農(nóng)村土地制度改革對縣級政府財政壓力的影響研究

摘要： 在深化農(nóng)村土地制度改革、推進鄉(xiāng)村全面振興的進程中，理清農(nóng)村、土地與財政的內(nèi)在關系尤為重要。本文利用中國2010—2020 年縣級面板數(shù)據(jù)，運用雙重差分模型分析“三塊地”改革試點對縣級政府財政壓力的影響。研究結果表明，“三塊地”改革試點顯著緩解縣級政府財政壓力，尤其是在農(nóng)業(yè)縣和山地丘陵縣的財政效應更為明顯。因此，本文建議農(nóng)村土地制度改革應全面推進、因地施策并強化保障。

關鍵詞： 土地制度；財政壓力；“三塊地”改革試點

中圖分類號： F 301.1 文獻標志碼： A 文章編號： 1004–390X （2024） 06?0140?06

土地是農(nóng)民最基本的物質資料，是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)條件，土地制度是一切制度的基礎，是國家最為重要的生產(chǎn)關系安排。在新一輪農(nóng)村土地制度改革的過程中，統(tǒng)籌推進“三塊地”改革是核心內(nèi)容，也是最復雜、最困難、最敏感的內(nèi)容[1]。2015 年，全國人大常委會授權國務院在北京大興區(qū)等33 個試點縣級行政區(qū)，暫時調(diào)整實施土地管理法關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度等相關規(guī)定，調(diào)整期限兩次延長至2019 年底，形成了一系列可復制、可推廣、可受益的改革創(chuàng)新成果。2019 年8 月，十三屆全國人大常委會表決通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，將農(nóng)村土地制度改革的決策和試點成功經(jīng)驗正式上升至法律層面，試點改革邁向依法改革、全國鋪開。2023 年中央一號文件提出，深化農(nóng)村土地制度改革，扎實搞好確權，穩(wěn)步推進賦權，有序實現(xiàn)活權，讓農(nóng)民更多分享改革紅利。近年來，在上述改革法案的指引下，地方各級人大因地制宜，出臺相應辦法指導農(nóng)村土地制度改革實踐。整體而言，地方各級政府尤其是縣市區(qū)級政府推進力度大頻率提高，多措并舉，初顯成效。然而，應該注意的是，農(nóng)村土地制度改革實踐與政府的財政收支活動密切相關。一方面，縣市區(qū)級政府在實施改革時常常面臨財政壓力，這主要來源于城鄉(xiāng)差異、基礎設施建設以及公共服務等方面的資金需求。另一方面，縣市區(qū)級政府依靠土地創(chuàng)造財政收入，為推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設做出巨大貢獻?；诖?，本文重點審視農(nóng)村土地制度改革的財政效應，以構建“財政支農(nóng)，農(nóng)安財政”的良性循環(huán)，這對深化農(nóng)村土地制度改革、推進鄉(xiāng)村全面振興具有十分重要而現(xiàn)實的意義。

現(xiàn)有文獻較少分析農(nóng)村土地制度改革的財政效應，多數(shù)圍繞理論邏輯[2-3]與道路方向[4-6]、城鄉(xiāng)融合[7-8]與農(nóng)民增收[9-10]的角度來探討農(nóng)村土地制度改革。盡管個別研究涉及土地制度與財政的相互關系，但也多集中在土地財政的方面[11]，并且以定性分析為主，缺乏對農(nóng)村土地制度改革對縣級政府財政壓力影響的實證研究?；诖?，本文以“三塊地”改革試點為準自然實驗，利用縣級層面的財政收支等社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)，采用雙重差分模型實證檢驗農(nóng)村土地制度改革是否影響縣級政府財政壓力。

一、 理論分析與研究假說

“三塊地”改革是農(nóng)村土地制度改革的核心，涵蓋了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度等三個方面。其中，農(nóng)村土地征收主要包括縮小征地范圍、規(guī)范征地程序和提高征地補償?shù)?；集體經(jīng)營性建設用地入市主要包括明確土地入市規(guī)則、破除土地入市障礙和賦予農(nóng)民土地流轉權等；宅基地制度主要包括完善宅基地審批制度、建立宅基地自愿退出和有償轉讓機制等。

