臨時救助：共同富裕背景下社會救助體系的新支柱

［摘 要］ 我國臨時救助制度建設(shè)是為了幫助各類家庭與個人應(yīng)對突發(fā)性、臨時性困難，彌補社會救助安全網(wǎng)的漏洞。在邁向共同富裕的背景下，臨時救助需要應(yīng)對風(fēng)險社會中的人口流動與工作貧困問題，并承擔(dān)起社會救助體系新支柱的重要任務(wù)。作為風(fēng)險沖擊的阻斷劑、各救助項目間的勾縫劑和調(diào)動社會力量的催化劑，臨時救助制度這一新支柱應(yīng)充分發(fā)揮“救急難”“托底線”“促銜接”和“助參與”的功能。為此，需要轉(zhuǎn)變臨時救助的理念目標(biāo)，推動其從補充轉(zhuǎn)為支柱，應(yīng)提前干預(yù)而非最后出臺；需要完善制度設(shè)計，包括擴大并明確救助對象范圍，使其實質(zhì)性涵蓋流動人口，拓展臨時救助內(nèi)容和形式，增加臨時救助資金投入；需要優(yōu)化實施方案，變單一主體為政府主導(dǎo)下的多元參與。

［關(guān)鍵詞］ 共同富裕；臨時救助；社會救助體系；救急難；流動人口

一、引言

為了彌補社會救助安全網(wǎng)的漏洞，幫助各類家庭與個人應(yīng)對突發(fā)性、臨時性困難，2007 年起民政部要求各地探索建立臨時救助制度。在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2014 年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，要求進一步發(fā)揮臨時救助“托底線”和“救急難”作用，解決遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的群眾救助問題。這之后，學(xué)術(shù)界也開始關(guān)注臨時救助，相關(guān)研究主要圍繞兩方面開展：一是臨時救助制度建設(shè)的意義和重要性，提出臨時救助制度可以補齊我國社會救助制度的短板，進一步強化社會救助的民生托底功能并使其能夠更加高效地運行，a 進而發(fā)揮重要的“托底線”和“救急難”的功能；b 二是臨時救助制度建設(shè)中面臨的現(xiàn)實問題和完善建議，提出主要問題包括臨時救助對象中非本地戶籍對象比例很低、c 制度“救急難”功能發(fā)揮不足、與其他救助項目銜接不暢、與傳統(tǒng)救助的“單一主體”存在沖突等。a 針對此，完善建議包括廢除獲得臨時救助的戶籍要件，b 提升臨時救助“救急難”功能、加強臨時救助與其他社會救助項目銜接，推動多元主體在臨時救助服務(wù)中的協(xié)同參與，c 提升基層部門在政策執(zhí)行過程中的救急能力等。d 由上可見，已有研究豐富了對臨時救助制度建設(shè)必要性、實踐問題和完善思路的研究，使我國社會救助的研究范圍得到拓展，改變了僅關(guān)注低保制度的思維定勢。但也應(yīng)注意到，既有研究缺乏對臨時救助制度建設(shè)和改革動力機制的剖析以及對邁向共同富裕背景下臨時救助面臨新挑戰(zhàn)和新任務(wù)的探討，也缺乏從學(xué)理角度對低保制度和臨時救助制度的比較研究，進而難以明確新時期臨時救助制度的建制理念與功能定位，也無法厘清其在整個社會救助體系中的地位，這會影響臨時救助的制度設(shè)計和實施路徑。

基于此，本文回顧梳理我國臨時救助的發(fā)展歷程，分析臨時救助制度建設(shè)和改革的主要動力機制。同時，立足全面建成小康社會并邁向共同富裕的時代背景，探討臨時救助面臨的新挑戰(zhàn)和新任務(wù)，并在比較低保與臨時救助共同點和差異點的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)把臨時救助作為與低保制度并存不悖的主體性項目，將其確立為社會救助體系的新支柱，從價值理念、制度設(shè)計和實施方案等方面加以優(yōu)化完善。

二、我國臨時救助制度建設(shè)與改革的歷程和動因

（一）發(fā)展歷程回顧

1999 年我國建立了城市居民最低生活保障制度，拉開了社會救助改革的序幕。這之后，農(nóng)村最低生活保障制度逐步建立，醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項救助制度也逐步建立完善，新型社會救助體系初見雛形。然而，一方面，我國社會救助水平偏低導(dǎo)致救助不足；另一方面，完善的社會救助體系除滿足困難群體的日常生活需求與常規(guī)專項需求外，還應(yīng)能夠幫助各類家庭與個人應(yīng)對各種突發(fā)性嚴(yán)重困難。e 因此，2007 年始，民政部部署各地積極探索建立臨時救助制度，以解決常規(guī)救助后基本生活仍有嚴(yán)重困難以及遭遇突發(fā)性、緊迫性、嚴(yán)重困難的家庭或個人的生活問題。

