碳稅政策的雙重政策屬性及其影響：以北歐國家為例

段茂盛　張芃

摘要

碳稅既是一種控制溫室氣體排放的政策，也是一種財(cái)稅政策，其設(shè)計(jì)需同時(shí)滿足國家財(cái)政和控制溫室氣體排放兩方面的政策要求。因此在碳稅政策設(shè)計(jì)過程中，需同時(shí)考慮并協(xié)調(diào)碳稅政策對增加國家財(cái)政收入和控制溫室氣體排放的作用，具體的協(xié)調(diào)方式將對碳稅政策的框架設(shè)計(jì)和政策效果產(chǎn)生顯著影響。本文重點(diǎn)梳理了北歐各國碳稅的演變歷程，分析了北歐碳稅政策的特點(diǎn)及其形成原因，并總結(jié)分析了在政策實(shí)踐中碳稅的不同表現(xiàn)形式。北歐國家的碳稅政策是世界上最早的碳稅實(shí)踐，在其政策實(shí)踐過程中表現(xiàn)出了相似的階段性特征，各國碳稅政策設(shè)計(jì)的主要目的均由早期的國家財(cái)政需要逐步轉(zhuǎn)為控制溫室氣體排放以及與其它控制溫室氣體排放政策相銜接。而在每一個(gè)階段中，受相似的政治需求影響，北歐各國的碳稅政策設(shè)計(jì)均表現(xiàn)出一些明顯的共性特點(diǎn)，形成了特定的表現(xiàn)形式。北歐國家碳稅政策的演變說明，在碳稅政策設(shè)計(jì)中往往難以充分兼顧財(cái)稅目的和控制溫室氣體排放目的，從而更多地受到某一類需求的影響，并在不同政策目標(biāo)驅(qū)動下表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。因此，在碳稅政策設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)首先明確碳稅政策所要解決的主要問題，并統(tǒng)一政府各部門對碳稅作用的認(rèn)識，以保證碳稅政策可以更有針對性，避免其它政治需求對碳稅解決主要矛盾的政策效果產(chǎn)生干擾。北歐國家碳稅政策的演變對于我國以及考慮采用碳稅政策控制溫室氣體排放的國家具有重要的啟示意義。

關(guān)鍵詞北歐；碳稅；財(cái)稅政策；控制溫室氣體排放

中圖分類號F205；X24文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2015）10-0023-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.10.004

碳稅一般指對化石燃料依據(jù)其碳含量征收的消費(fèi)稅，是通過調(diào)控能源價(jià)格間接管控溫室氣體排放的一類重要政策工具。事實(shí)上，所有針對能源產(chǎn)品征稅的稅種都具有調(diào)控能源價(jià)格從而影響能源消費(fèi)并間接影響溫室氣體排放的作用?？梢哉J(rèn)為所有的能源稅都屬于廣義的碳稅，但只有以化石燃料碳含量為計(jì)稅依據(jù)的能源稅才是嚴(yán)格意義上的碳稅，兩者的區(qū)別體現(xiàn)為稅率水平的設(shè)定方式不同。碳稅既是一種控制溫室氣體排放的政策，也是一種財(cái)稅政策，其政策設(shè)計(jì)因而受到財(cái)稅政策和控制溫室氣體排放政策兩方面需求的影響，體現(xiàn)出雙重政策屬性。

芬蘭、丹麥、瑞典和挪威等北歐國家自上個(gè)世紀(jì)九十年代開始實(shí)施碳稅，是世界上最早實(shí)施碳稅的國家。這些國家最初實(shí)施碳稅政策的主要目的并不是控制溫室氣體排放，但隨著對氣候變化問題的重視，其碳稅政策設(shè)計(jì)越來越多地體現(xiàn)出控制溫室氣體排放的目的，其調(diào)整歷程充分體現(xiàn)了雙重政策屬性對碳稅政策的影響，是研究碳稅政策的良好案例。

目前，國內(nèi)對北歐國家實(shí)施的碳稅政策進(jìn)行了一定研究，但相關(guān)研究主要關(guān)注的是北歐國家碳稅政策的具體設(shè)計(jì)或簡單基于碳稅政策的某一類政策屬性[1-5]，并未對北歐國家碳稅政策的設(shè)計(jì)意圖和政策調(diào)整的深層次原因予以充分關(guān)注，忽視了碳稅雙重政策屬性對其設(shè)計(jì)的影響。

本文旨在通過梳理北歐國家碳稅政策的設(shè)計(jì)演變，說明碳稅政策設(shè)計(jì)如何受到財(cái)稅政策和控制溫室氣體排放兩方面需求的影響。碳稅政策設(shè)計(jì)往往只能更多地體現(xiàn)出某一類政策屬性，難以實(shí)現(xiàn)對兩類政策屬性的兼容。因此在設(shè)計(jì)碳稅時(shí)，應(yīng)首先明確碳稅政策所針對的主要問題，保證碳稅政策通過適當(dāng)?shù)男问浇鉀Q主要矛盾，避免另一方面的需求對碳稅政策解決主要矛盾政策效果的干擾。

