明確的規(guī)范依據(jù)。在法律已有明確規(guī)定下，適用法律原則會架空法律的具體規(guī)定，削弱法律規(guī)則的規(guī)范功能。具體而言，一方面，對于行政機關而言，“窮盡規(guī)則”與“禁止向一般條款逃逸”是應堅守的基本義務[33]。當部門行政法已經就某項具體問題作出明確規(guī)定時，行政機關就不能援引所謂的法律原則，架空部門行政法的具體規(guī)定，在部門行政法規(guī)定的處罰種類、幅度外予以處罰。法律原則“只能作為成文規(guī)則的價值內涵以法律適用解釋的方式出現(xiàn)”[34]。行政機關在行政處罰決定書中，可以對案件處罰規(guī)則所蘊含的法律原則予以說明，但在處罰依據(jù)部分只能適用具體規(guī)則[35]。如果徑直適用法律原則減輕處罰，屬于適用法律、法規(guī)錯誤的情形之一[36]。“如果動輒適用原則，則法律規(guī)則將空置，法律就失去了安定性，法官就成了立法者甚至是獨裁者”[37]。最高人民法院對此也曾明確表態(tài)，“通常情況下，法院不能直接將‘公平原則’這一法律基本原則作為裁判規(guī)則，否則就構成向一般條款逃逸，違背法律適用的基本規(guī)則”最高人民法院（2022）最高法民再91號民事判決書。。另一方面，相較于法律原則，法律規(guī)則具有更強的可操作性、更高的確定性和明確的指導性，適用行政法基本原則將賦予行政機關較大的裁量權。如果行政機關任意適用法律原則，在法定處罰種類與幅度外進行處罰，就有可能引發(fā)權力尋租、行政恣意等腐敗瀆職問題。

四、《行政處罰法》對行政微小案件重罰的紓解

既往學術研究無法解決行政微小案件所導致的執(zhí)法困境，其根本原因在于缺乏對部門行政法與《行政處罰法》關系的全面認識，多數(shù)學術研究僅就法條論法條，而未將其置于《行政處罰法》所構建的處罰體系之中，部門行政法與《行政處罰法》處于相互割裂的狀態(tài)。這種狀態(tài)與《行政處罰法》制定初衷相背離?！缎姓幜P法》的制定任務便在于整合當時執(zhí)法領域的各種分散規(guī)定，為行政處罰的設定和實施提供統(tǒng)一的法律規(guī)則與原則[7]。

為發(fā)揮《行政處罰法》的基礎性、一般性、全局性作用，2021年《行政處罰法》修訂時，強化《行政處罰法》與部門行政法之間的規(guī)范聯(lián)系，成了學界共識。章志遠、熊樟林、黃學賢等學者撰文呼吁，要堅守《行政處罰法》作為行政處罰總則的法律地位[16][17][38]。2024年2月國務院下發(fā)的《關于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設定與實施的指導意見》則進一步強調“行政機關實施罰款等處罰時，要統(tǒng)籌考慮相關法律規(guī)范與行政處罰法的適用關系”。事實上，聚焦《行政處罰法》文本可以發(fā)現(xiàn)，立法者為避免對行政微小案件重罰，創(chuàng)設了諸多法律規(guī)則和原則，這些規(guī)則和原則對破解當前對行政微小案件重罰的執(zhí)法困境具有積極意義。

（一）過罰相當：法有明文規(guī)定應合理處罰

依照《行政處罰法》第2條《行政處罰法》第2條：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。”的規(guī)定，行政處罰的直接目的是通過減損違法行為人權益或者增加其義務的方式，懲戒違法行為人。這一規(guī)定揭示了行政處罰的核心目的：制裁和報復。法哲學將這一認識稱之為報應論[19]。報應論的核心在于等價制裁，即行政機關對違法行為的制裁與違法行為之間應具有相當性?！皥髴髁x對懲罰正當性的證明（違法性判斷）不在于它能夠取得什么好的結果，而僅在于懲罰是被懲罰者的應得”[39]。如果沒有相當性的要求，行為人將面臨過度懲戒的危險[40]?！缎姓幜P法》第5條2款就遵循了這一規(guī)范邏輯，規(guī)定“設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當”。

