中國(guó)公職人員養(yǎng)老金：制度變遷、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展取向

［摘 要］ 經(jīng)過(guò)2015 年的制度變革，我國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)了從免繳費(fèi)型退休金制度到責(zé)任分擔(dān)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)型，成為法定養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分。制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型帶給機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員新的預(yù)期，但實(shí)踐中也暴露出了諸多問(wèn)題，體現(xiàn)在制度模式、覆蓋范圍、資金籌集、待遇給付、管理運(yùn)行等方面，具體包括：個(gè)人賬戶(hù)存在諸多弊端，覆蓋范圍存在身份歧視，籌資規(guī)則不統(tǒng)一，責(zé)任分擔(dān)不合理，待遇計(jì)發(fā)辦法不完善，待遇差距較大，統(tǒng)籌層次低，基金增值壓力大。面向未來(lái)的改革需要明確公平發(fā)展、科學(xué)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的制度取向。在公平發(fā)展方面，建議取消“編制”參保規(guī)定，優(yōu)化責(zé)任分擔(dān)，縮小待遇差距，明確全國(guó)統(tǒng)籌與中央責(zé)任。在科學(xué)發(fā)展方面，進(jìn)一步完善公職人員養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)與視同繳費(fèi)辦法，完善待遇計(jì)發(fā)辦法、待遇調(diào)整辦法、轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。在可持續(xù)發(fā)展方面，需要提升基金投資收益率，調(diào)整待遇計(jì)發(fā)基數(shù)與計(jì)發(fā)月數(shù)，取消個(gè)人賬戶(hù)繼承，明確制度轉(zhuǎn)軌成本及化解辦法。

［關(guān)鍵詞］ 公職人員；養(yǎng)老金；公平發(fā)展；科學(xué)發(fā)展；可持續(xù)發(fā)展

一、問(wèn)題的提出

20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)公職人員養(yǎng)老金制度改革探索，并于2015 年正式實(shí)現(xiàn)其與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度并軌。實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的制度模式，同步建立了公職人員基本養(yǎng)老金制度與職業(yè)年金制度。公職人員養(yǎng)老金制度的并軌，在一定程度上推進(jìn)了制度的統(tǒng)一與融合，提升了制度形式的公平性，促進(jìn)了公職人員與其他職業(yè)群體之間的流動(dòng)。同時(shí)，我國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度改革依然存在不少問(wèn)題，在制度的科學(xué)性、公平性、效率性、可持續(xù)性等方面存在一些困境。在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化、邁向共同富裕的進(jìn)程中，需要進(jìn)一步深化公職人員養(yǎng)老金制度改革，形成更高質(zhì)量、更加公平、更有效率、更可持續(xù)的公職人員養(yǎng)老金制度。

截至目前，部分學(xué)者對(duì)改革后的公職人員養(yǎng)老金制度進(jìn)行了研究，重點(diǎn)分析了公職人員養(yǎng)老金制度改革對(duì)不同群體養(yǎng)老金待遇的影響，總結(jié)了公職人員養(yǎng)老金制度存在的主要問(wèn)題，提出了相關(guān)對(duì)策建議，對(duì)于公職人員養(yǎng)老金制度的改革與完善具有積極的參考價(jià)值。但是，現(xiàn)有研究還存在一些局限，要么側(cè)重于對(duì)制度變遷與發(fā)展現(xiàn)實(shí)進(jìn)行簡(jiǎn)單的描述分析，要么主要從某一視角進(jìn)行實(shí)證研究和定量測(cè)算，理論分析深度不足，對(duì)公職人員養(yǎng)老金制度的現(xiàn)實(shí)困境分析不夠深入，尤其是對(duì)制度改革帶來(lái)的新“多軌制”問(wèn)題缺乏重點(diǎn)分析，對(duì)制度發(fā)展取向的分析比較含糊，對(duì)策建議的針對(duì)性、系統(tǒng)性不足。因此，本文試圖回顧我國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程與實(shí)施進(jìn)展，總結(jié)公職人員養(yǎng)老金制度變遷的基本特征，分析公職人員養(yǎng)老金制度的現(xiàn)實(shí)困境，明確制度發(fā)展取向，提出深化改革的思路與對(duì)策。

二、中國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度的發(fā)展變遷

（一）新中國(guó)成立初期至20 世紀(jì)90 年代初期：傳統(tǒng)的公職人員養(yǎng)老金制度

新中國(guó)成立初期，我國(guó)延續(xù)了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的供給制，公職人員的衣、食、住、行，生、老、病、死均由單位解決，由財(cái)政供養(yǎng)。供給制保障方式對(duì)于鞏固新政權(quán)、促進(jìn)國(guó)家運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，也存在一定的弊端，容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)，增加財(cái)政壓力，不利于社會(huì)公平，“因?yàn)椴徽搶?shí)際需要與否，都必須保證提供給每人同樣數(shù)量的生活及消費(fèi)用品；不論機(jī)關(guān)大小，都必須為此保持一支專(zhuān)門(mén)的后勤隊(duì)伍。”

為克服供給制存在的問(wèn)題，1954 年6 月，供給制過(guò)渡為包干制。1955 年7 月，取消包干制度，對(duì)國(guó)家公職人員實(shí)行工資制。在養(yǎng)老方面，1955 年12 月29 日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》，標(biāo)志著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公職人員退休養(yǎng)老制度正式建立，對(duì)公職人員的退休條件和退休待遇進(jìn)行了規(guī)定，成為公職人員與企業(yè)職工養(yǎng)老雙軌制的直接起源。公職人員的退休待遇由國(guó)家機(jī)關(guān)行政經(jīng)費(fèi)和事業(yè)單位的事業(yè)經(jīng)費(fèi)支付。

1957 年11 月16 日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》和《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》，統(tǒng)籌規(guī)定了國(guó)營(yíng)企業(yè)、公私合營(yíng)企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體中工人、職員的退休條件與退休待遇。適當(dāng)放寬了工人、職員的退休年齡，對(duì)從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有損身體健康工作的工人、職員，條件相對(duì)寬松。工人、職員每月的退休金標(biāo)準(zhǔn)為本人工資的50%—70%，對(duì)社會(huì)有特殊貢獻(xiàn)的工人、職員，可以酌情提高不超過(guò)本人工資的15%。

20 世紀(jì)60 年代中期至70 年代中后期，受意識(shí)形態(tài)的影響，我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展處于停滯甚至倒退狀態(tài)，公職人員的養(yǎng)老制度同樣受到?jīng)_擊。70 年代末，我國(guó)進(jìn)入撥亂反正、改革開(kāi)放的新時(shí)期，公職人員養(yǎng)老制度也開(kāi)始恢復(fù)。黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列關(guān)于公職人員退休養(yǎng)老的政策文件。1978 年6 月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位干部的退休年齡、退休條件與退休待遇。1980 年9 月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》規(guī)定了參加革命斗爭(zhēng)的離職老干部的休養(yǎng)待遇。1982 年2 月，中共中央頒布《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，建立老干部離休退休制度。1982 年4 月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度的幾項(xiàng)規(guī)定》對(duì)新中國(guó)成立前參加中國(guó)共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的革命戰(zhàn)爭(zhēng)、脫產(chǎn)享受供給制待遇的和從事地下革命工作的老干部，達(dá)到離職休養(yǎng)年齡的，實(shí)行離職休養(yǎng)。

（二）20 世紀(jì)90 年代初期至2014 年：公職人員養(yǎng)老金制度的改革探索

20 世紀(jì)90 年代以后，為配合經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革全面推進(jìn)，公職人員養(yǎng)老金制度改革也提上了議事日程。1991 年6 月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)行了部署，該文件同時(shí)提出“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，由人事部負(fù)責(zé)”，說(shuō)明國(guó)家在推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的同時(shí)，也意識(shí)到了公職人員養(yǎng)老金制度改革的必要性。

1992 年1 月，人事部隨即出臺(tái)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出要逐步改變退休金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國(guó)家包下來(lái)的做法，建立國(guó)家統(tǒng)一的、具有中國(guó)特色的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。自1993 年起，南京、深圳、福建、海南、云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西、湖南等省市發(fā)布了有關(guān)公職人員養(yǎng)老金制度改革的文件，試圖對(duì)傳統(tǒng)的公職人員養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，探索建立社會(huì)化的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，建立責(zé)任共擔(dān)的籌資機(jī)制。總體來(lái)看，各地公職人員養(yǎng)老金制度改革探索并不順利，并未取得實(shí)質(zhì)突破，主要問(wèn)題包括：不同身份人員的制度設(shè)計(jì)差異較大，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接不夠，籌資機(jī)制不合理，待遇計(jì)發(fā)機(jī)制不科學(xué)，制度轉(zhuǎn)軌辦法設(shè)計(jì)與成本分擔(dān)機(jī)制不明確，基金管理運(yùn)營(yíng)不規(guī)范，統(tǒng)籌層次較低。a 相比企業(yè)職工養(yǎng)老金制度改革，公職人員養(yǎng)老金制度改革進(jìn)展緩慢，甚至處于停滯狀態(tài)，更沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的制度方案。