1北歐國家碳稅政策的總體情況

北歐國家自上個(gè)世紀(jì)九十年代開始征收碳稅，是世界上第一批征收碳稅的國家，遠(yuǎn)早于其他國家的碳稅實(shí)踐。北歐國家曾多次進(jìn)行了碳稅的稅制改革，對碳稅政策進(jìn)行了大幅度的調(diào)整與完善，具體表現(xiàn)則為對碳稅政策框架、管控范圍、稅率水平、相關(guān)減免規(guī)則與靈活機(jī)制的大幅修改。政策調(diào)整的主要原因包括制度設(shè)計(jì)理念變化或制度不合理、整體稅制改革需要和歐盟層面減排政策要求三類原因。總體來看，北歐國家碳稅政策的轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期且緩慢的過程。但從時(shí)間維度看，北歐國家實(shí)施的碳稅政策具有明顯的階段性特征。

北歐國家最初實(shí)施碳稅的目的并不是為了控制溫室氣體排放，而是將實(shí)施碳稅作為國家整體環(huán)境稅改革中的重要環(huán)節(jié)，通過增設(shè)碳稅，為降低居民的個(gè)人所得稅和其它相關(guān)勞動稅收提供政策操作空間，最終達(dá)到將稅負(fù)由勞動力轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)、稅制綠化的目的[6]。事實(shí)上，在隨后十余年北歐國家的若干次財(cái)稅政策改革中，實(shí)現(xiàn)稅負(fù)轉(zhuǎn)移始終是影響碳稅政策設(shè)計(jì)最重要的因素。在這個(gè)階段中北歐國家的碳稅政策始終未顯著表現(xiàn)出控制溫室氣體排放政策的政策屬性，其政策設(shè)計(jì)始終與北歐國家稅制改革密切相關(guān)，更多地體現(xiàn)出了財(cái)稅政策屬性[7-8]。

北歐國家2005年同時(shí)實(shí)施碳排放權(quán)交易政策標(biāo)志著北歐碳稅轉(zhuǎn)入第二階段。在這一年中，芬蘭、丹麥和瑞典直接加入了歐盟排放權(quán)交易計(jì)劃（EU Emission Trading Scheme， EU ETS），而挪威于2005年首先進(jìn)行了本國的碳排放權(quán)交易實(shí)踐，后于2008年才以 EEAEFTA國家的身份加入了EU ETS[9]。由于碳稅和碳交易政策都是使排放者對其溫室氣體排放負(fù)擔(dān)外部性成本的政策制度，因此碳排放權(quán)交易政策的實(shí)施對北歐國家碳稅政策制度產(chǎn)生了一定的沖擊，北歐國家主動或被迫對碳稅政策進(jìn)行了調(diào)整，并對碳稅和能源稅政策進(jìn)行了界定，使得碳稅與碳排放權(quán)交易政策得以共同服務(wù)于北歐國家控制溫室氣體排放的目的，產(chǎn)生了較好的協(xié)同作用。

事實(shí)上，加入EU ETS后，與EU ETS的銜接逐步成為了影響北歐國家碳稅政策設(shè)計(jì)的最重要原因，這體現(xiàn)出了北歐國家對碳稅政策定位的改變，更多考慮碳稅控制溫室氣體排放的作用。加入EU ETS后，碳稅政策控制溫室氣體排放的政策效果將取決于兩類政策的共同影響，因此北歐國家碳稅稅率水平設(shè)計(jì)受到了EU ETS設(shè)計(jì)的重要影響，表現(xiàn)為間接地與控制溫室氣體排放的需要掛鉤。需要說明的是，由于碳稅政策是北歐國家稅制改革的直接產(chǎn)物，因此碳稅政策始終是北歐國家彌補(bǔ)財(cái)政虧空的保障，碳稅稅收仍然作為國家財(cái)政收入的一部分統(tǒng)一管理。

總體來看，北歐國家碳稅在實(shí)施過程中經(jīng)歷了大量的政策調(diào)整，已經(jīng)逐步由一類單純以服務(wù)“綠色稅制改革”增加財(cái)政收入的能源財(cái)稅政策轉(zhuǎn)為了一類具有控制溫室氣體排放政策屬性的財(cái)稅政策。碳稅政策所具有的雙重政策屬性使得北歐國家的碳稅政策設(shè)計(jì)在不同歷史時(shí)期體現(xiàn)出了不同的特點(diǎn)。

2北歐各國碳稅政策的演變歷程

北歐各國的碳稅政策均經(jīng)歷過較多次的政策調(diào)整，適應(yīng)了各國在不同時(shí)期的政治需求。事實(shí)上，由于北歐國家具體國情和政策體系的不同，北歐各國碳稅政策設(shè)計(jì)在其演變過程中體現(xiàn)出了多樣化的政策表現(xiàn)形式，更充分體現(xiàn)了碳稅的雙重屬性及其影響。

2.1芬蘭

芬蘭自1990年實(shí)施碳稅，是世界上第一個(gè)實(shí)施碳稅的國家。2011年前，芬蘭碳稅并不以獨(dú)立稅目的形式存在，而是隱含在能源消費(fèi)稅中，因此其碳稅的政策設(shè)計(jì)受到能源消費(fèi)稅政策框架的限制，僅可以用于管控交通用燃料和部分供熱用能源所隱含的碳排放[10-11]。

