國際碳中和背景下我國開征碳稅的策略選擇

毛曉杰 徐揚 關(guān)國恒

導語：當前，受全球日益嚴峻的環(huán)境影響，世界主要國家紛紛制定碳中和時間表，我國在第75屆聯(lián)合國大會上明確提出“3060”碳排放目標，在體現(xiàn)大國擔當?shù)耐瑫r，也意味著我國將在減排上面臨艱巨任務和嚴峻挑戰(zhàn)。我國需要在碳減排工具、制度和政策的選擇上統(tǒng)籌兼顧，在已實施碳排放權(quán)交易試點的背景下，適時開征碳稅將成為加大碳減排調(diào)控力度的重要選擇。筆者通過闡述碳稅對實現(xiàn)碳中和目標具有重要作用，總結(jié)碳稅的國際發(fā)展歷程、特點和經(jīng)驗啟示，分析我國開征碳稅的積極條件和影響因素，提出我國開征碳稅的實施策略。

碳稅對實現(xiàn)碳中和目標具有重要作用

碳稅最先于20世紀90年代初在北歐國家實施，目前已在多數(shù)發(fā)達國家和少部分發(fā)展中國家施行。當前，碳稅主要是針對不同類型溫室氣體排放行為征收的一種稅，國際主流是對消耗化石燃料（如煤炭、天然氣、石油燃料等）所產(chǎn)生的二氧化碳排放行為征收的一種稅收。碳稅征收源自環(huán)境負外部性和“庇古稅”“污染者付費原則”和提倡“雙重紅利”等理論，目前，碳稅征收的合理性日益被各方所接受。

碳稅和碳排放權(quán)交易作為間接減排的兩種手段，從制度設計到運行條件，二者相比較，碳稅具有明顯的優(yōu)點：碳稅征收相對靈活，成本低，適用對象廣;碳稅符合污染者付費原則，相對更公平、更透明;征收碳稅可以為政府獲得收入，并用于節(jié)能減排。部分發(fā)達國家實施碳稅績效評估顯示，征收碳稅對降低能源消耗和減少碳排放具有積極效果，在推動節(jié)能減排技術(shù)應用和進步等方面發(fā)揮了重要作用，已成為實現(xiàn)碳中和目標的重要減排手段。

碳稅的洲際間發(fā)展歷程及特點

歐洲。截至2021年4月，歐洲共有19個國家引入碳稅。從引入時間上看，芬蘭、荷蘭自1990年開始征收碳稅，盧森堡自2021年開始征收碳稅。從征稅的范圍來看，各國碳稅的征稅行業(yè)包括工業(yè)、礦業(yè)、農(nóng)業(yè)、航運等;碳稅的征稅對象逐步從一次能源產(chǎn)品，如煤、天然氣，擴大到二次能源產(chǎn)品，如電力等。征收范圍不同，導致碳稅涵蓋的轄區(qū)溫室氣體排放份額存在差異，其中，烏克蘭份額最高，占比為71%;挪威、盧森堡緊隨其后，分別為66%和65%;西班牙的碳稅僅適用于氟化氣體，占比為3%;拉脫維亞占比也為3%。從稅率來看，瑞典征收的碳稅稅率最高，每噸碳排放116.33歐元（137美元），其次是瑞士和列支敦士登，每噸碳排放為85.76歐元（101美元），波蘭碳稅率最低，每噸碳排放為0.07歐元（0.08美元）。