2000 年10 月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案》明確提出要“研究制定機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法”，其中提出，公務(wù)員的現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍維持不變，全部由財(cái)政供款的事業(yè)單位，仍維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2003 年10 月，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》進(jìn)一步指出，“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”。2005 年4 月，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》提出，“國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償”。2006 年，人事部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員計(jì)發(fā)離退休費(fèi)等問(wèn)題的實(shí)施辦法》，規(guī)定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員的離退休費(fèi)計(jì)算辦法，離退休費(fèi)按本人離退休前職務(wù)工資和級(jí)別工資之和或崗位工資和薪級(jí)工資之和全額計(jì)發(fā)或按一定比例計(jì)發(fā)，待遇水平相對(duì)優(yōu)厚（見(jiàn)表1）。

2008 年，在新一屆政府機(jī)構(gòu)改革中成立的人力資源和社會(huì)保障部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，并要求各地進(jìn)一步開(kāi)展機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)。2008 年2 月29 日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)工作，通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5 省市先期開(kāi)展事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括：養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系，基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)等。該試點(diǎn)方案適用于分類(lèi)改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其工作人員，主要參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案。該試點(diǎn)方案發(fā)布以后，改革進(jìn)展緩慢，遭到事業(yè)單位人員的普遍質(zhì)疑，一些地方甚至出現(xiàn)了事業(yè)單位工作人員提前退休潮，比如廣東的高等教育、醫(yī)療等行業(yè)領(lǐng)域的事業(yè)單位出現(xiàn)“提前退休潮”。

改革試點(diǎn)之所以受挫，主要有四個(gè)方面的原因。一是改革試點(diǎn)方案不成熟。沒(méi)有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測(cè)和承諾，只籠統(tǒng)地提到要建立職業(yè)年金，但沒(méi)有任何具體細(xì)節(jié)和彌補(bǔ)措施，沒(méi)有考慮事業(yè)單位工作人員的職業(yè)特點(diǎn)，沒(méi)有出臺(tái)職業(yè)年金制度方案，沒(méi)有征求事業(yè)單位工作人員的意見(jiàn)，事業(yè)單位工作人員對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金普遍預(yù)期悲觀。二是可能導(dǎo)致事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金待遇大幅下降。沒(méi)有職業(yè)年金的補(bǔ)充，改革后事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率將由80%—90% 左右降低至50%。三是沒(méi)有同步推進(jìn)公務(wù)員的養(yǎng)老金制度改革，導(dǎo)致不公平和相互攀比。根據(jù)有關(guān)學(xué)者當(dāng)時(shí)的測(cè)算，截至2008 年底全國(guó)參保企業(yè)職工月人均退休金1080 元，事業(yè)單位退休人員月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8 倍，機(jī)關(guān)公務(wù)員退休人員養(yǎng)老金水平是企業(yè)的2.1 倍。a 實(shí)際上，事業(yè)單位承擔(dān)著眾多公共職能，在社會(huì)管理、公共服務(wù)、文化傳承等方面具有不可替代的作用，與公務(wù)員同屬于公職人員的范疇，在性質(zhì)和職能上并無(wú)根本區(qū)別，不能只改革事業(yè)單位人員而不同步改革公務(wù)員的養(yǎng)老金制度。公務(wù)員工資改革以后，其工資水平已高于事業(yè)單位，如果事業(yè)單位工資制度不改革，單純推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，會(huì)導(dǎo)致更大的待遇差距，容易遭到事業(yè)單位人員的反對(duì)。四是相關(guān)配套改革滯后。在改革試點(diǎn)方案出臺(tái)的過(guò)程中，并沒(méi)有推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革、薪酬福利制度改革、人事制度改革，待遇計(jì)發(fā)辦法也不完善，影響事業(yè)單位人員退休后的養(yǎng)老金待遇。

黨的十八大后，公職人員養(yǎng)老金制度改革探索的步伐進(jìn)一步加快。黨的十八屆三中全會(huì)將公職人員養(yǎng)老金制度改革作為全面深化改革的重要任務(wù)之一。2014 年2 月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，享受相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)待遇，進(jìn)一步明確了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向。2014 年12 月24 日，國(guó)務(wù)院副總理馬凱向全國(guó)人大常委會(huì)作《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提出了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的基本思路是“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”，b 為公職人員養(yǎng)老金制度改革文件的正式出臺(tái)奠定了重要基礎(chǔ)。

（三）2015 年以來(lái)：公職人員養(yǎng)老金制度的并軌與實(shí)施現(xiàn)狀

在全面深化改革的大背景下，公職人員養(yǎng)老金制度改革邁出了重要步伐，最終實(shí)現(xiàn)了與企業(yè)職工養(yǎng)老金制度的“并軌”。a2015 年1 月3 日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》正式明確了我國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度的改革方案，提出了公職人員養(yǎng)老金制度改革應(yīng)遵循的基本原則、適用范圍、制度模式與制度設(shè)計(jì)。主要針對(duì)按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員，實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

本次改革的一大亮點(diǎn)是幾乎同步出臺(tái)了公職人員職業(yè)年金制度。2015 年3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，采用個(gè)人賬戶(hù)管理方式，為公職人員建立補(bǔ)充養(yǎng)老金制度。在籌資方面，職業(yè)年金所需費(fèi)用由單位和個(gè)人共同承擔(dān)，其中單位繳費(fèi)比例為本單位工資總額的8%，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的4%。該文件還規(guī)定了職業(yè)年金制度的待遇領(lǐng)取、轉(zhuǎn)移接續(xù)、基金管理與投資等內(nèi)容。

為更好地推動(dòng)公職人員養(yǎng)老金制度的實(shí)施，相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列政策文件，進(jìn)一步明確了公職人員養(yǎng)老金制度改革的細(xì)節(jié)問(wèn)題，包括參保范圍、單位和個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)、個(gè)人賬戶(hù)記賬利率、“中人”待遇、視同繳費(fèi)、轉(zhuǎn)移接續(xù)、基金管理與投資、信息系統(tǒng)建設(shè)等方面，增強(qiáng)了公職人員養(yǎng)老金制度的可操作性。這一系列政策文件的出臺(tái)，促進(jìn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的順利進(jìn)行。公職人員養(yǎng)老金的參保人數(shù)逐年遞增，截至2021 年末，職業(yè)年金參保人數(shù)大約4325 萬(wàn)人；職業(yè)年金基金規(guī)模逐年增長(zhǎng)，2020 年底為1.29 萬(wàn)億元，2021 年末增長(zhǎng)為1.79萬(wàn)億元；2020 年收益率為7.8%，全年累計(jì)收益額 1010.47 億元。b 截至2023 年年底，全國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和中央單位職業(yè)年金基金投資運(yùn)營(yíng)規(guī)模2.56 萬(wàn)億元，年均投資收益率4.37%。

2024 年是公職人員養(yǎng)老金制度并軌中“中人”過(guò)渡期的最后一年，自2024 年10 月1 日起，10 年過(guò)渡期結(jié)束，實(shí)現(xiàn)公職人員養(yǎng)老金制度的完全并軌，公職人員退休后的養(yǎng)老金待遇按照新的辦法計(jì)發(fā)。公職人員養(yǎng)老金制度的并軌對(duì)于增強(qiáng)制度的統(tǒng)一性和公平性發(fā)揮了積極作用。當(dāng)然，制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行中還存在不少問(wèn)題，需要進(jìn)一步持續(xù)深化改革。

（四）中國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度變遷的主要特征

一是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中漸進(jìn)式推進(jìn)公職人員養(yǎng)老金制度改革。經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型是公職人員養(yǎng)老金制度改革的根本動(dòng)力。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，積極轉(zhuǎn)變政府職能，著力建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)事業(yè)單位改革、社會(huì)保障體制改革和公共服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)公職人員養(yǎng)老金制度改革探索，最終實(shí)現(xiàn)了公職人員與企業(yè)職工養(yǎng)老金制度的并軌。我國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度改革是循序漸進(jìn)的，通過(guò)試點(diǎn)探索逐步推進(jìn)改革，也正因?yàn)槿绱耍嬖谥B(yǎng)老金制度多軌并行的格局。這種改革策略試圖平衡各方利益，降低改革難度，但也存在改革不徹底和路徑依賴(lài)問(wèn)題，制約改革的效果。

二是實(shí)現(xiàn)了從財(cái)政包辦走向責(zé)任共擔(dān)。責(zé)任共擔(dān)是我國(guó)社會(huì)保障體制改革的基本要求，公職人員養(yǎng)老金制度變遷實(shí)現(xiàn)了從完全由財(cái)政供養(yǎng)、待遇相對(duì)優(yōu)厚、個(gè)人不需要繳費(fèi)向責(zé)任共擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)型制度轉(zhuǎn)型。公職人員與企業(yè)職工承擔(dān)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，而且在職業(yè)年金制度中也需要個(gè)人繳費(fèi)，增強(qiáng)了公職人員的責(zé)任意識(shí)，有利于更好地體現(xiàn)社會(huì)公平，縮小貧富差距，促進(jìn)共同富裕。