經(jīng)過幾年探索并在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2014 年國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，提出在全國建立臨時救助的基本制度和政策框架，對建立臨時救助的意義、目標(biāo)、舉措和機制等內(nèi)容做出了明確規(guī)定，要求發(fā)揮臨時救助“托底線”和“救急難”作用，進一步強化兜底民生保障網(wǎng)。2018 年，針對一些地區(qū)存在臨時救助時效不強、救助水平偏低、制度效能發(fā)揮不充分、工作保障不到位等問題，民政部、財政部出臺了《關(guān)于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》，要求細化明確對象范圍和類別（急難救助對象和支出型救助對象）、優(yōu)化審核審批程序、科學(xué)制定救助標(biāo)準(zhǔn)、拓展救助方式、加強與慈善救助銜接等。2019 年，為了助力脫貧攻堅和全面建成小康社會，民政部、財政部、國務(wù)院扶貧辦出臺了《關(guān)于在脫貧攻堅兜底保障中充分發(fā)揮臨時救助作用的意見》，要求著力發(fā)揮臨時救助在解決“兩不愁三保障”突出問題中的作用，加強臨時救助與其他社會救助制度以及其與扶貧政策的銜接，通過臨時救助著力防范脫貧群眾返貧并穩(wěn)步提升兜底能力。為了應(yīng)對新冠肺炎疫情的沖擊，2021 年民政部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步做好受災(zāi)情疫情影響困難群眾基本生活保障工作的通知》，要求各地民政部門發(fā)現(xiàn)因災(zāi)因疫造成基本生活出現(xiàn)困難的群眾，及時給予臨時救助，情況緊急的，可實行“先行救助”，事后補充說明情況，取消戶籍地、居住地申請限制等。2022 年，為了進一步鞏固脫貧攻堅成果并推進鄉(xiāng)村振興，民政部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合出臺了《關(guān)于進一步做好最低生活保障等社會救助兜底保障工作的通知》，要求進一步加強急難臨時救助，包括加強對生活困難未參保失業(yè)人員的臨時救助和其他基本生活陷入困境群眾的臨時救助，并全面推行由急難發(fā)生地直接實施救助，為臨時遇困群眾救急解難（見表1）。

在國家的積極推動下，2015 年起各省也相繼出臺了臨時救助的法規(guī)政策，不斷規(guī)范和完善臨時救助制度。從文件名稱上看，有些省份以健全臨時救助的通知為名發(fā)布文件，如吉林、江蘇、山西等；有些省份命名為臨時救助工作規(guī)程，如四川、云南、陜西等；有些省份命名為臨時救助辦法，如江西、西藏；還有些則在地方性社會救助條例或辦法中對臨時救助加以規(guī)范，如山東、浙江等。對比各省臨時救助的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，不同省份都強調(diào)了臨時救助方式的多樣性，包括臨時救助金、發(fā)放實物和提供轉(zhuǎn)介服務(wù)等，救助對象包括困難個人和困難家庭，也注重給予地方一定自主權(quán)，特殊情況特殊處理，其差異主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，現(xiàn)金救助金額方面，各省大都以低保為基準(zhǔn)進行計算，但具體標(biāo)準(zhǔn)有差距，新疆規(guī)定原則不高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)5 倍，云南規(guī)定一般不高于3 倍，最高不超過6 倍。部分省份除低?；鶞?zhǔn)外，還通過家庭成員數(shù)、困難延續(xù)時限為標(biāo)準(zhǔn)對救助金額進行計算，如吉林、內(nèi)蒙古等。對于符合急難型對象條件、困難程度較輕的，給予小金額先行救助，但金額標(biāo)準(zhǔn)不同，例如，河北、河南等大多數(shù)省份規(guī)定1000 元（含1000 元）以下可先行救助，山西、貴州則規(guī)定每次不超過500 元。第二，救助門檻方面，急難救助對象都是因火災(zāi)、交通事故、公共衛(wèi)生等意外事件導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難的個人和家庭，支出型救助對象大多規(guī)定受助家庭應(yīng)滿足近12 個月內(nèi)人均收入原則上不超過當(dāng)?shù)厣夏甓热司芍涫杖耄壹彝ヘ敭a(chǎn)狀況符合當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定，但也有部分省份不同，例如，北京規(guī)定家庭年收入（申請之日前12 個月收入總和）扣除申請前12 個月內(nèi)發(fā)生的家庭生活必需支出后，其月人均收入低于本市當(dāng)年低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，家庭財產(chǎn)狀況符合本市低收入家庭財產(chǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；云南規(guī)定家庭年人均收入低于當(dāng)?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均可支配收入，提出申請前12 個月內(nèi)家庭剛性支出達到或超過其家庭年收入的60%，且家庭財產(chǎn)狀況符合低保邊緣家庭財產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定。第三，救助時間限制方面，部分省份有明確規(guī)定，部分省份未具體說明。例如，上海規(guī)定救助時間原則上不超過3 個月；甘肅、福建規(guī)定支出型救助原則上最長不超過6 個月。第四，救助次數(shù)方面，大部分省份未對救助次數(shù)限制進行說明，少部分省份對此有說明。例如，內(nèi)蒙古規(guī)定原則上臨時救助一年只能享受1 次，特殊情況不超過2 次；陜西規(guī)定原則上一個家庭或個人一年內(nèi)臨時救助不超過2 次；西藏規(guī)定一年內(nèi)同一事由救助次數(shù)原則上不超過2 次，如遇特殊情況，經(jīng)社會救助聯(lián)席會議研究同意，可適當(dāng)增加救助次數(shù)并提高救助標(biāo)準(zhǔn)。

總的來看，近十年來，我國臨時救助的救助戶/ 人次數(shù)有所浮動，2020 年最高時達1380.6萬人次，救濟非戶籍人次數(shù)最多的是2022 年，達到26.2 萬人次。從救助資金看，支出最多是2020 年的165.7 億元，最少則為2014 年的57.6 億元。從平均救助水平看，各年分布在1000—1500 元之間，具體如表2 所示。

