中國對“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)影響研究新進(jìn)展

袁然 熊婉婷 肖立晟

摘要：隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，中國已成為很多沿線國家的重要債權(quán)人之一。近年來，部分國家主權(quán)債務(wù)狀況惡化，國際社會關(guān)于中國對沿線國家主權(quán)債務(wù)影響的討論愈演愈烈。本文將這些批評和有關(guān)回應(yīng)歸納成四個要點(diǎn)，并結(jié)合我國國情對現(xiàn)有研究的誤解之處加以澄清。一是中國貸款損害沿線國家債務(wù)可持續(xù)性。一方面，這一爭議主要源于中外發(fā)展融資理念的差異，批評意見更多關(guān)注短期債務(wù)可持續(xù)問題，而忽略了通過長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展來化解債務(wù)問題的重要性。另一方面，現(xiàn)有債務(wù)可持續(xù)指標(biāo)和分析框架有待完善，容易夸大債務(wù)風(fēng)險和來自中國的負(fù)面影響。二是中國貸款不利于沿線國家發(fā)展可持續(xù)性。批評文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)部分項(xiàng)目缺乏經(jīng)濟(jì)效益和不能促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等。反駁觀點(diǎn)認(rèn)為，中國對有關(guān)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資支持能夠幫助其克服發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是中國對沿線國家提供融資支持的行動是出于自身地緣政治或軍事戰(zhàn)略目標(biāo)，不利于債務(wù)國本身發(fā)展或損害其他債權(quán)人利益。這種批評主要反映了國際社會對“大國崛起”的擔(dān)憂，缺乏令人信服的事實(shí)根據(jù)。四是中國對外貸款合同條款存在弊端，如貸款優(yōu)惠度不足、貸款信息不透明等。其中，關(guān)于優(yōu)惠度的批評意見沒有考慮不同債權(quán)國的融資成本差異，并忽略了債務(wù)可持續(xù)性與融資可持續(xù)性之間的平衡。關(guān)于貸款信息透明度問題，我國已經(jīng)從加強(qiáng)國家間會計(jì)準(zhǔn)則交流合作、加強(qiáng)貸款信息匯報等方面作出改進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】“一帶一路”倡議 債務(wù)陷阱 債務(wù)可持續(xù)性 發(fā)展可持續(xù)性 融資可持續(xù)性

自“一帶一路”倡議提出以來，我國增加了對沿線國家的資金支持，因而成為很多沿線國家的重要債權(quán)人之一。與此同時，部分沿線發(fā)展中國家和新興市場國家主權(quán)債務(wù)風(fēng)險持續(xù)攀升。在此背景下，國外學(xué)者開始探究中國對外貸款是否加重了沿線國家主權(quán)債務(wù)風(fēng)險。2017年，印度學(xué)者布拉馬·切拉尼（Brahma Chellaney）提出了“債務(wù)陷阱”（debt trap）觀點(diǎn)，質(zhì)疑中國通過給予巨額貸款的方式使債務(wù)國掉入債務(wù)陷阱，迫使這些國家在無法履行償債義務(wù)時做出不公平的讓步（Chellaney， 2017）。這一觀點(diǎn)引起國際社會廣泛關(guān)注， 越來越多的學(xué)者和機(jī)構(gòu)從不同視角分析與評判了中國對“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)的影響。這場愈演愈烈的討論一方面指出了中國對“一帶一路”國家對外貸款的潛在問題， 但另一方面，部分有失科學(xué)客觀的負(fù)面觀點(diǎn)給中國“一帶一路”建設(shè)帶來了一定的不利影響。因此，理性地認(rèn)識中國貸款對“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)影響對高質(zhì)量共建“一帶一路”具有重要理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

新冠肺炎疫情大流行深刻影響著沿線國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更凸顯了“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)問題研究的重要性和緊迫性。一方面，新冠肺炎疫情引起的經(jīng)濟(jì)下滑加重了沿線發(fā)展中國家和新興市場國家債務(wù)負(fù)擔(dān)。根據(jù)國際貨幣基金組織（International Monetary Fund， IMF）預(yù)測結(jié)果，新興市場國家和中低收入國家公共債務(wù)存量占此類國家國內(nèi)生產(chǎn)總值比重將從2019年的52.6%上升至2020 年的62.2%，短短一年時間的增幅接近10 個百分點(diǎn)（IMF，2020）。另一方面，高額主權(quán)債務(wù)將阻礙沿線國家采取及時措施應(yīng)對疫情影響，抵消債務(wù)國可持續(xù)發(fā)展所需投資（United Nations，2020）?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，主權(quán)債務(wù)會通過資本積累渠道、財政渠道、通脹渠道等多種途徑對債務(wù)國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響（Diamond，1965;Saint-Paul， 1992;Reinhart和Rogoff，2010;Alfaro et al.，2014）。中國是“一帶一路”國家重要債權(quán)人，科學(xué)地評判中國對“一帶一路” 國家主權(quán)債務(wù)影響對穩(wěn)定沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

基于此，本文針對中國對“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)影響進(jìn)行了系統(tǒng)述評。本文旨在回答以下四方面問題：一是中國貸款是否損害“一帶一路”國家債務(wù)可持續(xù)性。二是中國貸款是否忽視“一帶一路”國家發(fā)展可持續(xù)性。三是中國對“一帶一路”國家貸款出于何種戰(zhàn)略目標(biāo)。四是中國對“一帶一路”國家貸款合同條款是否合理。在明確國際社會現(xiàn)有核心爭議點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文結(jié)合我國國情對現(xiàn)有觀點(diǎn)的誤解之處加以澄清?？偠灾?，本文的研究有利于我們?nèi)嫫饰龊屠硇钥创袊鴮Α耙粠б宦贰眹抑鳈?quán)債務(wù)影響，明確中國調(diào)整對“一帶一路”對外貸款的未來發(fā)展方向，從而為我國推動“一帶一路”高質(zhì)量建設(shè)和沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供文獻(xiàn)基礎(chǔ)和政策參考。

中國貸款是否損害“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)可持續(xù)性

有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國在“一帶一路”國家大規(guī)模地債務(wù)融資，加重了沿線國家債務(wù)負(fù)擔(dān)，并導(dǎo)致沿線國家債務(wù)風(fēng)險上升。世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Reinhart（2020） 認(rèn)為，中國推動了歷史和平時期官方貸款最引人注目、影響最為深遠(yuǎn)的一次增長。中國對發(fā)展中國家的貸款規(guī)模遠(yuǎn)超過其他雙邊債權(quán)人，僅世界銀行可以與之相較（Morris et al.，2020）。截至2017 年，中國對發(fā)展中國家和新興市場國家對外貸款存量高達(dá)3700億美元，遠(yuǎn)超過巴黎俱樂部22個成員國對外貸款存量之和（約為2460億美元），中國對“一帶一路”國家對外貸款存量占其GDP比重的均值接近1/10（Horn et al.，2019）。

與此同時，多項(xiàng)研究證明“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)風(fēng)險在上升。Hu r l e y et al.（2018）研究表明，約有10到15個國家可能因“一帶一路”倡議面臨債務(wù)困境，其中8個國家債務(wù)風(fēng)險問題明顯。IMF和世界銀行（2020）債務(wù)可持續(xù)性評估結(jié)果顯示，約有50%的低收入國家處于債務(wù)危機(jī)高風(fēng)險或已經(jīng)面臨債務(wù)危機(jī)，這一比重自2013年以來已經(jīng)翻了一番。但是，上述研究都忽略了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資對債務(wù)國可能帶來的額外經(jīng)濟(jì)增長。Bandiera和Tsiropoulos（2020）首次將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)影響納入債務(wù)可持續(xù)性分析框架，研究發(fā)現(xiàn)，在有限增長條件下， 超過50%的債務(wù)國可能因“一帶一路”倡議面臨債務(wù)脆弱性上升，即使放大基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)影響，大多數(shù)國家的債務(wù)存量占GDP的比重仍將因“一帶一路”倡議而上升?！耙粠б宦贰眹覍χ袊鳈?quán)債務(wù)規(guī)模與沿線國家債務(wù)風(fēng)險看似同步增長引起國外學(xué)者的擔(dān)憂，有人質(zhì)疑中國對外貸款是否損害“一帶一路”沿線國家債務(wù)可持續(xù)性。