三是實(shí)現(xiàn)了從制度分割走向制度形式上的統(tǒng)一。在改革之前，公職人員養(yǎng)老金相對(duì)獨(dú)立，封閉運(yùn)行，不利于不同職業(yè)群體之間的流動(dòng)，也不利于社會(huì)公平。公職人員養(yǎng)老金制度改革實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金制度的并軌，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的制度模式，與企業(yè)職工養(yǎng)老金的籌資機(jī)制、待遇計(jì)發(fā)機(jī)制基本統(tǒng)一，是我國(guó)養(yǎng)老金制度改革中的重要事件，從形式上實(shí)現(xiàn)了不同群體養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一，順應(yīng)了國(guó)際上公職人員養(yǎng)老金制度改革的趨勢(shì)。a 在此過(guò)程中，公職人員與企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度從分開(kāi)管理走向集中管理，統(tǒng)一由人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)管理。

四是在改革探索中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。公職人員養(yǎng)老金制度改革一方面注重借鑒企業(yè)職工養(yǎng)老金制度改革的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持責(zé)任共擔(dān)與社會(huì)化的改革方向，甚至完全模仿企業(yè)職工養(yǎng)老金制度方案。另一方面，注重總結(jié)自身改革探索的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為后續(xù)的制度并軌實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)試圖從獨(dú)立的制度邁向與企業(yè)職工完全一致的養(yǎng)老金制度，引起了事業(yè)單位工作人員的強(qiáng)烈反對(duì)。將公務(wù)員與事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度改革分立進(jìn)行，也遭遇了較大的改革阻力。政府在公職人員養(yǎng)老金制度改革中面臨諸多角色困境：改革設(shè)計(jì)者與被改革者之間的困境，政策制定者與執(zhí)行者之間的困境，資金提供者與受益者之間的困境，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的困境。b 不同群體對(duì)公職人員養(yǎng)老金制度改革缺乏足夠的理性認(rèn)識(shí)，公職人員養(yǎng)老金制度改革的價(jià)值理念不明確，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系改革頂層設(shè)計(jì)不完善，收入分配制度、人事制度、薪酬福利制度等相關(guān)配套改革比較落后。這些，均不同程度地影響到公職人員養(yǎng)老金制度改革的順利推進(jìn)。

五是全面深化改革為公職人員養(yǎng)老金制度改革提供了政治保障。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)各項(xiàng)改革全面、縱深推進(jìn)，注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，憑借全面深化改革的政治東風(fēng)，打破了既有的利益格局和思想束縛，養(yǎng)老金制度改革逐步邁向深水區(qū)，推動(dòng)公職人員養(yǎng)老金制度改革正式實(shí)施。公職人員養(yǎng)老金制度改革克服了政府作為改革對(duì)象和改革決策者、執(zhí)行者之間的角色沖突，建立了與企業(yè)職工一致的公職人員基本養(yǎng)老金制度。黨的二十屆三中全會(huì)確定了進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的方向與舉措，明確了未來(lái)養(yǎng)老金制度的改革方向，為持續(xù)推進(jìn)公職人員養(yǎng)老金制度改革提供了指引。

三、我國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)公職人員養(yǎng)老金在制度模式、覆蓋范圍、資金籌集、待遇給付、管理運(yùn)行等方面存在諸多現(xiàn)實(shí)困境，制度的科學(xué)性、公平性、可持續(xù)性堪憂(yōu)，亟待進(jìn)一步深化改革才能矯正制度性缺陷，促進(jìn)養(yǎng)老金制度體系的完善。

（一）制度模式：個(gè)人賬戶(hù)存在諸多弊端

個(gè)人賬戶(hù)的引入是市場(chǎng)化改革進(jìn)程中我國(guó)養(yǎng)老金制度改革借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。在法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入私有化的個(gè)人賬戶(hù)，不符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，既減損了公共養(yǎng)老金制度的互助共濟(jì)功能，也助長(zhǎng)了個(gè)人主義的利己取向。a 完全私有化的個(gè)人賬戶(hù)直接損害了養(yǎng)老金制度的可靠性與可持續(xù)性，還造成了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)分割格局，影響多層次養(yǎng)老金體系的發(fā)展。b 有學(xué)者認(rèn)為，個(gè)人賬戶(hù)已經(jīng)被實(shí)踐證明是個(gè)無(wú)效的制度。

個(gè)人賬戶(hù)已經(jīng)成為公共養(yǎng)老金制度的惡瘤，存在諸多弊端和隱患，主要體現(xiàn)在以下方面。其一，個(gè)人賬戶(hù)不利于互助共濟(jì)，違背社會(huì)公平。個(gè)人賬戶(hù)的設(shè)置主要遵循效率主義取向和激勵(lì)導(dǎo)向，容易導(dǎo)致窮者越窮、富者越富的馬太效應(yīng)，急需進(jìn)行改革。其二，個(gè)人賬戶(hù)不符合公共養(yǎng)老金的基本屬性。公共養(yǎng)老金具有很強(qiáng)的公共屬性，屬于國(guó)家層面的公共產(chǎn)品，而個(gè)人賬戶(hù)產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有，具有私有化的特點(diǎn)，違背了公共養(yǎng)老金的基本屬性。其三，個(gè)人賬戶(hù)增加了養(yǎng)老金制度的復(fù)雜性。尤其是增加了制度轉(zhuǎn)軌和轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度，對(duì)于“中人”來(lái)說(shuō)，個(gè)人賬戶(hù)的設(shè)置容易導(dǎo)致其權(quán)益的損失和不公平。其四，個(gè)人賬戶(hù)帶來(lái)極大的基金安全與保值增值壓力。受諸多因素的影響，個(gè)人賬戶(hù)基金安全問(wèn)題存在較大風(fēng)險(xiǎn)，基金分散、投資體制不順、投資收益不理想，尤其是在經(jīng)濟(jì)增速減緩、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境存在不確定性的情況下個(gè)人賬戶(hù)基金的保值增值壓力較大。其五，個(gè)人賬戶(hù)對(duì)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)。隨著養(yǎng)老金參保人數(shù)的增長(zhǎng)，個(gè)人賬戶(hù)的資金需求日益加大，而隨著大量“中人”“新人”逐步退休領(lǐng)取養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶(hù)基金平衡矛盾將更加突出。有學(xué)者預(yù)測(cè)，如果繼續(xù)沿用現(xiàn)行個(gè)人賬戶(hù)記賬利率，全國(guó)個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的缺口額占基本養(yǎng)老金支出的比例將由2020 年的17.4% 上升至2035 年的22.9%，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡構(gòu)成挑戰(zhàn)。

現(xiàn)行公職人員基本養(yǎng)老金制度中個(gè)人賬戶(hù)所占比重約為1/3，如果加上職業(yè)年金賬戶(hù)，個(gè)人賬戶(hù)的比重占了55.56%。由于個(gè)人賬戶(hù)具有封閉性，權(quán)益主要?dú)w個(gè)人所有，缺乏互助共濟(jì)功能，容易導(dǎo)致不同地區(qū)、單位公職人員之間的待遇差距，也容易導(dǎo)致公職人員與其他群體之間的待遇差距，嚴(yán)重影響公職人員養(yǎng)老金制度的收入再分配功能。在公職人員養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，個(gè)人賬戶(hù)的存在容易導(dǎo)致“老人”“中人”“新人”等不同年齡群體之間的權(quán)益不公。尤其是在轉(zhuǎn)軌辦法不完善的背景下，個(gè)人賬戶(hù)容易導(dǎo)致“中人”的權(quán)益受損。個(gè)人賬戶(hù)增加了不同公職人員在不同職業(yè)之間流動(dòng)時(shí)的轉(zhuǎn)移接續(xù)難度，容易給其帶來(lái)權(quán)益損失。

個(gè)人賬戶(hù)可以繼承的做法更是嚴(yán)重不合理?，F(xiàn)行的公職人員養(yǎng)老金制度規(guī)定，參保人員死亡的，個(gè)人賬戶(hù)余額可以依法繼承。個(gè)人賬戶(hù)余額作為個(gè)人遺產(chǎn)由其家屬依法繼承的規(guī)定并未考慮個(gè)人賬戶(hù)應(yīng)當(dāng)自求平衡的普遍規(guī)則，形成了結(jié)余歸家屬、不足由政府或社會(huì)統(tǒng)籌基金買(mǎi)單的不合理格局。e 個(gè)人賬戶(hù)在公職人員養(yǎng)老金制度中占比較大，其中基本養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)為8%，職業(yè)年金個(gè)人賬戶(hù)為12%，總共達(dá)到20%，超過(guò)了總繳費(fèi)（36%）的一半（見(jiàn)表2）。個(gè)人賬戶(hù)余額可以繼承的做法不公平、無(wú)效率，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。特別是對(duì)于職業(yè)年金賬戶(hù)而言，2/3 屬于單位繳費(fèi)，這一部分資金具有公共屬性，如果可以繼承，則導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)，增加財(cái)政或單位繳費(fèi)壓力。

（二）覆蓋范圍：同工不同權(quán)，存在身份歧視

目前我國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度的主要對(duì)象為按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員，主要以“參公”和“編制”作為必要條件。以“編制”作為參保的必要條件不完全合理。在實(shí)踐中，一些事業(yè)單位人員屬于“參公”但不意味著一定有編制，在機(jī)構(gòu)改革中一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退出了編制序列，但是仍然由財(cái)政供養(yǎng)。一些人員有編制，但是財(cái)政不一定撥付相關(guān)經(jīng)費(fèi)，部分全額撥款單位財(cái)政沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全額撥付。部分事業(yè)單位存在混編、超編、借編、機(jī)動(dòng)編制等狀況，使得部分人員的登記參保繳費(fèi)推進(jìn)遲緩。一些地區(qū)的部分公益二類(lèi)事業(yè)單位不實(shí)行編制管理，這些單位員工招錄、工資福利待遇和管理等均由單位決定。a 事業(yè)單位分類(lèi)改革不到位，直接影響到公職人員養(yǎng)老金參保范圍的確定，一些地方對(duì)部分定位不明確的公益二類(lèi)事業(yè)單位采取模糊參保的方式留下了制度隱患。