在此期間，芬蘭碳稅的政策設(shè)計(jì)可以被分為3個(gè)階段，其中在1990-1994年和1997-2011年間，針對能源隱含排放征稅的條款獨(dú)立于能源消費(fèi)稅的其它條款存在，即碳稅以能源消費(fèi)稅的附加稅形式存在。其中1990-1994年是碳稅的過渡階段，芬蘭政府未將商用車輛使用的交通燃料納入碳稅管控[12]。而在1997-2011年間能源消費(fèi)稅的附加稅除碳稅外還包括新設(shè)立的電力稅，以適應(yīng)北歐一體化電力市場的需要[13]；在1994-1997年間，芬蘭的能源消費(fèi)稅以統(tǒng)一的“能源稅/碳稅”混合稅條款取代了原有的“能源稅”和“碳稅”條款，混合稅的稅率水平由基于能源含量和基于碳含量考慮的相應(yīng)稅率按權(quán)重相加得到，因此“能源稅”和“碳稅”的主要政策設(shè)計(jì)得到了統(tǒng)一，其管控范圍相同[12]。在1991年至2011年間，芬蘭碳稅的稅率水平一直平穩(wěn)上漲，但因?yàn)槎愗?fù)轉(zhuǎn)移也隨之增加，因而芬蘭的總體稅負(fù)水平并未產(chǎn)生明顯變化[14]。

在2011年后，芬蘭政府重新設(shè)計(jì)了能源消費(fèi)稅，使得碳稅與“能源含量稅”和“能源稅”共同成為了能源消費(fèi)稅的獨(dú)立子目，碳稅政策與其它稅種的關(guān)系得到進(jìn)一步明確，其政策設(shè)計(jì)靈活性相比之前階段有所加強(qiáng)，但仍會受到能源消費(fèi)稅整體設(shè)計(jì)的制約。在本輪能源稅改革中，碳稅的名義稅率水平被大幅提高至C= 60/tCO2e，但納稅者所負(fù)擔(dān)的總體能源消費(fèi)稅水平并未產(chǎn)生明顯變化[15]。因此本次能源稅改革對終端能源消費(fèi)的影響并不大，其意義主要體現(xiàn)為強(qiáng)化碳稅的政治地位，明確碳稅與基于管控能源消費(fèi)相關(guān)稅種的關(guān)系。

由于管控范圍不大，芬蘭政府始終未對碳稅政策設(shè)計(jì)過多的減免措施，僅包括針對供熱所用燃料的減免和針對能源密集型企業(yè)的退稅政策兩類。其中，上述能源產(chǎn)品目前的實(shí)際碳稅稅率水平僅為C= 35/CO2e[16]；而退稅政策指如果企業(yè)的能源消費(fèi)稅總額超過了公司增加值的0.5%，可以獲得超額部分能源消費(fèi)稅85%的退稅[17]。

2.2丹麥

丹麥自1992年開始實(shí)施碳稅政策。由于丹麥能源消費(fèi)稅是由包括碳稅在內(nèi)的多類獨(dú)立子稅目組成，因此各類能源稅的區(qū)分始終比較明確，政府在政策調(diào)整時(shí)只需對其中某幾類政策進(jìn)行調(diào)整，不必對能源消費(fèi)稅政策進(jìn)行整體性調(diào)整，保證了碳稅政策框架的穩(wěn)定。

事實(shí)上，在1992-1993年間丹麥的碳稅政策處于過渡階段，其管控范圍僅包括居民家庭生活中所使用的能源，不包括居民交通能源消費(fèi)。自1993年起，丹麥將碳稅的管控范圍擴(kuò)展至商業(yè)領(lǐng)域（包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)等）。在此期間，丹麥碳稅的名義稅率水平總體穩(wěn)定，1992年丹麥碳稅的初始稅率為DKK 100/CO2e，直到2005年丹麥推出石油稅時(shí)才因稅負(fù)平衡小幅降低了碳稅稅率[12]。丹麥的工業(yè)企業(yè)自1993年起可以獲得最多50%的碳稅退稅，這意味著丹麥工業(yè)企業(yè)的實(shí)際碳稅稅率大大低于名義稅率。除了針對工業(yè)領(lǐng)域的減免措施外，丹麥政府還推出了超額退稅與自愿協(xié)議兩類減免政策，使得工業(yè)企業(yè)的實(shí)際碳稅負(fù)擔(dān)水平很低。其中超額退稅指當(dāng)?shù)溒髽I(yè)繳納的碳稅總值超過了其增加值的3%時(shí)，超額部分碳稅將被全額退還[18]；而自愿協(xié)議指丹麥企業(yè)可以通過與丹麥能源局簽訂控排協(xié)議而獲得能源稅和二氧化碳稅的減免，減免標(biāo)準(zhǔn)因目的（供熱能源、用于一般工業(yè)過程能源和用于重工業(yè)過程能源）而不同[19]。