亞洲。亞洲有三個國家實施碳稅或準碳稅，分別為日本、印度和新加坡。從引入時間上看，日本于2007年開始征收碳稅，主要是針對二氧化碳排放征收的獨立稅種，2012年10月改名為全球氣候變暖對策稅;印度自2010年開始對煤炭征稅;新加坡自2017年開始提議征收碳稅，《碳定價法》于2018年3月20日通過并于2019年起實施。從征稅的范圍來看，日本對石油、煤炭和液化氣等能源征稅;印度不直接對碳排放征稅，只對國內(nèi)生產(chǎn)和進口的煤炭征稅;新加坡則只針對大型排放者征收碳稅。從稅率來看，日本征收碳稅初期的稅率為2400日元/噸碳，2011年日本對碳稅征收方式和稅率進行改革，稅率為289日元/噸二氧化碳排放量;印度最初設定為每噸煤50盧比（70美分），截至2020年，煤炭稅為每噸400盧比（5.6美元/公噸）;新加坡每噸溫室氣體排放征收5新元（3.67美元）的稅。

美洲。美洲局部或全面征收碳稅的國家共有三個，分別是加拿大、美國和哥斯達黎加。從引入時間上看，加拿大魁北克省自2007年10月1日起開始征收碳稅，其他省份也陸續(xù)開征碳稅，聯(lián)邦政府碳稅從2019年起實行;美國碳稅征收主要為地方行為，美國科羅拉多州的大學城圓石市自2006年11月開始征收碳稅，2008年舊金山灣區(qū)九個縣的灣區(qū)空氣質(zhì)量管理區(qū)通過了對企業(yè)征收碳稅的決議;哥斯達黎加于1997年開征碳稅。從征稅的范圍來看，加拿大主要針對汽油、煤炭、天然氣征稅;美國已開征碳稅的地方主要針對自燃煤發(fā)電征稅;哥斯達黎加對碳氫燃料征收碳稅。從稅率來看，加拿大魁北克省最初制定的稅率約為3.5美元/噸二氧化碳排放量，2019年聯(lián)邦碳稅稅率為20美元/噸二氧化碳排放量;美國圓石市實行住宅用戶的稅收為0.0049美元/kWh、商業(yè)用戶為0.0009美元/kWh、工業(yè)用戶為0.0003美元/kWh的征收標準，舊金山灣區(qū)九個縣的稅率為4.4美分/噸二氧化碳排放量;哥斯達黎加對碳氫燃料征收3.5%的碳稅。

大洋洲及非洲。大洋洲及非洲有三個國家曾計劃實施過碳稅或正在實施碳稅。從引入時間上看，2012年7月澳大利亞聯(lián)邦政府出臺了碳稅，2014年7月廢除立法，澳大利亞成為第一個廢除碳稅的國家，取而代之的是，政府設立了減排基金;新西蘭于2005年初曾提出碳稅，計劃于2007年4月起生效，后因反對聲強烈，于2005年12月被放棄;南非于2010年首次宣布了碳稅，最終于2019年通過。從征稅的范圍來看，澳大利亞主要對500家電力、交通、工業(yè)和礦產(chǎn)企業(yè)消耗化石燃料征稅;新西蘭計劃對國民排放二氧化碳或其他溫室氣體征收“碳排放”稅;南非征稅范圍包括所有化石燃料。從稅率來看，澳大利亞聯(lián)邦政府稅率為16.45美元/噸二氧化碳排放量;南非碳稅稅率為8.32美元/噸二氧化碳排放量。

碳稅國際實踐經(jīng)驗對我國的啟示

簡易的征稅依據(jù)有利于推廣操作。碳稅的征稅依據(jù)有兩種：按二氧化碳排放量征稅和BTU碳稅（即按碳含量征稅）。第一種能直接反映排放量，可以持續(xù)監(jiān)測排放主體的減排數(shù)據(jù)，便于形成正向激勵，但需要排放主體配備專業(yè)的二氧化碳監(jiān)測設備，技術(shù)管理專業(yè)性強、實施成本較高，目前僅波蘭、捷克等少數(shù)國家采用。第二種通過燃料的含碳量和消耗燃料總量計算二氧化碳排放量，這在技術(shù)管理上簡單可行，實施成本也相對較低，是國際上廣泛采用的方法，如丹麥、挪威、瑞典、日本、英國和印度等都在使用此種方法。對于經(jīng)濟發(fā)展成本較高且相關(guān)技術(shù)落后的發(fā)展中大國，采用第二種征稅依據(jù)顯然更有利于碳稅的推廣操作。

