耕地保護補償標準及跨區(qū)域財政轉移機制

曹瑞芬　張安錄

摘要

耕地保護區(qū)地方政府很難獲取土地財政，一定程度上阻礙了地方政府財政收入的積累，損害了地方政府的經(jīng)濟利益，打擊了地方政府保護耕地的積極性。因此，基于地方政府經(jīng)濟福利視角，構建耕地保護跨區(qū)域財政轉移機制迫在眉睫。本文采用中國1999-2008年省際面板數(shù)據(jù)和動態(tài)面板GMM估計方法，考察了土地財政與耕地保護之間的定量關系，從地方政府經(jīng)濟福利視角測算了耕地保護經(jīng)濟補償標準。研究結果發(fā)現(xiàn)，土地財政不利于耕地保護，土地財政每增加1億元，耕地面積相應減少約91.5 hm2；進一步由轉換關系可知，耕地保護經(jīng)濟補償標準約為109萬元/hm2。并在此基礎上，結合糧食安全法下各省份的耕地赤字/盈余量，探討耕地保護省際跨區(qū)域財政轉移支付。結果表明，11個耕地赤字區(qū)共需支付補償款757.500億元，其中赤字最嚴重的廣東省需支付高達158.481億元的補償款；10個耕地盈余區(qū)共可獲取補償款523.856億元，其中盈余量最多的黑龍江省可獲得高達132.787億元的補償款；10個耕地平衡區(qū)不參與財政轉移支付過程。另外，分析轉移支付額與當年地方財政收入之間的關系可知，各支付區(qū)的支付額占當年地方財政收入的比例約為1.30%-12.26%，均未超出當?shù)卣某惺芊秶?，表明財政轉移支付行為具有一定的現(xiàn)實可操作性。研究成果能為均衡我國區(qū)域發(fā)展、保障國家糧食安全提供參考依據(jù)。

關鍵詞耕地保護；補償標準；財政轉移支付；土地財政；動態(tài)面板

中圖分類號F301.21

文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）10-0132-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.10.018

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，耕地保護的形勢越來越嚴峻，嚴重威脅著我國的糧食安全和生態(tài)環(huán)境建設[1]。盡管中國制定了最嚴格的耕地資源保護政策，然而并未從根本上遏制耕地資源減少的趨勢[2]。主要原因在于國家過于依賴剛性的行政約束機制，而忽視了經(jīng)濟激勵手段的重要性[3]。近年來，政府和學術界越來越關注耕地保護經(jīng)濟補償機制的構建[4]。其中，確定科學合理的補償標準是構建耕地保護經(jīng)濟補償機制的核心問題[5]。目前，國內(nèi)學者主要基于三種不同視角對耕地保護經(jīng)濟補償標準進行了研究：其一，耕地的非市場價值[6]；其二，耕地的發(fā)展權價值[7]；其三，耕地保護的機會成本[3]。本文基于地方政府經(jīng)濟福利受損視角研究耕地保護與土地財政之間的定量關系，為耕地保護經(jīng)濟補償標準的測算提供了一種新的研究視角。其中，單位面積耕地保護對應的土地財政收入損失量即為耕地保護經(jīng)濟補償標準。此外，本文基于全國第二次土地調查的數(shù)據(jù)成果，采用糧食安全法對全國31個省級行政單位進行分區(qū)，確定了耕地保護經(jīng)濟補償面積。最后，依據(jù)補償標準和補償面積測算耕地保護經(jīng)濟補償額，實行跨區(qū)域財政轉移支付。

