高校法治文化建設(shè)路徑研究

[摘 要]依法治校是全面依法治國在教育領(lǐng)域的具體實踐，是高校內(nèi)涵發(fā)展的必然要求。當(dāng)前，我國部分高校依法治校的基礎(chǔ)并不牢固，學(xué)校的政治權(quán)力與行政權(quán)力界限模糊，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚不成熟，規(guī)章制度仍待完善，法治文化構(gòu)建尚需努力。要做到依法治校，必須貫徹法治的要求，以法治理念為基礎(chǔ)，以制度建設(shè)為前提，以組織建設(shè)為依托，以法治文化為保證，推進(jìn)依法治理在高校管理中的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]依法治校；法治文化；內(nèi)部治理；路徑

黨的二十大強(qiáng)調(diào)了依法治國的重要性，并對依法治國提出了新的要求。依法治校是全面依法治國在教育領(lǐng)域的具體實踐，是高校內(nèi)涵發(fā)展的必然要求，有利于民主治校，有利于科學(xué)治校，能夠促進(jìn)我國高等院校教育的整體發(fā)展。依法治校要求高校治理堅守法治底線，將法治思維、法治方式貫穿治校的全過程。怎樣才能實現(xiàn)高校管理從雜亂無序走向井然有序、從隨心所欲走向高度標(biāo)準(zhǔn)化、從經(jīng)驗主義走向科學(xué)引導(dǎo)，實現(xiàn)高校管理的現(xiàn)代化、科學(xué)化、法制化，是教育管理部門及高校管理者需要鉆研的重要課題。

一、高校依法治校的內(nèi)涵

（一）高校的法律地位與資格

目前，學(xué)術(shù)界并未就高校的法律地位達(dá)成共識。首先，高校是法律法規(guī)授權(quán)的組織，這一觀點得到了行政法學(xué)界的普遍認(rèn)可。其次，高校是公務(wù)法人，是公法人的一種。公法人是國家或公共團(tuán)體以公法為依據(jù)，為實現(xiàn)社會公共利益而設(shè)立的法人，它可以行使、分擔(dān)國家權(quán)力或政府職能[1]。高校是事業(yè)單位法人，即國家為了社會公益目的，由政府利用國有資產(chǎn)設(shè)立的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。事業(yè)單位法人是在對我國法律具體闡釋的基礎(chǔ)上定義的，這種定義方式僅僅賦予高校民事主體的資格，而忽略了高校在實踐中也實施一部分行政職能的事實。筆者認(rèn)為，高校不僅具有民事權(quán)利能力，同時在行使教育行政職能時也具有行政主體的資格，因此，將高校的法律地位單一化會限制高校的發(fā)展進(jìn)程。

（二）高校依法治校的內(nèi)涵及意義

依法治校是指用法律指導(dǎo)和規(guī)范學(xué)校各個領(lǐng)域的治理行為。例如，將學(xué)生的日常管理活動和教職工職務(wù)晉升活動納入法治的框架之內(nèi)，在法制框架下思考如何應(yīng)對校內(nèi)主體關(guān)于權(quán)利的主張，以及保障校內(nèi)主體的合法利益。在法律上認(rèn)可學(xué)校的主體資格，用法律的手段使學(xué)校的行為和學(xué)校的其他活動都符合法律或法治的要求。依法治校要求高校管理者實施高校治理時以法律為依據(jù)，將法律視為最高的權(quán)威，并不是生硬地將法律作為管理學(xué)校各項事務(wù)的工具和手段[2]。黨的二十大強(qiáng)調(diào)依法治國戰(zhàn)略方針的重要性，全面推進(jìn)法治國家建設(shè)必須將依法治國貫穿到中國特色社會主義事業(yè)各個領(lǐng)域、各項工作中，而高校建設(shè)是國家建設(shè)的重要部分，因此，依法治校是高校教育改革和構(gòu)建當(dāng)代大學(xué)制度的基本保障。

二、高校依法治校的核心內(nèi)容

（一）依法治校的主體構(gòu)成

從學(xué)校治理格局上看，學(xué)校理應(yīng)成為依法治校的主體，但不能將依法治校的主體僅限于學(xué)校本身。客觀上，按照我國的法律設(shè)定和國家治理框架，有權(quán)干預(yù)學(xué)校內(nèi)部治理的國家機(jī)關(guān)包括立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)。同時，學(xué)校處于社會之中，需要和其他成員進(jìn)行社會活動和交流。故而，依法治校的主體不能狹義地限定在高校本身，應(yīng)該具有更大的范圍，但也需要指出，在眾多依法治校的主體中，學(xué)校才是最為關(guān)鍵和核心的。