循序漸進征稅有利于平穩(wěn)推行。各國碳稅的征稅區(qū)域、對象、范圍和稅率均存在差別。一般是在部分地區(qū)開始試行，待成熟后向全國推廣，加拿大正是采用此種方式成功推行了碳稅。若征收條件不均衡，采取征收對象和范圍逐漸擴大的方式更有利于碳稅平穩(wěn)推廣，如：挪威起初僅對汽油、礦物油和天然氣征收碳稅，后來進一步擴展到煤和焦炭;初始是對家庭和部分企業(yè)進行征稅，后來擴大到對所有的企業(yè)征稅。碳稅的稅率制定也至關(guān)重要，目前實行固定稅率的國家較多，只有少數(shù)國家（如荷蘭）實行累進稅率，各國稅率基本呈逐年提高趨勢，若稅率制定不合理，脫離實際，則會引發(fā)推行困難，如澳大利亞的高稅率導致碳稅過早夭折。

推行配套中性措施有利于獲得認可。部分國家征收碳稅時，為避免給納稅人增加額外的稅收負擔、削弱本國企業(yè)的國際競爭力及對國內(nèi)經(jīng)濟造成過大沖擊，采用稅收減免、稅收返還等措施對不同類型的行業(yè)、企業(yè)，特別是能源密集型行業(yè)和低碳減排技術(shù)先進的企業(yè)實施不同程度的稅收優(yōu)惠，對于參加自愿減排協(xié)議的企業(yè)給予稅收減讓。例如，荷蘭的社會、教育和非營利組織可得到應納稅金50%的最高稅收返還優(yōu)惠;丹麥對簽訂具有約束力協(xié)議并達到規(guī)定要求的企業(yè)采取稅率優(yōu)惠，稅率最低降至標準稅率的3%。同時，為了提高碳稅的社會公眾認可度，還可通過減少個人所得稅和社會保障稅等稅負來保持稅收收入的中性，歐盟部分國家通過優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)達到了“雙重紅利”的效果。

加強政策工具配合有利于促進減排。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，碳稅與其他政策工具相互協(xié)作，可在注重公平的前提下促進減排效果。一是碳排放權(quán)交易與碳稅互補運用。碳排放權(quán)交易適合大的排放主體，而碳稅適合小的排放主體，二者可以實現(xiàn)排放主體互補，如丹麥、冰島等國對參與碳排放權(quán)交易的主體免征碳稅;在市場經(jīng)濟條件下，碳稅稅率的相對穩(wěn)定有利于限制碳排放權(quán)交易價格的波動，如英國規(guī)定，一旦碳排放權(quán)交易成交價低于最低碳價，將加征差額稅收。二是綠色金融與碳稅相配合。部分國家為應對氣候變化，對節(jié)能環(huán)保、清潔能源等領(lǐng)域項目投融資和風險管理提供金融服務，如英國成立碳基金，為新能效項目提供低成本貸款，對研發(fā)碳減排技術(shù)的企業(yè)提供風險投資。

我國開征碳稅的積極條件

開征碳稅符合國家發(fā)展戰(zhàn)略需要。我國自“十一五”時期啟動了節(jié)能減排的約束性指標考核。“十二五”“十三五”和“十四五”更加明確了綠色轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展，一系列指標中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護、綠色低碳發(fā)展和應對氣候變化相關(guān)指標是有約束性的。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于國際國內(nèi)兩個大局，創(chuàng)造性地提出生態(tài)文明建設并納入“五位一體”總體布局，并明確以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念推動生態(tài)文明建設。2020年提出“3060”這一國家自主貢獻目標，體現(xiàn)出我國應對氣候變化、推進綠色低碳循環(huán)發(fā)展的決心和行動力度。

