普洱市審計監(jiān)督助力耕地保護政策落實

摘要：農(nóng)為邦本，本固邦寧。“三農(nóng)”一直是國家的頭等國策，農(nóng)民增收，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的關(guān)鍵。所謂“民以食為天”，我國耕地占世界耕地總量的9%，卻養(yǎng)活著世界18%的人口。本文采用文獻綜述法、案例分析法等，分析普洱市耕地資源現(xiàn)狀、變化趨勢及其影響因素。結(jié)合普洱市耕地保護SWOT分析，從審計監(jiān)督的角度闡述推動耕地保護政策落實的“經(jīng)濟衛(wèi)士”的重要作用，強調(diào)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為耕地保護提供的新的發(fā)展機遇，旨在為普洱市及類似地區(qū)的耕地保護提供參考和指導(dǎo)，發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，推動耕地保護政策的有效執(zhí)行，守護耕地資源，為糧食生產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)安全貢獻力量。

關(guān)鍵詞：耕地保護；鄉(xiāng)村振興；SWOT分析；審計監(jiān)督

DOI：10.12433/zgkjtz.20242646

耕地作為糧食生產(chǎn)的重要載體，其數(shù)量、質(zhì)量直接影響著人民群眾的“吃飯”問題。同時，它也是影響農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。隨著城鎮(zhèn)化進程推進及農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求，耕地保有量面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的現(xiàn)象日益凸顯，特別是違法占用的存在，對國家的糧食安全和生態(tài)安全構(gòu)成威脅。目前，耕地成為稀缺資源，耕地保護及可持續(xù)利用問題倍受關(guān)注。審計監(jiān)督可以有效推動耕地保護政策的落實，督促相關(guān)部門履職盡責，將耕地保護工作納入良性循環(huán)的軌道。

一、耕地保護審計監(jiān)督的重要性

耕地作為糧食生產(chǎn)的根本，通過開展耕地保護專項審計，能有效抑制耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”，保障國家糧食安全。通過有效審計監(jiān)督，確保國家耕地保護政策落地以及耕地保護責任的落實情況，對相關(guān)責任人進行責任追究，使耕地保護責任深入人心，促使政府和有關(guān)部門切實履行職責，及時發(fā)現(xiàn)耕地保護機制中存在的問題。比如發(fā)現(xiàn)耕地侵占、亂建、破壞、撂荒等亂象，并針對性地提出有效改進措施。此外，對耕地保護實施審計監(jiān)督，時刻關(guān)注耕地地力保護補貼的發(fā)放情況、財政資金的使用情況，有助于提高財政資金的使用效率，確保合理、合法地利用資金，提升項目管理水平。在審計監(jiān)督實施過程中，相關(guān)部門總結(jié)經(jīng)驗，建立健全耕地保護長效機制，不斷探索實現(xiàn)耕地保護工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的發(fā)展之路。

二、普洱市耕地保護現(xiàn)狀

自2009年第二次全國土地調(diào)查至2018年期間，全市耕地保有面積達825.24萬畝，土地利用總體規(guī)劃省級下達目標789萬畝，這一數(shù)字顯然超標，“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象得到有效控制，糧食安全底線越來越穩(wěn)固。2022年，建設(shè)完成標準化、現(xiàn)代化、規(guī)?；衩住⑺局品N基地6個，面積達1.081萬畝，糧食總產(chǎn)量達123.08萬噸，比2021年增加2.6萬噸，增長2.15%。截至2022年12月底，全市復(fù)墾復(fù)種2.95萬畝，占撂荒耕地面積的84.77%。截至2023年6月30日，累計建成高標準農(nóng)田237.5萬畝，占耕地面積35.49%。進入“十四五”，全市建立完善的種子繁育體系，有序推進標準化“兩雜”種子生產(chǎn)基地建設(shè)。截至2023年6月30日，完成雜交水稻種子制種面積3710畝，常規(guī)稻制種面積2610畝，雜交玉米制種1300畝[1]。