從不同身份機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的參保來(lái)看，由于將“編制”作為一個(gè)重要的條件，編外人員不能被公職人員養(yǎng)老金制度覆蓋。從實(shí)際來(lái)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員的薪酬福利水平要明顯低于在編在崗人員。而從實(shí)際承擔(dān)的工作來(lái)看，編外人員與編內(nèi)人員的工作量、責(zé)任程度并沒(méi)有明顯區(qū)別，編外人員甚至勞動(dòng)時(shí)間更長(zhǎng)，但薪酬福利水平相對(duì)編內(nèi)人員更低，工作滿(mǎn)意度更低，處于“多勞”“少得”且“不安”的狀況。b 與事業(yè)單位相比，政府部門(mén)的編制性工資差異更大，對(duì)非在編人員的歧視更嚴(yán)重。c 編制改革成了一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位減負(fù)的借口，不利于公共服務(wù)體系的完善與服務(wù)型政府建設(shè)。以公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員為例，全國(guó)有衛(wèi)生人員1338 萬(wàn)人，其中，醫(yī)院811 萬(wàn)人（占60%），基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)434 萬(wàn)人（占32%），專(zhuān)業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)93 萬(wàn)人（占7%）。具體來(lái)看，公立醫(yī)院621 萬(wàn)人，民營(yíng)醫(yī)院190 萬(wàn)人，在公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中，大約有45% 是編外人員，他們少部分人參加的是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，部分人員沒(méi)有企業(yè)年金。職業(yè)年金與企業(yè)年金的區(qū)別，導(dǎo)致存在明顯的身份排斥和年金歧視的現(xiàn)象，形成了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的“二元結(jié)構(gòu)”，不利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部公平。

（三）資金籌集：規(guī)則不統(tǒng)一，名義費(fèi)率過(guò)高，責(zé)任分擔(dān)不合理

1. 繳費(fèi)基數(shù)、視同繳費(fèi)不統(tǒng)一

目前我國(guó)公職人員養(yǎng)老金繳費(fèi)基數(shù)不統(tǒng)一，各地差異較大。現(xiàn)行政策規(guī)定，機(jī)關(guān)單位工作人員的個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)包括：基本工資、國(guó)家統(tǒng)一的津貼補(bǔ)貼、規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼、年終一次性獎(jiǎng)勵(lì)；事業(yè)單位工作人員的個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)包括：基本工資、國(guó)家統(tǒng)一的津貼補(bǔ)貼、績(jī)效工資。而在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中，各地關(guān)于津貼補(bǔ)貼的范圍存在差異。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的薪酬體系結(jié)構(gòu)差異，個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)范圍也存在差異。作為單位繳費(fèi)基數(shù)的“工資總額”是按照統(tǒng)計(jì)部門(mén)口徑的本單位全部人員個(gè)人繳費(fèi)工資之和，還是按參保人員個(gè)人工資收入之和，并不明確，缺少統(tǒng)一的規(guī)定，使得操作性不夠強(qiáng)。a 在視同繳費(fèi)方面，相關(guān)政策文件強(qiáng)調(diào)“視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，但并沒(méi)有具體的視同繳費(fèi)認(rèn)定辦法，各地的辦法差異較大。有學(xué)者通過(guò)研究分析全國(guó)各地的公職人員養(yǎng)老金制度改革辦法發(fā)現(xiàn)，各地制定的視同繳費(fèi)指數(shù)主要有以下五種模式：“一套表”模式、“一套表+ 調(diào)節(jié)系數(shù)”模式、“一套表 + 特殊調(diào)節(jié)金”模式、“多套表”模式、“自由組合”模式，b 這容易導(dǎo)致各地在執(zhí)行過(guò)程中存在較大差異，致使地區(qū)之間的待遇差距。

2. 名義費(fèi)率偏高

在繳費(fèi)基數(shù)不統(tǒng)一的同時(shí)，名義費(fèi)率相對(duì)較高。在單位繳費(fèi)費(fèi)率下降至16% 以后，公職人員基本養(yǎng)老金繳費(fèi)費(fèi)率依然高達(dá)24%（16%+8%），如果再加上職業(yè)年金繳費(fèi)（8%+4%），整體繳費(fèi)費(fèi)率達(dá)到36%。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)國(guó)家的基本養(yǎng)老金繳費(fèi)水平在20% 以?xún)?nèi)。c 名義費(fèi)率過(guò)高容易加重單位和個(gè)人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，增加財(cái)政支出壓力，尤其是對(duì)于中西部地區(qū)和非全額財(cái)政撥款單位。因此，需要統(tǒng)籌考慮公職人員的繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)費(fèi)率問(wèn)題，保持合理的籌資水平。

3. 單位與個(gè)人之間的責(zé)任分擔(dān)不合理

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)第一、二層次養(yǎng)老金繳費(fèi)中雇主與雇員繳費(fèi)分擔(dān)比例比較接近，公職人員養(yǎng)老金繳費(fèi)責(zé)任分擔(dān)亦是如此（見(jiàn)表3）。但是，在目前我國(guó)的公職人員養(yǎng)老金籌資中，2/3（24%）由單位繳費(fèi)，1/3（12%）由個(gè)人負(fù)責(zé)，單位繳費(fèi)責(zé)任是個(gè)人的2 倍。對(duì)于財(cái)政非全額供款單位來(lái)說(shuō)，單位籌資壓力較大；對(duì)于財(cái)政全額撥款單位來(lái)說(shuō)，容易導(dǎo)致過(guò)大的財(cái)政壓力，影響制度的可持續(xù)性?；I資責(zé)任分擔(dān)不合理不僅體現(xiàn)在基本養(yǎng)老金制度層面，而且體現(xiàn)在多層次養(yǎng)老金制度體系中，政府、單位和個(gè)人之間的籌資責(zé)任分擔(dān)機(jī)制尚不完善。

4. 分級(jí)負(fù)責(zé)的財(cái)政體制增加中西部地區(qū)地方財(cái)政壓力

目前我國(guó)的公職人員養(yǎng)老金實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)的財(cái)政體制，中央和地方各級(jí)財(cái)政分別負(fù)責(zé)各自的公職人員養(yǎng)老金投入。這一做法既不符合我國(guó)的政治體制與治理體制，也不利于體現(xiàn)籌資的公平性，容易給經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后、財(cái)政能力相對(duì)薄弱的中西部地區(qū)地方政府帶來(lái)較大的壓力。從2022 年各省市稅收收入情況來(lái)看，前三位分別為廣東?。?286.11 億元）、江蘇省（6803.22億元）、浙江省（6620.33 億元），后三位分別是西藏自治區(qū)（106.14 億元）、青海?。?55.84億元）、寧夏自治區(qū)（306.83 億元），各地稅收收入差距較大，a 西部地區(qū)稅收來(lái)源和財(cái)政能力相對(duì)有限，個(gè)別地方甚至存在一定的工資發(fā)放壓力，公職人員養(yǎng)老金籌資更是增加其財(cái)政壓力。而且，不同地區(qū)公職人員所占比重、年齡結(jié)構(gòu)不同，其負(fù)擔(dān)程度也會(huì)存在較大差距。中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不完善，分級(jí)負(fù)責(zé)的財(cái)政體制容易導(dǎo)致各地籌資負(fù)擔(dān)倚輕倚重，增加地方政府財(cái)政支出壓力，不利于做實(shí)職業(yè)年金繳費(fèi)，可能導(dǎo)致不同地區(qū)公職人員的養(yǎng)老金籌資差距及待遇差距，影響制度的公平性與可持續(xù)性。

5. 財(cái)政全額撥款單位職業(yè)年金繳費(fèi)不實(shí)帶來(lái)制度風(fēng)險(xiǎn)

公職人員職業(yè)年金屬于完全的個(gè)人賬戶(hù)模式，由單位和個(gè)人繳費(fèi)積累而成。但是，單位繳費(fèi)區(qū)分為財(cái)政全額撥款與非全額撥款兩種類(lèi)型，不同類(lèi)型單位的繳費(fèi)方式不同。其中，財(cái)政全額供款單位的繳費(fèi)采取記賬方式，每年僅計(jì)算利息，退休前由財(cái)政補(bǔ)實(shí)；而財(cái)政非全額供款單位的繳費(fèi)采取實(shí)賬積累方式，根據(jù)實(shí)際投資收益計(jì)算利息。財(cái)政非全額撥款單位需要承擔(dān)更大的繳費(fèi)責(zé)任和壓力，特別是一些地方的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，面臨較大的基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金籌資壓力。虛實(shí)結(jié)合的繳費(fèi)方式，既容易產(chǎn)生不同類(lèi)型單位公職人員的待遇差距，也容易增加未來(lái)的財(cái)政支出壓力，將制度風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至未來(lái)，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