然而，這一負(fù)面觀點(diǎn)并未得到國際社會的普遍認(rèn)可，有人從債務(wù)國投資需求缺口、債務(wù)國債務(wù)風(fēng)險上升的驅(qū)動因素以及

承諾貸款數(shù)據(jù)的局限性等三個方面進(jìn)行了回應(yīng)。

首先，“一帶一路”國家對中國主權(quán)債務(wù)規(guī)模增加源于債務(wù)國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank，ADB）估計(jì)，2016～2030年，亞洲發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口達(dá)26萬億美元（ADB，2017）。世界銀行的研究表明，到2040年預(yù)計(jì)全球基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口為18萬億美元，發(fā)展中國家尤其急需資金（Heathcote，2017）。然而，在重債窮國倡議之后，巴黎俱樂部等傳統(tǒng)債權(quán)人所關(guān)注的領(lǐng)域從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，各國轉(zhuǎn)而向中國等非傳統(tǒng)融資機(jī)構(gòu)借款（Brautigam et al.，2020）。中國對“一帶一路”國家對外貸款滿足了沿線發(fā)展中國家對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金需求（Jones和Hameiri，2020）。

其次，中國因素并非“一帶一路”國家債務(wù)風(fēng)險上升的主要驅(qū)動力。以最容易受到債務(wù)風(fēng)險影響的太平洋地區(qū)為例，Rajah et al.（2019）研究發(fā)現(xiàn)，在2011年至2017年期間，中國在太平洋地區(qū)官方貸款比重約為37%，而亞洲開發(fā)銀行和世界銀行這兩個傳統(tǒng)債權(quán)人向該地區(qū)提供官方貸款占比超過53%。從新增貸款走向來看，中國約有90%的貸款流向了可以持續(xù)吸收此類債務(wù)的國家，而債務(wù)國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不善、其他來源債務(wù)不斷增加、自然災(zāi)害以及IMF衡量債務(wù)可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)變化推動了太平洋國家債務(wù)風(fēng)險上升（Dayant，2019）。Eom et al.（2018）和Brautigam et al.（2020）針對非洲地區(qū)的研究也得到了相似結(jié)論。Eom et al.（2018）指出，截至2017年，在IMF認(rèn)定存在債務(wù)危機(jī)或?yàn)l臨債務(wù)危機(jī)的非洲低收入國家中，僅有3個國家的主要債權(quán)人是中國，中國并不是非洲債務(wù)危機(jī)的主要推動者。Brautigam et al.（2020）進(jìn)一步證實(shí)了Eom et al.（2018）的結(jié)論，在2020年《債務(wù)暫停償付倡議》（DSSI）認(rèn)定為“高風(fēng)險”或“債務(wù)危機(jī)”的22個非洲國家中，中國貸款占其債務(wù)存量比重低于15%的國家總計(jì)有12個，這些國家的債務(wù)問題在很大程度上是中國以外債權(quán)人造成的。雖然中國貸款占債務(wù)存量比重超過25%的國家有7個，但其中4個國家分別于2018年和2019年與中國進(jìn)行了債務(wù)重組談判。

再次，基于承諾貸款數(shù)據(jù)的研究結(jié)論夸大了中國對債務(wù)國造成的債務(wù)負(fù)擔(dān)。一方面，中國部分承諾貸款并未實(shí)際支付。Rajah et al.（2019）針對太平洋地區(qū)的研究表明，2011～2018年，中國在太平洋地區(qū)的官方貸款承諾總額為60億美元，但2017年中國宣布的41億美元的巴布亞新幾內(nèi)亞道路項(xiàng)目尚未啟動。除去這一特定貸款，2011～2017年，中國承諾貸款項(xiàng)目總額約為17億美元，但截至2017年底，中國僅支付了9.42億美元。另一方面，承諾貸款發(fā)放有一定的周期，期間債務(wù)國會償還已有債務(wù)。Brautigam et al.（2020）針對非洲國家的研究表明，中國每筆貸款平均發(fā)放時間為5年，大型項(xiàng)目貸款的發(fā)放時間更長。在這一過程中，債務(wù)國會償還部分從中國的貸款，2000～2018年，債務(wù)國未償債務(wù)占中國承諾貸款總額的比重約為49%。

中國貸款是否忽視了“一帶一路”國家發(fā)展的可持續(xù)性

Acker et al.（2020）指出，評估主權(quán)債務(wù)影響不僅應(yīng)關(guān)注債務(wù)國“債務(wù)可持續(xù)性”（即著眼當(dāng)前經(jīng)濟(jì)狀況），也應(yīng)關(guān)注“發(fā)展可持續(xù)性”（即著眼項(xiàng)目未來貢獻(xiàn)）?；诖?，中國貸款是否存在忽視“一帶一路”國家發(fā)展可持續(xù)性問題，成為現(xiàn)有研究核心問題之一。在分析這一問題時，現(xiàn)有研究主要從項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、中國是否存在商業(yè)利益滲透行為和中國對債務(wù)國可持續(xù)發(fā)展關(guān)注度三個視角展開。

爭論點(diǎn)1：融資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益

從債務(wù)國發(fā)展可持續(xù)性視角，第一類批評觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然中國貸款正推動“一帶一路”國家多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，但卻沒有考慮這些項(xiàng)目是否會增值。印度學(xué)者布拉馬·切拉尼于2017年最先對中國投資項(xiàng)目質(zhì)量提出質(zhì)疑，例如中國在斯里蘭卡漢班托塔附近建成了“世界上最空的機(jī)場”，巴基斯坦價值數(shù)十億美元的瓜達(dá)爾港也基本仍處于閑置狀態(tài)（Chellaney，2017）。中國在太平洋地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目同樣受到了尖銳批評，許多項(xiàng)目被指責(zé)是“累贅”和“無路可走”（Riordan，2018）。

Miller（2019）和Macaes（2019）將“一帶一路”投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不佳歸因于中國以國有企業(yè)為投資主體、國有政策性銀行為主要資金來源的對外貸款模式。Miller（2019）指出，許多“一帶一路”項(xiàng)目規(guī)劃十分不充分，其經(jīng)濟(jì)價值令人擔(dān)憂?！耙粠б宦贰背h下的項(xiàng)目融資不是要建立具有經(jīng)濟(jì)價值的項(xiàng)目，而是要安撫國內(nèi)強(qiáng)大的利益集團(tuán)（即國有企業(yè)），或者為國有企業(yè)提供外部市場來應(yīng)對產(chǎn)能過剩。Macaes（2019）表現(xiàn)出類似的擔(dān)憂，中國“一帶一路”項(xiàng)目是在市場交換之外簽約的，參與者主要是中國國有企業(yè)、國有政策性銀行和債務(wù)國政府，這種投資模式導(dǎo)致借貸雙方?jīng)]有考慮這些項(xiàng)目是否真正增值。

Caskey（2020）和Rajah et al.（2019）從國有企業(yè)有限影響力、債務(wù)國管理不當(dāng)?shù)纫暯腔貞?yīng)了這一批評意見。從國有企業(yè)影響力來看，Caskey（2020）認(rèn)為，高估了中國通過國有企業(yè)和國有政策性銀行實(shí)施“一帶一路”投資計(jì)劃的能力。從債務(wù)國方面來看，Rajah et al.（2019）指出，債務(wù)國監(jiān)督管理水平是決定投資項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)鍵因素，如果