1研究方法與數(shù)據(jù)處理

1.1耕地保護經(jīng)濟補償標準

1.1.1理論分析

目前，我國地方財政收入分為預算內(nèi)收入和非預算內(nèi)收入，其中，非預算內(nèi)收入包含預算外收入和制度外收入兩部分[8]，1999年后，土地出讓收入成為制度外收入的主體[9]。與預算外收入相比，中央一直沒有妥善管理制度外收入的辦法，因此，這部分收入逐漸成為地方政府增長財政所主要倚重的方式[10]，意味著土地財政在緩解地方政府財政壓力，促進地方政府財政收入積累方面發(fā)揮著巨大作用。然而，地方財政收入對土地財政的依賴勢必會導致耕地的大量減少，進而威脅國家糧食安全。杜雪君等[11]指出，土地財政對耕地保護會產(chǎn)生積極和消極兩方面的作用，現(xiàn)階段后者發(fā)揮著主要功效。耕地保護區(qū)地方政府的土地財政收入較少，不利于地方政府財政收入的積累，損害了地方政府的經(jīng)濟利益，降低了地方政府保護耕地的積極性，因此，基于地方政府經(jīng)濟福利視角，以單位面積耕地保護對應的土地財政收入變化量作為補償標準，構建耕地保護跨區(qū)域財政轉移機制迫在眉睫。其中，土地財政收入在文中代表地方政府經(jīng)濟福利。

1.1.2模型與變量

構造如下動態(tài)面板計量模型定量分析耕地保護與土地財政之間的關系。杜雪君等[11]采用格蘭杰因果關系檢驗得出，土地財政與耕地數(shù)量之間存在相互反饋作用。這種反向因果關系會導致內(nèi)生性問題，進而造成估計結果有偏和不一致。采用動態(tài)面板GMM估計能有效處理內(nèi)生性問題，其中，系統(tǒng)廣義矩（SYS-GMM）估計在動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型中具有強工具變量特性，是處理內(nèi)生性問題的一種常用估計方法[12]。此外，由于模型中urban和gdpper之間可能會存在共線性，本文采用自變量的相關系數(shù)矩陣來判定自變量間的共線性問題。由相關系數(shù)矩陣可知，urban和gdpper的相關系數(shù)為0.142 25，說明兩者之間的相關性較小，進而判定兩者之間不存在多重共線性。

是滯后一年的耕地面積。

feeit是土地財政收入，我們預期其系數(shù)為負，表示土地財政不利于耕地保護。土地財政收入由土地出讓金收入和土地相關稅費收入兩大部分組成，由于后者在土地財政中所占比重較小，且在實證分析中較難衡量[13]，因此選取土地出讓金收入代替土地財政收入。

urbanit是城鎮(zhèn)化水平，選取目前應用廣泛的城鎮(zhèn)化率指標來度量[14]，城鎮(zhèn)化率即城鎮(zhèn)人口占總人口的比重。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，我國城鎮(zhèn)人口急劇增長，人均土地占有率相對減少，人們的生活環(huán)境不斷惡化、生活質量持續(xù)下降，為了改善居民的生活條件，勢必要侵占大量的農(nóng)地以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求[15]，預期城鎮(zhèn)化水平與耕地面積呈負相關。

gdpperit是經(jīng)濟水平，采用地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）度量。GDP是反映一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的重要指標，而經(jīng)濟增長與耕地面積減少之間存在相關性[16]。就耕地面積減少與GDP之間的關系形式來說，目前學術界并沒有統(tǒng)一的結論。曲福田等[17]通過實證分析得出，耕地資源流失與經(jīng)濟發(fā)展之間存在類似庫茲涅茨曲線型關系，即耕地資源流失最初與GDP呈正相關，當經(jīng)濟發(fā)展達到一定水平時，兩者將會變?yōu)樨撓嚓P。

yeart是年度虛擬變量，張效軍等[18]依據(jù)我國耕地保護制度變遷，將1998-2004年化為耕地保護制度的完善期；此外，依據(jù)耕地減少速度，將該階段化為耕地面積加速減少期。隨著耕地保護制度的進一步完善，2005年后我國耕地面積減少的速度在一定程度上得到了抑制。參照張效軍等[18]提出的劃分標準，依據(jù)我國耕地面積的實際變化情況，可將2005-2008年劃為耕地快速減少期。綜上可得，本文以2004年為分界點，將2004年之前（包含2004年）的年度虛擬變量賦值為0，2004年之后的年度虛擬變量賦值為1，預期年度虛擬變量系數(shù)為正。

1.2耕地保護經(jīng)濟補償面積

本文采用全國第二次土地調查數(shù)據(jù)成果，參照周小平等[19]的研究方法對我國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進行區(qū)域劃分，確定耕地保護經(jīng)濟補償面積。其中，耕地保護補償面積即為耕地的盈余/赤字量。糧食安全法的具體計算公式如下：

