耕地保護(hù)約束下建設(shè)用地合理發(fā)展措施

高旭東+張武軍

[摘 要]城市與農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)需要大量的土地資源，因此土地資源的匱乏和耕地保護(hù)問題已經(jīng)成為全世界共同面臨的難題。耕地的嚴(yán)重流失直接威脅糧食的種植生產(chǎn)安全，如何在保護(hù)耕地的前提下，合理配置建設(shè)用地的規(guī)模，積極尋求一條可持續(xù)發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)耕地和建設(shè)用地的雙贏發(fā)展是擺在社會各界面前的一道難題。筆者通過分析闡述，以期給相關(guān)工作人員一定的啟示。

[關(guān)鍵詞]耕地保護(hù)；建設(shè)用地；合理發(fā)展

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）25-0399-01

1 我國城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)現(xiàn)狀

我國城市化進(jìn)程與耕地保護(hù)是一對矛盾體，城市化進(jìn)程和發(fā)展對土地使用提出了巨大的需求。根據(jù)研究顯示在過去的幾十年里我國城市建成區(qū)面積增長了2倍以上，一些城市擴(kuò)張更是達(dá)到20倍以上，如湖南長沙，建成面積高達(dá)到119km2。城市的擴(kuò)建，城市建筑的增加，大量占用了農(nóng)村的耕地，極大地威脅了我國的糧食安全和蔬菜安全因此應(yīng)該采取節(jié)約高效的土地發(fā)展策略和方式。

隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市急劇擴(kuò)張，占用城郊耕地的現(xiàn)象越來越屢見不鮮，從1990—2000年間，城市建設(shè)用地中，大約有50%來自農(nóng)村的耕地，2000—2010年間，這個比例占到50%以上。中國正在經(jīng)歷歷史上最大規(guī)模，最快速度的城市面積擴(kuò)張，雖然城市在如此迅速的擴(kuò)張，但是土地的利用率仍然不高，仍然不能夠做到完全的利用。根據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》等統(tǒng)計(jì)文件中GDP和人口關(guān)系的計(jì)算，中國人口的城市密度并沒有增加，反而在逐步呈下降趨勢。人口密度從從2000年的0.99萬/km2，下降到2010年的0.89萬人/km2。最近幾年中國城市的建成區(qū)面積大大增速前幾年，但是使用率低于前幾年，這種現(xiàn)象應(yīng)該被嚴(yán)重的重視，并且應(yīng)該把出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因仔細(xì)分析，爭取及時解決。目前鄰近連片發(fā)展的趨勢仍將繼續(xù)，應(yīng)該優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌計(jì)劃，以達(dá)到節(jié)約土地，增加建成區(qū)使用效率的目的。

我國城鎮(zhèn)劃建設(shè)已經(jīng)步入最快發(fā)展時期，2012年我國城市城區(qū)面積達(dá)到18.30萬km2建成面積為4.5566萬km2，征用2162km2。城鎮(zhèn)的建設(shè)需要土地，但是農(nóng)村的發(fā)展和建設(shè)以及生產(chǎn)更加需要土地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依賴的就是最基本的土地。要想解決城市中土地利用率不高并且逐年下降的問題，需要相應(yīng)的調(diào)整原來城鎮(zhèn)的不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改造舊城的一些基礎(chǔ)設(shè)施不齊全的地方和危舊住房。因此，在城鎮(zhèn)化的過程中，要想在不大量占用耕地的前提下，大力促進(jìn)城市化的發(fā)展，就要不斷地提高城鎮(zhèn)土地的利用效率，城市化的建筑建設(shè)要增加高度，時間高度上的利用，減少土地面積的利用。

2 耕地保護(hù)約束下建設(shè)用地合理發(fā)展的措施

耕地保護(hù)與建設(shè)用地的合理發(fā)展，本質(zhì)上是人口增長與自然生態(tài)環(huán)境如何和諧共處的關(guān)系。要想取得可持續(xù)發(fā)展，必須將資源環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)看作一個不可分割的整體，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，最大限度減少對自然環(huán)境的損害。在城市建設(shè)用地大量占用耕地的不利環(huán)境下，積極尋求保護(hù)耕地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地“兩道方程”的聯(lián)解答案，只有找到了二者的交集才能夠建立耕地保護(hù)和建設(shè)用地合理利用的雙贏模式。