管理得當(dāng)，“一帶一路”倡議可以為債務(wù)國提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施。

爭論點(diǎn)2：中國是否存在商業(yè)利益滲透行為

從債務(wù)國發(fā)展可持續(xù)性視角，第二類批評觀點(diǎn)認(rèn)為，中國“一帶一路”倡議下的融資項(xiàng)目并非為了支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而是為了方便中國獲得自然資源，或者為低成本和低質(zhì)量的中國商品打開市場。China Power（2019）認(rèn)為，“一帶一路”倡議為中國帶來的經(jīng)濟(jì)收益包括擴(kuò)大出口市場、減少監(jiān)管障礙、鞏固人民幣作為國際貨幣的地位，這將使世界經(jīng)濟(jì)的很大一部分轉(zhuǎn)向中國，甚至產(chǎn)生對中國經(jīng)濟(jì)的依賴，使中國能夠參與地區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的規(guī)則制定。

LSE和CIMB（2019）從基礎(chǔ)設(shè)施外部性角度提出了不同觀點(diǎn)。如果一方提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“連通性”，相關(guān)各方都會成為贏家。Soyres et al.（2019）的研究成為該觀點(diǎn)的有力佐證。從全球總體來看，“一帶一路”倡議可以顯著減少2.5%的運(yùn)輸時間和2.2%的貿(mào)易成本。對沿線國家而言，上述兩個指標(biāo)分別上升至3.2%和2.8%。

爭論點(diǎn)3：中國對債務(wù)國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注度

從債務(wù)國發(fā)展可持續(xù)性視角，第三類批評觀點(diǎn)認(rèn)為，中國在“一帶一路”倡議下的融資項(xiàng)目忽略了債務(wù)國就業(yè)增長、環(huán)境保護(hù)等可持續(xù)發(fā)展問題。Chellaney（2017）將“一帶一路”國家的普遍失業(yè)歸咎于中國傾銷商品扼殺當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)和中國派遣國內(nèi)建筑工人兩方面原因。除就業(yè)破壞外，中國“一帶一路”投資還引起環(huán)境惡化、腐敗加劇或損害國家主權(quán)等問題（Parker和Cheftz，2018）。概括而言，“一帶一路”倡議沒有充分關(guān)注沿線國家的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），主要涉及人力資本問題（如體面工作與經(jīng)濟(jì)增長，SDG 8）、環(huán)境衛(wèi)生問題（如良好健康與福祉，SDG 3）等維度（Banik，2018）。鑒于可持續(xù)發(fā)展對于維持和提升債務(wù)國還款能力的重要意義，發(fā)展可持續(xù)性才是債務(wù)可持續(xù)性的基礎(chǔ)（Jones和Hameiri，2020）。

Morris和Plant（2019）基于2019年4月我國發(fā)布的《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》的核心思想作出了反駁。中國的《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》與IMF的《債務(wù)可持續(xù)性分析框架》重要不同之處在于，前者充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的重要性。中國的債務(wù)可持續(xù)性分析框架認(rèn)為，即使一國被評估為高債務(wù)風(fēng)險國家甚至是債務(wù)危機(jī)國家，也并不意味著債務(wù)在前瞻性意義上是不可持續(xù)的，如果一國有可能履行其當(dāng)前和未來的償債義務(wù)時，其主權(quán)債務(wù)是可持續(xù)的。

中國對“一帶一路”國家貸款出于何種戰(zhàn)略目標(biāo)

債務(wù)可持續(xù)性和發(fā)展可持續(xù)性是債權(quán)國對外貸款遵循的綱領(lǐng)性原則，反映了一國對外貸款秉持的發(fā)展理念。此外，中國對“一帶一路”國家發(fā)放大規(guī)模貸款背后，究竟是出于何種戰(zhàn)略目標(biāo)，也是現(xiàn)有研究核心問題之一。與此相關(guān)的核心爭議點(diǎn)包括中國貸款是否出于非商業(yè)動機(jī)和中國貸款是否在試圖“搭便車”兩個方面。

爭論點(diǎn)1：中國貸款是否出于非商業(yè)動機(jī)

從中國貸款戰(zhàn)略目標(biāo)角度，第一類批評意見認(rèn)為，中國對“一帶一路”國家的投資并非出于商業(yè)目的，而是為了服務(wù)中國地緣政治目標(biāo)和軍事“走出去”等非商業(yè)動機(jī)。就地緣政治目標(biāo)而言，He（2020）認(rèn)為，中國“一帶一路”倡議下的融資項(xiàng)目主要由國有銀行出資、由國有企業(yè)完成，軟預(yù)算約束和有保證的政府紓困導(dǎo)致國有企業(yè)和國有銀行的首要任務(wù)并不是經(jīng)濟(jì)回報，多是作為地緣政治項(xiàng)目或是國家競爭項(xiàng)目。就軍事目標(biāo)而言，Kamphausen（2019）認(rèn)為，中國國有企業(yè)建造的港口和機(jī)場遍布全球，其中很多項(xiàng)目對中國具有潛在的軍事價值，中國將這些港口和機(jī)場與積累的債務(wù)聯(lián)系起來，以提升中國在債務(wù)國的影響力，未來甚至可能在債務(wù)國建立軍事存在。

有人從“一帶一路”項(xiàng)目性質(zhì)、中國海外貸款的有限影響力兩個方面做出了回應(yīng)。一方面，“一帶一路”倡議下的融資項(xiàng)目并非政治項(xiàng)目或軍事項(xiàng)目。Jones和Hameiri（2020）指出，“一帶一路”本質(zhì)是國際經(jīng)濟(jì)合作倡議，中國對外貸款所投資項(xiàng)目在很大程度上是由債務(wù)國推動的，中國不能也沒有單方面決定以“一帶一路”名義進(jìn)行哪些項(xiàng)目建設(shè)。另一方面，中國對“一帶一路”國家對外貸款規(guī)模不足以發(fā)揮西方學(xué)者認(rèn)為的政治或軍事影響力。中國不是“一帶一路”國家新增貸款的主要來源（Rajah et al.，2019）。在太平洋國家所欠的112億美元債務(wù)中，中國僅占十分之一左右（約為13億美元），鑒于這一較低的債權(quán)份額，中國對“一帶一路”國家的影響不應(yīng)被高估（Fox和Dornan，2018）?？偟膩砜?，關(guān)于中國具有非商業(yè)動機(jī)的批評幾乎適用于所有提供對外援助的國家，沒有特別理由針對中國進(jìn)行特別強(qiáng)調(diào)（Dossani，2020）。

爭論點(diǎn)2：中國貸款是否在試圖“搭便車”

從中國貸款戰(zhàn)略目標(biāo)角度，第二類批評意見認(rèn)為，中國提供的一些貸款搭了發(fā)達(dá)國家債務(wù)減免或重組的“便車”，獲取了不正當(dāng)?shù)耐顿Y利益。Hurley et al.（2018）認(rèn)為，在巴黎俱樂部條約、重債窮國倡議以及多邊債務(wù)減免倡議引導(dǎo)下，其他主要債權(quán)人耗資數(shù)十億美元免除了償債困難國家的部分或全部債務(wù)。在國

際社會努力落實(shí)減債計(jì)劃之際，中國卻借助“一帶一路”倡議向這些國家發(fā)放大規(guī)模貸款以謀取投資回報，這可能引發(fā)新一輪的債務(wù)積壓和債務(wù)減免。