農(nóng)村土地制度改革旨在賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，提高農(nóng)民的消費能力和生活水平，這必然需要財政加大對農(nóng)村基礎設施、公共服務和社會保障的投入，以支持和鞏固改革的成果。因此，評估農(nóng)村土地制度改革對財政壓力的影響，需要從財政收入的角度進行分析，若農(nóng)村土地制度改革對財政收入產(chǎn)生負增長效應，或對財政收入產(chǎn)生的增長效應小于財政支出的增長效應，則會增加縣級政府財政壓力；反之，若對財政收入的增長效應大于財政支出的增長效應，則可以緩解縣級政府財政壓力。其理論邏輯在于：短期而言，農(nóng)村土地制度改革打破了傳統(tǒng)的地方政府壟斷土地出讓制度，削弱了土地財政的作用，導致政府財政收入的減少。長期來看，農(nóng)村土地制度改革通過一系列的程序優(yōu)化和機制創(chuàng)新，盤活農(nóng)村閑置土地資源，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入增加，釋放更多消費潛力，推動剩余農(nóng)村勞動力流向城市，促進城鄉(xiāng)融合和工業(yè)化發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟，形成財政收入增長的長效機制。

二、 實證設計

（一） 數(shù)據(jù)來源

“三塊地”改革試點主要集中在縣域地區(qū)，故本文所有的原始數(shù)據(jù)來源于《中國縣域統(tǒng)計年鑒》。在樣本區(qū)間上，首先，考慮到“三塊地”改革試點政策幾乎同時在2015 年發(fā)布，政策實施區(qū)分性不大，故本文以2015 年作為政策沖擊時間來評估“三塊地”改革試點的聯(lián)合效應[12]。其次，“三塊地”改革試點政策在2019 年底邁向依法改革、全國鋪開，為保留非試點縣域與試點縣域的政策沖擊差異，本文最終的樣本區(qū)間選擇在2010—2020 年。在樣本選擇上，本文采用縣域的20 000 多條面板數(shù)據(jù)，基于大樣本的可靠性與全面性，對于缺失值不再插值補齊，而是直接剔除。

（二） 變量選取

1. 核心解釋變量

“三塊地”改革是農(nóng)村土地制度改革的核心部分，本文以 “三塊地”改革試點的虛擬政策變量與虛擬時間變量的交乘項作為核心解釋變量。對于虛擬政策變量，未進行“三塊地”改革試點的縣域為控制組，賦值為0，進行“三塊地”改革試點的縣域為實驗組，賦值為1。對于虛擬時間變量，以“三塊地”改革試點的開始年份作為政策沖擊時點，在2015 年之前賦值為0，在2015年及之后賦值為1。由此，構建兩者的交乘項，并借助雙重差分模型估算交乘項的系數(shù)，從而得到“三塊地”改革試點政策的凈效應。

2. 被解釋變量

本文被解釋變量為縣級政府財政壓力。學術界普遍采用財政收支缺口作為財政壓力的代理變量，其優(yōu)勢在于直觀反映財政壓力來源于收入與支出的變動關系。本文借鑒曹春方等[13]的研究，采用財政收支缺口的占比來測算縣級政府財政壓力，即（一般公共預算支出?一般公共預算收入）/一般公共預算收入。

3. 控制變量

在縣級數(shù)據(jù)有限可得的約束下，為盡可能解決因遺漏變量而導致的內(nèi)生性問題，本文選擇的控制變量涵蓋經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)、社會與人口等多個層面，主要包括經(jīng)濟水平、工業(yè)水平、社會福利、農(nóng)業(yè)水平、糧食產(chǎn)量和人口規(guī)模。相關變量的描述性統(tǒng)計如表1 所示。

（三） 模型選擇

我國人口眾多，地域遼闊，不同地區(qū)的自然資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異較大，且這些基準差異會隨著時間的慣性和趨勢產(chǎn)生時間效應，從而對研究農(nóng)村土地制度改革與縣級政府財政壓力的因果關系造成困難。2015 年，我國啟動“三塊地”改革試點的實踐，不同縣域的政策沖擊差異為識別農(nóng)村土地制度改革的處理效應提供了一個難得的準自然實驗。為了實證研究農(nóng)村土地制度改革是否影響縣級政府財政壓力，本文利用這一準自然實驗來構造雙重差分模型，具體的基準模型如下：