從2008年（EU ETS進(jìn)入第二階段）開始，丹麥政府對碳稅政策進(jìn)行了調(diào)整，使得碳稅政策與EU ETS可以相銜接，主要包括免除了被納入EU ETS設(shè)施的碳稅納稅義務(wù)，大幅提高碳稅稅率水平至DKK 150/CO2e，并以一次性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制（Lump sum transfer）取代原有的自愿減排協(xié)議政策。其中一次性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的作用類似于免費(fèi)配額分配機(jī)制，丹麥政府會在特定時(shí)期直接將一定比例的補(bǔ)貼交付給碳稅納稅企業(yè)，相關(guān)比例與丹麥在EU ETS下的國家分配方案和丹麥所實(shí)際執(zhí)行的配額分配標(biāo)準(zhǔn)保持統(tǒng)一，使兩類企業(yè)獲得的補(bǔ)貼力度相似[19]。

丹麥碳稅的管控范圍除一般意義上的化石能源消費(fèi)外也包括電力消費(fèi)。直到2008年丹麥政府才出于避免重復(fù)管制的考慮，終止對電力消費(fèi)征收碳稅。但出于財(cái)政收入的原因，丹麥只是將原本于碳稅稅目中征收的電力稅改名為能源節(jié)約稅繼續(xù)征收，直到2013年才最終廢止[16]。

2.3瑞典

瑞典碳稅從一開始是獨(dú)立于能源消費(fèi)稅，其管控的主要范圍包括家庭、商業(yè)（包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)）和交通等領(lǐng)域[20]。

瑞典碳稅政策的框架在其加入EU ETS前未進(jìn)行過重大修改，政策演變主要體現(xiàn)為稅率水平和減免規(guī)則的調(diào)整。其中，稅率水平的調(diào)整與瑞典稅負(fù)轉(zhuǎn)移進(jìn)程密切相關(guān)，期間瑞典政府曾數(shù)次通過增加碳稅稅率水平彌補(bǔ)因降低個(gè)人所得稅或其它消費(fèi)稅稅率水平帶來的財(cái)政損失，在2001-2006年間，碳稅稅率提高了約150%[21]。

該階段中，瑞典政府通過一系列的稅收減免和設(shè)定能源稅負(fù)上限保證了工業(yè)企業(yè)的總體能源稅負(fù)穩(wěn)定。具體減免措施包括對工業(yè)企業(yè)能源消費(fèi)稅及碳稅的特定比例減免和針對能源密集型企業(yè)的能源稅超額退稅制度（0.8%規(guī)則）。其中針對工業(yè)企業(yè)能源消費(fèi)稅及碳稅的特定比例減免政策經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整，但總體來看工業(yè)行業(yè)的能源消費(fèi)稅和電力行業(yè)企業(yè)的碳稅稅負(fù)長期處于豁免狀態(tài)，而針對非電力行業(yè)工業(yè)企業(yè)的碳稅最大減免幅度最高達(dá)79%[8]； 1997年開始實(shí)施的能源稅超額退稅制度則規(guī)定，當(dāng)能源密集型企業(yè)繳納的碳稅總額超過其總銷售額的0.8%時(shí)，企業(yè)可獲得退稅，此時(shí)企業(yè)僅需支付超額碳稅的12%（該比例自歐盟能源稅指令頒布后改為24%）[8]。

在EU ETS進(jìn)入第二階段后，瑞典政府通過對能源消費(fèi)稅和碳稅稅率的調(diào)整，于2008年、2011年和2013年分階段免除了納入EU ETS的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的碳稅納稅義務(wù)，具體情況如表1所示[20，22-23]。此外，在2011年的政策調(diào)整中，瑞典政府還將能源稅超額退稅制度的門檻提高為銷售額的1.2%[22]，降低了對能源密集型企業(yè)的保護(hù)力度。2014年瑞典碳稅稅率水平為SKR 1 076/CO2e，與2008年政策調(diào)整前稅率水平大致相當(dāng)[16]。

2.4挪威

挪威自1991年開始實(shí)施碳稅，其管控對象為液態(tài)燃油和離岸石油業(yè)所使用的原油和天然氣，管控范圍包括家庭、陸上交通和部分工業(yè)（紙漿和造紙、養(yǎng)魚業(yè)等）等多個(gè)領(lǐng)域[24]。自1999年起，挪威將國內(nèi)航空和航運(yùn)領(lǐng)域納入碳稅管控范圍，但未對管控的化石能源品種進(jìn)行調(diào)整。直到2010年才將上述各領(lǐng)域中使用的天然氣和液化石油氣納入碳稅管控[25]。

挪威碳稅的稅率水平設(shè)計(jì)與其它北歐國家有所不同，表現(xiàn)為單位碳排放所對應(yīng)的碳稅稅率水平依不同行業(yè)和能源品種不同。1994年挪威碳稅的平均稅率水平約為NOK 230/tCO2e，其浮動范圍為NOK 110-350/tCO2e[24]，該稅率水平在2008年之前基本保持了穩(wěn)定。挪威碳稅的減免機(jī)制僅適用于因政府?dāng)U大碳稅管控范圍和管控對象而新增納稅產(chǎn)品，而且減免力度隨時(shí)間逐步降低[25]。由于挪威國家電力生產(chǎn)的97%來自水力發(fā)電，而挪威工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)能源消費(fèi)中電力消費(fèi)超過半數(shù)，因而碳稅對挪威工業(yè)領(lǐng)域管控的實(shí)際效果并不明顯。為此，挪威政府實(shí)施與部分重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)簽署行業(yè)自愿減排協(xié)議是政策，以代替碳稅對相關(guān)工業(yè)領(lǐng)域的排放進(jìn)行管控[26-27]。