三、普洱市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對耕地保護的思考

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略于十九大報告被首次提出，指出“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提到黨和政府工作的重要議事日程中。2024年，政府公布的關(guān)于“三農(nóng)”工作的第12個中央一號文件提出有效推進鄉(xiāng)村全面振興“路線圖”，旨在推動鄉(xiāng)村全面振興。

（二）普洱市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對耕地保護的SWOT分析

普洱市采取舉措確保耕地資源的有效保護和合理利用，維護耕地紅線，保障糧食安全，真正把“三農(nóng)”問題放在工作重心。

1.優(yōu)勢（Strengths）

（1）農(nóng)業(yè)資源豐富

普洱市圍繞“3815”戰(zhàn)略發(fā)展目標，充分利用自然資源、區(qū)位優(yōu)勢，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，推動全市經(jīng)濟的有序發(fā)展。生物資源、高原特色農(nóng)業(yè)、文旅資源是其最大優(yōu)勢[2]。

（2）政策支持

在耕地保護、高標準農(nóng)田建設(shè)、耕地占補平衡工程等系列政策外，2021年，《普洱市防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作方案》出臺，提出全面加強耕地保護、推進耕地質(zhì)量提升等措施，鞏固全市糧食成果，防止耕地“非糧化”，確保穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)。

（3）提升農(nóng)民意識

針對農(nóng)民耕地保護意識淡薄、配合不暢等現(xiàn)象，普洱市通過多場次舉辦培訓(xùn)班、研討會等宣傳手段，普及耕地保護的重要性，提升農(nóng)民的法律和耕地保護意識。通過實施耕地保護補貼、政策性農(nóng)業(yè)保險等激勵措施，輔以農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，建立耕地保護示范區(qū)、合作社等組織，使農(nóng)民參與耕地保護的決策和管理，激發(fā)其主人翁責任感。

2.劣勢（Weaknesses）

（1）耕地數(shù)量質(zhì)量下降

針對耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象致耕地面積減少的情況，提升耕地的質(zhì)量和產(chǎn)能，守住耕地保護紅線等相關(guān)問題，普洱市出臺防止耕地“非糧化”方案，提升耕地質(zhì)量。通過工程、生物、農(nóng)藝、高標準農(nóng)田建設(shè)等措施提高耕地產(chǎn)能，推進耕地輪作休耕制度試點。

（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

普洱市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將單一的農(nóng)業(yè)糧食種植逐漸優(yōu)化和多元化。該市依托其獨特的地理和氣候條件，重點發(fā)展茶葉、咖啡、中藥材等特色產(chǎn)業(yè)。通過技術(shù)革新和擴大生產(chǎn)線開展精深加工，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，打造自有品牌，提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)附加值。同時，實施《普洱市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三年行動方案（2022—2024年）》，加快推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強市進程，為鄉(xiāng)村振興注入活力。

（3）農(nóng)村人口外流

農(nóng)村人口外流對農(nóng)業(yè)發(fā)展而言是把“雙刃劍”。2023年，普洱市常住人口總量為234萬人（鄉(xiāng)村住民約為133.1萬人），其中，60歲及以上人口占17.86%，城鎮(zhèn)化率為43.12%。與2022年末相比，鄉(xiāng)村人口銳減4.38萬人，同比下降3.19%。農(nóng)村勞動力人口下降，導(dǎo)致農(nóng)作物生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)管理受到諸多影響。積極方面，土地規(guī)?；?jīng)營、生產(chǎn)技術(shù)突破，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，推動農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展；消極方面，農(nóng)藥及化肥使用率上升加劇土地質(zhì)量下降，無人經(jīng)管造成部分農(nóng)田閑置、土地流轉(zhuǎn)等問題[3]。

3.機會（Opportunities）

（1）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面落實

2023年度普洱市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施取得了一定成效，有力地推動了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。政府部門采取“五抓”舉措，通過鄉(xiāng)村示范點輻射作用，結(jié)對幫扶，合作化經(jīng)營，加快鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化進程。

