城鎮(zhèn)化效率的現實問題、成因機理與政策選擇

黃忠華　杜雪君

摘要：城鎮(zhèn)化是未來中國經濟增長和轉型的重要引擎。通過分析當前城鎮(zhèn)化面臨的效率問題，包括城鎮(zhèn)化土地利用效率低下，城鄉(xiāng)和城市雙重二元結構，城市環(huán)境惡化和城市體系結構不合理等問題，剖析其主要原因。提升城鎮(zhèn)化效率，政府應改革土地制度、加強城市公共品的有效供給、糾正扭曲的城市體系結構，完善城市空間發(fā)展規(guī)劃并采取可持續(xù)的城市發(fā)展戰(zhàn)略。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化效率，土地制度，二元結構，城市體系結構

中圖分類號：F299.23 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）11-0069-74 收稿日期：2016-09-08

1 引言

中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技被諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨譽為將影響人類21世紀的兩件重大事情。黨的十八屆三中全會提出的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，正在深刻改變著中國城鎮(zhèn)化的格局、速度和質量。繼續(xù)深入推進城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和提高城鎮(zhèn)化質量，一個亟需解決的重要問題是，如何使城鎮(zhèn)化發(fā)展更有效率？我國城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%快速發(fā)展至2015年的56.1%，堪稱奇跡。然而，當前城鎮(zhèn)化發(fā)展也面臨嚴重的效率問題：從單城市來看，城鎮(zhèn)化代價過高，高投入、大擴張和高污染明顯，宜居性差（吳敬璉，2012）；從城市間來看，城鎮(zhèn)體系不盡合理，城鎮(zhèn)運行效率很低，城鎮(zhèn)集聚和分工協(xié)作不足（Au和Henderson，2006；Lu和Wan，2014）。世界銀行和國務院發(fā)展研究中心2014年發(fā)布中國城鎮(zhèn)化研究報告《中國：推進高效、包容和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》，將效率放在城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要位置，探討如何通過土地、戶籍和財政制度改革實現高效、包容和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化?？梢?，提升城鎮(zhèn)化效率對落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和未來城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。

以浙江為例，盡管其城鎮(zhèn)化水平從1978年的14%快速增加到2015年的65.8%，但依然存在粗放式發(fā)展、集聚不足、大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調等問題（錢陳和史晉川，2006）。如何從現行粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展向空間集聚、資源節(jié)約的集約型城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化效率，是進一步推進城鎮(zhèn)化和實現新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵所在。

本文主要總結分析當前城鎮(zhèn)化面臨的效率問題，診斷其原因和機理，并探討提升城鎮(zhèn)化效率的政策選擇，為提升城鎮(zhèn)化效率提供參考和建議。

2 城鎮(zhèn)化效率問題剖析

當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨嚴重的效率問題，突出表現在以下幾方面。

2.1 土地投入代價過大，土地利用效率低下

低價征地為基礎的圈地造城運動，攤大餅式地推進城鎮(zhèn)化極大浪費了稀缺的土地資源，并造成土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化嚴重脫節(jié)（楊麗霞等，2013）。2000-2014年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增加了128.44%，而城鎮(zhèn)人口只增加了63.19%，土地城鎮(zhèn)化速度約是人口城鎮(zhèn)化的2倍。從供地結構來看，土地要素并未向城鎮(zhèn)化效率高的城市和地區(qū)進行更多供給和配置，近年來建設用地配置偏向中西部地區(qū)，而東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展效率和土地利用效率相對較高，其用地指標卻越來越緊（陸銘等，2015）。城鎮(zhèn)化進程中土地未按照效率原則和市場方式進行配置，降低了我國城鎮(zhèn)化效率（黃忠華和杜雪君，2014a；黃忠華和杜雪君，2014b）。

2.2 雙重二元結構阻礙城市人力資本和生產率提高，加劇分配不公，并威脅可持續(xù)發(fā)展

一方面，低價征地推進的城鎮(zhèn)化，導致幾千萬失地農民無法充分共享城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的紅利，也無法使其在城市充分就業(yè)和融入城市生活。另一方面，2.6億左右的農民工雖然在城鎮(zhèn)就業(yè)，但未能享受城鎮(zhèn)的基本公共服務，也未能真正實現市民化。這種雙重城鄉(xiāng)二元結構阻礙了城市人力資本提升，導致城市生產率和產業(yè)技術提升緩慢，惡化收入分配，激化社會矛盾，造成城鎮(zhèn)化發(fā)展的非包容性，非平衡性和不可持續(xù)性（Lu和Wan，2014）。

2.3 城市環(huán)境問題加劇

當前我國城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的空氣污染、交通擁堵和水污染等環(huán)境問題不斷加劇，影響了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，犧牲了城鎮(zhèn)化的環(huán)境效率。根據世界銀行《世界發(fā)展指標2006》，全球空氣污染最嚴重的20個城市中有16個在中國。城市生態(tài)環(huán)境質量下降引起的健康成本增加，影響城市人力資本和生產率水平，最終降低了城鎮(zhèn)化的經濟效率。城市生態(tài)環(huán)境質量下降與忽視生態(tài)環(huán)境價值的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略有關。習近平總書記科學詮釋了生態(tài)環(huán)境與生產力的關系，提出保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的發(fā)展理念。我們應將保護和改善生態(tài)環(huán)境放在城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的核心地位，在城鎮(zhèn)化效率中考慮環(huán)境因素，不斷改善城市環(huán)境問題，實現城市經濟、環(huán)境與社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.4 城市內部空間結構不合理，效率低下