在報應論下，公正的處罰是與“侵害行為的性質而應當?shù)?、值得的量?[41]?？紤]社會現(xiàn)實的復雜多樣，相關條文中的處罰效果通常以“可以”的方式呈現(xiàn)，或設定多種法律效果，以便行政機關能針對各種情況作出符合個案正義的決定。在滿足法律所規(guī)定的構成要件時，法律容許行政機關就是否發(fā)生以及如何發(fā)生法律效果作出裁量。就此而言，行政機關的裁量自由乃立法為實現(xiàn)個案正義而賦予行政機關的具體實踐工具。行政機關的裁量并非完全自由，應當衡酌與違法行為有關的事實、情節(jié)、性質、危害程度等因素，在法律規(guī)定的范圍內，作出與違法行為相稱的處罰決定，不得過罰失衡，對輕微的違法行為給予較重的處罰。

（二）無害不罰、無錯不罰：法無明文規(guī)定也可不予處罰

社會變遷使得現(xiàn)代社會生活更加多元，違法形態(tài)也更加多樣。行政處罰領域出現(xiàn)許多立法者在立法時無法預見的案件情形，行政機關如果一味遵守部門行政法的處罰規(guī)定，就可能無法因應個案正義的需要。我國行政處罰長期受到客觀歸責主義的影響，過度強調違法行為的危害性，以及如何迅速“報復”違法行為，卻忽視了“報應論”所蘊含的部分主張。報應主義的自然責任論主張，行為人遭受處罰的正當性便在于其道義上的可非難性，即違法行為人的主觀過錯，或對社會的危害性。正如黑格爾所說，“行動只有作為意志的過錯才能歸責于我”[42]，行政處罰的目的是為“報復”違法行為人本人，而非增加某種社會公共利益，或成為他人實現(xiàn)自我幸福的工具。如果行為人沒有主觀過錯，或違法行為沒有產生社會危害，行政處罰將不具正當性。

鑒于此，《行政處罰法》修訂時增加了“首違不罰”“無過不罰”“無錯不罰”等規(guī)定，賦予了行政機關部分便宜性，試圖緩解處罰法定與個案正義的對立。據(jù)此，是否對當事人進行處罰，需結合危害行為的社會危害性和當事人的主觀過錯程度進行綜合判定。兩者獨立開展評價，不能僅以社會危害程度推斷當事人主觀過錯的有無或大小[43]。總之，“首違不罰”“無錯不罰”等條款賦予行政部分便宜性，“芹菜案”等對行政微小案件重罰的案件也因為適用“首違不罰”“無過不罰”等條款而免予行政處罰。

五、行政微小案件執(zhí)法邏輯的重構

“如果法律的制定有欠合理，那么執(zhí)法環(huán)節(jié)可以以一種成本最小化的方式來修復法律的可接受性”[26]?！缎姓幜P法》為行政微小案件重罰的執(zhí)法困境提供兩種紓解模式，然而，學界對這兩種模式的法律效果多持負面看法。其一，過罰相當原則是《行政處罰法》的單方面宣示，部分執(zhí)法人員割裂了《行政處罰法》與其他部門行政法之間的關系，并未將過罰相當原則適用到實際行政執(zhí)法中，且該條文的規(guī)定較為抽象，對“過”與“罰”是否相當?shù)呐袛嗳狈深A見的標準。其二，依照《行政處罰法》的規(guī)定，“首違不罰”“無過不罰”“無錯不罰”適用條件較為嚴格，多數(shù)案例可能難以滿足要件?！笆走`不罰”條款的適用要求沒有造成危害后果，或危害后果輕微并可及時改正。除違法未遂外，多數(shù)違法行為都伴有危害后果，而且這些危害后果客觀上難以消除，或消除成本較高，“首違不罰”條款的適用范圍非常有限。此外，要求當事人自己證明自己對違法行為的發(fā)生沒有故意乃至過失，也恐非易事。學者們的擔憂也為行政實踐所印證。在“芹菜案”中，盡管審理法院并未準予行政機關強制執(zhí)行，但其理由卻略顯混亂。在不予執(zhí)行裁定中，審理法院提到違法行為人“系首次違法，案涉不合格芹菜貨值136.5元，獲利僅14元，金額明顯較小”。法院似乎是想援引“無害不罰”條款，但并未充分論證是否存在危害后果。依照新聞報道，違法行為人販賣的芹菜含有國家明令禁止的氯吡硫磷，該物質屬于急性毒藥，可能導致人體神經異常、肌肉無力等，由此，難以證明所售出的芹菜不會造成危害后果。或是考慮論證理由不足的原因，法院又提及“其本人并不知曉銷售芹菜不合格”，似乎又想適用“無過不罰”條款，但相關論證只排除了行為人故意的情況，而未考慮過失的情形。