低碳生產(chǎn)生活已具有廣泛共識。日益惡化的環(huán)境污染喚醒了全民的環(huán)保意識，在國家政策的引領(lǐng)下，“推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進綠色循環(huán)、低碳發(fā)展之路”逐漸成為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要趨勢，構(gòu)建技術(shù)先進、資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)經(jīng)營模式已成為企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略共識。以低能耗、低污染、低排放為主要特征的低碳生活方式，越來越受到社會大眾的推崇，“低碳生活”逐漸成為人們的自覺行動;“再生”“循環(huán)”等元素已成為許多人選購商品的重要參考，新能源汽車、帶有能效標識的家電、衣物等受到消費者的歡迎;從城市到農(nóng)村，光伏、風力、沼氣等新能源的使用走入尋常百姓家。

開征碳稅的稅制體系不斷完善。《環(huán)境保護稅法》自2018年起施行，標志著我國綠色稅制時代的到來，我國初步形成了以資源稅、消費稅、環(huán)境保護稅為主體稅種，以自然資源、成品油、大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲為課稅對象的綠色稅制體系。稅務機關(guān)經(jīng)過實踐掌握了征管的技巧和方法，積累了一定的計量和檢測經(jīng)驗。與硫、廢水等環(huán)境保護稅相比，碳稅的稅基是碳的排放量，煤炭、天然氣、石油燃料等能源的含碳量較為固定，其燃燒排放的二氧化碳容易計量，征稅環(huán)節(jié)操作簡便，基本不需要復雜的檢測。我國不斷完善稅制體系使征收碳稅在技術(shù)方面成為可能。

我國開征碳稅的影響因素

經(jīng)濟穩(wěn)定因素。征收碳稅會推升化石能源價格上漲，增加關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營成本，削弱市場競爭力，在消費、投資和物價等多個方面會產(chǎn)生連鎖反應，對經(jīng)濟產(chǎn)生一定的負面影響。目前多數(shù)文獻從碳關(guān)稅及碳稅的征收角度分析結(jié)果表明，當前經(jīng)濟條件下我國開征碳稅，將會導致國內(nèi)大部分行業(yè)的產(chǎn)量不同程度的下降，其中負向影響最顯著的則當屬高碳、高耗能產(chǎn)業(yè)。若碳稅制度設計不合理，負向沖擊力度很有可能引發(fā)大面積經(jīng)濟衰退，最不理想的甚至是經(jīng)濟蕭條。我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢仍嚴峻復雜，經(jīng)濟下行壓力加大，若不能妥善應對負向影響，開征碳稅將使我國經(jīng)濟陷入負重前行的困境。

企業(yè)競爭因素。開征碳稅可以增加稅收收入和調(diào)節(jié)碳排放水平，但同時也要考慮稅負變化可能對企業(yè)生存能力的影響。近年來，我國持續(xù)推進減稅降費政策，特別是新冠肺炎疫情以來，著力用政府的“減法”換取企業(yè)的“加法”，按國際可比口徑計算，宏觀稅負水平從2016年的28.1%降至2020年的24.4%，雖然已處于世界較低水平，但是企業(yè)整體盈利水平、應對外部市場風險和壓縮成本的能力仍很弱。如何合理選擇碳稅稅率水平，做好稅負的“加減法”，確保稅收收入中性和“雙重紅利”效應，在實現(xiàn)碳減排的同時不影響優(yōu)勢低碳企業(yè)的競爭力和小微企業(yè)的發(fā)展活力，應是碳稅制度設計的重要考量。