Fispreit = β0 +β1Treatit +β2Controlsit+μi +λt +εit （1）

在式（1）中，i 表示地區(qū)， t表示年份，F(xiàn)ispreit"表示縣級政府財政壓力，Treatit表示i地區(qū)在第t年的“三塊地”改革試點狀態(tài)，Controlsit表示一系列控制變量，μi表示地區(qū)固定效應，λt表示年份固定效應，εit表示隨機擾動項。

三、 實證結果分析

（一） 基準回歸結果分析

在實證設計部分，本文的回歸模型是雙重差分模型。在回歸過程中，本文采用逐步加入控制變量的方法來進行回歸。表2 匯報了本文的基準回歸結果。列（1）是未加入任何控制變量時的回歸結果，可以發(fā)現(xiàn)，“三塊地”改革試點政策與縣級政府財政壓力的回歸系數(shù)為負，且在5%的水平上顯著，初步表明農(nóng)村土地制度改革能夠緩解縣級政府財政壓力。在列（2）～（7）中逐步加入其他控制變量，從回歸結果來看，縣級政府財政壓力的回歸系數(shù)在5% 的顯著性水平上保持為負，表明農(nóng)村土地制度改革能夠緩解縣級政府財政壓力的回歸結論基本穩(wěn)健。

（二） 平行趨勢檢驗

雙重差分模型的關鍵前提是滿足平行趨勢檢驗的假定，本文利用Jacobson 等[14]提出的事件研究法，以“三塊地”改革試點啟動當年為基準年來進行平行趨勢檢驗。平行趨勢檢驗結果如圖1所示，試點縣和非試點縣在政策實施前并無顯著差異，而在政策實施后存在顯著差異，通過平行趨勢檢驗的假定。

（三） 安慰劑檢驗

為進一步排除潛在的未觀測因素對基準回歸結果分析的影響，本文通過替換非試點縣域來進行安慰劑檢驗。在這一過程中，本文從樣本縣域中隨機抽取33 個作為假定的試點縣域①，并將其余縣域作為假定的非試點縣域，由此進行回歸分析，得到實施安慰劑效果的農(nóng)村土地制度改革對縣級政府財政壓力的系數(shù)估計值。之后，將這一過程重復1 000 次，每次計算出相應的系數(shù)估計值和P 值，并將系數(shù)估計值和P 值的分布情況進行直觀繪制。從圖2 中可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)系數(shù)估計值落在0 值附近并服從正態(tài)分布，且多數(shù)回歸結果并不顯著。這表明農(nóng)村土地制度改革對縣級政府財政壓力的緩解作用并非由其他未觀測因素所驅動。

（四） 穩(wěn)健性檢驗

為驗證基準回歸結果的穩(wěn)健性，本文進行一系列的穩(wěn)健性檢驗，具體檢驗方式如下：第一，傾向得分匹配?雙重差分模型（PSM-DID）。為克服系統(tǒng)性差異和樣本選擇偏差的問題，本文采用1∶5 的近鄰匹配方式進行PSM-DID 回歸。第二，調(diào)整標準誤。為保證基準回歸結果不會因聚類層級的選擇而發(fā)生顯著變化，本文采用城市層面的聚類穩(wěn)健標準誤進行回歸。第三，加入基準變量。如果農(nóng)村土地制度改革與地區(qū)的經(jīng)濟優(yōu)勢、政治地位等因素有關，那么這些因素在時間序列上的差異可能產(chǎn)生非隨機性選擇的潛在偏差，因此，本文引入是否為長江經(jīng)濟區(qū)和是否為省級、副省級城市的虛擬變量與時間趨勢項的交乘項，再進行雙重差分模型的回歸。第四，雙邊縮減樣本。為避免極端異常值造成基準回歸結果的偏誤，本文對所有樣本分別進行5% 的雙邊截尾和縮尾處理后，再進行回歸分析。第五，提前政策沖擊時點。為避免“三塊地”改革試點的財政效應是由時間變化引起的，本文構建試點政策沖擊時間提前1 年和2 年的時間虛擬變量，結果表明，提前試點政策時間虛擬變量的系數(shù)估計值均在10%的水平上未通過顯著性檢驗。上述穩(wěn)健性檢驗結果如表3 所示，可以證明農(nóng)村土地制度改革能夠緩解縣級政府財政壓力的回歸結論相當穩(wěn)健。