有人從“供給側(cè)”（即其他債權(quán)人因素）和“需求側(cè)”（即債務(wù)國因素）兩個角度回應(yīng)了批評者對中國“搭便車”行為的質(zhì)疑。一方面，傳統(tǒng)債權(quán)人主動收緊了提供給發(fā)展中國家的官方貸款。Reinhart（2018）指出，在重債窮國倡議之后，部分主要官方債權(quán)人并未恢復(fù)發(fā)放貸款，發(fā)展中國家的外部融資出現(xiàn)了缺口。另一方面，“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)增長很大程度上是由債務(wù)國需求因素驅(qū)動的。Bandiera和Tsiropoulos（2020）指出，許多發(fā)展中國家面臨巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加和環(huán)境變化，一國對基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求也將增加。在此背景下，中國貸款有效緩解了沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題，所謂“搭便車”觀點(diǎn)不成立。

中國對“一帶一路”國家貸款合同條款是否合理

除上述三個宏觀的討論外，現(xiàn)有研究也從相對微觀的貸款合同層面，分析中國貸款合同條款是否更為嚴(yán)苛。與此相關(guān)的爭議點(diǎn)包括中國貸款信息披露是否合理、貸款優(yōu)惠度是否合理和擔(dān)保條款的設(shè)置是否合理三個方面。

爭議點(diǎn)1：貸款信息披露是否合理

從中國貸款合同條款視角，最核心的批評意見認(rèn)為中國貸款信息不透明，即中國對外貸款合同包含了廣泛的保密條款，限制債務(wù)國披露貸款條款，以至于難以準(zhǔn)確掌握中國對“一帶一路”國家的貸款規(guī)模。Gelpern et al.（2021）認(rèn)為，與其他債權(quán)人簽訂的同類合同相比，發(fā)展中國家與中國簽訂的主權(quán)債務(wù)合同更有可能包含保密條款。在新冠肺炎疫情大流行的國際背景下，中國對外貸款信息不透明導(dǎo)致國際社會和受疫情影響的債務(wù)國公民難以很好地監(jiān)測危機(jī)時期一國稀缺的資金資源使用情況（Bulow et al.，2020）。Horn et al.（2020）將這一問題的成因歸為以下三方面：第一，中國尚未公布其海外貸款活動的詳細(xì)情況。第二，中國不是巴黎俱樂部或經(jīng)合組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）債權(quán)人報告系統(tǒng)（Creditor Reporting System）成員，該系統(tǒng)會共享雙邊貸款和貿(mào)易信貸流動數(shù)據(jù)。第三，商業(yè)數(shù)據(jù)提供商和信用評級機(jī)構(gòu)僅專注于私人銀行貸款和債券發(fā)行。

與貸款信息不透明密切相關(guān)的另一爭議性話題是“隱性債務(wù)”問題?！半[性債務(wù)”（hidden debt）最先由Carmen Reinhart于2015年提出。Reinhart（2015）認(rèn)為，在中國發(fā)放給發(fā)展中國家的實(shí)際貸款中，部分貸款未向IMF和世界銀行報告，即存在“隱性債務(wù)”。隱性債務(wù)的產(chǎn)生與中國循環(huán)貸款策略密切相關(guān)。對于高風(fēng)險債務(wù)國，中國國有政策性銀行為了避免債務(wù)國濫用資金，通常不會將資金轉(zhuǎn)移到債務(wù)國政府控制的賬戶，而是直接發(fā)放給在海外實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目的中國承包商。在此情況下，這部分貸款仍留在我國金融體系內(nèi)，沒有上報為跨境資本流動，進(jìn)而導(dǎo)致中國對外貸款數(shù)據(jù)不完整。但是，這部分貸款仍然是債務(wù)國欠中國的官方債務(wù)。Horn et al.（2019）基于1949～2017年中國向152個發(fā)展中國家或新興國家提供的1974筆貸款和2947筆贈款數(shù)據(jù)測算發(fā)現(xiàn)，中國發(fā)放給發(fā)展中國家的對外貸款，至少有50%沒有向IMF和世界銀行報告，這一數(shù)字僅是“隱性債務(wù)”下限估計(jì)值，“隱性債務(wù)”的存在扭曲了債務(wù)國主權(quán)債務(wù)風(fēng)險評估結(jié)果。

隱性債務(wù)問題引起IMF的高度關(guān)注。IMF（2020）指出了Horn et al.（2019）估計(jì)方法存在的兩個關(guān)鍵問題。第一，“隱性債務(wù)”的估算是基于調(diào)整后的中國承諾貸款數(shù)據(jù)而非實(shí)際支付的債務(wù)數(shù)據(jù)，這可能導(dǎo)致嚴(yán)重高估“隱性債務(wù)”。第二，將債務(wù)國全部債務(wù)都?xì)w為主權(quán)債務(wù)可能不準(zhǔn)確，“一帶一路”國家欠中國的債務(wù)也可能不屬于政府擔(dān)保債務(wù)?；谏鲜鰞煞矫嬖?，“隱性債務(wù)”實(shí)際規(guī)模可能很小。

Horn et al.（2020）回應(yīng)了IMF的質(zhì)疑。盡管使用了承諾貸款數(shù)據(jù)，但其排除了一些“問題交易”，包括取消的項(xiàng)目、處于承諾階段的項(xiàng)目以及缺乏詳細(xì)貸款信息的項(xiàng)目。Horn et al.（2019）統(tǒng)計(jì)的貸款規(guī)模均低于中國人民銀行、中國國家開發(fā)銀行、世界銀行等官方數(shù)據(jù)，以及其他研究人員和政策機(jī)構(gòu)的估計(jì)。因此，“隱性債務(wù)”下限值不僅成立，而且屬于保守估計(jì)。

爭議點(diǎn)2：貸款優(yōu)惠度是否合理

從中國貸款合同條款視角，第二類批評意見認(rèn)為，在中國發(fā)放給“一帶一路”國家的對外貸款中，優(yōu)惠貸款比重低于傳統(tǒng)官方債權(quán)人，且融資條款不如傳統(tǒng)官方債權(quán)人優(yōu)惠。

就優(yōu)惠貸款比重而言，獲得優(yōu)惠貸款是低收入國家同時實(shí)現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵（Hurley et al.，2018）。然而，Pryke（2018）認(rèn)為，中國“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目和傳統(tǒng)項(xiàng)目之間存在重要區(qū)別，即中國通常通過提供低息或優(yōu)惠貸款參與大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些貸款必須償還，而傳統(tǒng)捐助方通常提供不需要償還的單向贈款。據(jù)歐洲國際承包商（European International Contractors，EIC）統(tǒng)計(jì)，2016年，國際復(fù)興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會承諾向非洲提供93.5億美元，其中87億美元為優(yōu)惠貸款（EIC，2018）。

就融資條款而言，債權(quán)人以優(yōu)惠條

件（低利率、長期限和長寬限期）提供的融資有利于降低債務(wù)國發(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能性（Morris et al.，2020）。但是，Morris et al.（2020）研究發(fā)現(xiàn)，與世界銀行相比，中國貸款優(yōu)惠度相對較低。從貸款利率來看，中國優(yōu)惠貸款利率為2%，比世界銀行1.54%的優(yōu)惠貸款利率高出46個百分點(diǎn)。從貸款期限來看，中國優(yōu)惠貸款期限為20年，其中包括5年寬限期，相比而言，世界銀行貸款期限和寬限期更長，分別為40年和10年。對于非優(yōu)惠貸款而言，中國貸款利率高出世界銀行95個百分點(diǎn)，并要求外加保證金。

有人依據(jù)官方發(fā)展援助判斷標(biāo)準(zhǔn)、中國和債務(wù)國國內(nèi)融資成本對比等兩個方面對中國貸款優(yōu)惠度不足問題提出了不同觀點(diǎn)。具體原因如下。