6. 制度轉(zhuǎn)軌成本及債務(wù)分解辦法不明確

公職人員養(yǎng)老金制度總體實(shí)行“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”，在過(guò)渡期內(nèi)實(shí)行新老待遇“保底限高”。但是，由于“中人”群體的復(fù)雜性，在制度設(shè)計(jì)中并未明確規(guī)定不同年齡“中人”的養(yǎng)老金權(quán)益。對(duì)那些過(guò)渡期后仍然在職的公職人員，其改革前的權(quán)益如何處理，缺乏清晰的制度設(shè)計(jì)。對(duì)于距過(guò)渡期結(jié)束時(shí)間較近退休的“中人”，在改革之前沒(méi)有繳費(fèi)，更沒(méi)有職業(yè)年金繳費(fèi)積累，其待遇如何與過(guò)渡期內(nèi)銜接，并不是十分清晰，容易引發(fā)這些“中人”的焦慮，不排除一些人通過(guò)相應(yīng)的方式提前退休而避免待遇明顯下降。對(duì)于轉(zhuǎn)軌過(guò)程中“中人”，養(yǎng)老金權(quán)益及資金需求尚不明確，轉(zhuǎn)軌債務(wù)的分解辦法并不明晰，容易導(dǎo)致未來(lái)的財(cái)政支出壓力和籌資壓力增長(zhǎng)。

（四）待遇給付：計(jì)發(fā)辦法不完善，待遇差距較大，形成新的多軌格局

1. 待遇計(jì)發(fā)辦法不完善

現(xiàn)行公職人員養(yǎng)老金制度主要參照企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法，相對(duì)比較籠統(tǒng)，缺乏對(duì)不同年齡公職人員養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的具體規(guī)定，導(dǎo)致一些公職人員對(duì)未來(lái)的養(yǎng)老金待遇擔(dān)憂(yōu)，一些“中人”和“新人”容易因未來(lái)的養(yǎng)老金待遇水平下降而出現(xiàn)焦慮情緒。特別是部分“中人”的“過(guò)渡性養(yǎng)老金”的計(jì)算過(guò)于復(fù)雜，一般的非專(zhuān)業(yè)人員很難理解具體的待遇計(jì)發(fā)辦法，更難以了解未來(lái)的養(yǎng)老金待遇水平。

在計(jì)發(fā)月數(shù)方面，現(xiàn)行制度雖然明確規(guī)定養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)本人退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定，但是計(jì)發(fā)月數(shù)多年沒(méi)有進(jìn)行調(diào)整。雖然公職人員的退休年齡普遍高于企業(yè)職工，但與諸多國(guó)家的退休年齡相比，公職人員的退休年齡依然處于相對(duì)較低的狀態(tài)。按照現(xiàn)行政策，60 歲（男性）和55 歲（女性）退休后個(gè)人賬戶(hù)的計(jì)發(fā)月數(shù)分別為139 個(gè)月和170 個(gè)月，分別相當(dāng)于11.6 年和14.2 年。而2020 年男性和女性的平均預(yù)期壽命分別為75.37 歲和80.88 歲。a 目前的計(jì)發(fā)月數(shù)具有較高的長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政壓力。現(xiàn)行制度規(guī)定，職業(yè)年金可按月計(jì)發(fā)，發(fā)完為止，對(duì)一些壽命較高者而言，職業(yè)年金個(gè)人賬戶(hù)余額發(fā)放完畢后，個(gè)人的養(yǎng)老金待遇水平將大幅下降，難以滿(mǎn)足高齡老人的養(yǎng)老需求。

待遇計(jì)發(fā)基數(shù)、待遇調(diào)整機(jī)制不合理。目前的公職人員養(yǎng)老金待遇主要參照退休前一年的工資收入計(jì)算，養(yǎng)老金待遇水平相對(duì)偏高，增加了待遇支付壓力，影響制度的可持續(xù)性。在待遇調(diào)整方面，現(xiàn)行制度只是提出要“建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)職工工資增長(zhǎng)和物價(jià)變動(dòng)等情況，逐步建立兼顧各類(lèi)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇正常調(diào)整機(jī)制。但是，在實(shí)踐中，待遇調(diào)整的依據(jù)并不明確。

2. 群體內(nèi)部與群體之間的養(yǎng)老金待遇差距較大

在公職人員群體內(nèi)部，受制度結(jié)構(gòu)、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)年限、計(jì)發(fā)辦法、制度轉(zhuǎn)軌等因素的影響，不同性別、年齡、收入水平公職人員的養(yǎng)老金待遇差距明顯。與改革前相比，10 年過(guò)渡期后機(jī)關(guān)事業(yè)單位男性“中人”的替代率較女性更有彈性，且男、女性養(yǎng)老金替代率差距拉大；10 年過(guò)渡期后男性“中人”的養(yǎng)老金替代率初期略低于改革前，后期高于改革前，女性“中人”的養(yǎng)老金替代率總是低于改革前。a 各地“中人”的過(guò)渡性養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法存在較大差異，易導(dǎo)致制度不公平，引發(fā)不同年齡群體之間的待遇差距。b 按照現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)，并軌改革將會(huì)是“卡爾多- 希克斯”式的改革，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“老人”“中人”和“新人”養(yǎng)老金待遇水平仍然會(huì)存在差距。

在全額撥款單位與非全額撥款單位之間，不同的籌資方式會(huì)導(dǎo)致明顯的待遇差距，其中全額撥款單位人員的單位繳費(fèi)采取記賬方式，籌資來(lái)源相對(duì)穩(wěn)定。而非全額撥款單位的繳費(fèi)需要按實(shí)際繳納，面臨較大的籌資壓力。非全額撥款單位的工資和收入水平往往受市場(chǎng)波動(dòng)影響較大。有學(xué)者認(rèn)為，目前全額撥款部門(mén)的單位繳費(fèi)是“記賬運(yùn)行”，短期看財(cái)政負(fù)擔(dān)輕，但長(zhǎng)期來(lái)看是將財(cái)政負(fù)擔(dān)后推，對(duì)后代不公平。

從群體之間的養(yǎng)老金待遇差距來(lái)看，由于職業(yè)年金在養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)中占有很大比重且具有強(qiáng)制性，在當(dāng)前繳費(fèi)率水平下，公職人員的養(yǎng)老金替代率超過(guò)100%，加劇了社會(huì)不公。e 職業(yè)年金替代率系數(shù)比未繳納企業(yè)年金的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)總和替代率系數(shù)高出0.228。f 由于職業(yè)年金的存在以及與企業(yè)年金的制度差異，原有制度公平性不足的問(wèn)題并沒(méi)有解決，反而制造出新的不公平問(wèn)題。

過(guò)大的待遇差距容易導(dǎo)致相互攀比，影響不同群體勞動(dòng)者的工作積極性。對(duì)于公職人員群體內(nèi)部而言，目前的養(yǎng)老金制度主要參考“編制”，容易導(dǎo)致大量非編制人員對(duì)工作單位缺乏認(rèn)同感，影響其工作積極性。從不同年齡群體公職人員來(lái)看，由于制度轉(zhuǎn)軌可能導(dǎo)致的養(yǎng)老金待遇下降，部分“中人”可能提前退休，影響勞動(dòng)力供給，不利于服務(wù)型政府建設(shè)與公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

（五）管理運(yùn)行：統(tǒng)籌層次低，基金增值壓力大，轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢

1. 統(tǒng)籌層次偏低

一些地方的公職人員養(yǎng)老金制度采取“分級(jí)管理、省級(jí)調(diào)劑、逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌”的做法；一些地方規(guī)定“現(xiàn)階段實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，適時(shí)建立省級(jí)基金調(diào)劑制度或?qū)崿F(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌”。在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的大背景下，公職人員養(yǎng)老金制度還處于省級(jí)統(tǒng)籌為主的狀態(tài)，部分地方甚至還處于地市級(jí)統(tǒng)籌狀態(tài)，管理分散、基金分散的狀態(tài)不利于加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，不利于公職人員養(yǎng)老基金的優(yōu)化配置。公職人員養(yǎng)老金制度統(tǒng)籌層次低不利于體現(xiàn)互助共濟(jì)，不利于基金安全與保值增值，不利于提升制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

2. 基金增值壓力大

由于公職人員基本養(yǎng)老金中個(gè)人賬戶(hù)和職業(yè)年金賬戶(hù)的存在，賬戶(hù)積累規(guī)模將日漸擴(kuò)大，截至2023 年底，職業(yè)年金基金規(guī)模達(dá)到2.56 億元，加上個(gè)人賬戶(hù)基金，總額已經(jīng)超過(guò)4 萬(wàn)億元。如何加強(qiáng)基金的管理與投資，已經(jīng)成為我國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度運(yùn)行中的一個(gè)挑戰(zhàn)。目前我國(guó)公職人員養(yǎng)老金治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)、基金管理與投資體制不完善、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制建設(shè)不足。在基金管理與投資過(guò)程中，委托人、代理人、受托人、托管人、投資管理人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚未完全理順，容易出現(xiàn)逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、失信與違規(guī)等問(wèn)題，且缺乏有效的信息披露機(jī)制。a 在監(jiān)督實(shí)施過(guò)程中，委托人和受益人的參與不足且選擇權(quán)利缺失，委托人不僅無(wú)選擇托管人的權(quán)利，而且在基金管理與投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的知情權(quán)也不足，容易導(dǎo)致基金管理與投資風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