（五） 異質性分析

1. 基于縣域定位差異的異質性分析

本文參考孫學濤等[15]的研究，將縣域按照是否為縣級市、市轄區(qū)劃分為農(nóng)業(yè)縣與工業(yè)縣，以探究不同縣域定位下農(nóng)村土地制度改革對縣級政府財政壓力影響的差異，回歸結果如表4 所示?？梢园l(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地制度改革對農(nóng)業(yè)縣的財政壓力的系數(shù)估計值為負，且在5% 的統(tǒng)計水平上顯著，但對工業(yè)縣的財政壓力的影響并不顯著。這表明農(nóng)村土地制度改革可以緩解農(nóng)業(yè)縣的財政壓力，但并不會顯著改善工業(yè)縣的財政壓力，可能的解釋是：農(nóng)業(yè)縣以農(nóng)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，存在更多的閑置土地資源被有效利用，農(nóng)村土地制度改革增加農(nóng)民的收入水平，釋放更多的消費潛力，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和規(guī)?；?，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，可形成財政穩(wěn)定增長的長效機制。工業(yè)縣以工業(yè)和服務業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，財政收入更多依賴于工業(yè)稅收和企業(yè)所得稅等，農(nóng)村土地制度改革對這些產(chǎn)業(yè)的影響可能不如對農(nóng)業(yè)直接，所產(chǎn)生的財政收入增長效應較小，從而不會顯著地影響財政壓力。

2. 基于縣域地形差異的異質性分析

本文參考封志明等[16]的研究，以地形起伏度判斷縣域地形類型，地形起伏度不高于0.5 為平原縣，高于0.5 為山地丘陵縣，并對此進行分組回歸，回歸結果如表4 所示?？梢园l(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地制度改革對山地丘陵縣的財政壓力的系數(shù)估計值在5% 的統(tǒng)計水平上顯著為負，但對平原縣的財政壓力的影響并不顯著，這表明農(nóng)村土地制度改革可以緩解山地丘陵縣的財政壓力，但并不會顯著緩解平原縣的財政壓力，可能的原因是：平原縣通常交通便利、自然條件優(yōu)越，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，工業(yè)和服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對財政收入的貢獻較大，農(nóng)村土地制度改革的影響相對減弱。此外，平原縣在改革過程中，可能面臨較大的土地征用和流轉壓力，涉及的利益協(xié)調(diào)與補償問題更為復雜，影響改革的效果。山地丘陵縣經(jīng)濟相對欠發(fā)達，農(nóng)業(yè)占比較高，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整空間大，農(nóng)村土地制度改革的財政效應在較小的經(jīng)濟規(guī)模中體現(xiàn)得更為充分，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收，以及城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)升級，增加財政收入，緩解財政壓力。

四、 結論和建議

在深化農(nóng)村土地制度改革、推進中國式現(xiàn)代化的進程中，如何理清農(nóng)村、土地與財政的內(nèi)在關系尤為重要。本文基于2010—2020 年中國縣級面板數(shù)據(jù)，運用雙重差分模型分析了“三塊地”改革試點對縣級政府財政壓力的影響。研究結果表明，“三塊地”改革試點顯著緩解了縣級政府的財政壓力，尤其是在農(nóng)業(yè)縣和山地丘陵縣的作用效果更為明顯，而在工業(yè)縣和平原縣的作用效果不顯著。這表明“三塊地”改革通過優(yōu)化土地資源配置和激活經(jīng)濟增長，對緩解財政壓力具有一定的實際效果，但影響因縣域定位和地形差異而有所不同。因此，本文認為：第一，推動全國范圍內(nèi)農(nóng)村土地制度改革，完善土地管理與流轉機制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，形成“財政支農(nóng)，農(nóng)安財政”的良性循環(huán)。第二，制定因地制宜的農(nóng)村土地制度改革政策，對于農(nóng)業(yè)縣和山地丘陵縣，應重點優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置；對于工業(yè)縣和平原縣，應根據(jù)其產(chǎn)業(yè)基礎制定適應性政策，以促進經(jīng)濟平衡發(fā)展。第三，加大財政支農(nóng)力度，設立專項財政補貼以緩解初期財政壓力，完善地方基礎設施建設與公共服務，確保改革長期效果的實現(xiàn)。

[ 參考文獻 ]

[1]王健， 馮雨豪， 吳群. “三塊地”改革是否影響地方政府土地財政收入[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟， 2022（（2）： ）： 25.