一方面，中國多數(shù)對外貸款滿足官方發(fā)展援助的定義。根據(jù)IMF（2015）的定義，如果官方貸款中贈款部分不低于35%（貼現(xiàn)率以5%計(jì)算），則可以認(rèn)定為官方發(fā)展援助。Rajah et al.（2019a）逐筆統(tǒng)計(jì)了中國進(jìn)出口銀行15年至20年期的優(yōu)惠貸款，發(fā)現(xiàn)贈款占比約為48%～56%，滿足IMF對官方發(fā)展援助的定義。此外，Rajah et al.（2019b）指出，太平洋國家在制定借貸條款方面處于主導(dǎo)地位，大多數(shù)國家都有旨在保護(hù)本國債務(wù)可持續(xù)性的框架，盡管其運(yùn)作效率各不相同。

另一方面，中國對“一帶一路”國家對外貸款條件優(yōu)于債務(wù)國國內(nèi)市場融資條件。Rajah et al.（2019a）指出，中國對太平洋國家97%的官方貸款是中國進(jìn)出口銀行以優(yōu)惠貸款形式提供的（即貸款利率為2%），相比而言，斐濟(jì)國內(nèi)長期貸款成本約為6%，巴布亞新幾內(nèi)亞為11%。更重要的是，亞太地區(qū)名義GDP增速通常遠(yuǎn)高于中國2%的優(yōu)惠貸款利率，這表明即使增長緩慢的太平洋國家也可能通過經(jīng)濟(jì)增長償還從中國的貸款。在非洲地區(qū)，根據(jù)IMF（2014）預(yù)測，撒哈拉以南非洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)以5.5%的速度增長。雖然新冠肺炎疫情導(dǎo)致非洲依賴旅游業(yè)或需求低迷商品出口的國家經(jīng)濟(jì)增長下滑，但并非所有國家都資不抵債（Brautigam et al.，2020）。

爭議點(diǎn)3：抵押擔(dān)保條款是否合理

從中國貸款合同條款視角，第三類批評意見認(rèn)為，中國對“一帶一路”國家的貸款通常附帶抵押擔(dān)保條款，要求債務(wù)國以某項(xiàng)資產(chǎn)或未來收入流作為擔(dān)保，提高自身在債務(wù)處置過程中的償付優(yōu)先級。2017年漢班托塔港案例更是引起了海外機(jī)構(gòu)、媒體和學(xué)者對中國抵押貸款的擔(dān)憂。2020年5月《紐約時報》的一篇文章稱，中國海外貸款“將債務(wù)國港口、礦山和其他皇冠上的寶石作為抵押”（Abi-Habib和Bradsher，2020）。特別地，當(dāng)債務(wù)國為低收入國家、中等收入國家或新興市場國家時，中國更普遍地采用了抵押貸款形式（Horn et al.，2020）。

中國抵押擔(dān)保條款不僅會對債務(wù)國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，而且可能損害其他債權(quán)人利益。一方面，抵押貸款可能會持續(xù)減少債務(wù)國未來收入。資源擔(dān)保貸款是中國抵押貸款的常見形式，其還款擔(dān)保是以未來應(yīng)收賬款（如出口商品未來收入）作為擔(dān)保（Brautigam et al.，2020）。在與中國談判時，擁有豐富自然資源或重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施的國家最容易失去對重要資產(chǎn)的控制權(quán)（Moody，2018）。因此，抵押貸款通過減少債務(wù)國未來現(xiàn)金流入，加劇了抵押貸款對債務(wù)國經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響（Horn et al.，2020）。另一方面，在債務(wù)國發(fā)生債務(wù)危機(jī)時，雙邊官方債權(quán)人的清償順序通常排在最后，但是，中國抵押擔(dān)保條款很可能使中國獲得優(yōu)先償債權(quán)（Reinhart，2018）。此外，中國對外貸款合同還加入了指定資金托管賬戶、非巴黎俱樂部等特殊條款，這些旨在提高償付優(yōu)先級的條款對其他債權(quán)人的利益是一種損害（Gelpern et al.，2021）。

有人從漢班托塔港案例的特殊性和抵押擔(dān)保條款對中國的負(fù)面影響等兩個方面進(jìn)行了回應(yīng)。

一方面，基于漢班托塔港案例提出的質(zhì)疑是批評者對個案的誤讀。Kratz et al.（2019）通過梳理中國與債務(wù)國的債務(wù)重談案例發(fā)現(xiàn)，雖然中國擁有龐大的經(jīng)濟(jì)體量，但多數(shù)債務(wù)重談的結(jié)果卻更有利于債務(wù)國，與漢班托塔港案例類似的“資產(chǎn)扣押”事件非常罕見。相反，中國會嘗試根據(jù)各國和項(xiàng)目情況量身定制解決方案，逐一解決債務(wù)問題（Acker et al.，2020）。

另一方面，擔(dān)保條款同樣會對中國造成潛在的負(fù)面影響。商品或自然資源出口擔(dān)保條款并非是為了鎖定自然資源，而是降低向貧窮和國內(nèi)環(huán)境不穩(wěn)定國家的放貸風(fēng)險（Brautigam和Jyhjong，2016）。如果抵押品是債務(wù)融資項(xiàng)目的未來應(yīng)收賬款，一旦項(xiàng)目失敗，中國卻成為項(xiàng)目風(fēng)險的共擔(dān)者（IMF，2020），使對外貸款對債權(quán)人的潛在負(fù)面影響內(nèi)生化（IMF和世界銀行，2020）。

從中國視角如何看待中國對“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)的影響

前文詳細(xì)梳理了現(xiàn)有關(guān)于中國對“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)影響的批評與回應(yīng)觀點(diǎn)。但是，現(xiàn)有的討論忽略了中國這一新興債權(quán)人的特殊性，因此，本文認(rèn)為有必要結(jié)合中國國情作出進(jìn)一步的澄清。本文首先概括性地解釋國際社會針對中國對外貸款問題存在諸多爭議的根源，進(jìn)而針對“中國惡化債務(wù)國債務(wù)可持續(xù)性”“商業(yè)利益滲透”“貸款信息不透明”以及“貸款優(yōu)惠度不足”等核心爭議做出如下回應(yīng)。

中外發(fā)展理念差異是爭議產(chǎn)生的根源

中國對“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)影響問題的爭議源于中外發(fā)展理念的差異，國際社會普遍側(cè)重于關(guān)注債務(wù)國債務(wù)可持續(xù)性，而我國則強(qiáng)調(diào)債務(wù)國發(fā)展可持續(xù)性的重要性。2005年IMF和世界銀行聯(lián)合提出了低收入國家債務(wù)可持續(xù)性分析框架（LIC-DSF），經(jīng)過多次修訂和完善，LIC-DSF成為目前國際上最為完善和廣泛應(yīng)用的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險評估工具。在該框架下，一國主權(quán)債務(wù)是否可持續(xù)取決于債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)在不同經(jīng)濟(jì)場景下的預(yù)測軌跡是否超出預(yù)先設(shè)定的警戒閾值。該方法要求債務(wù)國在其發(fā)展路徑的每個時點(diǎn)上，國內(nèi)資源都應(yīng)滿足外部償債要求，但卻忽視了一國長期的國家發(fā)展戰(zhàn)略。在借鑒LIC-DSF的基礎(chǔ)上，中國財政部于2019年4月發(fā)布了《“一帶一路”債務(wù)可持續(xù)性分析框架》。雖然該框架與LIC-DSF在很多方面非常相似，但兩者之間存在重要區(qū)別。在我國債務(wù)可持續(xù)性分析框架下，債務(wù)風(fēng)險并非債務(wù)國繼續(xù)借款的障礙。如果一國增加的債務(wù)主要流向生產(chǎn)領(lǐng)域，生產(chǎn)性投資在短期提高債務(wù)負(fù)擔(dān)水平的同時，可以帶來更高的經(jīng)濟(jì)增長率，并隨著時間的推移逐步降低債務(wù)負(fù)擔(dān)水平?？偠灾?，正是由于發(fā)展理念不同，中國和國際社會在審視“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)可持續(xù)性問題時產(chǎn)生了觀點(diǎn)分歧。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)面臨著巨大的投資缺口。聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)旨在推動各國轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展道路，解決社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三個維度的發(fā)展問題。然而，根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議估算，發(fā)展中國家每年為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所需的投資缺口約為2.5萬億美元。在此背景下，中國對“一帶一路”國家的貸款在推動沿線國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面發(fā)揮著不可替代的作用。此外，中國國有部門是耐心資本的持有者，它們有更強(qiáng)的風(fēng)險承受能力，更適合為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資。因此，在發(fā)展可持續(xù)理念的指導(dǎo)下，中國對外貸款不僅順應(yīng)了國際社會的主流發(fā)展理念，同時也符合“一帶一路”國家的長遠(yuǎn)利益。