在基金投資收益方面，職業(yè)年金基金的投資收益率雖然超過(guò)了通貨膨脹率，但與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、勞動(dòng)者收入增長(zhǎng)率相比，職業(yè)年金基金的投資收益并不理想。而基本養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)基金的投資更是面臨挑戰(zhàn)，這部分基金獨(dú)立分散，主要由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理，缺少規(guī)?；?zhuān)業(yè)化的投資，影響了基金的投資收益，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

3. 轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢

現(xiàn)行公職人員養(yǎng)老金制度對(duì)公職人員在不同職業(yè)轉(zhuǎn)換過(guò)程中的養(yǎng)老金權(quán)益轉(zhuǎn)移辦法并不明確，并沒(méi)有考慮到所有的轉(zhuǎn)移接續(xù)情形，尤其是對(duì)于公職人員在靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民、自由職業(yè)者等不同職業(yè)群體之間轉(zhuǎn)換時(shí)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和權(quán)益如何轉(zhuǎn)移，并沒(méi)有具體規(guī)定。

對(duì)于公職人員中的“中人”而言，其轉(zhuǎn)移接續(xù)更為復(fù)雜，如果處理不好，會(huì)影響公職人員的養(yǎng)老金權(quán)益，阻礙人員的自由流動(dòng)。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，公職人員轉(zhuǎn)入其他職業(yè)時(shí)，轉(zhuǎn)入單位一般沒(méi)有職業(yè)年金制度，其職業(yè)年金往往無(wú)法轉(zhuǎn)移而封存于原單位，其退休時(shí)的權(quán)益難以得到保障。在涉及人員流動(dòng)時(shí)，企業(yè)年金與職業(yè)年金之間的銜接也不順暢。對(duì)公務(wù)員和財(cái)政全額供款的事業(yè)單位人員，其職業(yè)年金賬戶(hù)采取的是記賬管理方式，對(duì)公職人員在跨職業(yè)流動(dòng)時(shí)，其職業(yè)年金賬戶(hù)如何做實(shí)，也沒(méi)有具體明確的規(guī)定。

勞動(dòng)力合理流動(dòng)是優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置的基本要求，公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的人員流動(dòng)障礙可能會(huì)降低經(jīng)濟(jì)效率。b 公職人員養(yǎng)老金制度的復(fù)雜性以及與其他群體養(yǎng)老金制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法不完善，可能導(dǎo)致實(shí)踐中部分人員的養(yǎng)老金權(quán)益損失。虛實(shí)結(jié)合的籌資設(shè)計(jì)、復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)、多層次體系的不完善、經(jīng)辦服務(wù)體系的不健全，使得公職人員在跨職業(yè)流動(dòng)時(shí)面臨著養(yǎng)老金權(quán)益損失的風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上阻礙勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。

四、中國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度的發(fā)展取向

需要明確公平發(fā)展、科學(xué)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的制度取向，著力增強(qiáng)公職人員養(yǎng)老金制度的公平性，優(yōu)化公職人員養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)。統(tǒng)籌考慮公職人員、職工、居民的養(yǎng)老金制度，優(yōu)化制度模式，完善籌資機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、待遇給付機(jī)制與待遇調(diào)整機(jī)制、經(jīng)辦服務(wù)機(jī)制，健全基金管理與投資體制。大力推進(jìn)多層次養(yǎng)老金制度體系建設(shè)，堅(jiān)持公平優(yōu)先的原則，適當(dāng)體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)和地區(qū)差異。

（一）公平發(fā)展：強(qiáng)化公職人員養(yǎng)老金制度的公平性

在深化我國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度改革的過(guò)程中，需要重點(diǎn)明確公平發(fā)展的制度取向，從中國(guó)式現(xiàn)代化的要求出發(fā)，以全體人民共同富裕為目標(biāo)指向，在國(guó)家發(fā)展全局中堅(jiān)持以促進(jìn)社會(huì)公平、縮小收入差距為優(yōu)化制度安排的取向。a 形式公平并不是制度公平的首要目標(biāo)，更不是最重要的目標(biāo)。有學(xué)者反對(duì)將形式公平凌駕于其他公平形式之上。b 我國(guó)需要縮小公職人員群體內(nèi)部以及其與其他職業(yè)群體之間的養(yǎng)老金待遇差距，兼顧內(nèi)部公平與外部公平，更好地體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。需要處理好制度公平與體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)的關(guān)系。公職人員承擔(dān)著提供公共服務(wù)、維護(hù)公共利益、履行公共職責(zé)的使命，是國(guó)家治理的重要主體，公職人員養(yǎng)老金制度應(yīng)該體現(xiàn)出適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)特點(diǎn)。應(yīng)該更好地吸引和留住優(yōu)秀人才，提升公職人員的能力與素質(zhì)。當(dāng)然，對(duì)公職人員的激勵(lì)，不能以養(yǎng)老金為主，而應(yīng)該以工資報(bào)酬為主體，通過(guò)績(jī)效工資、獎(jiǎng)勵(lì)等對(duì)其貢獻(xiàn)進(jìn)行認(rèn)可。

1. 取消以“編制”參保的規(guī)定，增強(qiáng)覆蓋范圍的公平性

不同國(guó)家對(duì)公職人員的定義不同，主要分為兩類(lèi)：一類(lèi)是利用政府強(qiáng)制力從事公共政策制定和執(zhí)行任務(wù)的人員，另一類(lèi)主要是提供各種公共服務(wù)的人員。兩類(lèi)公職人員在法律地位、管理法規(guī)、錄用任免程序等方面存在一定的差異。一些國(guó)家將以上兩類(lèi)人員統(tǒng)稱(chēng)為公職人員。例如，按照美國(guó)的法律，政府機(jī)關(guān)及其他公共機(jī)構(gòu)的工作人員，除選舉產(chǎn)生或政治任命的以外，均與所在單位建立雇傭關(guān)系，統(tǒng)稱(chēng)為公職人員。d 一些大陸法系國(guó)家則將公共部門(mén)分為機(jī)關(guān)和非機(jī)關(guān)兩類(lèi)，前者稱(chēng)為公務(wù)員，后者為公共雇員。一些國(guó)家的公職人員養(yǎng)老金覆蓋范圍不僅限于公務(wù)員，還可能包括司法和立法系統(tǒng)工作人員、軍人、警察、消防隊(duì)員，甚至國(guó)有企業(yè)員工等。當(dāng)然，這并不意味著所有公職人員均加入一個(gè)統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度，可能略有差異。

在我國(guó)，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，主要包括政府行政機(jī)關(guān)、中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的所有工作人員。此外，人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體、具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法進(jìn)行管理。事業(yè)單位是指國(guó)家出于社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。e 我國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度嚴(yán)格按照機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制管理規(guī)定確定參保人員范圍。

目前以“編制”“參公”作為公職人員養(yǎng)老金參保的核心條件，造成了公職人員內(nèi)部的群體分化和不公平，導(dǎo)致對(duì)部分公職人員的歧視行為。建議取消這一做法，將覆蓋范圍擴(kuò)大至機(jī)關(guān)事業(yè)單位全部正式在崗人員，包括編制外的長(zhǎng)期固定職工和聘任制人員。避免身份歧視，努力實(shí)現(xiàn)全體公職人員公平享有基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金。將覆蓋范圍的擴(kuò)大和財(cái)政全額撥款單位繳費(fèi)做實(shí)同步推進(jìn)，明確財(cái)政責(zé)任，將沒(méi)有任何年金的公職人員納入職業(yè)年金范圍。杜絕將減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制改革的主要目標(biāo)，維護(hù)編制外公職人員的養(yǎng)老金權(quán)益。

2. 優(yōu)化責(zé)任分擔(dān)，增強(qiáng)資金籌集的公平性

我國(guó)需要在多層次制度體系框架下明確不同層次公職人員養(yǎng)老金籌資的責(zé)任主體及分擔(dān)比例，第一層次的公職人員養(yǎng)老金以財(cái)政或單位責(zé)任為主，充分體現(xiàn)公平性和政府責(zé)任；第二層次由單位和個(gè)人共同負(fù)責(zé)，以單位責(zé)任為主；第三層次則主要以個(gè)人責(zé)任為主，政府提供稅收支持。

我國(guó)需要合理劃分單位和個(gè)人的籌資責(zé)任并適度降低費(fèi)率，實(shí)現(xiàn)籌資責(zé)任的合理平衡。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，絕大多數(shù)OECD 成員國(guó)公共部門(mén)和私人部門(mén)第一、二層次養(yǎng)老金的總繳費(fèi)率不超過(guò)20%，而且大多數(shù)國(guó)家的雇主與雇員繳費(fèi)比例接近或完全相同。a 針對(duì)目前公職人員養(yǎng)老金制度中單位繳費(fèi)責(zé)任過(guò)大的現(xiàn)實(shí)，需要進(jìn)一步優(yōu)化單位和個(gè)人的繳費(fèi)責(zé)任分擔(dān)比例，建議單位和個(gè)人各分擔(dān)50% 的繳費(fèi)責(zé)任；如果確實(shí)有壓力，也可以探索按照1.5：1 的比例（目前是2：1）劃分單位和個(gè)人的繳費(fèi)責(zé)任。