[2]楊一介. 論農(nóng)村土地制度改革的整體性[J]. 云南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學）， 2024， 18（5）： 111. DOI： 10.12371/j.ynau（s）.202404113.

[3]劉超. 面向共同富裕的農(nóng)地“三權分置”改革： 理論邏輯與實踐路徑[J]. 當代經(jīng)濟研究， 2023（11）： 93. DOI：10.3969/j.issn.1005-2674.2023.11.010.

[4]張安錄. 中國農(nóng)村土地制度改革的邏輯： 評《農(nóng)村土地制度改革的中國故事： 地方政府行為的邏輯》[J]. 中國土地科學， 2022， 36（11）： 135. DOI： 10.11994/zgtdkx.20221025.153627.

[5]石寶峰， 王瑞琪. 中國農(nóng)村土地制度改革的歷史進程、理論邏輯與未來路徑[J]. 中州學刊， 2023（10）： 39. DOI：10.3969/j.issn.1003-0751.2023.10.006.

[6]李懷， 于曉媛. 農(nóng)村土地制度改革與中國式現(xiàn)代化“三農(nóng)”道路探索[J]. 東岳論叢， 2024， 45（4）： 114. DOI： 10.15981/j.cnki.dongyueluncong.2024.04.014.

[7]陳雨生， 孫召發(fā)， 韓楊， 王艷梅， 張瑛. 農(nóng)村土地制度改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑與機制[J]. 經(jīng)濟地理， 2023，43（5）： 36. DOI： 10.15957/j.cnki.jjdl.2023.05.005.

[8]陳磊， 姜海， 田雙清. 縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與農(nóng)村土地制度改革： 理論邏輯與實現(xiàn)路徑[J]. 中國土地科學， 2022，36（9）： 20. DOI： 10.11994/zgtdkx.20220905.093023.

[9]周力， 沈坤榮. 中國農(nóng)村土地制度改革的農(nóng)戶增收效應： 來自“三權分置”的經(jīng)驗證據(jù)[J]. 經(jīng)濟研究， 2022，57（5）： 141.

[10]金文成. 深化農(nóng)村土地制度改革， 賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權益[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理， 2022（6）： 23. DOI： 10.3969/j.issn.1674-9189.2022.06.007.

[11]王玉波. 農(nóng)村建設用地入市影響土地財政區(qū)域效應[J].經(jīng)濟地理， 2016， 36（5）： 159. DOI： 10.15957/j.cnki.jjdl.2016.05.022.

[12]張云輝， 汪洋. “三塊地”改革對縣域經(jīng)濟發(fā)展的影響研究[J]. 農(nóng)林經(jīng)濟管理學報， 2022， 21（6）： 754. DOI： 10.16195/j.cnki.cn36-1328/f.2022.06.81.

[13]曹春方， 馬連福， 沈小秀. 財政壓力、晉升壓力、官員任期與地方國企過度投資[J]. 經(jīng)濟學（季刊）， 2014，13（4）： 1415. DOI： 10.13821/j.cnki.ceq.2014.04.008.

[14]JACOBSON L， LALONDE R J， SULLIVAN D G. Earnings"Losses of Displaced Workers[J]. American Economic Review， 1993， 83（4）： 685.[14]

[15]孫學濤， 于婷， 于法穩(wěn). 數(shù)字普惠金融對農(nóng)業(yè)機械化的影響： 來自中國1869個縣域的證據(jù)[J]. 中國農(nóng)村經(jīng)濟，2022（2）： 76.

[16]封志明， 張丹， 楊艷昭. 中國分縣地形起伏度及其與人口分布和經(jīng)濟發(fā)展的相關性[J]. 吉林大學社會科學學報， 2011， 51（1）： 146. DOI： 10.15939/j.jujsse.2011.01.017.