“中國惡化債務(wù)國債務(wù)可持續(xù)性”缺乏理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

中國對外貸款不滿足“債務(wù)陷阱”判斷標(biāo)準(zhǔn)

如果中國貸款導(dǎo)致“一帶一路”國家債務(wù)可持續(xù)性惡化，推行所謂的“債務(wù)陷阱”策略，應(yīng)同時滿足以下四個標(biāo)準(zhǔn)（Dayant，2019）：第一，中國貸款導(dǎo)致該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險上升，這意味著各國更難以履行其償債義務(wù);第二，中國是沿線國家的主要債權(quán)人或新貸款的主要來源;第三，沿線國家從中國貸款的成本明顯高于其他官方貸款機(jī)構(gòu);第四，中國對外貸款向高債務(wù)風(fēng)險國家傾斜。然而，從債務(wù)風(fēng)險成因來看，“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)風(fēng)險上升主要源于債務(wù)國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不善、政治動蕩、自然災(zāi)害頻發(fā)等國內(nèi)因素。從債務(wù)規(guī)模來看，中國并非“一帶一路”沿線國家的主要債權(quán)人，世界銀行等傳統(tǒng)債權(quán)人的貸款規(guī)模仍然處于主導(dǎo)地位。從貸款流向來看，中國約有90%的對外貸款發(fā)放給了有能力持續(xù)吸收此類債務(wù)的國家。因此，中國對外貸款并不會導(dǎo)致“一帶一路”國家陷入債務(wù)不可持續(xù)境地，“債務(wù)陷阱”觀點(diǎn)缺乏事實(shí)依據(jù)。

債務(wù)可持續(xù)性的定義與衡量指標(biāo)存在爭議

從衡量指標(biāo)來看，債務(wù)存量占GDP比率是衡量一國債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況最常用的指標(biāo)，且被納入IMF債務(wù)可持續(xù)性分析框架，但是，該指標(biāo)存在一定的缺陷。具體原因如下。

流量指標(biāo)與存量指標(biāo)可比性視角的分析。Furman和Summers（2020）從流量指標(biāo)與存量指標(biāo)可比性視角，指出債務(wù)存量占GDP比率衡量一國債務(wù)水平存在的三個方面的不足。第一，該指標(biāo)忽略了債務(wù)隨時間被償還的事實(shí)。債務(wù)是存量數(shù)據(jù)，而GDP是流量數(shù)據(jù)。從存量-存量的角度考察債務(wù)水平，應(yīng)比較債務(wù)和未來GDP現(xiàn)值。第二，該指標(biāo)忽略了利率的影響。如前文所述，從存量-存量視角的計(jì)算應(yīng)基于無限期內(nèi)的GDP現(xiàn)值。但是，在GDP現(xiàn)值時，需要知道不確定的未來利率水平。與之相反，流量-流量觀點(diǎn)則著眼于當(dāng)期債務(wù)利息成本與當(dāng)期收入的關(guān)系，因此為分析一國債務(wù)負(fù)擔(dān)水平提供了可參考的視角。第三，該指標(biāo)是一個后觀（backward-looking）的概念。公共債務(wù)實(shí)際上是一國累計(jì)的赤字總和，但它無法反映未來政策變動，也沒有考慮債務(wù)國未來通過增稅或削減支出引起的償債能力變化。從流量-流量視角選取實(shí)際利息支出占GDP比率是衡量一國債務(wù)負(fù)擔(dān)水平的最佳方法。

債務(wù)用途視角的分析。Gallagher和Wang（2020）從債務(wù)用途視角，指出債務(wù)存量占GDP比率這一指標(biāo)忽略了公共部門資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)端，以及債務(wù)是用于消費(fèi)還是用于投資?；诖耍膊块T凈資產(chǎn)負(fù)債表是衡量債務(wù)可持續(xù)性更為全面的標(biāo)準(zhǔn)，這也會鼓勵公共部門投資于資產(chǎn)。已建成的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目作為公共資產(chǎn)，反映了債務(wù)國創(chuàng)造就業(yè)、增加政府收入、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的空間，因而為債務(wù)負(fù)擔(dān)提供了一個強(qiáng)有力的緩沖。

現(xiàn)有指標(biāo)體系不能充分反映中國貸款促進(jìn)債務(wù)國債務(wù)可持續(xù)性的重要特征。中國作為新興債權(quán)國，與傳統(tǒng)債權(quán)國相比，在融資結(jié)構(gòu)、貸款優(yōu)惠度、債務(wù)用途以及發(fā)展理念等方面均存在巨大差異。相比發(fā)達(dá)國家和多邊機(jī)構(gòu)的對外貸款，中國存在兩大劣勢：一是自身融資成本高，因此導(dǎo)致整體貸款的優(yōu)惠度低，對債務(wù)國而言償債負(fù)擔(dān)更大。二是投融資規(guī)則不夠清晰，債務(wù)管理機(jī)制還不完備，在風(fēng)險防控方面還有很大進(jìn)步空間。但是，來自中國的貸款也具有三大優(yōu)勢，一是資金規(guī)模龐大，能夠填補(bǔ)發(fā)展中國家融資缺口。二是生產(chǎn)性貸款占比高，多投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他有助于提高債務(wù)國生產(chǎn)能力的領(lǐng)域。三是資金流穩(wěn)定，順周期性弱，在經(jīng)濟(jì)下行階段不會像私人資本一樣出現(xiàn)引發(fā)債務(wù)危機(jī)的短期大規(guī)模外流。這些特征都是有利于促進(jìn)債務(wù)國債務(wù)可持續(xù)性的重要特征。

總而言之，債務(wù)存量占GDP比率這一指標(biāo)難以很好地衡量一國債務(wù)可持續(xù)性，基于現(xiàn)有債務(wù)可持續(xù)性衡量指標(biāo)和分析框架得到的研究結(jié)論可能高估了“一帶一路”國家的債務(wù)風(fēng)險和來自中國的負(fù)面影響，未來應(yīng)加以完善和改進(jìn)。