挪威在2005年就建立了挪威碳市場（NO ETS）。為了保證控制溫室氣體排放政策體系的協(xié)調(diào)，挪威政府規(guī)定已經(jīng)納入碳稅政策管控或簽署自愿減排協(xié)議的企業(yè)不必加入NO ETS[28]。2008年挪威加入EU ETS并終止NO ETS，由于符合納入標(biāo)準(zhǔn)的排放設(shè)施應(yīng)被強(qiáng)制納入EU ETS，因此挪威政府對碳稅與碳交易政策的協(xié)調(diào)方式進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)整后除離岸石油業(yè)外，其他所有被強(qiáng)制納入EU ETS的設(shè)施不必再繳納碳稅[28]。特別值得一提的是，由于離岸石油業(yè)是挪威經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，也是最大的溫室氣體排放源，挪威政府認(rèn)為單純依靠EU ETS無法達(dá)到足夠的管控效果，因此將其同時(shí)納入了碳稅和EU ETS進(jìn)行管控，但挪威政府下調(diào)了離岸石油業(yè)適用的碳稅稅率水平以保證調(diào)整后的碳稅稅率與EU ETS下排放配額價(jià)格之和等于原碳稅稅率水平，即挪威對離岸石油業(yè)的管控強(qiáng)度在加入EU ETS前后保持了一致[27]。

由于碳稅和碳交易政策納入范圍產(chǎn)生的變化，2009年挪威政府與工業(yè)行業(yè)協(xié)會重新簽訂了自愿減排協(xié)議，并對沒有納入EU ETS的工業(yè)企業(yè)采取了排放總量的限制措施。但此類措施僅持續(xù)到2013年便被取消，這是因?yàn)镋U ETS進(jìn)入第三階段后，碳交易政策的管控范圍進(jìn)一步擴(kuò)大并納入了挪威全部工業(yè)排放源[25]。

2014年挪威政府為應(yīng)對EU ETS下排放配額價(jià)格下跌而將碳稅的參考稅率從約NOK 100/tCO2e大幅提高至NOK 330/tCO2e，調(diào)整后挪威各行業(yè)所適用的碳稅稅率在NOK 25-419/tCO2e之間，其中NOK 25/tCO2e僅用于滿足歐盟能源稅指令的要求，而NOK 419/tCO2e僅適用于離岸石油業(yè)，以引導(dǎo)離岸石油業(yè)使用來自陸地的清潔能源[25]。

3北歐國家碳稅政策的特點(diǎn)及其形成原因

雖然北歐各國碳稅的具體實(shí)現(xiàn)方式具有一定差異，但各國的碳稅政策設(shè)計(jì)表現(xiàn)出了一些相似的特點(diǎn)，主要包括以下幾個(gè)方面。

3.1碳稅政策設(shè)計(jì)與能源稅政策聯(lián)系緊密

碳稅是對二氧化碳（或溫室氣體）排放征稅的政策機(jī)制，是一種內(nèi)部化溫室氣體排放外部性的有效手段。但事實(shí)上，出于實(shí)際可操作性和與財(cái)稅體系相協(xié)調(diào)的考慮，碳稅政策往往被設(shè)計(jì)為一類針對化石能源消費(fèi)征稅的消費(fèi)稅，只用于管控能源消費(fèi)溫室氣體排放。因此碳稅政策在很多情況下就是一種能源稅，其政策設(shè)計(jì)應(yīng)滿足國家能源財(cái)稅政策體系的要求。

北歐國家的碳稅政策就采取了這種設(shè)計(jì)方式，因此碳稅的政策框架與征繳方式與能源消費(fèi)稅完全一致，即采取了主要在能源產(chǎn)品生命周期的上游征稅、僅在下游體現(xiàn)特殊政治考慮的傳統(tǒng)方式。特別是，由于北歐國家最初實(shí)施碳稅的主要政策目的并非控制溫室氣體排放，因此在這個(gè)階段中碳稅政策設(shè)計(jì)主要取決于能源財(cái)稅政策體系的整體設(shè)計(jì)，表現(xiàn)為碳稅與其它能源消費(fèi)稅政策同步調(diào)整，相互關(guān)聯(lián)，而許多減免機(jī)制也是基于總體能源稅負(fù)考慮而設(shè)計(jì)，并未體現(xiàn)出碳稅的獨(dú)特性。這使得在部分北歐國家的政策設(shè)計(jì)中，碳稅與其它能源消費(fèi)稅的區(qū)分并不明顯，如丹麥曾在碳稅稅目下開征電力稅，芬蘭碳稅曾長期作為能源消費(fèi)稅的條款存在。