2.1 高度重視保護(hù)好以基本農(nóng)田為主的農(nóng)耕土地

首先要堅(jiān)決執(zhí)行國家耕地補(bǔ)償“占一補(bǔ)一”的平衡審批制度，嚴(yán)格遵照相關(guān)的法律和政策規(guī)定，保持耕地總量不減少，守住基本農(nóng)田底線不動搖。其次做好建設(shè)用地與當(dāng)?shù)厝丝?、?jīng)濟(jì)發(fā)展需求的合理測算，建設(shè)用地規(guī)模測算包括社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)測算、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)下建設(shè)用地規(guī)模測算、規(guī)劃期土地可供轉(zhuǎn)用量測算、建設(shè)用地合理規(guī)模的確定4個方面的內(nèi)容，相關(guān)部門認(rèn)真做好數(shù)據(jù)調(diào)查，根據(jù)實(shí)際情況合理、科學(xué)測算做好當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地的合力發(fā)展規(guī)劃。再次加大普法宣傳力度，增強(qiáng)群眾的覺悟性，提高群眾支持政府科學(xué)性、合法性決策的力度。

2.2 提高土地集約利用水平

激活存量用地的使用可以有效緩解當(dāng)前增加投放用地來解決建設(shè)用地盲目無序擴(kuò)張帶來的土地壓力。城市建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)乜傮w土地規(guī)劃政策，在認(rèn)真預(yù)測的前提下，優(yōu)化土地利用的布局和結(jié)構(gòu)、鼓勵推進(jìn)集約用地和節(jié)約用地，適當(dāng)提高商業(yè)、住宅等項(xiàng)目的容積率，充分合理利用地下等可利用空間，最大限度發(fā)揮土地效能。

2.3 保證土地資源配置公平性

土地從古至今作為稀缺性資源在配置過程中有著濃重的行政權(quán)力色彩，過多的行政干預(yù)是造成土地配置不公平的主要原因，應(yīng)堅(jiān)持市場在土地配置中的基礎(chǔ)性作用，把市場無形的手和政府有形的手聯(lián)合起來推進(jìn)經(jīng)營性用地招標(biāo)機(jī)制，提高土地配置的工作效率、公平性和土地產(chǎn)生的效益。

2.4 加大打擊違法用地力度

近些年違法占地屢禁不止，這也是農(nóng)耕土地減少的原因之一。城鄉(xiāng)結(jié)合部的“小產(chǎn)權(quán)房”“一戶多宅”現(xiàn)象十分突出，各縣區(qū)國土和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)部門要加大查處違法占地建房行為，加大耕地保護(hù)力度。

2.5 提高土地產(chǎn)出潛能

耕地保護(hù)的一個重要目的就是為了保障國家糧食安全。因此，耕地保護(hù)的實(shí)質(zhì)是保障耕地資源的糧食生產(chǎn)能力。糧食生產(chǎn)能力一方面取決于耕地的數(shù)量，同時更依賴于耕地的質(zhì)量即生產(chǎn)潛力。在耕地總量減少不可避免的情況下，提高耕地質(zhì)量就顯得更加重要。

3 結(jié)語

雖然我國城市化進(jìn)程與耕地保護(hù)之間的矛盾會長期存在，但可以盡量減少矛盾的激烈度，一方面要不斷推進(jìn)城市化建設(shè)，在城市規(guī)劃和建設(shè)過程中，需要及時的并且充分的對耕地節(jié)約和利用，同時重視耕地的保護(hù)，有效地實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地資源，兩者不可偏廢，確保城市化建設(shè)與耕地保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此針對城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)出現(xiàn)的問題必須重視并且及時改進(jìn)調(diào)整，相信通過國家、政府和社會的努力一定會解決好城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)出現(xiàn)的問題，在保護(hù)好耕地的基礎(chǔ)上推動國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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