中國致力于減輕受新冠肺炎疫情沖擊的債務(wù)國債務(wù)風(fēng)險

突如其來的新冠肺炎疫情加劇了“一帶一路”沿線發(fā)展中國家的債務(wù)風(fēng)險。二十國集團(tuán)（G20）于2020年4月發(fā)布《債務(wù)暫停償付倡議》（DSSI），暫緩73個最貧窮國家的債務(wù)償還，確保其能夠集中資金應(yīng)對疫情引發(fā)的負(fù)面經(jīng)濟(jì)和社會影響。2020年G20國家暫停償付的官方債務(wù)總額約為53億美元，其中欠中國的部分約為19億美元（Oxford Business Group，2020），這表明中國在DSSI框架中發(fā)揮著非常重要作用。除DSSI框架下的延期償付外，中國在幫助債務(wù)國應(yīng)對疫情引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險方面做出了更多努力。榮鼎集團(tuán)的最新研究表明，在新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，中國在積極地與債務(wù)國進(jìn)行債務(wù)重談，2020年中國至少與18個債務(wù)國進(jìn)行了債務(wù)重談，涉及280億美元海外貸款，延期償付是中國解決債務(wù)國債務(wù)問題的首選解決方案（Agatha et al.，2020）。延期償付是一項(xiàng)強(qiáng)有力的應(yīng)對措施，可以給發(fā)展中國家?guī)砬袑?shí)的好處，其對于缺少財力應(yīng)對新冠肺炎疫情危機(jī)的國家尤為重要（世界銀行，2021）。

中國貸款并非出于商業(yè)利益滲透目的

“促貿(mào)援助”是“南南合作”框架下的獨(dú)特融資模式

中國在提供海外貸款時，往往將其與國際貿(mào)易、國際投資等方式相結(jié)合，希望通過貸款促進(jìn)與債務(wù)國的貿(mào)易、投資合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)債務(wù)國的發(fā)展目標(biāo)，即“促貿(mào)援助”的方式?！耙粠б宦贰毖鼐€上的68個國家，8萬億美元的貸款，全部是投入到交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，中國在其中的投資占比很高，如中亞-中國天然氣管道項(xiàng)目、中國-老撾鐵路的運(yùn)營項(xiàng)目等。這種貸款方式確實(shí)可以帶動中國的對外貿(mào)易和對外投資，給中國帶來商業(yè)利益。但是，“促貿(mào)援助”這一融資模式充分反映了“南南合作”的獨(dú)特性。

中國“促貿(mào)援助”是發(fā)展中國家之間平等互利的“南南合作”，是為了通過經(jīng)貿(mào)合作推動雙方的合作共贏、共同發(fā)展，而不是單純的單向援助的方式，這既符合中國目前仍為發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)國情，也符合實(shí)現(xiàn)長期、可持續(xù)的發(fā)展合作的需要?！按儋Q(mào)援助”有利于調(diào)動各種發(fā)展資源，確保援助資金及其他發(fā)展資金的效用最大化。事實(shí)證明，這一融資模式對于促進(jìn)債務(wù)國的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長是有效的，也是作為發(fā)展中國家的中國在金融和財政上能夠承受的，具有可持續(xù)性。

資源融資型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目符合兩國的比較優(yōu)勢

中國是以市場價格購買發(fā)展中國家的資源，并繳納了符合當(dāng)?shù)胤梢?guī)定的稅金。許多發(fā)展中國家在發(fā)展初期也是以發(fā)揮資源優(yōu)勢及開放市場為先導(dǎo)融入國際經(jīng)濟(jì)的，中國在發(fā)展初期也是主要依靠大量出口資源等初級產(chǎn)品換取急需的外匯。在所有貸款項(xiàng)目中，中國并不存在掠奪資源的問題，而是充分考慮了當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦，基于比較優(yōu)勢提供優(yōu)惠貸款，并將貸款作為貿(mào)易的引擎，開展互利的國際貿(mào)易，使雙方都獲利。此外，中國資助和完成的項(xiàng)目還解決了一些發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型瓶頸。有關(guān)貸款不僅僅形成了債務(wù)，同時也形成了公共部門資產(chǎn)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本基礎(chǔ)。資源融資型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目充分考慮了發(fā)展中國家的比較優(yōu)勢或資源稟賦，將貸款與貿(mào)易、投資等相結(jié)合，雙方都能獲得收益。Lin和Wang（2020）在甄別了54個非洲國家的經(jīng)濟(jì)瓶頸后，發(fā)現(xiàn)在2000～2014年的214個硬基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，有78%的項(xiàng)目在中國的資助下解決了經(jīng)濟(jì)瓶頸問題。已完成的214個硬基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目包括水（26個）、能源（52個）、交通（80個）和通信（56個）。這些項(xiàng)目主要是公共物品（74%），包括電力、水和衛(wèi)生設(shè)施、港口、機(jī)場、高速公路和鐵路，以及半公共物品（26%）即電信。

中國提高貸款信息透明度的努力

債務(wù)可持續(xù)性問題和信息不透明問題是國際社會對中國對外貸款的兩大核心爭議。雖然針對債務(wù)可持續(xù)性問題的批評

有失科學(xué)客觀，但完善對外貸款信息則應(yīng)成為中國未來努力方向。目前，中國對此已經(jīng)做出一定的改進(jìn)。2017年，我國在第一屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出了《“一帶一路”融資指導(dǎo)原則》，旨在倡導(dǎo)建設(shè)透明、友好、非歧視和可預(yù)見的融資環(huán)境。2019年4月25日，在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇資金融通分論壇期間，中國財政部與新西蘭、俄羅斯、巴基斯坦、沙特阿拉伯、蒙古國、越南、老撾、尼泊爾和敘利亞等九個國家的會計(jì)準(zhǔn)則制定機(jī)構(gòu)共同發(fā)起《“一帶一路”國家關(guān)于加強(qiáng)會計(jì)準(zhǔn)則合作的倡議》。這是“一帶一路”國家首次就會計(jì)準(zhǔn)則交流合作而發(fā)起的多邊合作倡議性文件，對從會計(jì)準(zhǔn)則交流合作方面促進(jìn)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。2020年，中國向世界銀行國際債務(wù)統(tǒng)計(jì)（International Debt Statistics，IDS）數(shù)據(jù)庫報告中國雙邊對外貸款數(shù)據(jù)，目前IDS數(shù)據(jù)庫已經(jīng)公布了2011～2019年中國向全球90多個國家的對外貸款數(shù)據(jù)，這也是中國在公開對外貸款信息方面做出的有益調(diào)整。

確定貸款優(yōu)惠度應(yīng)綜合考慮多方面因素

貸款優(yōu)惠度應(yīng)在發(fā)展可持續(xù)和融資可持續(xù)之間取得平衡

在同等條件下，中國對“一帶一路”國家的貸款條件雖然不如世界銀行優(yōu)惠，但卻優(yōu)于債務(wù)國市場上的商業(yè)貸款條件，也就是說，中國對外貸款條件介于優(yōu)惠貸款和商業(yè)貸款之間。雖然提高貸款優(yōu)惠度有助于降低債務(wù)國還款壓力，但過于優(yōu)惠的貸款條件將導(dǎo)致債權(quán)國難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益，進(jìn)而削弱債權(quán)國的對外貸款動力。重債窮國倡議后傳統(tǒng)債權(quán)人的退出可以在一定程度上印證這一觀點(diǎn)。事實(shí)上，債務(wù)可持續(xù)性和融資可持續(xù)性難以同時實(shí)現(xiàn)。一方面，對外貸款優(yōu)惠度越高，債務(wù)國債務(wù)可持續(xù)性越高，但債權(quán)國融資可持續(xù)性越低。另一方面，對外貸款優(yōu)惠度越低，債權(quán)國融資可持續(xù)性越高，但債務(wù)國債務(wù)可持續(xù)性越低。因此，對外貸款優(yōu)惠度就是發(fā)展可持續(xù)和融資可持續(xù)性二者之間的權(quán)衡。國際社會部分學(xué)者片面強(qiáng)調(diào)中國對外貸款優(yōu)惠度不足，這種觀點(diǎn)忽視了融資可持續(xù)性。