在北歐國家加入EU ETS后，北歐國家對碳稅政策進(jìn)行了一定調(diào)整，使其與EU ETS政策相協(xié)調(diào)。更重要的是，調(diào)整之后的碳稅政策與能源消費(fèi)稅的關(guān)系被進(jìn)一步理順，所有國家的碳稅政策均被調(diào)整為僅針對化石能源消費(fèi)征稅的獨(dú)立稅種，使得碳稅政策設(shè)計(jì)的靈活性更大，受到能源財(cái)稅政策體系的制約降低。但受歷史原因的影響，北歐國家碳稅稅收仍將納入國家財(cái)政統(tǒng)一使用，沒有專項(xiàng)用于節(jié)能減排或緩和因征收碳稅而造成的政治阻力。

3.2碳稅稅率設(shè)計(jì)并不主要基于控制溫室氣體排放需要

理論上而言，碳稅與一般能源稅的區(qū)別主要體現(xiàn)在碳稅的計(jì)稅依據(jù)為溫室氣體排放潛力，具體的稅率水平應(yīng)依據(jù)控制溫室氣體排放的實(shí)際需要設(shè)定。但北歐國家的碳稅稅率及相關(guān)減免規(guī)則在很多數(shù)情況下并不依據(jù)控制溫室氣體排放的實(shí)際需要設(shè)定。

在北歐碳稅實(shí)施初期，各國碳稅的稅率水平設(shè)計(jì)主要取決于國家稅負(fù)轉(zhuǎn)移的需求；而在EU ETS第二階段啟動后，各國碳稅稅率水平和減免機(jī)制設(shè)計(jì)主要取決于碳稅與EU ETS的銜接需求。特別是在2008年，丹麥、芬蘭和挪威的名義碳稅稅率水平均接近歐盟對EU ETS下排放配額的預(yù)期價(jià)格即C= 20/tCO2e水平[15，20，26]，保證了碳稅與碳交易管控下溫室氣體排放者所負(fù)擔(dān)的外部性相匹配。究其原因，應(yīng)認(rèn)為北歐國家碳稅政策在任何時(shí)期的主要目的均不是控制溫室氣體排放，因此其控制溫室氣體排放的政策屬性需要讓位于控制溫室氣體排放的主要政策選擇（即EU ETS）或其財(cái)稅政策屬性。

需要說明的是，北歐國家的碳稅政策中仍存在基于控制溫室氣體排放需求設(shè)計(jì)的特例，即挪威針對離岸石油業(yè)的碳稅管控政策。這是由于離岸石油業(yè)是挪威溫室氣體排放的最主要來源并且行業(yè)利潤空間較大，需要通過非常嚴(yán)厲的政策措施予以管控，因此挪威自實(shí)施碳稅初期便對該行業(yè)課以重稅。而在挪威加入EU ETS后，單純依靠EU ETS無法實(shí)現(xiàn)足夠的管控力度，因此碳稅起到了補(bǔ)充EU ETS管控力度不足的效果，表現(xiàn)為政策設(shè)計(jì)主要取決于控制溫室氣體排放需要。

3.3碳稅政策對工業(yè)領(lǐng)域管控力度較低且實(shí)現(xiàn)方式多樣

北歐國家碳稅的管控范圍各不相同，總體上看名義管控范圍比較廣泛。但實(shí)際上由于北歐國家大多對工業(yè)領(lǐng)域設(shè)計(jì)了形式多樣的碳稅減免措施，因此碳稅對工業(yè)領(lǐng)域的實(shí)際管控力度并不強(qiáng)，應(yīng)認(rèn)為碳稅政策的主要管控范圍是居民、交通等領(lǐng)域。

首先，在北歐國家碳稅政策實(shí)施初期，北歐國家的歷次稅制改革的重點(diǎn)是將稅負(fù)由勞動力轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)，稅制調(diào)整的重點(diǎn)是降低普通公民負(fù)擔(dān)的勞動稅并使相應(yīng)稅負(fù)轉(zhuǎn)移到個(gè)人所負(fù)擔(dān)的碳稅之中，以保證各階層總體稅負(fù)保持穩(wěn)定。因此增加企業(yè)稅負(fù)并非北歐國家的初衷。其次，在北歐國家加入EU ETS后，碳稅政策也不是控制溫室氣體排放的主要政策，北歐各國政府不必通過碳稅對作為溫室氣體主要排放源的工業(yè)領(lǐng)域予以嚴(yán)格管理，以避免影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展并引起較高政治阻力。因此，通過與EU ETS的銜接可以使北歐國家在控制溫室氣體排放的同時(shí)降低政治阻力，因而北歐國家的碳稅對工業(yè)領(lǐng)域的管控力度一直較低。

事實(shí)上，由于碳稅政策已經(jīng)成為了北歐國家綠色稅制的重要保障，因此北歐國家的碳稅稅收直接納入國家財(cái)政，而沒有被用于緩和因征收碳稅而造成的政治阻力。這迫使北歐國家在實(shí)施碳稅的同時(shí)實(shí)施了形式多樣的靈活機(jī)制，包括針對特殊行業(yè)或能源類型的減免規(guī)定、能源稅超額減免（或設(shè)定能源稅負(fù)上限）和自愿減排協(xié)議等三類。但即便相同的靈活機(jī)制在不同國家實(shí)施中也被賦予了不同的政治意義，因而形式豐富。通過這些靈活機(jī)制，北歐國家既擴(kuò)大了控制溫室氣體排放政策體系的管控范圍，在一定程度上提高了管控效果的確定性，同時(shí)也保證了對特定領(lǐng)域（主要是工業(yè)領(lǐng)域）的保護(hù)，從而事實(shí)上減少了碳稅政策實(shí)施過程中的政治阻力。