（二）建設(shè)與改革的動因分析

通過對我國臨時救助制度發(fā)展歷程的回顧，可以發(fā)現(xiàn)，其建設(shè)與改革的動因可分為外部動因和內(nèi)部動因兩方面。

從外部動因看，時代背景和經(jīng)濟社會發(fā)展形勢是臨時救助建設(shè)與改革的重要推動因素。一是在脫貧攻堅的背景下，國務(wù)院2014 年頒布了《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，推動臨時救助制度在全國建立，之后2018 年和2019 年，民政部先后印發(fā)《關(guān)于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》和《關(guān)于在脫貧攻堅兜底保障中充分發(fā)揮臨時救助作用的意見》（見表1），以完善優(yōu)化臨時救助制度。由此可見，臨時救助作為社會救助體系中的重要組成部分，是社會救助的最后防線，也是脫貧攻堅中社會保障兜底“五個一批”的重要內(nèi)容，對強化貧困人口兜底保障，助力解決“兩不愁三保障”突出問題，確保打贏脫貧攻堅戰(zhàn)與全面建成小康社會至關(guān)重要。二是2020 年初新冠肺炎疫情出現(xiàn)并迅速蔓延，期間不少抗風(fēng)險能力弱的低收入群體受到嚴(yán)重沖擊，部分群體因停工停產(chǎn)等原因而失業(yè)，再加之突發(fā)公共衛(wèi)生事件導(dǎo)致的生活品物價上漲和防疫物品等額外支出增加，低收入群體生活開銷增長，其基本生活受到嚴(yán)重影響。a在上述經(jīng)濟社會形勢下，民政部2021 年印發(fā)了《關(guān)于進一步做好受災(zāi)情疫情影響困難群眾基本生活保障工作的通知》（見表1），規(guī)定了對因疫情造成基本生活困難的群眾及時給予臨時救助，情況緊急的先行救助并由急難發(fā)生地直接實施臨時救助，以確保脆弱性較強的低收入群體的基本生活能夠得到保障，免除其在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中遭遇生存危機。三是在脫貧攻堅取得勝利和全面建成小康社會的背景下，臨時救助制度進一步改革優(yōu)化，民政部2022 年印發(fā)了《關(guān)于進一步做好最低生活保障等社會救助兜底保障工作的通知》（見表1），要求加強對生活困難未參保失業(yè)人員的臨時救助和其他基本生活陷入困境群眾的臨時救助，并全面推行由急難發(fā)生地直接實施救助，以避免大規(guī)模返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)和鞏固拓展脫貧攻堅成果。

從內(nèi)部動因看，臨時救助在實踐中的短板和問題也推動著制度不斷發(fā)展與改革。2014 年臨時救助制度全面建立后，在實踐運行中顯現(xiàn)出諸多問題，包括救助時效性不強、救助水平偏低、制度效能發(fā)揮不充分、工作保障不到位等，b 為此，2018 年和2019 年民政部專門出臺政策文件，針對上述問題明確了臨時救助的改革要求和改革措施，以加強與改進臨時救助制度，促進臨時救助更好地發(fā)揮其在脫貧攻堅中的作用。之后，臨時救助因所覆蓋的非戶籍人口十分有限，限制了其“救急難”功能的發(fā)揮。為此，在新冠疫情導(dǎo)致大量戶籍不在當(dāng)?shù)厝藛T的臨時遇困現(xiàn)象后，2021 年和2022 年民政部接連出臺相關(guān)政策文件，要求針對情況緊急的困難人員先行救助并由急難發(fā)生地直接實施臨時救助，以推動臨時救助制度救急解難功效的發(fā)揮。

三、共同富裕背景下臨時救助制度面臨的新挑戰(zhàn)與新任務(wù)

共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求與核心內(nèi)涵。2024 年黨的二十屆三中全會指出，要聚焦提高人民生活品質(zhì)、推動人的全面發(fā)展、使全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。全體人民共同富裕既要不斷增加人民的經(jīng)濟收入，又要確保精神是富有的、生態(tài)環(huán)境是友好的，實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會全面進步，增強人民的幸福感和安全感。全體人民共同富裕不是整齊劃一的平均主義，既不是同等富裕，也不是同步富裕，而是一個在動態(tài)中向前發(fā)展的過程。a要實現(xiàn)全體人民共同富裕，其關(guān)鍵在于縮小群體間的收入差距和實際消費水平差距，不斷提升低收入群體的增收能力、生活品質(zhì)和社會福祉水平。正如習(xí)近平總書記指出，低收入群體是促進共同富裕的重點幫扶保障人群。幫扶保障低收入和困難群體必然離不開包括臨時救助在內(nèi)的社會救助安全網(wǎng)。在邁向共同富裕的現(xiàn)實情境下考察我國臨時救助制度，可以發(fā)現(xiàn)，其面臨以下新挑戰(zhàn)和新任務(wù)。

（一）新挑戰(zhàn)：風(fēng)險社會中的人口流動與工作貧困問題

烏爾里希·貝克在《風(fēng)險社會》一書中指出，當(dāng)前的現(xiàn)代性即為風(fēng)險社會，其主要特征在于人類面臨著多重的生存風(fēng)險。我國正走在現(xiàn)代性的拓展之路上，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進步等在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也是社會風(fēng)險的潛源流，可以說，我國已邁入風(fēng)險社會。根據(jù)風(fēng)險社會理論提出的“財富在上層聚集、風(fēng)險在下層聚集”的論斷，b 風(fēng)險社會給抗風(fēng)險能力弱的脆弱群體帶來嚴(yán)重沖擊。隨著現(xiàn)代化的推進，我國出現(xiàn)了大規(guī)模的人戶分離人口和流動人口，c 據(jù)統(tǒng)計，人戶分離人口從2010 年的2.61 億增至2021 年的5.04 億，流動人口數(shù)量從2010 年的2.21 億增至2021 年的3.85 億，不到4 人就有1 人流動，2019 年后人口高流動性遷徙特征更為明顯（見圖1）。