S=area-D=area-k×GpR×U×N（2）

U=Parea×R（3）

式中，S為區(qū)域耕地赤字/盈余量；area為區(qū)域耕地供給量；D為區(qū)域耕地最小需求量；k為區(qū)域糧食自給率，依據(jù)我國“米袋子”省長責任制政策，加之本文的研究單元為省級行政單位，因此選用100%的糧食自給率；Gp代表人均糧食消費水平，選擇滿足小康水平的人均糧食消費量[19]，即400 kg；R表示總耕地面積中種糧耕地面積所占比重[19]；U表示單位面積種糧耕地的糧食產(chǎn)量；N為區(qū)域總人口；P為糧食總產(chǎn)量。

分區(qū)標準——耕地赤字（盈余）率的具體計算過程見式4，其不僅反映了耕地的數(shù)量水平，而且考慮了耕地的質量差異。其中耕地赤字/盈余量S的計算公式（2）中，單位面積種糧耕地的糧食產(chǎn)量U暗含著耕地的質量水平。

r=S÷area×100%（4）

式中，r為耕地赤字/盈余率。設m1、m2為常數(shù)，其值可根據(jù)所有研究區(qū)域耕地赤字/盈余率的具體聚集情況整體把握確定，當m2≤r≤m1時，該區(qū)域為耕地平衡區(qū)；當r>m1時，該區(qū)域為耕地盈余區(qū)；當r

1.3財政轉移支付額

在確定了耕地保護補償標準和補償面積后，采用公式（5）計算耕地保護經(jīng)濟補償額。

Mi=Ai/β2（5）

式中，M為耕地保護經(jīng)濟補償額，A為耕地保護補償面積；1/β2為耕地保護補償標準，由動態(tài)面板計量模型估算求得。

上述計算的耕地保護補償額可作為財政轉移支付資金核算的基礎，考慮到我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，為了保證各研究區(qū)域轉移支付額與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平一致，從而真正形成對各支付/受償區(qū)耕地保護的雙向激勵作用，本文引入經(jīng)濟修正系數(shù)，詳見公式（6）。

2實證分析

2.1數(shù)據(jù)來源

1999-2008年31省級行政單位的耕地面積和土地出讓金收入分別由2000-2009年《中國國土資源年鑒》獲取。地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）由國研網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫http：//edu-data.drcnet.com.cn/web/可以查得；城鎮(zhèn)化水平的計算涉及總人口和城鎮(zhèn)人口，相關數(shù)據(jù)可由國研網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫獲取，缺失的數(shù)據(jù)可結合中國統(tǒng)計年鑒、各省統(tǒng)計年鑒、中國人口統(tǒng)計年鑒等進行補充，其中，這里的人口特指常住人口。此外，為了消除價格影響，文中將各年GDP根據(jù)GDP指數(shù)折算為1999年可比價，將各年土地出讓金收入根據(jù)消費者價格指數(shù)折算為1999年可比價。轉移支付額的測算中，耕地面積采用全國第二次土地調查數(shù)據(jù)成果，考慮到二次調查數(shù)據(jù)是以2009年12月31日為標準時點，因此，涉及到的所有數(shù)據(jù)年限均設定為2009年。如糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2010》，人均GDP、人口數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2010》；耕地質量水平參照《中國耕地質量等級調查與評定（全國卷）》[21]中各等級農(nóng)用地的分省分布情況，并通過公式8計算獲取；集約度計算涉及到的各省建成區(qū)面積數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒2010》，二三產(chǎn)業(yè)增加值數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2010》。

2.2耕地保護與土地財政計量分析

采用動態(tài)面板GMM估計方法[22-24]對（1）式進行模型估計，具體運算結果見表1。

由表1可知，文中模型通過了Hansen test（Hansen檢驗的原假設為，所有工具變量都有效）和AR（2）檢驗，表明所使用的工具變量有效和模型設定正確。其中后者在5%顯著性水平上通過了檢驗，正如方紅生、張軍[9]和Mackiewicz[25]所做的那樣，我們認為5%顯著性水平是可以接受的。由模型估算結果可知，土地財政的系數(shù)顯著為負，與預期完全一致。即土地財政不利于耕地保護，土地財政每增加1億元，耕地面積相應減少約91.5 hm2。進一步由轉換關系可知，耕地保護經(jīng)濟補償標準約為109萬