（2）科技創(chuàng)新引領(lǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

科技創(chuàng)新是新質(zhì)生產(chǎn)力的核心要素，可推動各行業(yè)產(chǎn)業(yè)升級與流程再造。普洱市通過建立科技成果轉(zhuǎn)化示范基地，推進農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、新成果的研究、引進和推廣。同時，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與科研文化緊密結(jié)合，云南省科技廳、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院、多家高校結(jié)為戰(zhàn)略合作伙伴，真正將科技創(chuàng)新融入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實現(xiàn)智慧農(nóng)業(yè)新格局[4]。

（3）多維推進城鄉(xiāng)融合

城鄉(xiāng)一體化作為社會變革的重要組成部分，在政治、經(jīng)濟、文化等方面促進了中國式現(xiàn)代化發(fā)展進程，將城市與農(nóng)村之間的距離拉近，呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢。普洱市緊緊圍繞城鄉(xiāng)一體化政策，通過一系列綜合性和創(chuàng)新性舉措，有效推動了城鄉(xiāng)整合發(fā)展和農(nóng)民增產(chǎn)增收，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供了強有力的保障。2023年，該市積極培育特色農(nóng)業(yè)，從茶葉、咖啡、肉牛等特色產(chǎn)業(yè)入手，構(gòu)建“1+3+12”的特色產(chǎn)業(yè)體系，到培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，全年實現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值增長4.6%，農(nóng)村人口就業(yè)人數(shù)達86.28萬人，促使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步入快車道[5-6]。

4.威脅（Threats）

（1）自然災(zāi)害對耕地的破壞

自然災(zāi)害為不可抗力因素，其對耕地、生態(tài)平衡的破壞影響深遠，若生物多樣性遭到破壞，會嚴重影響耕地的生態(tài)系統(tǒng)及可持續(xù)發(fā)展能力。耕地的數(shù)量、質(zhì)量受到自然災(zāi)害的侵蝕，最終將導(dǎo)致農(nóng)村人口外流、影響經(jīng)濟的有效運行，甚至出現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的不確定性因素。針對自然災(zāi)害對耕地的破壞性，普洱市發(fā)揮科技先鋒作用，將科技應(yīng)用于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害預(yù)防、農(nóng)作物保護等應(yīng)對措施中。通過積極落實耕地保護制度，采取荒地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)等措施，積極應(yīng)對自然災(zāi)害帶來的挑戰(zhàn)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有序進行，在減輕自然災(zāi)害對耕地及物種多樣性的破壞程度方面獲得了一定的經(jīng)驗和能力。

（2）外部環(huán)境的不確定性

外部環(huán)境的變化對耕地保護政策的落實及有效實施影響深遠。自然環(huán)境、社會經(jīng)濟、宏觀政策、市場環(huán)境等因素對耕地保護均有不同程度的影響，這些不確定因素彼此交織，并非孤立。比如，生態(tài)系統(tǒng)的變化導(dǎo)致極端天氣，導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)，農(nóng)民大量涌入城市，加之城鎮(zhèn)化進程加快，導(dǎo)致耕地在數(shù)量和質(zhì)量方面呈下降趨勢。面對諸多不確定性因素，通過落實耕地保護政策、運用科技手段改變農(nóng)作物種植方式等措施，使“三位一體”的耕地保護政策得到有效落實，從而保障糧食安全與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

（3）非農(nóng)化、非糧化耕地占用風險

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，耕地的非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象加劇，“占優(yōu)補劣”“占多補少”導(dǎo)致耕地數(shù)量、質(zhì)量受到威脅，其可持續(xù)利用效果受阻。因此，普洱市繼續(xù)加強耕地保護工作落實，嚴格執(zhí)行相關(guān)政策，加大科學(xué)技術(shù)、資金投入、專業(yè)人才隊伍建設(shè)力度，促進城鄉(xiāng)間均衡發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)村振興與耕地保護相融合促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

習(xí)近平總書記指出，“要始終把保障國家糧食安全擺在首位，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村振興與耕地保護相融合，對于保障糧食安全、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的推動作用。通過加強法律法規(guī)建設(shè)、推動農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、加強農(nóng)業(yè)新型職業(yè)人才培養(yǎng)等方式，有效地將鄉(xiāng)村振興與耕地保護相融合，可加快產(chǎn)業(yè)升級，提升農(nóng)業(yè)附加值，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