（二）依法治校的權(quán)利與義務(wù)構(gòu)成

通常情況下，權(quán)利由一方主體向其他主體主張，義務(wù)是主張權(quán)利的回應(yīng)。通過定性權(quán)利義務(wù)關(guān)系，賦予社會關(guān)系中的雙方身份，一方是權(quán)利主體，另一方是義務(wù)主體，這個身份不因雙方意志變化而變化。同時，權(quán)利和義務(wù)為參與社會活動中的雙方塑造并維持著某種平衡。這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系也同樣存在于高校依法治校的內(nèi)容中。教育領(lǐng)域相關(guān)法律明確規(guī)定了高校管理者、教職工、大學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)，通過界定權(quán)利和義務(wù)主體將高校內(nèi)部復(fù)雜的主體關(guān)系化繁為簡。同理，也可以通過權(quán)利義務(wù)關(guān)系的認(rèn)定，確定學(xué)校和其他社會成員的關(guān)系。綜上可知，在眾多構(gòu)成依法治校的核心內(nèi)容中，權(quán)利和義務(wù)是至關(guān)重要的，若能系統(tǒng)地梳理高校治理中各個參與主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，必將有助于高校構(gòu)建現(xiàn)代意義上的學(xué)校治理模式，推進(jìn)高校依法治理的進(jìn)程。

（三）依法治校的法律后果構(gòu)成

行為主體實施某種行為，就會在法律上衍生出某種后果，已經(jīng)實施的行為不可任意改變，造成的法律后果也不能變化。行為人實施行為帶來的法律后果并不一定有利或有害于行為人。若行為不會帶來法律上的后果，即可認(rèn)定這類行為具有隨意性。在依法治校的背景下，若學(xué)校實施的行為未納入依法治?？蚣芟拢３Ｊ强梢圆皇芟拗频?、變化的，如某些“拍腦袋”的決策。這樣的決策沒有經(jīng)過精密的論證，也并未接受有關(guān)部門的合法性審查，該行為帶來的后果也無需實施者負(fù)責(zé)。法律后果構(gòu)成在高校依法治校的推進(jìn)過程中扮演著至關(guān)重要的角色。法律后果的構(gòu)成確保行為人不能任意更改已經(jīng)實施的行為，行為人一旦實施了某種行為就需要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

三、高校依法治校需解決的問題

（一）高校的法治觀念有待進(jìn)一步提升

我國高校的法制治理尚處于探索和發(fā)展階段。在探索的過程中因經(jīng)驗缺少和理論不扎實等原因，不可避免地要走些彎路。例如，有些高校管理者仍認(rèn)為“法治工作缺少實用性，干好業(yè)務(wù)工作才是最務(wù)實的”。由于秉持著這樣的理念，加之平時管理工作繁忙，高校管理者缺少主動學(xué)習(xí)法律知識以充實自己法律儲備的能動性。提升法治觀念，有助于高校管理者在做決策時能夠更精準(zhǔn)地對事實作出研判，也可幫助其做出符合依法治校要求的決定，有利于高校更好地踐行依法治校的方針。

（二）高校規(guī)章制度尚需進(jìn)一步健全

高校依法治校要以法律、法規(guī)、規(guī)章及校內(nèi)規(guī)章制度為基本依據(jù)。完備的高校規(guī)章制度體系是依法治校的前提，也是依法治校的最低要求。完備的高校規(guī)章制度體系不僅應(yīng)該服務(wù)于高校實現(xiàn)科學(xué)管理的目標(biāo)，還應(yīng)滿足統(tǒng)一規(guī)范、科學(xué)分類、層次清晰、高效運轉(zhuǎn)等要求。要制定出滿足以上要求的高校管理規(guī)章制度，需要高校在制定規(guī)章制度時綜合分析內(nèi)部治理的各個領(lǐng)域后，融入社會主義法治理念[3]。目前，部分高校在治理過程中仍然存在著墨守成規(guī)、未能根據(jù)政策的調(diào)整對高校規(guī)章制度做出及時調(diào)整等問題。另外，高校各部門之間溝通協(xié)調(diào)不到位、部門規(guī)章制度互相沖突的情形亦不罕見。再則，規(guī)章制度未能詳細(xì)地闡釋執(zhí)行程序，使得規(guī)章制度的可操作性減弱，也是一個亟須解決的問題。