長期以來，流動人口主要表現(xiàn)出“懸浮式”的狀態(tài)，定居和扎根城市的意愿偏低，這并非全部由流動人口主觀意愿導(dǎo)致，很大一部分原因是客觀條件如工資偏低、社會救助等社會保障制度對其的排斥所致。工資偏低和社會保障缺位還會導(dǎo)致工作貧困的出現(xiàn)，顧名思義，工作貧困是指處于就業(yè)狀態(tài)卻仍陷入相對貧困。從宏觀層面看，流動人口社會保障制度的不健全與技術(shù)發(fā)展進步導(dǎo)致其不得不從事臨時性或非正規(guī)工作，這會增大工作貧困的風(fēng)險；從微觀層面看，流動人口的工資偏低、收入不穩(wěn)定、家庭負(fù)擔(dān)重等也會導(dǎo)致工作貧困。在邁向共同富裕的背景下，流動人口和工作貧困問題給臨時救助帶來了新的要求和挑戰(zhàn)。

第一，臨時救助需要覆蓋更多困難群眾。在共同富裕背景下，我國貧困治理的目標(biāo)應(yīng)從過去的解決絕對貧困擴展到解決相對貧困，對貧困的認(rèn)識要有所轉(zhuǎn)變，應(yīng)該認(rèn)識到除低保、特困對象等絕對困難群體之外，還存在許多相對困難群體和臨時遇困群眾，其抗風(fēng)險能力低，在遭遇風(fēng)險沖擊時，需要臨時救助的幫扶。有學(xué)者根據(jù)家庭追蹤調(diào)查的數(shù)據(jù)測算出我國城市的工作貧困率大致為27%。a 由于流動人口多分布在城市，按此比例計算可大致推測出流動人口中處于工作貧困的人數(shù)超9000 萬，其中遭遇突發(fā)困難的人數(shù)也應(yīng)較為龐大。而我國2023 年臨時救助人次數(shù)為742 萬，其中非戶籍獲助者僅為4.8 萬，這說明臨時救助制度在覆蓋流動工作貧困群體方面仍有很大不足。大量研究發(fā)現(xiàn)，城市基本公共服務(wù)的開放程度低且約束條件多，離均等化目標(biāo)尚有差距，特別是社會救助作為兜底性社會保障制度，其開放程度更低。b 根據(jù)《社會救助暫行辦法》，社會救助由戶籍所在地政府負(fù)責(zé)，流動人口無法在流入地申請低保、特困和住房、就業(yè)、教育救助，在醫(yī)療救助、臨時救助方面，政策話語模糊（見表3），沒有明確規(guī)定受助者的具體類型，地方上出現(xiàn)了差異化的救助安排，比如，浙江等地方規(guī)定持有《浙江省居住證》的人口，可申請臨時救助。但應(yīng)注意到，流動人口中還存在為數(shù)眾多的未在流入地辦理居住證的人員，這些流動人口實質(zhì)上被排斥在臨時救助制度之外。應(yīng)該說，頂層設(shè)計的“模糊”很大程度上造成基層執(zhí)行無力，形成了對困難流動人口的排斥。根據(jù)韋伯關(guān)于身份區(qū)隔的分析，他認(rèn)為限制外部人獲取福利救濟、教育等優(yōu)質(zhì)資源的渠道是政策主導(dǎo)者維系自身利益群體利益的常見方式，身份資格可以形成身份區(qū)隔。c 還有學(xué)者直接把身份區(qū)隔與社會排斥聯(lián)系在一起，指出政策的“社會封閉機制”會限制一些群體獲得社會資源，進而使其無法充分參與社會生活并形成社會排斥。d 從這個角度看，戶籍經(jīng)常被社會政策當(dāng)作身份區(qū)隔的手段，是由地理空間決定機制而制造的社會排斥，因為這種排斥，臨時救助覆蓋的流動困難群眾尚非常有限，需要大幅度拓展范圍。

第二，臨時救助需要采取更多救助形式。在共同富裕背景下，困難群眾遭遇的困境多種多樣，其救助需要也存在差異。臨時救助由于需要應(yīng)對不確定的突發(fā)困難，應(yīng)該更注重實物和服務(wù)救助，以滿足困難群體危機干預(yù)、心理疏導(dǎo)、資源鏈接等多元化需要。目前，我國最低生活保障采取現(xiàn)金救助形式，就業(yè)救助、醫(yī)療救助、教育救助主要采取服務(wù)形式，臨時救助雖然規(guī)定可采用現(xiàn)金、實物、轉(zhuǎn)介服務(wù)等多種救助形式，但實踐中因?qū)嵨锞戎狈?biāo)準(zhǔn)和服務(wù)救助發(fā)展相對滯后，不少地方的臨時救助仍以現(xiàn)金救助為主，甚至有些地方臨時救助實施細則中根本沒有涉及實物救助和服務(wù)救助的內(nèi)容，a 單一的現(xiàn)金救助形式顯然難以適應(yīng)共同富裕背景下臨時救助的現(xiàn)實需要，不利于臨時救助功效的發(fā)揮。