3.4各國碳稅與碳排放權(quán)交易的協(xié)調(diào)進(jìn)程與方式相似

北歐各國在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際環(huán)境等方面具有極大的相似性，這決定了北歐國家在不同的歷史時(shí)期所面臨的政治環(huán)境也是相似的。在1990-1992年間北歐各國先后選擇了碳稅政策作為彌補(bǔ)財(cái)政虧空的政策工具，這是因?yàn)樘级惓耸且活惸茉炊愅膺€兼具有一定的環(huán)境考慮，符合“綠色稅制改革”的主導(dǎo)思想，相同的稅制改革需求是該時(shí)期北歐國家同時(shí)開征碳稅的根本原因。

在EU ETS第二階段啟動前后，北歐國家先后進(jìn)行政策調(diào)整，使得各國碳稅政策與EU ETS相協(xié)調(diào)，其主要方式包括明確碳稅與其它能源消費(fèi)稅的關(guān)系、分階段免除已經(jīng)納入EU ETS企業(yè)的碳稅納稅義務(wù)和調(diào)整碳稅稅率水平與相應(yīng)靈活機(jī)制使得兩類政策的管控力度相匹配等。因此，本次碳稅政策調(diào)整是由于EU ETS成為了北歐國家最重要的控制溫室氣體排放政策，迫使碳稅政策做出適應(yīng)性調(diào)整，以保證國家控制溫室氣體排放政策的統(tǒng)一。

可見，雖然北歐各國的實(shí)際情況不同，但各國碳稅政策在各階段中均體現(xiàn)出了類似表現(xiàn)形式，且其調(diào)整進(jìn)程也保持了同步。這意味著雖然碳稅政策的表現(xiàn)形式多樣，但在特定的政策環(huán)境和政策需求下碳稅的表現(xiàn)形式基本一致。而碳稅的財(cái)稅政策屬性與控制溫室氣體排放政策屬性的相互關(guān)系是影響碳稅政策設(shè)計(jì)最重要的因素之一。

4實(shí)踐中降低碳稅實(shí)施政治阻力的不同方式

碳稅具有財(cái)稅政策和控制溫室氣體排放政策的雙重政策屬性，這決定了碳稅需要同時(shí)滿足兩類政策的基本要求。對財(cái)稅政策而言，實(shí)現(xiàn)既定的稅收收入目標(biāo)是基本任務(wù)；而就控制溫室氣體排放政策而言，針對工業(yè)領(lǐng)域的管控是影響其管控成效的關(guān)鍵因素。因此在理想情況下，碳稅政策設(shè)計(jì)應(yīng)保證對工業(yè)領(lǐng)域有足夠的管控力度，即維持合理的稅率水平并減少對工業(yè)領(lǐng)域的減免措施，而其稅收收入應(yīng)納入國家財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。

在實(shí)踐中，由于工業(yè)領(lǐng)域?qū)窠?jīng)濟(jì)的影響巨大，對工業(yè)領(lǐng)域征收管控力度較高的碳稅會使本國的工業(yè)競爭力受損，可能會引起強(qiáng)大的政治阻力。為了使碳稅可以順利實(shí)施，需要對碳稅政策予以適當(dāng)調(diào)整，以提高碳稅的政治接受度和可行性，而調(diào)整的核心是降低碳稅對工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生的影響，可以有兩種方式，即稅收返還和降低對工業(yè)領(lǐng)域的管控力度。其中稅收返還指將碳稅稅收收入用于直接補(bǔ)貼納稅人所在的行業(yè)，使其排放成本增高但總體成本不變，而降低對工業(yè)領(lǐng)域管控力度則意味著降低碳稅稅率。無論采取哪一種方式都會使碳稅政策設(shè)計(jì)與其雙重政策屬性要求產(chǎn)生部分矛盾。這意味著在碳稅政策設(shè)計(jì)中往往難以充分兼顧碳稅的財(cái)稅屬性和控制溫室氣體排放屬性，從而更多地受到某一類需求的影響。

在實(shí)踐中，各國通常采取三種不同形式降低碳稅實(shí)施的政治阻力。一種是英國氣候變化稅采取的方式，主要是通過稅收返還保證“碳稅”稅收的中性，以減少工業(yè)界的反對[29]。此類碳稅的主要管控對象一般僅限于工業(yè)或商業(yè)企業(yè)，而碳稅稅收被明確用于補(bǔ)貼碳稅納稅企業(yè)所在的行業(yè)，保證企業(yè)總體負(fù)擔(dān)不變。第二種是北歐國家在碳稅政策實(shí)施初期所采取的措施，即降低對工業(yè)領(lǐng)域的管控力度保證碳稅稅收的實(shí)現(xiàn)形式。此類碳稅的主要管控領(lǐng)域?yàn)榫用?、交通等領(lǐng)域，而碳稅稅率水平設(shè)計(jì)將更主要基于財(cái)稅考慮，但仍可形成一定控制溫室氣體排放效果。第三種是北歐國家在加入EU ETS后采取的方式，即通過碳排放權(quán)交易政策管控大型溫室氣體排放源規(guī)避政治阻力，并通過與碳排放權(quán)交易政策相銜接的碳稅政策來補(bǔ)充碳排放權(quán)交易政策管控范圍。第三種情況下，碳稅政策的稅率水平設(shè)計(jì)主要基于碳交易政策的具體設(shè)計(jì)，以保證同質(zhì)的溫室氣體排放在不同政策管控下外部性成本相似。在這種模式下碳稅政策設(shè)計(jì)只是間接地體現(xiàn)控制溫室氣體排放目的，但可以部分實(shí)現(xiàn)碳稅雙重政治屬性的兼容。