（三）高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步完善

依法治校是高校管理的理想模式，與高校辦學(xué)、管理、教育全過程息息相關(guān)，貫穿高校學(xué)生培養(yǎng)的各個環(huán)節(jié)。依法治校的核心在于理順高校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合理有序的內(nèi)部治理體系，做到各級部門權(quán)責(zé)分明，一切皆有法式。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高校管理結(jié)構(gòu)、運行、規(guī)制的重要體現(xiàn)和基本要求，表現(xiàn)為高校內(nèi)部各類主體之間權(quán)力的配置、制衡和利益獲得的制度設(shè)定、體制構(gòu)建、機(jī)制規(guī)劃。近幾年，高校內(nèi)部治理體制的建設(shè)工作取得了明顯的進(jìn)步，但也暴露出一些問題，例如，高校決策透明度欠缺、行政權(quán)力監(jiān)督不到位、各部門權(quán)力配置不合理、學(xué)術(shù)管理活動規(guī)范性不足等，與順暢、高效的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之間還存在一定的差距[4]。

四、高校依法治校的路徑

（一）增強(qiáng)法治能力，引領(lǐng)依法治校

近幾年，在依法治校方針的引領(lǐng)下，高校管理者的法治能力得到了顯著的提升，但與全面依法治校和實現(xiàn)高?？焖侔l(fā)展的目標(biāo)還有一定的距離。不斷提升高校管理者的法治能力以適應(yīng)日新月異的高校管理需求，是依法治校的關(guān)鍵。管理者的法治能力直接影響依法治校政策的貫徹和落實，因此，增強(qiáng)高校管理者的法治能力是高校實施依法治校的前提和基礎(chǔ)。高校管理者法治能力的提升可以從夯實法治知識、啟蒙法治理念、培育法治思維、養(yǎng)成法治方式幾個方面著手。

夯實法治知識要求管理者主動學(xué)法，同時也要求教育管理部門為高校管理者設(shè)計相應(yīng)的法治教育內(nèi)容。教育內(nèi)容的設(shè)計應(yīng)該從高校管理的困境出發(fā)，總結(jié)經(jīng)驗，不斷更新、發(fā)展，以適應(yīng)高校管理的新形勢和新要求。教育部門將法治理念融入法治教育中，通過日復(fù)一日、年復(fù)一年的重復(fù)，不僅可以增強(qiáng)高校管理者的法治能力，還能啟蒙高校管理者的法治理念。法治思維是法治能力運行的加速器，有效地發(fā)揮法治思維對實踐法治能力的加速作用，需要摒棄影響和阻礙法治思維形成的經(jīng)驗主義、限制政治思維的過度發(fā)展。法治方式是高校管理者法治能力的體現(xiàn)，增強(qiáng)管理者法治能力需要從改變法治方式著手，堅持唯法是從，克服對政策的依賴性，養(yǎng)成嚴(yán)格遵照法定程序辦事的好習(xí)慣。

（二）建立健全的規(guī)章制度，規(guī)范依法治校

高校的制度建設(shè)應(yīng)以保障師生思想自由為根本宗旨，制定出科學(xué)合理、內(nèi)容翔實、層次清晰的規(guī)章制度。首先，明確學(xué)校規(guī)章制度的制定主體，加大利益相關(guān)者的參與度。現(xiàn)代立法除需嚴(yán)格遵守立法程序外，還需充分考慮和吸納民眾的訴求[5]。高校應(yīng)確保師生表達(dá)意見渠道的通暢，保證師生能夠參與到學(xué)校規(guī)章制度的制定過程，特別是制定涉及師生重要利益的規(guī)章制度時，更應(yīng)增加師生的參與度。其次，規(guī)范規(guī)章制度的制定程序，建立健全規(guī)章制度制定之初的意見征求、制定過程中的專家咨詢和制度審查制度?？茖W(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ǔ绦蚴歉咝Ｒ婪ㄖ涡５幕颈ＷC。同時，制定高校規(guī)章制度時，要仔細(xì)考慮社會大環(huán)境，確保規(guī)章制度的制定符合社會主義核心價值觀和教育規(guī)律，做到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，并保持相對的穩(wěn)定性。