第三，臨時救助需要推動更多主體參與。臨時救助與常規(guī)救助的不同之處在于其需要應(yīng)對包括流動人口在內(nèi)的社會成員的各種突發(fā)性、臨時性困難，需要具備快捷、靈活的特點，且需要提供多樣化服務(wù)。社會組織等社會力量具有規(guī)模小、方式靈活、救助快捷、專業(yè)化較強等特點，特別適合參與臨時救助，b 社會組織除提供資金、實物外，還因不同的專業(yè)性適合提供不同形式的服務(wù)救助，如心理輔導(dǎo)、危機干預(yù)、護理照料等。盡管《社會救助暫行辦法》中明確要求建立健全社會力量參與機制，但是在現(xiàn)實中由于社會組織總體發(fā)展滯后且區(qū)域間發(fā)展不平衡等原因，其在臨時救助中的參與尚未得到普遍重視，各地政策也缺少細化、可操作性的規(guī)定。這導(dǎo)致一方面在救助資金上臨時救助籌資渠道單一、投入不到位，資金籌措主要由地方財政負(fù)責(zé)，從表2 可見，2023 年臨時救助資金支出為105.7 億元，約占當(dāng)年國家財政支出總額的0.04%，比重偏低。另一方面，因缺乏社會力量參與造成救助服務(wù)較為欠缺，主動救助能力不足，難以應(yīng)對復(fù)雜、突發(fā)的急難事件和困難。

（二）新任務(wù)：臨時救助應(yīng)成為社會救助體系的新支柱

長期以來，最低生活保障作為我國新型社會救助體系中建立時間最早、覆蓋人口最多和支出規(guī)模最大的基本生活保障制度，在絕對困難群體兜底保障方面發(fā)揮了重要作用，是我國社會救助體系中的重要支柱。最低生活保障制度是對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)氐捅＜彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的困難家庭提供現(xiàn)金救助，以保障其最基本生活。近十多年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、絕對貧困人口減少和問責(zé)風(fēng)險過高等多種原因，最低生活保障覆蓋人數(shù)基本呈下降趨勢（見圖2），到2023 年底，全國城鄉(xiāng)低保對象合計為4063.3 萬人，僅為總?cè)丝诘?.88%，再加之最低生活保障僅面向戶籍人口（見表3 和4），短期內(nèi)難以向流動人口放開。在邁向共同富裕的背景下，僅依靠最低生活保障制度難以應(yīng)對日益凸顯的相對貧困問題和流動人口的突發(fā)生活困難問題，為此，社會救助體系需要新的支柱。

臨時救助，從立法層面看，2014 年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》明確其目標(biāo)為“解決城鄉(xiāng)群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時性基本生活困難問題”，并對其進行了概念界定，即“國家對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь?，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后基本生活暫時仍有嚴(yán)重困難的家庭或個人給予的應(yīng)急性、過渡性的救助”。2018 年民政部發(fā)布的《關(guān)于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》，進一步明確了臨時救助的對象，指出根據(jù)困難情形其可分為急難型救助對象和支出型救助對象。急難型救助對象主要包括因意外事件等導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難、需要立即采取救助措施的家庭和個人；支出型救助對象主要包括因教育、醫(yī)療等生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導(dǎo)致基本生活一定時期內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭?；谏鲜隽⒎▽用娴慕缍ê鸵?guī)范，從學(xué)理上看，本文認(rèn)為臨時救助屬于社會救助體系的重要組成，是對因急難意外事件或必需支出突增等原因?qū)е禄旧顣簳r困難的城鄉(xiāng)居民給予的非定期、非定量的救助，目標(biāo)是解決社會成員的突發(fā)性、臨時性基本生活困難，具有應(yīng)急性、過渡性的特點。

與低保制度相比，臨時救助制度與其既有共同之處，也存在相異之處。從共性看，低保和臨時救助應(yīng)對的困難類型均為基本生活困難，低保是因低收入造成較長期的基本生活困難，而臨時救助是因意外事件或必需支出突增等造成暫時性基本生活困難，此外，低保和臨時救助的管理部門均為民政部門。從差異性看，在制度性質(zhì)方面，低保制度屬于常規(guī)性救助，臨時救助則體現(xiàn)出應(yīng)急性和過渡性，向臨時遇困者提供及時、有效的救助。a 在制度構(gòu)成要素方面，兩者在救助對象、內(nèi)容和方式上均存在差異。低保的救助對象為收入型困難群體且僅面向戶籍人口，臨時救助的對象主要為支出型和急難型困難群體兩類，包含戶籍人口和非戶籍人口；低保的救助內(nèi)容為提供現(xiàn)金，臨時救助內(nèi)容包括現(xiàn)金、實物和轉(zhuǎn)介服務(wù)；低保的救助方式一般為申請審批，且符合條件后無時間限制，而臨時救助可簡化審批程序，且多有時間和次數(shù)限制（見表4）。

鑒于臨時救助與最低生活保障均可應(yīng)對基本生活困難，且與低保相比，臨時救助具有應(yīng)急性、救助內(nèi)容多樣、救助方式靈活等性質(zhì)和特點，以及其能夠面向非戶籍人口、為包容流動人口留有余地（見表4），最適合在邁向共同富裕的背景下承擔(dān)起社會救助體系新支柱的重要任務(wù)，其作為新支柱的功能主要體現(xiàn)在以下三方面。