元/hm2。該研究結果與前人的研究結果基本一致，張效軍等[26]在對土地價值理論分析和耕地價值核算的基礎上得出，耕地保護區(qū)域補償價值標準的全國平均水平為107.03萬元/hm2。另外，由模型估計結果可知，gdpper與耕地面積變化呈正相關，即與耕地資源流失呈負相關，結合曲福田等[17]得出的研究結論可知，總體上我國的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，土地利用水平較為集約。該估計結果與后面耕地盈余/赤字的分區(qū)結果并不沖突，因為文中耕地盈余/赤字的分區(qū)結果只是針對2009年的空間分區(qū)，并未考慮時序上的變化。而本文模型系數(shù)估計采用的是面板數(shù)據(jù)，既有空間上的影響，也有時序上的影響以及空間和時序的混合影響。

2.3耕地保護經(jīng)濟補償面積測算

結合數(shù)據(jù)來源，由公式（2）-（4）計算可得我國31個省級行政單位的耕地赤字/盈余量和耕地赤字/盈余率。并在此基礎上，依據(jù)31個省級行政單位的耕地赤字/盈余率的散點圖集聚情況，將分界點明顯的-16.31%和4.34%分別定為耕地赤字區(qū)與耕地平衡區(qū)、耕地平衡區(qū)與耕地盈余區(qū)的分界標準，取整后分別為-17%和5%。即m1=5%，m2=-17%。31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的耕地赤字（盈余）率的散點圖具體見圖1所示。最后，根據(jù)分區(qū)標準，結合31個省級行政單位的耕地赤字/盈余率進行區(qū)域劃分，具體分區(qū)結果和耕地保護經(jīng)濟補償面積見表2所示。其中，西藏因耕地赤字量較?。▋H為99.471×103 hm2，比耕地赤字區(qū)赤字率最低的四川省的耕地赤字量167.022 hm2還要低），故調整為耕地平衡區(qū)；此外，考慮到青海省屬于西部欠發(fā)達地區(qū)，加之其耕地赤字量較小，故同樣調整為耕地平衡區(qū)。

2.4財政轉移支付額測算

結合表1的補償標準和表2的補償面積，由公式（5）-（12）計算可得我國11個支付區(qū)與10個受償區(qū)的財政轉移支付狀況，具體見表3。其中，文中測算的財政轉移支付額是年度的，是針對2009年的。

由表3可知，我國11個支付區(qū)的支付款總計757.500億元，其中，耕地資源赤字量最大的廣東省需要支付高達158.481億元的補償款，約占總支付款的20.92%。同時，10個受償區(qū)的受償款總計523.856億元，其中，盈余面積最大的黑龍江省可以獲取高達132.787億元的補償款，約占總受償款的25.35%。此外，分析轉移支付額與當年地方財政收入之間的關系可知，各支付區(qū)的支付額占當年地方財政收入的比例約為1.30%-12.26%，各受償區(qū)的受償額占當年地方財政收入的比例約為2.11%-20.69%，均未超出當?shù)卣某惺芊秶砻髫斦D移支付行為具備一定的現(xiàn)實可操作性。最后，比較總支付額與總受償額的大小可知，總支付額超出總受償額233.644億元，也就是說財政轉移支付有結余。據(jù)此中央政府可依據(jù)實際情況，成立國家耕地保護基金，將轉移支付過程中結余的補償款納入到耕保基金中，專款用于耕地保護。