鑒于目前總體名義費(fèi)率偏高的現(xiàn)實(shí)，可以繼續(xù)降低單位繳費(fèi)責(zé)任，進(jìn)而降低整體繳費(fèi)率。建議按單位和個(gè)人分別為8% 的費(fèi)率，將總體費(fèi)率保持在16%。如果確實(shí)有難度，可以分兩步實(shí)施，先將單位繳費(fèi)從16% 下降至12%，總體費(fèi)率保持在20%。在降低公職人員基本養(yǎng)老金中單位繳費(fèi)水平的同時(shí)，需要做實(shí)財(cái)政全額撥款單位對(duì)職業(yè)年金的繳費(fèi)，防范制度風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)制度公平。

3. 縮小待遇差距，增強(qiáng)待遇給付的公平性

待遇差距是提升公職人員基本養(yǎng)老金制度公平性的核心要求，要縮小不同公職人員群體內(nèi)部、公職人員與其他職業(yè)群體之間的養(yǎng)老金待遇差距。

縮小不同公職人員養(yǎng)老金待遇差距的途徑是多方面的。首先，要求將全體公職人員納入?yún)⒈７秶?，避免由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部的編制差異而分別屬于公職人員養(yǎng)老金制度和企業(yè)職工養(yǎng)老金制度，從而導(dǎo)致待遇差距，這是縮小公職人員群體內(nèi)部養(yǎng)老金差距的基本前提。其次是統(tǒng)一、規(guī)范公職人員的繳費(fèi)基數(shù)，避免由于繳費(fèi)基數(shù)差異導(dǎo)致的籌資水平和待遇水平差異。此外，做實(shí)財(cái)政全額撥款單位的職業(yè)年金繳費(fèi)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)相對(duì)統(tǒng)一或接近的投資收益，避免由于投資收益差距過(guò)大而導(dǎo)致的養(yǎng)老金待遇差距。

縮小不同職業(yè)群體之間的養(yǎng)老金待遇差距，需要在改進(jìn)公職人員養(yǎng)老金制度的同時(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)各類(lèi)人員多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)。目前不同職業(yè)群體之間的養(yǎng)老金待遇差距主要是由職業(yè)年金引起的，建議適當(dāng)降低職業(yè)年金籌資水平和待遇水平，同時(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)企業(yè)年金制度建設(shè)，提高企業(yè)職工的補(bǔ)充養(yǎng)老金待遇水平。通過(guò)建立統(tǒng)一的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)公平的待遇給付，避免由于養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制的差異而導(dǎo)致待遇差距擴(kuò)大。

4. 提升統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)互助共濟(jì)性

我國(guó)需要逐步提升公職人員養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，包括基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金兩個(gè)方面。公共基本養(yǎng)老金制度屬于國(guó)家層面的制度，理應(yīng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。建議將全國(guó)統(tǒng)籌作為公職人員基本養(yǎng)老金制度的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公職人員養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支，體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和互助共濟(jì)性，便于基金管理與投資。在企業(yè)職工基本養(yǎng)老金推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌的背景下，公職人員基本養(yǎng)老金比企業(yè)職工基本養(yǎng)老金更加具有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的便利條件。公職人員基本養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌可以與未來(lái)深化改革后的制度同步實(shí)施，也可以在當(dāng)前推進(jìn)，盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。當(dāng)前至少應(yīng)該盡快真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，消除地市級(jí)統(tǒng)籌的狀態(tài)。職業(yè)年金應(yīng)該一步到位實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，便于基金管理與投資。

我國(guó)需要合理劃分中央和地方財(cái)政的責(zé)任，平衡各級(jí)財(cái)政支出壓力。現(xiàn)階段，完全由中央財(cái)政或地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的做法均不理想。根據(jù)我國(guó)的行政體制和財(cái)政體制實(shí)際，中央機(jī)關(guān)的公職人員養(yǎng)老金以中央財(cái)政為主，地方各級(jí)公職人員以地方財(cái)政為主。同時(shí)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)地方公職人員養(yǎng)老金的支持，提升地方政府的財(cái)政能力，減輕地方財(cái)政壓力。2022 年全國(guó)行政事業(yè)單位養(yǎng)老支出為13329.27 億元，占全國(guó)財(cái)政總支出的5.12%，其中機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)支出3863.87 億元。a 可以探討由中央財(cái)政承擔(dān)公職人員基本養(yǎng)老金繳費(fèi)、地方財(cái)政負(fù)責(zé)職業(yè)年金繳費(fèi)的做法。既體現(xiàn)出基本養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一性和公平性，也體現(xiàn)出職業(yè)特點(diǎn)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

不同于一些聯(lián)邦制國(guó)家，中央和地方各負(fù)其責(zé)。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)一的政治體制，實(shí)行全國(guó)一盤(pán)棋，地方服從中央。為此，需要加強(qiáng)中央層面對(duì)公職人員養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略謀劃，推進(jìn)國(guó)家治理、加強(qiáng)公職人員隊(duì)伍建設(shè)、提升社會(huì)治理水平與公共服務(wù)能力。從政府職能來(lái)說(shuō)，公職人員基本養(yǎng)老金屬于全國(guó)層面的基本公共服務(wù)，應(yīng)該充分體現(xiàn)中央統(tǒng)籌與財(cái)政責(zé)任。明確中央財(cái)政責(zé)任，有利于更好地平衡地方財(cái)政能力，強(qiáng)化互助共濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)公平。

（二）科學(xué)發(fā)展：優(yōu)化公職人員養(yǎng)老金制度模式與制度設(shè)計(jì)

我國(guó)需要在完善頂層設(shè)計(jì)和制度模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善公職人員養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化制度參數(shù)，增強(qiáng)制度的統(tǒng)一性、規(guī)范性。

1. 完善制度模式，改革個(gè)人賬戶(hù)

我國(guó)需要有系統(tǒng)思維與戰(zhàn)略眼光，通過(guò)養(yǎng)老金體系的整體設(shè)計(jì)引領(lǐng)公職人員養(yǎng)老金制度改革，建立適應(yīng)和助力中國(guó)式現(xiàn)代化的公職人員養(yǎng)老金制度。統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的總體水平與不同層次的基本水準(zhǔn)。b 在基本養(yǎng)老金制度層面，需要統(tǒng)籌考慮不同群體的需求，堅(jiān)持公平優(yōu)先原則，實(shí)現(xiàn)規(guī)則相對(duì)統(tǒng)一，籌資水平和待遇水平基本一致，體現(xiàn)國(guó)民待遇，消除身份歧視。在補(bǔ)充養(yǎng)老金制度層面，適度體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)和適當(dāng)?shù)募?lì)性，建立不同群體的補(bǔ)充養(yǎng)老金制度，統(tǒng)籌推進(jìn)職業(yè)年金制度與企業(yè)年金制度的發(fā)展。法定養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹保基本、促公平原則，根據(jù)個(gè)人適度水準(zhǔn)的基本生活需要，其替代率以40% 左右為宜；企業(yè)年金或職業(yè)年金的替代率在30% 左右。

現(xiàn)收現(xiàn)付型制度具有更好的互助共濟(jì)性與收入再分配作用，已成為眾多國(guó)家公職人員基本養(yǎng)老金制度的主流，甚至一些建立個(gè)人賬戶(hù)制私人養(yǎng)老金制度的國(guó)家也在進(jìn)行改革，試圖回歸現(xiàn)收現(xiàn)付模式。一些實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)制的國(guó)家在制度運(yùn)行中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，比如覆蓋率顯著下降、待遇水平下降、賬戶(hù)資產(chǎn)嚴(yán)重縮水等。2008 年國(guó)際金融危機(jī)后出現(xiàn)了養(yǎng)老金去私有化的再改革進(jìn)程。截至2018 年，曾經(jīng)實(shí)施了養(yǎng)老金私有化改革的30 個(gè)國(guó)家中，有18 個(gè)國(guó)家實(shí)施了去私有化改革。a 目前，絕大多數(shù)國(guó)家的公職人員養(yǎng)老金計(jì)劃通常以完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制方式融資。b 在未來(lái)的改革中，建議在基本養(yǎng)老金制度層次取消個(gè)人賬戶(hù)成分，實(shí)行完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制。

制度模式的調(diào)整并不是完全推翻原有的制度，而是進(jìn)行適度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，保持與原有制度模式的順暢銜接。公職人員基本養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)應(yīng)與其他群體保持一致，建立規(guī)則統(tǒng)一、現(xiàn)收現(xiàn)付、水平適度的國(guó)民基本養(yǎng)老金制度。將現(xiàn)有的個(gè)人賬戶(hù)部分融入職業(yè)年金制度，由單位和個(gè)人進(jìn)行平均繳費(fèi)積累，適當(dāng)縮小職業(yè)年金個(gè)人賬戶(hù)規(guī)模。

2. 優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)制度的統(tǒng)一性

我國(guó)需要在完善制度模式的基礎(chǔ)上繼續(xù)優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，完善制度參數(shù)，增強(qiáng)制度的統(tǒng)一性與規(guī)范性。