5對我國的啟示

5.1碳稅政策設(shè)計(jì)應(yīng)首先確定碳稅所應(yīng)對的主要問題

碳稅所具有的雙重政策屬性決定了碳稅具有多樣化的表現(xiàn)形式，其具體表現(xiàn)形式主要取決于碳稅政策的主要目的。采用如英國氣候變化稅的政策設(shè)計(jì)意味著碳稅的主要作用是控制溫室氣體排放，將主要作用于工業(yè)領(lǐng)域；采用如北歐國家碳稅實(shí)施初期政策設(shè)計(jì)則意味著碳稅的主要作用是增加財(cái)政收入，將主要用于管控居民、交通等非工業(yè)領(lǐng)域；采用北歐國家加入EU ETS后的碳稅政策設(shè)計(jì)意味著碳稅的主要作用是補(bǔ)充碳交易政策的管控范圍，從而間接實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放效果，并部分兼顧碳稅的財(cái)稅政策屬性。因此在碳稅政策設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)首先明確碳稅政策所要解決的主要問題，并統(tǒng)一政府各部門對碳稅作用的認(rèn)識，以保證碳稅政策可以更有針對性，避免其它政治需求對碳稅政策解決主要矛盾的政策效果產(chǎn)生干擾。

5.2以控制溫室氣體排放為主要目標(biāo)的碳稅應(yīng)采取獨(dú)立稅目形式

碳稅的多樣化表現(xiàn)形式?jīng)Q定了碳稅可以適應(yīng)解決多種不同問題的需要。當(dāng)碳稅主要用于增加財(cái)政收入時(shí)，碳稅政策設(shè)計(jì)將更多地受能源財(cái)稅體系的影響，因此碳稅與其它能源消費(fèi)稅的區(qū)別并不明顯，碳稅可以作為能源消費(fèi)稅的一部分存在。但當(dāng)碳稅被主要用于控制溫室氣體排放時(shí)，其設(shè)計(jì)將主要取決于控制溫室氣體排放的需要或與其它控制溫室氣體排放政策的協(xié)調(diào)，此時(shí)獨(dú)立稅目將使碳稅具有更大的政策設(shè)計(jì)靈活性，而不會受到能源財(cái)稅政策體系的過多限制。

5.3自愿減排協(xié)議機(jī)制可以加強(qiáng)控排政策體系的有效性

自愿減排協(xié)議政策設(shè)計(jì)較為靈活，可以降低實(shí)施碳稅政策所面臨的潛在政治阻力，是規(guī)避碳稅雙重政策屬性相互沖突的有效機(jī)制。特別的，由于在自愿減排協(xié)議機(jī)制下政府需要與企業(yè)事先約定溫室氣體減排的路徑和目標(biāo)，自愿減排協(xié)議機(jī)制還可以增強(qiáng)碳稅政策管控溫室氣體排放的確定性，并增強(qiáng)控制溫室氣體排放政策體系對特殊問題的適應(yīng)性和實(shí)際管控范圍。因此實(shí)施自愿減排協(xié)議機(jī)制可以加強(qiáng)控制溫室氣體排放政策體系的有效性。

（編輯：王愛萍）

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Abstract Carbon tax is a policy instrument with dual purposes， i.e. GHG mitigation and fiscal revenue generation， therefore the demands from both sides shall be balanced in the design of carbon tax. When establishing carbon tax， the authorities should make appropriate coordination on the roles of carbon tax in both fiscal revenue generation and GHG mitigation. The approach of coordination has significant impacts on the framework of carbon tax and its effect. The main purpose of this paper is to analyze the evolvement of carbon tax practice in Nordic countries， including the characteristics of carbon tax policies in these countries and the underlying reasons as well as different forms of carbon tax. Nordic countries are the pioneers of carbon tax practice and their carbon tax practice follow very similar phased processes， for example the main basis of policy design in all Nordic countries has changed from severing fiscal revenue purpose to reducing GHG emissions. At each stage， the design of carbon tax in Nordic countries showed very similar features as a result of similar political demands. The evolvement of Nordic carbon tax practice has illustrated that it is hard in reality to give full consideration of both purposes of carbon tax and therefore one purpose has to override the other. For the design of carbon tax， therefore， the first and foremost issue is to have a consensus among all relevant authorities on the main objective of this policy instrument， so as to make the design more pertinent and avoid unwanted impacts of other secondary policy goals. The carbon tax experience in Nordic countries could serve as a very useful reference for China and other countries which are considering carbon tax.

Key wordsNordic countries； carbon tax； fiscal policies； GHG mitigation