國際博弈因素。各國經(jīng)濟發(fā)展程度不同，承擔的二氧化碳減排義務也不同，主要表現(xiàn)在國家間是否開征碳稅以及實施碳稅稅率水平上存在差別。當前開征與未開征碳稅的國家比例懸殊，已開征碳稅的國家之間的稅率高低也不盡相同，致使碳排放在世界范圍內(nèi)存在巨大的價格成本落差，容易引發(fā)“碳泄漏”問題，即碳排放由成本高的國家轉(zhuǎn)移到成本低的國家，必然會引起相應國家間的稅收協(xié)調(diào)問題，如歐盟對進口的部分商品征收碳稅的“碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）”議案將從2023年起施行，加拿大、美國也有類似的提議。如何在國際貿(mào)易規(guī)則下，尋求國際合作，降低碳關(guān)稅壁壘影響，維護我國切身利益，應在碳稅制度設計方面有所思考。

我國開征碳稅的策略選擇

為了我國順利實施碳稅，有必要借鑒國際經(jīng)驗，克服開征碳稅的影響因素，科學設計碳稅制度。當務之急是開征碳稅的策略選擇問題，建議從如下五個方面做好安排。

碳稅開征時機的選擇。當前我國與實施碳稅國家的發(fā)達程度、經(jīng)濟和能源結(jié)構(gòu)仍存在顯著差別，開征碳稅時間起點不宜過早。面對歐美計劃實施的碳關(guān)稅規(guī)則，應分別評估碳稅開征與出口貿(mào)易受限對經(jīng)濟的負向影響，當出口貿(mào)易受限對經(jīng)濟負向影響較大時，則可以戰(zhàn)略性征收碳稅，但我國碳稅開征時間不應早于2023年。我國承諾將在2030年實現(xiàn)碳達峰，屆時經(jīng)濟對能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的承載力將大為增強，單靠碳排放權(quán)交易難以實現(xiàn)碳減排的目標，需要碳稅政策支持，筆者認為，我國開征碳稅最佳時間應為2030年之后。

碳稅征管設計的選擇。我國應借鑒國際經(jīng)驗采用簡易計稅方式，并根據(jù)自身國情和碳稅計劃實施時間研判，采取靈活具有差異化的碳稅策略。若選擇在碳達峰前開征碳稅，應盡量避免增加征管成本，建議將資源稅、消費稅、環(huán)境稅和碳稅進行整合，避免重復征稅;起征稅率考慮碳排放主體開征前后稅負基本穩(wěn)定較為合適。若選擇在碳達峰后開征碳稅，應充分考慮對減排的突出作用，建議將碳稅作為環(huán)境稅中大氣污染物項下的一個稅目或獨立項征收;起征稅率可考慮適當增加碳排放主體的稅負，并參照國際經(jīng)驗，采取循序漸進的調(diào)整策略，直到達到理想水平，促進碳稅實施和經(jīng)濟發(fā)展相得益彰。

碳稅征收范圍的選擇。現(xiàn)存的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不足以支撐全國范圍內(nèi)同一強度征收碳稅，因地制宜地科學制定碳稅征收范圍和強度，對于我國開征碳稅至關(guān)重要?？梢韵刃羞x擇經(jīng)濟綜合實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人均收入、低碳觀念都具有優(yōu)勢的地區(qū)試點征收碳稅。按照先城市后農(nóng)村、先一二線城市后三四線城市、先企業(yè)后居民、先生產(chǎn)后生活、先一次能源產(chǎn)品后二次能源產(chǎn)品的分步征收路徑逐步擴大征收地區(qū)和征收主體。但在我國碳交易市場已經(jīng)先行建立的情況下，應該明確對于納入碳交易體系的排放主體將不再征收碳稅，避免給企業(yè)造成雙重負擔。

碳稅配套制度的選擇。借鑒歐盟經(jīng)驗和我國預算管理特點，探索碳稅優(yōu)惠的配套制度。完善所得稅免抵政策，針對繳納碳稅的中低收入階層在工資薪金所得中給予定額抵扣費用的優(yōu)惠政策;對于企業(yè)投入的節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)資金和項目投資額，準予在企業(yè)所得稅中抵免，并實行再投資退稅政策。完善財政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還制度，對于中央財政獲得的碳稅收入根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展狀況給予一定比例的轉(zhuǎn)移和返還支持，推動地方節(jié)能減排均衡式發(fā)展。按市場化原則設計激勵相容機制，激發(fā)銀行、證券、保險、基金、互聯(lián)網(wǎng)金融參與節(jié)能減排投融資活動，促進能源結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型。