第一，作為風(fēng)險沖擊的阻斷劑，可以發(fā)揮“救急難”和“托底線”的作用。風(fēng)險社會中，此起彼伏的社會風(fēng)險會給抗風(fēng)險能力弱的脆弱群體帶來各種沖擊，臨時救助因其特定的性質(zhì)和特點，既可以幫助脆弱群體應(yīng)對突發(fā)性、緊迫性的嚴(yán)重困難，也可以為支出型貧困群體提供更多的救助幫扶，阻斷和減輕相關(guān)社會風(fēng)險帶來的沖擊，可同時發(fā)揮“救急難”和“托底線”的作用，這也是我國臨時救助制度建立之初就明確的功能目標(biāo)，其中“救急難”一定程度上是“托底線”的前提，兩者的作用相輔相成、互相支撐。

第二，作為各項救助項目間的勾縫劑，可以發(fā)揮“促銜接”的作用。在共同富裕背景下，社會救助體系應(yīng)力求系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，并作為一個整體發(fā)揮合力。由于臨時救助的形式包括提供現(xiàn)金、實物和轉(zhuǎn)介服務(wù)等，再加之其靈活性、及時性的特點，其可以彌合不同社會救助項目之間縫隙。對于遭遇突發(fā)困難的困難群體，可依據(jù)其困難情形和性質(zhì)，為其提供臨時救助，其中在短期實物和現(xiàn)金救助后仍有困難的，可申請進入最低生活保障等基本生活救助，需要專項服務(wù)的可轉(zhuǎn)入醫(yī)療、就業(yè)、教育等專項救助和其他服務(wù)救助，如不滿足基本生活與專項救助條件還可以與慈善救助相銜接，這樣就可以使各種社會救助項目有效銜接，逐步拓展救助覆蓋范圍并包容流動人口，織密社會救助的安全網(wǎng)。

第三，作為調(diào)動社會力量的催化劑，可以發(fā)揮“助參與”的作用。福利多元主義理論表明，除國家外，市場、志愿組織等多元主體都應(yīng)成為福利提供者，我國社會救助體系建設(shè)也明確要求要調(diào)動社會力量參與。與基本生活救助和專項救助相比，臨時救助因其靈活性、應(yīng)急性，以及現(xiàn)金、實物、服務(wù)救助等多種救助形式，為社會力量的積極參與和介入提供了有利的渠道。例如，政府可引入公益慈善組織、社會工作機構(gòu)等社會組織為有需要的臨時救助對象提供專業(yè)性服務(wù)救助，還可與超市、旅舍簽約，使其為遭遇突發(fā)困難者提供食品、生活用品、臨時住宿等。

總之，上述三方面功能決定了臨時救助除了通過“救急難”和“托底線”以實現(xiàn)兜底保障功效外，還能通過“促銜接”和“助參與”實現(xiàn)各救助項目的銜接和社會力量的積極參與，這使臨時救助具備成為我國社會救助體系新支柱的基礎(chǔ)條件。

四、共同富裕背景下推動臨時救助成為社會救助體系新支柱的實現(xiàn)路徑

在共同富裕背景下，要推動臨時救助成為社會救助體系的新支柱，就要確保臨時救助“救急難”“托底線”“促銜接”和“助參與”的功能與作用得到充分和有效發(fā)揮。其中，前三項功能的充分發(fā)揮可以幫助臨時遇困群體獲得及時幫助，防止其陷入經(jīng)濟困難境地，筑牢物質(zhì)上共同富裕的基石，后一項功能則可以通過調(diào)動多元主體參與，營造政府與社會共同關(guān)愛困難群體的氛圍，有利于精神上共同富裕的實現(xiàn)。鄭功成指出，我國社會保障制度改革與發(fā)展有三大核心要素：理念目標(biāo)、制度設(shè)計和技術(shù)方案，三大要素中任何一項要素的失誤或不合時宜都會影響社會保障的正常運行和可持續(xù)發(fā)展，只有理念目標(biāo)適應(yīng)國情和時代要求，只有制度設(shè)計盡可能科學(xué)合理，只有實施方案盡可能優(yōu)化，才能實現(xiàn)社會保障的良性發(fā)展。a 臨時救助制度作為一項重要的社會保障制度，也應(yīng)關(guān)注這三大核心要素，從理念目標(biāo)、制度設(shè)計和制度實施入手加以推進，使其能夠應(yīng)對共同富裕背景下的新要求和新挑戰(zhàn)。

（一）轉(zhuǎn)變理念目標(biāo)：從補充到支柱

我國臨時救助制度建立是在基本生活救助和專項救助制度建成之后，即發(fā)現(xiàn)常規(guī)救助因水平偏低導(dǎo)致救助不足，再加之出現(xiàn)一些常規(guī)救助難以及時應(yīng)對的突發(fā)困難，因此需要建立臨時救助加以彌補和補充?？梢姡R時救助的理念目標(biāo)主要在于補充，在社會救助體系中居于補充地位，這就導(dǎo)致實際執(zhí)行與實施中，臨時救助往往作為其他社會救助的彌補手段，b 扮演最后出臺的角色，這雖然發(fā)揮了“托底線”的作用，但“救急難”的功能受到忽視并難以得到充分發(fā)揮。同時，由于補充的理念目標(biāo)，臨時救助“促銜接”和“助參與”的作用沒有得到重視和關(guān)注，臨時救助制度建立之初的相關(guān)政策文件中沒有提及這兩項功能。