（一）夯實《行政處罰法》的總則地位

行政機關對行政微小案件予以重罰的原因之一，便是執(zhí)法時忽視了《行政處罰法》的指引作用。《行政處罰法》與處罰領域的部門行政法并非特別法與一般法的關系，而是總則與分則的關系。作為總則的《行政處罰法》的使命是對行政處罰中的管轄、執(zhí)行、法律責任等核心的共性問題作出普遍性和引領性的規(guī)定。然而，《行政處罰法》并沒有像域外地區(qū)一樣直接規(guī)定其總則地位，也未明確其優(yōu)先適用性?！缎姓幜P法》第3條“行政處罰的設定和實施，適用本法”僅是對法律適用范圍的一般規(guī)定，第22條、23條、28條第2款等碎片化的但書規(guī)定使得“《行政處罰法》無可避免地被預設成一種所有其他行政處罰立法的‘依據(jù)’角色，而不是抽象化的總則”[17]。而且，總則的意義不僅在于從立法技術上避免重復規(guī)定，更在于讓受規(guī)范者能夠根據(jù)一般規(guī)范推演出特殊規(guī)定，從而理解整個法律領域應有的理念[44]?！缎姓幜P法》主要條文都與行政程序有關，實體內容較少，其缺乏邏輯結構的立法體例進一步削弱了《行政處罰法》作為總則應有的法律地位。這也是行政實務中《行政處罰法》與處罰領域其他部門行政法被視為特別法與一般法關系的原因之一。為避免《行政處罰法》被架空，防止對行政微小案件課以重罰，可以從如下兩個方面進行努力。

其一，明確《行政處罰法》的優(yōu)先適用?！缎姓幜P法》的制定目的在于“制定共通適用于各類行政罰之統(tǒng)一性、綜合性法律，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩”[13]28?！缎姓幜P法》在行政處罰體系中居于總則性地位，理應充分發(fā)揮其“統(tǒng)轄規(guī)范體系的作用”[45]。是以，《食品安全法》《廣告法》等處罰領域的部門行政法與《行政處罰法》的關系，并不適用“新法優(yōu)先于舊法”“特別法優(yōu)于一般法”的一般規(guī)則。當兩者就同一問題有不同規(guī)定時，《行政處罰法》應當優(yōu)先其他部門行政法進行適用。而排除《行政處罰法》的優(yōu)先適用，必須有《行政處罰法》自身的授權，即《行政處罰法》存在容許其他法律、法規(guī)、規(guī)章作出例外規(guī)定的但書。

其二，另有規(guī)定必須從嚴處理。如果《行政處罰法》就某一具體規(guī)則并未作出統(tǒng)一的封閉性規(guī)定，容許法律、法規(guī)和規(guī)章作出例外規(guī)定時，是否優(yōu)先適用法律、法規(guī)、規(guī)章的例外規(guī)定，取決于該例外規(guī)定對行政機關是否更加嚴格。對于違法行為人而言，《行政處罰法》是總則性法律，其他部門行政法的例外規(guī)定與《行政處罰法》之間，是“總則”與“分則”的關系，而非“一般法”與“特別法”的關系。一方面，特別法與一般法的競合須同時發(fā)生在事實構成與法律效果之間，而《行政處罰法》并未就具體構成要件作出規(guī)定，僅對法律效果上作出規(guī)定[46]。另一方面，《行政處罰法》所設立的基本規(guī)則和一般原則是其他部門行政法立法時的基本遵循。部門行政法另有規(guī)定的，也應符合《行政處罰法》制約行政權濫用的制度目的，否則將會架空《行政處罰法》的總則地位，不利于法秩序的安定。因此，筆者主張對例外規(guī)定的解釋與適用采合目的的解釋方式，適用部門行政法的例外規(guī)定的前提是該規(guī)定對行政機關更加嚴格，若例外規(guī)定對行政機關的要求較《行政處罰法》更寬松，則應繼續(xù)適用《行政處罰法》的規(guī)定。