碳稅國際博弈的選擇。面對國際社會的利益博弈，在國際減排的戰(zhàn)略實施方面，我國應積極開展各政府層面和多種形式的碳稅國際交流與協(xié)商，讓國際社會了解我國的經(jīng)濟發(fā)展任務，應對全球氣候變化在節(jié)能降耗、低碳減排等方面付出的行動和積極成效，營造良好的國際輿論氛圍，并尋求發(fā)達國家的低碳技術(shù)援助。面對“碳訛詐”行為，應加強與發(fā)展中國家的合作（如“一帶一路”沿線國家、金磚國家、上合組織成員國），爭取達成共識，形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，利用WTO現(xiàn)有法律機制強調(diào)作為發(fā)展中國家應承擔“共同但有區(qū)別的責任”，積極參與碳關(guān)稅征收規(guī)則的制訂，積極尋求對我國有利的碳關(guān)稅征收標準。

（作者單位：中國人民銀行哈爾濱中心支行，中國人民銀行伊春市中心支行）

宏觀經(jīng)濟月度資訊

11月末我國外匯儲備規(guī)模為32224億美元

12月7日，國家外匯管理局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年11月末，我國外匯儲備規(guī)模為32224億美元，較10月末上升48億美元，升幅為0.15%。

1～11月我國進出口總值同比增長22%

12月7日，據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，11月我國進出口總值為3.72萬億元，同比增長20.5%，其中出口總值為2.09萬億元，增長16.6%，進口總值為1.63萬億元，增長26%。1～11月累計進出口總值為35.39萬億元人民幣，同比增長22%。

11月份廣義貨幣增長8.5%，狹義貨幣增長3%

12月9日，中國人民銀行發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)，11月末廣義貨幣（M2）余額235.6萬億元，同比增長8.5%;狹義貨幣（M1）余額63.75萬億元，同比增長3%;流通中貨幣（M0）余額8.74萬億元，同比增長7.2%。當月凈投放現(xiàn)金1348億元。

11月份CPI同比上漲2.3%，環(huán)比上漲0.4%

12月9日，國家統(tǒng)計局公布消息，11月CPI同比上漲2.3%。其中，城市上漲2.4%，農(nóng)村上漲2.2%;食品價格上漲1.6%，非食品價格上漲2.5%;消費品價格上漲2.9%，服務價格上漲1.5%。1～11月平均，CPI比上年同期上漲0.9%。

11月份PPI同比上漲12.9%， 環(huán)比持平

12月9日，國家統(tǒng)計局公布消息，11月PPI同比上漲12.9%，環(huán)比持平;工業(yè)生產(chǎn)者購進價格同比上漲17.4%，環(huán)比上漲1.0%。1～11月平均，PPI比2020年同期上漲7.9%，工業(yè)生產(chǎn)者購進價格上漲10.7%。

全國稅收收入1～11月累計同比增長14%

12月17日，據(jù)財政部統(tǒng)計，1～11月累計，全國一般公共預算收入191252億元。其中，中央一般公共預算收入88392億元，增長13.1%。全國稅收收入164490億元，同比增長14%;非稅收入26762億元，同比增長5.9%。

全國一般公共預算支出1～11月累計同比增長2.9%

12月17日，據(jù)財政部統(tǒng)計，1～11月累計，全國一般公共預算支出213924億元，同比增長2.9%。其中，中央一般公共預算本級支出30564億元，同比增長2.7%;地方一般公共預算支出183360億元，同比增長3%。

1～11月全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤同比增長38%

12月27日，國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，1～11月全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額79750.1億元，同比增長38%，比2019年1～11月增長41.3%，兩年平均增長18.9%。