在共同富裕背景下，推動臨時救助成為社會救助體系的新支柱首先要轉(zhuǎn)變理念目標(biāo)，促使臨時救助從補充轉(zhuǎn)為支柱，使臨時救助成為社會救助體系的“橋頭堡”，c 即臨時救助應(yīng)提前介入和干預(yù)而不是最后出臺，只有如此，才能使低收入的社會成員在遭遇突發(fā)、急難事件而導(dǎo)致臨時生活困難后得到及時幫助，獲得充分的緩沖，防止其陷入絕對困難處境，能夠通過臨時救助渡過短暫的困難時期，進而走出生活困境，也就是說，臨時救助可以促進低收入群體這一社會中的弱勢群體共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，為物質(zhì)上的共同富裕筑牢底板。臨時救助應(yīng)居于和最低生活保障制度并列的支柱地位，體現(xiàn)應(yīng)急性和預(yù)防性，當(dāng)未被常規(guī)救助覆蓋的社會成員遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難時，首先要通過臨時救助予以救助，具體可依據(jù)其困難情形采用不同救助形式，包括現(xiàn)金、實物和轉(zhuǎn)介服務(wù)?，F(xiàn)金和實物救助后仍無法脫離困境的，要分情況提供轉(zhuǎn)介服務(wù)，對需要申請低保、特困等基本生活救助和醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項救助的，基層民政部門應(yīng)協(xié)助其辦理；對需要社會組織通過慈善救助、發(fā)動社會募捐、提供專業(yè)服務(wù)、志愿服務(wù)等形式予以幫扶的，應(yīng)及時轉(zhuǎn)介；對符合低保邊緣家庭、剛性支出困難家庭等認(rèn)定條件的，可直接認(rèn)定。通過上述理念轉(zhuǎn)變，可以確保臨時救助各項功能和作用得到有效發(fā)揮，這是臨時救助成為社會救助體系新支柱的前提和基礎(chǔ)。

（二）完善制度設(shè)計：從模糊到清晰

在臨時救助建制理念轉(zhuǎn)變的條件下，臨時救助制度設(shè)計需要不斷優(yōu)化完善，要使原有模糊的設(shè)計走向清晰，具體涉及救助對象、救助內(nèi)容和救助資金三大方面。

第一，擴大并明確救助對象范圍。目前，從國家層面看，臨時救助對象范圍的規(guī)定不夠明確，《社會救助暫行辦法》對臨時救助是否涵蓋流動人口的表述模糊，由此造成各地在制定政策規(guī)范時無所適從，不少困難流動人口被排斥在臨時救助之外，2023 年獲得臨時救助的非戶籍人口僅占獲助者的0.65%，比例微乎其微。在邁向共同富裕的現(xiàn)實情境下，面對規(guī)模龐大的流動人口問題與工作貧困風(fēng)險，需要增強臨時救助的包容性，要明確臨時救助對流動人口的全覆蓋，不僅要包含辦理居住證的流動人口，還要包含未辦理居住證的流動人口，使流動人口在遭遇突發(fā)嚴(yán)重困難時求助有門，這是困難流動人員的基本社會權(quán)利，也是不斷滿足其對美好生活需要和解決相對貧困的重要舉措，而解決相對貧困和共同富裕幾乎可以視為一個硬幣的正反兩面。要從最有利于低收入群體的立場出發(fā)，以公平正義為目標(biāo)，最大程度上保障低收入群體平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，a 破除“權(quán)利屬地化”，明確獲得臨時救助是公民的基本權(quán)利，廢除臨時救助的戶籍要件，b 提升流動人口的抗風(fēng)險能力和實現(xiàn)共同富裕的能力。如前所述，臨時救助對象無論從國家層面還是地方層面，均包括急難型和支出型兩類，急難型對象主要是因火災(zāi)、交通事故、意外傷害、家庭重大變故等突發(fā)事件造成基本生活嚴(yán)重困難的，支出型對象主要是因生活必須支出突然增加而超出家庭承受能力的家庭。對于急難型對象，國家政策已明確要取消戶籍地、居住地申請限制，由急難發(fā)生地直接實施臨時救助，未來需要由各地對“何為嚴(yán)重困難”加以明確界定以方便基層執(zhí)行，確保有效落實；對于支出型對象，其是臨時救助對象的主體，但一直以來支出型對象對于非戶籍人口的包容有限，2024 年11 月民政部印發(fā)了《剛性支出困難家庭認(rèn)定辦法》，對認(rèn)定條件、剛性支出范圍和有效期等進行了全國性規(guī)范，明確家庭人均收入低于上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖?、財產(chǎn)狀況符合當(dāng)?shù)匾?guī)定、申請前十二個月剛性支出占家庭總收入比例超出當(dāng)?shù)匾?guī)定的非低保、非特困和非低保邊緣家庭均可申請認(rèn)定，剛性支出包括生活、醫(yī)療、教育和殘疾康復(fù)等，有效期一年，這提升了認(rèn)定的可操作性，有助于形成梯度救助格局。各地應(yīng)以此文件為依據(jù)，將符合條件的戶籍與非戶籍支出型困難家庭均納入臨時救助，提升支出型臨時救助對象對非戶籍人口的包容度?？傊ㄟ^擴大與明確臨時救助對象范圍，臨時救助將成為社會救助體系中能夠?qū)嵸|(zhì)性包容流動人口的制度安排，這對緩解流動人口困難與保障全體社會成員受助權(quán)利意義重大，是使臨時救助成為社會救助體系新支柱的重要舉措。