（二）建立對“相當性”的判斷標準

“過”與“罰”如何“相當”，是影響處罰是否公正的重要因素之一，然而《行政訴訟法》第5條第2款并未規(guī)定應當遵循什么樣的路徑或標準來實現(xiàn)“過”與“罰”的等量。從法學方法論的角度，“過”“罰”是否相當?shù)呐袛啵且粋€運用判斷標準的過程，即“將抽象法律原則予以明確化、具體化的過程，也是彌合法律規(guī)范同其他社會規(guī)范之間界限、實現(xiàn)兩者綜合適用”[6]?！跋喈斝浴钡呐袛鄻藴始礊樘幜P標準，針對不同個案，行政機關可能適用寬嚴程度不一的處罰標準。若采取寬松的處罰標準，只要行政機關對處罰權的行使不具公然、明顯的錯誤，或構成恣意，處罰即屬合法；相反，若采取嚴格的處罰標準，行政機關就必須對相關法律關系進行深入分析，嚴格行使處罰裁量[47]。處罰標準越嚴格，行政機關作出處罰時就越要謹慎，處罰裁量自由空間就越小。為保證處罰的持續(xù)性與可預見性，筆者主張將以下兩個因素納入“相關性”的判斷標準。

其一，應將違法行為人的經濟狀況納入“相當”因素的考量范圍?！扒鄄税浮钡阮惏溉喊敢l(fā)社會的廣泛共鳴并非僅因高額的罰款，主要原因是社會對弱勢群體的關注。如果罰款超出當事人的經濟承受能力，可能導致處罰目的落空，甚至影響當事人生存發(fā)展，激發(fā)社會矛盾。在行政審判實務中，有法官提及，“不考慮相對人經濟承受能力的罰款處罰，已背離了行政處罰法關于實施行政處罰應當堅持處罰與教育相結合的規(guī)定”參見廣東省深圳市中級人民法院（2020）粵03行終18號行政判決書。。對于經濟狀況較差的違法行為人，行政機關在判斷過罰是否“相當”時，要采取嚴格的處罰標準，充分考慮個案的具體情況。例如，德國的《違反秩序法》第17條就明確規(guī)定罰款“要考慮行為人的經濟狀態(tài)”[48]。

其二，應將當事人的悔錯態(tài)度納入“相當”因素的考量范圍。從違法行為結束后到作出行政處罰前，當事人可以采取多種合法措施以降低違法行為危害后果，或積極配合行政機關查處相關案件。這都是法院評價行為人悔錯態(tài)度和再犯可能性的重要依據(jù)。在“濰坊新航塑業(yè)有限公司訴濰坊市坊子區(qū)安全生產監(jiān)督管理局行政處罰案”中，法院就以行政機關未全面考量違法行為人在事后主動采取積極措施、賠償受害人損失為由，認定處罰明顯不當參見山東省濰坊市坊子區(qū)人民法院（2018）魯0704行初46號行政判決書。。

（三）增設酌定減輕處罰規(guī)范

與德國法不同，我國《行政處罰法》并沒有賦予行政機關便宜之權，可以自行決定是否排除處罰法定原則的適用。2021年修訂《行政處罰法》擴大了減輕處罰的適用范圍，這在一定程度上緩解了行政機關依法行政與過罰相當?shù)拿堋p輕條款的功能與行政便宜原則相近，均在于否定特定情境下適用特定法律規(guī)則的正當性?！坝捎谔厥獾沫h(huán)境，服從某項技術規(guī)則可能會產生某種不良的結果，因此，違反它并做一些更有效的事就被便宜的原則證明為正當”[49]。但是，目前立法集中在對法定從輕、減輕處罰規(guī)范的擴張，酌定減輕處罰規(guī)范嚴重不足，所涉及的情況不足以應付復雜的現(xiàn)實需要，從而“過罰相當原則的適用缺乏必要的基本規(guī)則約束”[50]。