一是統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)與視同繳費(fèi)辦法。建議國(guó)家層面出臺(tái)統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)辦法，明確規(guī)定公職人員養(yǎng)老金繳費(fèi)的基數(shù)范圍，為各地在實(shí)施過(guò)程中提供參照，尤其是要明確公職人員的津貼、補(bǔ)貼、績(jī)效工資、獎(jiǎng)勵(lì)范圍，避免各地自行其是。在視同繳費(fèi)方面，需要建立全國(guó)統(tǒng)一的視同繳費(fèi)辦法，細(xì)化視同繳費(fèi)的具體情形，充分考慮加入公職人員養(yǎng)老金制度之前的參保情況、繳費(fèi)情況和職業(yè)狀況，避免影響公職人員“中人”的養(yǎng)老金權(quán)益。

二是完善待遇計(jì)發(fā)與待遇調(diào)整辦法。要重點(diǎn)理清“中人”和轉(zhuǎn)移接續(xù)情形下的待遇計(jì)發(fā)辦法，簡(jiǎn)化公職人員養(yǎng)老金特別是過(guò)渡性養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)公式，使公職人員對(duì)其退休后的養(yǎng)老金水平做到“心中有數(shù)”，避免產(chǎn)生焦慮和恐慌情緒。特別是對(duì)那些過(guò)渡期結(jié)束后退休的“老中人”的養(yǎng)老金待遇，以及存在轉(zhuǎn)移接續(xù)情形的公職人員養(yǎng)老金待遇，應(yīng)該有明確合理的計(jì)發(fā)辦法。及時(shí)調(diào)整公職人員職業(yè)年金計(jì)發(fā)月數(shù)，使其與退休年齡、預(yù)期壽命動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)，避免高齡公職人員的養(yǎng)老金大幅下降而影響其老年生活。在待遇調(diào)整方面，需要遵循公平、統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)的原則，建立統(tǒng)籌考慮公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金待遇調(diào)整辦法，綜合考慮物價(jià)水平、工資增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率等因素建立養(yǎng)老金待遇調(diào)整指數(shù)。

三是完善轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。我國(guó)需要在現(xiàn)有轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注公職人員在靈活就業(yè)、自由職業(yè)、新業(yè)態(tài)就業(yè)等職業(yè)轉(zhuǎn)換時(shí)的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)。明確公職人員養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)轉(zhuǎn)移、養(yǎng)老金權(quán)益轉(zhuǎn)移與關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法，明確“中人”在職業(yè)轉(zhuǎn)換過(guò)程中的視同繳費(fèi)年限計(jì)算辦法。統(tǒng)籌考慮公職人員基本養(yǎng)老金與補(bǔ)充養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。在其他職業(yè)群體補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展不成熟、制度差異較大的背景下，需要考慮公職人員職業(yè)年金權(quán)益的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。完善財(cái)政全額撥款單位與非全額撥款單位公職人員跨職業(yè)流動(dòng)時(shí)的職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，建議做實(shí)財(cái)政全額撥款單位的職業(yè)年金繳費(fèi)，便于公職人員跨職業(yè)流動(dòng)時(shí)的職業(yè)年金權(quán)益轉(zhuǎn)移。

（三）可持續(xù)發(fā)展：增強(qiáng)公職人員養(yǎng)老金制度的自我平衡能力

在人口快速老齡化的背景下，提升養(yǎng)老金的可持續(xù)性是世界各國(guó)面臨的共同挑戰(zhàn)。近些年來(lái)，OECD 成員國(guó)公職人員中在職人員的年齡趨于老化。從2015 年至2020 年，大多數(shù)OECD成員國(guó)中央政府雇員中55 歲及以上人員所占比重增長(zhǎng)了1% － 10%，平均約增長(zhǎng)了4%。a 隨著部分國(guó)家的人口老齡化加深和公共部門(mén)的擴(kuò)張，這些國(guó)家公職人員的退休養(yǎng)老費(fèi)用也在不斷攀升。OECD 成員國(guó)用于公職人員養(yǎng)老金的支出相當(dāng)于政府收入的2.5% 至7.5%，平均為5%；發(fā)展中國(guó)家公職人員養(yǎng)老金支出占政府收入比重的平均值為6%，在2% 至12% 之間。b 近30年來(lái)，絕大多數(shù)國(guó)家都在對(duì)其養(yǎng)老金制度體系進(jìn)行改革，包括提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡、限制提前退休、延長(zhǎng)工作年限、統(tǒng)一制度模式等，c 推動(dòng)改善養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。在深化我國(guó)公職人員養(yǎng)老金制度改革的過(guò)程中，需要通過(guò)各種渠道開(kāi)源節(jié)流，增收節(jié)支，完善籌資機(jī)制與待遇給付機(jī)制，平衡公職人員的養(yǎng)老金需求、籌資能力與財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

1. 完善基金管理與投資體制，提升投資收益率

堅(jiān)持管辦分開(kāi)和收支兩條線管理，實(shí)現(xiàn)基金的專(zhuān)業(yè)化管理與投資，避免由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。完善法人受托模式下的職業(yè)年金治理結(jié)構(gòu)，理清職業(yè)年金基金委托人、代理人、受托人、托管人、投資管理人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，克服職業(yè)年金運(yùn)營(yíng)中的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。建議設(shè)立職業(yè)年金管理委員會(huì)，行使職業(yè)年金總委托人和總代理人的職責(zé)，成員由相關(guān)利益主體構(gòu)成，負(fù)責(zé)職業(yè)年金的規(guī)劃編制、制度建設(shè)、監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、溝通協(xié)調(diào)等工作，對(duì)職業(yè)年金制度的管理運(yùn)行進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)管理運(yùn)行中的重要事項(xiàng)進(jìn)行決策。在職業(yè)年金管理委員會(huì)下設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)，吸納相關(guān)主體參與監(jiān)督。完善職業(yè)年金信息披露與報(bào)告機(jī)制，確保委托人和受益人及時(shí)、準(zhǔn)確了解職業(yè)年金運(yùn)行的相關(guān)信息及基金管理與投資動(dòng)態(tài)，防范基金投資風(fēng)險(xiǎn)。

完善公職人員養(yǎng)老基金投資渠道與投資策略，實(shí)現(xiàn)基金投資的多元有序組合。從部分國(guó)家養(yǎng)老基金投資工具的選擇來(lái)看，股票和債券是主要的投資工具。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，投資于資本市場(chǎng)是一個(gè)重要選擇，但需要健全、完善資本市場(chǎng)，避免由于資本市場(chǎng)的不完善和震蕩而引發(fā)基金損失?？蓪⒁欢ū壤墓毴藛T養(yǎng)老基金購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，既有政府信用擔(dān)保，又可保持一定的收益率。也可將公職人員養(yǎng)老基金中的一部分用于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，兼顧投資的公共性、社會(huì)性與收益性。

2. 調(diào)整待遇計(jì)發(fā)基數(shù)與計(jì)發(fā)月數(shù)

面對(duì)越來(lái)越大的公職人員養(yǎng)老金支出壓力，一些國(guó)家改革原來(lái)相對(duì)比較慷慨的待遇計(jì)發(fā)辦法，包括調(diào)整退休年齡、繳費(fèi)年限、服務(wù)年限、計(jì)算基數(shù)、積累率等方面。因此，我國(guó)需要調(diào)整完善公職人員養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法，主要是調(diào)整待遇計(jì)發(fā)基數(shù)與計(jì)發(fā)月數(shù)。

在待遇計(jì)發(fā)基數(shù)方面，目前主要以退休前一年的工資收入作為基數(shù)，而退休前一年的工資收入往往處于職業(yè)生涯的最高狀態(tài)，導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平相對(duì)偏高，增加了養(yǎng)老金支付壓力。因此，建議將退休前更長(zhǎng)時(shí)間的平均工資收入作為待遇計(jì)發(fā)基數(shù)，比如退休前10 年、15 年或者終生平均收入。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，較多國(guó)家的公職人員養(yǎng)老金不是基于最后一年的工資收入計(jì)算。加拿大安大略省以公職人員連續(xù)五年最高工資收入平均數(shù)為基數(shù)，荷蘭公務(wù)員養(yǎng)老金計(jì)劃基于終身平均收入計(jì)算，日本也以終身平均收入作為計(jì)發(fā)基數(shù)。d 在2015 年的改革中，英國(guó)公職人員養(yǎng)老金待遇的計(jì)算從最終薪金制轉(zhuǎn)為職業(yè)生涯平均收入制，向更加公平的制度邁近。

在待遇計(jì)發(fā)月數(shù)方面，建議根據(jù)退休年齡和預(yù)期壽命及時(shí)調(diào)整個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金和職業(yè)年金待遇計(jì)發(fā)月數(shù)，建立計(jì)發(fā)月數(shù)與退休年齡、預(yù)期壽命之間的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)機(jī)制，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，避免調(diào)整滯后帶來(lái)的不公平、支付壓力和制度風(fēng)險(xiǎn)。

此外，取消個(gè)人賬戶(hù)繼承。特別是職業(yè)年金賬戶(hù)余額中絕大部分來(lái)源于財(cái)政，不能將公共資金用于繼承，而應(yīng)轉(zhuǎn)入統(tǒng)籌基金，用于支付退休公職人員的養(yǎng)老金待遇。同時(shí)，還需明確制度轉(zhuǎn)軌成本及化解辦法。

（責(zé)任編輯：郭 林）

［基金項(xiàng)目］ 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金學(xué)術(shù)社團(tuán)資助重大項(xiàng)目“中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與發(fā)展戰(zhàn)略研究”（24SGA001）。