第二，拓展臨時救助內(nèi)容和形式。目前各地的臨時救助以現(xiàn)金救助為主，且對現(xiàn)金救助金額、時間限制等進行了規(guī)定，但對實物救助和服務(wù)救助具體應(yīng)如何救助、救助標(biāo)準(zhǔn)如何等卻鮮有規(guī)定，這造成實踐中臨時救助主要表現(xiàn)為現(xiàn)金救助形式，救助內(nèi)容較為單一。臨時救助對象面對的困難多種多樣，有諸多困難并非單純的現(xiàn)金救助所能解決，臨時住所與庇護、心理干預(yù)、應(yīng)急護理、危機處置等實物與服務(wù)救助形式非常必要。為此，需要探索明晰實物救助與服務(wù)救助的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和實施模式、操作程序等。實物救助方面，可根據(jù)遇困對象的基本生活需要，以跟進救助或分階段救助等方式，發(fā)放衣物、食品、飲用水等生活物資并提供臨時住所等，臨時住所的提供可借助政府救助管理站的資源，也可積極調(diào)動社會資源，如青年旅館、旅舍等，可以以一周為救助周期，并規(guī)定每天的實物救助標(biāo)準(zhǔn)，例如，成都市規(guī)定的實物救助標(biāo)準(zhǔn)為每天80 元。轉(zhuǎn)介服務(wù)方面，要區(qū)分具體情況，既可轉(zhuǎn)介到政府的專項救助，如醫(yī)療、教育、就業(yè)救助等，對有特殊需要的可助其鏈接專業(yè)社會組織，為其提供心理輔導(dǎo)、危機干預(yù)與處理等專業(yè)服務(wù)。

第三，增加對臨時救助的資金投入。2023 年我國臨時救助支出資金為105.7 億元（表2），而同期城鄉(xiāng)低保支出為1948.6 億元，兩者差距甚遠。為了推動臨時救助成為與最低生活保障并駕齊驅(qū)的社會救助體系新支柱，有必要持續(xù)增加對臨時救助的投入。臨時救助因可包容流動人口，在邁向共同富裕背景下其重要性不言自明。為此，一方面，中央財政應(yīng)該對臨時救助有所投入，尤其要向流動人口多的地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，各級地方財政也要逐步提高對臨時救助的投入，確保臨時救助資金足額到位，同時，要保障臨時救助的工作經(jīng)費，確保臨時救助的順利開展，還要建立穩(wěn)定的投入機制以確保政府有充足經(jīng)費購買服務(wù)救助。另一方面，要積極調(diào)動社會與市場力量來籌集臨時救助資金，以作為政府財政投入的補充，可以通過慈善事業(yè)、公益組織、愛心企業(yè)等的捐贈來擴充臨時救助資金來源渠道。

（三）優(yōu)化實施方案：從單一主體到多元參與

我國臨時救助制度實施采取地方政府負(fù)責(zé)制，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或縣級民政部門、救助管理機構(gòu)負(fù)責(zé)臨時救助的具體工作，這種單一主體的實施方式導(dǎo)致經(jīng)辦服務(wù)的專業(yè)性不高，缺乏主動救助能力，a 難以充分調(diào)動社會力量參與。由于臨時救助對象大多面臨突發(fā)急難事件，需要有關(guān)方面迅速做出反應(yīng)并根據(jù)復(fù)雜的情況提供有針對性的救助幫扶，這對一線工作人員的專業(yè)性和自由裁量權(quán)提提出了較高要求。在推進共同富裕的背景中，臨時救助不能采取原有現(xiàn)金救助為主的形式，應(yīng)該在滿足臨時遇困群體基本物質(zhì)需求基礎(chǔ)上，積極開展個性化、針對性的救助服務(wù)，為此，要建立政府主導(dǎo)、多元主體有機協(xié)同的實施機制，圍繞提供有針對性和有效的臨時救助的目標(biāo)，通過鏈接各類社會資源，有機整合社會力量，在調(diào)動各主體積極性的同時，為臨時遇困群體構(gòu)建多元支持體系，幫助其盡快渡過難關(guān)，恢復(fù)正常生活并提升發(fā)展能力。

在推動臨時救助成為社會救助體系新支柱的過程中，要優(yōu)化制度管理實施并充分借助數(shù)字化技術(shù)，逐步提高包括一線工作人員在內(nèi)的相關(guān)工作人員的能力和水平，實現(xiàn)主動發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)研判和及時救助；要建立政府與社會組織的合作機制，充分調(diào)動社會力量的參與，政府負(fù)責(zé)資金提供與監(jiān)督評估，社會力量提供相應(yīng)服務(wù)，實現(xiàn)社會資源的互補與共享。例如，在實物救助方面，政府可與有資質(zhì)的超市、旅舍等簽訂合作協(xié)議，根據(jù)臨時救助標(biāo)準(zhǔn)和救助對象的基本生活需要，為遭遇突發(fā)事故、務(wù)工不著等各類臨時遇困人員提供衣物、食品等生活物資與臨時住所等。在服務(wù)救助方面，政府可購買專業(yè)社會工作機構(gòu)、公益慈善組織的專業(yè)服務(wù)，為臨時救助對象提供針對性幫扶，包括為務(wù)工不著者提供就業(yè)指導(dǎo)、技能提升與培訓(xùn)，為遭遇突發(fā)變故的家庭提供情緒疏導(dǎo)、康復(fù)訓(xùn)練等服務(wù)，培育受助者的責(zé)任感和自我效能感?？傊?，在臨時救助制度實施中，強調(diào)政府主導(dǎo)下的多元主體共同參與有助于統(tǒng)籌調(diào)動社會資源，形成救助合力，更好地發(fā)揮臨時救助的多重功能，也能營造共建共享的良好社會氛圍，有助于物質(zhì)和精神層面的共同富裕。

（責(zé)任編輯：李 瑩）

［基金項目］ 國家社會科學(xué)基金重大項目“全面建成小康社會背景下相對貧困治理的實現(xiàn)路徑研究”（22amp;ZD060）。