四、強化審計在加強耕地保護工作中的作用

在中國現(xiàn)代化建設(shè)的征程中，審計肩負著重要使命。審計工作應(yīng)立足經(jīng)濟監(jiān)督定位，充分發(fā)揮“經(jīng)濟衛(wèi)士”“發(fā)展謀士”的作用，以高質(zhì)量的審計成果為國家提供決策智力支持。在加強耕地保護方面，審計應(yīng)以“整改”作為工作目標之一，通過提示和預(yù)警，增加耕地保護意識，保障國家財產(chǎn)不受侵害[7]。

第一，風險防控。提前部署風控手段，將風險損失最小化。通過實施審計程序，發(fā)現(xiàn)非法占用耕地、耕地質(zhì)量下降等違法違規(guī)問題，識別和評估耕地保護工作的潛在風險，提出防范及應(yīng)對策略。第二，監(jiān)督與評估。通過建立并應(yīng)用監(jiān)督和評估機制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行過程偏差，對存在的問題進行定量和定性分析，確保政策的有效執(zhí)行，保障耕地保護工作的合法、合規(guī)性。第三，促進資源優(yōu)化與合理配置。通過耕地保護項目審計，評估資源利用效率和效果，促進資源優(yōu)化，保障資源的合理配置，杜絕資源浪費與利用不足帶來的不良傾向。第四，提升透明度和問責制。審計人員應(yīng)以社會公眾利益代言人的視角，了解耕地保護政策的落實情況，增強政府公信力，確保公共資源得到有效利用。同時，應(yīng)實施問責機制，促使相關(guān)人員重視耕地保護工作，激發(fā)責任感和使命感。第五，提供決策支持。審計結(jié)果可以為政策制定者提供關(guān)于耕地保護工作的反饋和建議，幫助他們制定更加科學(xué)合理的政策和措施，優(yōu)化耕地保護工作。

五、結(jié)語

本文運用SWOT分析法對普洱市耕地保護政策的落實進行探究。從耕地保護政策及其必要性入手，旨在探討在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下如何通過SWOT模型分析該地區(qū)耕地保護的現(xiàn)狀、優(yōu)勢、劣勢、機遇與挑戰(zhàn)，并對發(fā)現(xiàn)不利因素提出了合理化建議。最后，通過審計監(jiān)督在耕地保護政策落實過程中的作用，闡述政府監(jiān)管對耕地保護政策有效執(zhí)行的重要意義。

因耕地保護政策落實涉及的范圍廣、影響力大，在數(shù)據(jù)搜集整理方面只能通過官網(wǎng)進行，實地考察、專家訪談等工作開展得不夠深入，為此，作者將繼續(xù)對這一課題保持應(yīng)有的關(guān)注。本文的創(chuàng)新點在于運用SWOT分析法對耕地保護政策的落實展開研究，希望對相關(guān)人員提供借鑒。

參考文獻：

[1]《穩(wěn)住農(nóng)業(yè)“基本盤”守好百姓“米袋子”》，普洱日報2023.8.29.

[2]《端穩(wěn)“飯碗”！普洱市守信耕地保護紅線》，澎湃號－政務(wù)，2022.5.15.

[3]《2023年普洱市深信人中主要數(shù)據(jù)公報》，普洱市統(tǒng)計局，2024.4.22

[4]《云南普洱：科技高質(zhì)量發(fā)展》，中國網(wǎng)，2023（5）：22.

[5]《普洱市：創(chuàng)機制聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)抓產(chǎn)業(yè)助農(nóng)增收》，云南省農(nóng)村農(nóng)業(yè)廳，2024（6）：28.

[6]《推進“三農(nóng)”工作高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強農(nóng)民富農(nóng)村美》，普洱市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，2024（1）：26.

[7]《充分發(fā)揮審計監(jiān)督“探頭”作用》，金觀平，經(jīng)濟日報，2024（6）：30.