與法定從輕和減輕處罰條款相比，酌定減輕處罰條款賦予執(zhí)法人員自行權衡的空間，可自行決定是否突破實體法限制予以處罰。社會現(xiàn)實千變萬化，公共事務復雜多樣，法律條文難以窮盡各種社會生活，掛一漏萬在所難免。基于對個案正義的要求，立法可以通過設定酌定減輕條款，賦予行政機關一定的轉圜空間，作出契合個案正義的處罰決定。同時，為協(xié)調與處罰法定原則的張力，酌定減輕條款的適用具有嚴格的條件，應限制在不具備法定減輕處罰情節(jié)、但部門行政法的最低處罰明顯與違法情節(jié)不成比例，不減輕處罰會顯失公平的極端情形。

結語：樹立包容審慎的執(zhí)法理念

面對行政微小案件重罰的爭議，解決問題的關鍵在于樹立包容審慎的執(zhí)法理念。在“北京小胖大嘴餐廳案”中，執(zhí)法人員并未考慮商戶單獨設立一個配備消毒、更衣等設施的冷食制作專間的現(xiàn)實可能性；同樣在“芹菜案”中，執(zhí)法人員并未追溯芹菜生產銷售鏈條，也未調查氯吡硫磷的來源。這些無疑反映出執(zhí)法工作中執(zhí)法人員以罰代管的思維方式[7]。執(zhí)法人員希望通過高額的罰款對違法者施加心理上的威懾，從而預防違法行為的再次發(fā)生。但在執(zhí)法時，卻并未考慮案件的具體情況，造成社會效果與法律效果的不佳后果。包容審慎的執(zhí)法理念超越了傳統(tǒng)合法律性的框架邏輯，帶有實質合法性的內涵[51]，也就是說，合法律性只是對行政行為的評價因素之一，蘊含在社會主義核心價值體系中的平等、公正等價值也是重要評價因素。公民對行政行為的服從不應是出于對行政機關強制力的畏懼，而應是對行政機關法律適用結果的正當性與合理性的信任，為此，要不斷探索柔性執(zhí)法方式，完善對行政微小案件處罰的糾錯機制，制定落實對行政微小案件的不予處罰清單。在深入推進依法行政的新時代背景下，正確處理成文法律規(guī)范的抽象性、普遍性與個案事實的具體性、特殊性之間的關系，保障行政執(zhí)法既有力度也有溫度，促進行政處罰法理、事理和情理相統(tǒng)一。

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The Enforcement Dilemma and Solutions for Minor Administrative Cases

Abstract： The principle of statutory punishment， as the foundation of administrative penalties， requires that administrative agencies impose penalties within the types and ranges prescribed by administrative law. This mandate has led to issues such as rigid application of the law and undermining of the general principles established in the Administrative Penalty Law， often resulting in disproportionately high fines in minor administrative cases. Scholars have proposed different solutions from two main approaches to address these enforcement issues： “revising relevant laws” and “promoting case-specific justice.” The first approach advocates moving away from a legislative focus on heavy penalties by amending relevant laws， although the current preference for strict enforcement aligns with public expectations. The second approach， which emphasizes the need for case-specific justice， suggests that administrative agencies consider factors beyond the law， such as morality and fairness， to reduce penalties for minor cases. However， the latter perspective risks weakening the traditional rule of law and could lead to the misuse of general legal provisions. China’s 2021 revision of the Administrative Penalty Law introduced two enforcement models： “reasonable punishment where the law explicitly stipulates” and “no punishment where the law does not explicitly stipulate.” Yet， this has not effectively addressed the issue of excessive penalties in minor cases. For this purpose， the Administrative Penalty Law’s general principles should be further reinforced， standards for assessing “proportionality” should be gradually developed， and discretionary mitigation rules should be introduced.

Key words： minor administrative cases; administrative penalty; administrative enforcement