3結論及政策含義

國內(nèi)已有研究對耕地保護經(jīng)濟補償標準的測算主要集中在耕地的非市場價值、發(fā)展權價值和機會成本三個方面，從地方政府經(jīng)濟福利受損視角探討耕地保護經(jīng)濟補償問題的研究鮮為少見。鑒于此，本文采用中國1999-2008年省際面板數(shù)據(jù)和動態(tài)面板GMM估計方法，定量考察了土地財政與耕地保護之間的關系，基于地方政府經(jīng)濟福利視角測算了耕地保護經(jīng)濟補償標準。并在此基礎上，結合糧食安全法下各省份的耕地赤字/盈余量，探討耕地保護省際跨區(qū)域財政轉移支付。研究結果發(fā)現(xiàn)：第一，土地財政不利于耕地保護，土地財政每增加1億元，耕地面積相應減少約91.5 hm2；進一步由轉換關系可知，耕地保護經(jīng)濟補償標準約為109萬元/hm2。第二，全國11個耕地赤字區(qū)共需支付補償款757.500億元，其中赤字最嚴重的廣東省需支付高達158.481億元的補償款；10個耕地盈余區(qū)共可獲取補償款523.856億元，其中盈余面積最多的黑龍江省可獲得高達132.787億元的補償款。第三，轉移支付行為具有一定的現(xiàn)實可操作性，各支付區(qū)的支付額占當年地方財政收入的比例約為1.30%-12.26%，各受償區(qū)的受償額占當年地方財政收入的比例約為2.11%-20.69%，均未超出政府可承受的范圍。

本文的政策含義明顯，我們應該充分看到土地財政對耕地保護的負面效應，并通過構建支付區(qū)與受償區(qū)之間的橫向財政轉移支付，彌補糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府經(jīng)濟福利損失，調動其保護耕地的積極性，進而保障國家糧食安全。實踐中，我國農(nóng)村土地整治的資金來源實質上就采用的跨區(qū)域財政轉移支付。為維護國家糧食安全，從2001年起，我國開始實施以農(nóng)村耕地為重點的土地整治。其資金來源有兩筆，體量最大的為新增建設用地土地有償使用費（下稱新增費）。在新增建設用地的地方政府繳納費用后，新增費的30%上繳中央、70%留給地方政府。由中央財政掌握的新增費較大部分，依照各省規(guī)劃期內(nèi)土地整治任務量情況按比例返回，起到統(tǒng)籌作用。其中，中央對地方新增費轉移支付支出采取因素法、項目法或因素法與項目法相結合的方式分配。同樣，出于保障國家糧食安全的目的，中央政府可依據(jù)各省份耕地保護任務量的完成情況，統(tǒng)籌安排跨區(qū)域財政轉移支付。其中，本文基于地方政府經(jīng)濟福利受損視角的測算結果可為財政轉移支付資金的核算提供一定的參考依據(jù)。

（編輯：田紅）

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Abstract

Local government of cultivated land protection area has less chance to obtain land revenue， which hinders the accumulation of local revenue to a certain extent， and then does harm to the economic interests of local government， thus reducing the local governments enthusiasm of protecting cultivated land. Hence， constructing transregional compensation system is imminent from the perspective of local government economic welfare. In this paper， we quantify the effects of land finance on cultivated land protection by employing 1999-2008 provincial panel data in China and GMM dynamic panel estimation methods， thus estimating the economic compensation standard of cultivated land protection from the perspective of local government economic welfare. The results indicate that， land finance is not good for arable land protection. When land finance increases 100 million Yuan， the amount of arable land will decrease about 91.5 hm2 approximately. That is to say the economic compensation standard of cultivated land protection is about 1.09 million Yuan/hm2. Based on the compensation standard results， we study the inter provincial transregional fiscal transfer payment combined with the partition results of 31 provinciallevel administrative units in China and the amount of cultivated land deficit / surplus in each province with method of food security. The results indicate that： 11 deficit regions of arable land all over the country need to pay altogether a compensation payment of 75.75 billion Yuan； among them， Guangdong which has a largest deficit needs to pay up to 15.85 billion Yuan. 10 surplus regions of arable land could gain a compensation payment of 52.39 billion Yuan in total； among them， Heilongjiang which has a largest surplus could obtain up to 13.28 billion Yuan. The remaining 10 balanced regions dont participate in the financial transfer payment behavior. In addition， by analysing the relationship between transfer payment amount and local government revenue， we find the amount of transfer payment in each deficit area accounts for a lower proportion of local government revenue in this year， about 1.30% to 12.26%； All are within the governments affordable range， which means the transfer payment behavior has a certain practical operability. It is concluded that， the research results can provide a basis for how to balance regional development in China， and ensure national food security.

Key wordscultivated land protection； fiscal transfer payment； compensation standard； land finance； dynamic panel data