（三）優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)依法治校

優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是教育深化改革的有效路徑，也是實現(xiàn)依法治校的核心任務(wù)。優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的前提是弄清楚其混亂的原因。造成高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)混亂的主要原因包括：政治權(quán)力與行政權(quán)力界限模糊、學(xué)術(shù)權(quán)力影響力弱化、行政層級劃分過多等。首先，高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，以此為基礎(chǔ)，高校重大決定由黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長協(xié)商，共同處理。然而，現(xiàn)實中，由于缺少細(xì)節(jié)性的規(guī)定，使得高校政治權(quán)力與行政權(quán)力的界限模糊。優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，需要明確政治權(quán)力和行政權(quán)力的責(zé)任，實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長能夠各司其職，共同做好高校治理工作。其次，優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)需要為學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)展留有空間，避免高校因行政權(quán)力泛化，影響學(xué)術(shù)權(quán)力的運行。再者，我國高校的科層管理模式劃分明確且細(xì)化，基本上表現(xiàn)為教研室、系、院、校四個層級，每一個層級的管理輻射范圍較小，從最基層的教研室到頂層的校之間隔著兩個層級，而每增加一個中間層級，信息向下傳達(dá)的準(zhǔn)確度和效率便會有所下降。因此，優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，需要在條件允許的情況下，合理地設(shè)計科層管理層次，擴(kuò)大每一層級的管轄范圍，以便充分發(fā)揮管理職能。

（四）加強(qiáng)教育和法制宣傳，培育法治文化

有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分學(xué)生信任法律，并對法有一定的認(rèn)識[6]。然而，目前高校的法治文化建設(shè)進(jìn)程難以推進(jìn)，法治文化未能根植于校園文化，原因在于其脫離學(xué)生的日常生活。培育高校法治文化，首先應(yīng)該強(qiáng)化法治教育。教育旨在將國家的每一位公民培養(yǎng)成符合社會主義核心價值觀要求的合格公民，因此，不論是教育主管部門還是高校，都應(yīng)當(dāng)牢記教育的初心，高度重視大學(xué)生法治文化培育，夯實我國依法治國的基礎(chǔ)。其次，要培養(yǎng)學(xué)生的法律意識。通過組織并鼓勵學(xué)生參與法治實踐活動，讓學(xué)生在活動中輕松地了解更多的法律知識，為學(xué)生形成一個法治共同體，潛移默化地強(qiáng)化學(xué)生的法律意識。

結(jié)束語

隨著高校依法治校的不斷推進(jìn)，法治精神將深入人心，并為構(gòu)建和諧校園、培養(yǎng)法治人才奠定堅實的基礎(chǔ)。這不僅有助于提升高校管理的現(xiàn)代化、科學(xué)化、法制化水平，也是對黨的二十大依法治國戰(zhàn)略方針的積極響應(yīng)，對全面推進(jìn)法治國家建設(shè)具有重要意義。

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作者簡介：張鵬（1988— ），男，漢族，河北邢臺人，海南醫(yī)學(xué)院基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)與生命科學(xué)學(xué)院，研究員，博士。

研究方向：醫(yī)學(xué)教育、衛(wèi)生法。

唐天樂（1985— ），男，漢族，四川蓬安人，海南醫(yī)學(xué)院科技發(fā)展和學(xué)科建設(shè)處，教授，博士。

研究方向：醫(yī)學(xué)教育、環(huán)境毒理學(xué)。

郭向（1985— ），女，漢族，湖南益陽人，海南醫(yī)學(xué)院共青團(tuán)委員會，副研究館員，碩士。

研究方向：醫(yī)學(xué)教育、衛(wèi)生法。

符秋顯（1983— ），女，漢族，海南文昌人，海南醫(yī)學(xué)院黨委辦公室，副研究員，碩士。

研究方向：醫(yī)學(xué)教育、衛(wèi)生法。

基金項目：海南省高等學(xué)校教育教學(xué)改革研究項目，“海南自貿(mào)港建設(shè)背景下醫(yī)學(xué)院校環(huán)境毒理學(xué)課程思政建設(shè)”（項目編號：Hnjg2024-82）；海南醫(yī)學(xué)院黨建工作專項研究課題，“基于高水平醫(yī)科大學(xué)建設(shè)背景下加強(qiáng)高層次人才黨員發(fā)展工作研究——以衰老與腫瘤國際研究中心黨支部為例”（項目編號：DJYB202310）。