貸款優(yōu)惠度的判定應(yīng)考慮債權(quán)國的融資成本

即使暫不考慮融資可持續(xù)性問題，現(xiàn)有貸款優(yōu)惠度計(jì)算方法也存在不合理之處，即沒有考慮不同債權(quán)國融資成本的差異。

在優(yōu)惠度的計(jì)算中，核心是折現(xiàn)率。中國在計(jì)算“兩優(yōu)貸款”優(yōu)惠度時一直使用的是IMF等國際組織的計(jì)算方法，從2013年開始，中國使用的折現(xiàn)率為5%。但采用5%的折現(xiàn)率完全不能反映發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體在金融發(fā)展水平方面的差異，它一方面低估了新興經(jīng)濟(jì)體對外貸款的優(yōu)惠度，另一方面顯著高估了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貸款的優(yōu)惠度。

2013～2017年，中國的國債收益率平均約為3.3%，加上100個基點(diǎn)可得商業(yè)參考利率約為4.3%，如果再加上100個基點(diǎn)的溢價（因?yàn)橹袊壳百J款的貸款期限是15～20年，所以溢價為100%），則貸款的折現(xiàn)率約為5.3%。所以，5%的折現(xiàn)率這個設(shè)定對中國是合理的，可以較為如實(shí)地反映中國對外貸款的優(yōu)惠度。然而，同等的貸款期限下（即同樣選15～20年），美元、日元、英鎊、韓元的政府債券平均收益率分別為1.5%、0.04%、1.1%和2.69%，則商業(yè)參考利率分別為2.5%、1.04%、2.1%和3.69%，加上100基點(diǎn)的溢價可得折現(xiàn)率分別約為3.5%、2.04%、3.1%和4.69%，遠(yuǎn)低于5%的折現(xiàn)率，所以選擇5%的折現(xiàn)率實(shí)際上高估了這些發(fā)達(dá)國家近幾年的貸款優(yōu)惠度。如果選擇各國相應(yīng)的國債收益率計(jì)算商業(yè)參考利率，則中國的貸款優(yōu)惠度與發(fā)達(dá)國家之間的差距會顯著縮小。

進(jìn)一步看，2002～2012年，中國的國債收益率平均約為3%，加上100個基點(diǎn)可得商業(yè)參考利率約為4%，如果再加上100個基點(diǎn)的溢價，則貸款的折現(xiàn)率約為5%。同等貸款期限下（即同樣選15～20年），美元、日元、英鎊、韓元的政府債券平均收益率分別為2.5%、0.07%、3.7%和4%，加上100個基點(diǎn)，可得美元的商業(yè)參考利率約為3.5%、日元約為1.07%、英鎊約為4.7%、韓元約為5%，再加上100基點(diǎn)的溢價，相應(yīng)的貸款折現(xiàn)率分別約為4.5%、2.07%、5.7%和6%?？梢?，日元、美元的折現(xiàn)率低于人民幣，英鎊、韓元的折現(xiàn)率高于人民幣。因此，如果選擇各國的國債收益率來計(jì)算折現(xiàn)率，則中國的優(yōu)惠度相比日本和美國會有提升，并且顯著超過日本貸款的優(yōu)惠度，而與美國的貸款優(yōu)惠度十分接近。

結(jié)論與啟示

結(jié)論

通過上文對已有研究的回顧與評述，本文得到以下四點(diǎn)主要結(jié)論。

部分學(xué)者針對“中國惡化債務(wù)國債務(wù)可持續(xù)性”的批評意見缺乏科學(xué)的依據(jù)。這一爭議一方面源于中外發(fā)展融資理念的差異，批評意見更多關(guān)注債務(wù)國短期債務(wù)可持續(xù)問題，而忽略了通過長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展來化解債務(wù)問題的重要性。另一方面，現(xiàn)有債務(wù)可持續(xù)指標(biāo)和分析框架有待完善，容易夸大債務(wù)風(fēng)險和來自中國的負(fù)面影響。

部分學(xué)者針對“中國忽視債務(wù)國發(fā)展可持續(xù)性”的批評是非客觀的觀點(diǎn)?！耙粠б宦贰毖鼐€發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)面臨著巨大的投資缺口。中國對沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資支持不僅順應(yīng)了發(fā)展可持續(xù)理念，同時能夠幫助其克服發(fā)

展瓶頸，實(shí)現(xiàn)長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

部分學(xué)者針對“中國對外貸款出于地緣政治或軍事戰(zhàn)略目標(biāo)”的批評意見缺乏令人信服的事實(shí)根據(jù)。國際社會關(guān)于中國對外貸款動機(jī)的質(zhì)疑源于大國之間的戰(zhàn)略博弈，反映了國際社會對“中國崛起”的擔(dān)憂?！耙粠б宦贰北举|(zhì)上是國際經(jīng)濟(jì)合作倡議，具體投資項(xiàng)目由我國和債務(wù)國共同協(xié)商確定，中國借助“一帶一路”倡議向世界提供了重要公共產(chǎn)品，有利于實(shí)現(xiàn)國家間合作共贏。

有觀點(diǎn)認(rèn)為中國對外貸款合同條款存在貸款優(yōu)惠度不足、信息不透明等問題，對此中國仍有一定的改進(jìn)空間。關(guān)于貸款優(yōu)惠度不足的批評意見不僅沒有考慮到不同債權(quán)人融資成本差異，而且忽略了債務(wù)可持續(xù)性與融資可持續(xù)性之間的平衡。目前，貸款信息不透明是中國對“一帶一路”國家對外貸款有待改進(jìn)之處，我國已經(jīng)從加強(qiáng)國家間會計(jì)準(zhǔn)則交流合作、加強(qiáng)貸款信息匯報等方面做出改進(jìn)。

啟示

自從2013年“一帶一路”倡議提出以來，經(jīng)過中國與沿線國家的共同努力，“一帶一路”建設(shè)已從理念轉(zhuǎn)化為行動，從愿景轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，逐步向高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)高水平發(fā)展。當(dāng)然，如同其他國際合作倡議一樣，“一帶一路”倡議實(shí)施過程中也會出現(xiàn)問題與挑戰(zhàn)，沿線國家主權(quán)債務(wù)風(fēng)險上升就是其中一個重要方面。本文深入剖析了中國對“一帶一路”國家主權(quán)債務(wù)影響的核心爭議點(diǎn)，以期為我國高質(zhì)量共建“一帶一路”提供如下政策參考借鑒：首先，中國對“一帶一路”國家對外貸款的未來方向應(yīng)是建立一個資金來源多元化、利益風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制，加強(qiáng)中國與債務(wù)國之間、中國與傳統(tǒng)債權(quán)人之間合作協(xié)調(diào)機(jī)制和債務(wù)國主權(quán)債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的建立。其次，“一帶一路”項(xiàng)目融資應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向以商業(yè)化作為導(dǎo)向，按照商業(yè)化運(yùn)作的模式，加強(qiáng)企業(yè)員工“本土化”和采購“本土化”程度，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)崗位，支持當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。再次，我國對外貸款管理規(guī)則改革的重點(diǎn)方向是加強(qiáng)貸款信息透明度，以此解除國際社會對中國對外貸款的疑慮。最后，國際社會有關(guān)“一帶一路”項(xiàng)目負(fù)面的政治含義或軍事色彩可能導(dǎo)致一些國家持有觀望和質(zhì)疑態(tài)度，戰(zhàn)略互信不足會增加“一帶一路”項(xiàng)目投資的政治風(fēng)險，未來應(yīng)針對這一問題給予積極澄清與回應(yīng)。

（本文受“中國貸款與‘一帶一路’國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究”項(xiàng)目支持，項(xiàng)目編號為〔2021M693485〕）

（作者單位：中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所）

責(zé)任編輯：孫 爽

976639255@qq.com

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