首先，城市無序蔓延導致居民就業(yè)和居住空間失配。各種配套設施布局不合理，使得居民生活半徑不斷被拉大，降低了城市活力和居民的生活質量。其次，城市內部用地比例嚴重失衡，工業(yè)用地比重遠大于居住用地，我國城市工業(yè)用地面積比重一般在25%以上，有些甚至超過35%，高于國外一般15%的水平（胡存智，2012）。據筆者對浙江11個地級市土地出讓統(tǒng)計發(fā)現，2003-2013年工業(yè)和商住用地出讓面積比例平均約在1.5：1，遠高于發(fā)達國家相應比例。城市內部空間結構失衡，工業(yè)用地供應過多，商住用地比重過小，引起房價和居民生活成本過快上升，影響城市可持續(xù)發(fā)展和社會福利（Tao等，2010）。

2.5 城鎮(zhèn)體系結構不合理，缺乏分工協(xié)作，城鎮(zhèn)運營效率低下

城市內部制造業(yè)和服務產業(yè)混雜，城市之間分工和協(xié)作不合理，不能很好地發(fā)揮集聚經濟效應，產業(yè)集聚和城市運營效率不足（吳敬璉，2012）。Au和Henderson（2006）對中國城市的實證研究發(fā)現，51%-62%的中國城市規(guī)模過小，扭曲的城市體系導致的城市生產率損失至少在17%以上。王小魯（2010）的研究也表明，我國城市平均規(guī)模偏小，集中度不足，經濟效率偏低。當前就城鎮(zhèn)規(guī)模的合理分布仍有爭議，不少專家擔心大城市帶來的城市病，試圖控制大城市規(guī)模，而主張將資源投入偏向小城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)，也有不少專家質疑這將降低城鎮(zhèn)化的整體效率（費瀟，2015）。

3 城鎮(zhèn)化效率問題成因及機理分析

3.1 土地產權制度缺陷

我國現行土地價格扭曲、低價征地是城鎮(zhèn)化低效擴張和蔓延的誘因（吳敬璉，2012）。人多地少是我國基本國情，然而土地的浪費和低效利用更凸顯了城鎮(zhèn)化效率低下問題（黃忠華和杜雪君，2014）。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展占用的土地遠大于其他國家，我國GDP每增長1%所消耗的耕地量是日本同期的10倍左右（黨國英，2010）。

3.2 市場的作用發(fā)揮不暢

城鎮(zhèn)化本應是各種要素和經濟活動在受市場力量影響在城市自然集聚的結果。在有效市場下，城市的規(guī)模、空間布局和產業(yè)結構都會通過集聚經濟作用和價格引導而實現有效配置（王小魯，2010）。國外的城鎮(zhèn)化發(fā)展主要受市場因素影響（錢陳和史晉川，2006），比較而言我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中市場的作用和力量發(fā)揮不暢，市場在城鎮(zhèn)化要素和資源配置中所起的作用還有待深入和完善。

3.3 行政導向明顯、政府職能錯位

政府職能錯位和行政主導的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式將扭曲城鎮(zhèn)化效率。政府應在基礎設施、公共品提供和環(huán)境治理方面發(fā)揮作用，彌補市場失靈（陳釗和陸銘，2012），然而在現行地方政府城市經營的模式下，城市規(guī)模、布局和產業(yè)結構極易受官員意志影響。政府的影響還體現在根據城市等級來配置資源和圈定規(guī)模，結果導致“攤大餅、造大城”無效的城鎮(zhèn)化發(fā)展（吳敬璉，2012）。

3.4 城鄉(xiāng)要素流動不暢，城鎮(zhèn)化要素配置效率低下

城鄉(xiāng)要素流動既是市場經濟的自然結果，也是實現城鎮(zhèn)集聚經濟的前提。當前單向、固化的城鄉(xiāng)要素流動機制阻礙了城鎮(zhèn)化效率的提高。城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求是勞動和資本等各種要素不斷向高效率的城市和地區(qū)流動，然而現行控制大城市規(guī)模和限制農民工進城的措施，限制了要素的自由流動，阻礙了城鎮(zhèn)化可能帶來的集聚效應。只有增強農民工的城鎮(zhèn)定居能力，才能更好地提升城鎮(zhèn)人力資本，增強整個社會效率和城鎮(zhèn)活力（費瀟，2015）。

3.5 城鎮(zhèn)化發(fā)展科學規(guī)律認識不足

城鎮(zhèn)化的本質和動力是集聚經濟，要更有效地發(fā)展城鎮(zhèn)化，關鍵是發(fā)揮好集聚經濟的作用。集聚經濟既有學習、共享和匹配等收益，也有擁堵、空氣污染等負向外部性（Desmet和Rossi-Hansberg，2013）。城鎮(zhèn)的最優(yōu)規(guī)模取決于集聚經濟的收益和成本，集聚經濟的邊際收益和邊際成本相等時，城鎮(zhèn)達到最優(yōu)規(guī)模，因此，城市規(guī)模不是越大越好。不同產業(yè)在不同城市集聚的收益和成本也不同，因此不同城市的產業(yè)結構是不同的，如紐約、倫敦等國際性大城市是天然的金融中心，而制造業(yè)在交通便利的中小城市更有效率。小城市一般是專業(yè)化、地方化經濟，而大城市一般是多樣化的城市經濟。城鎮(zhèn)化效率是城鎮(zhèn)化過程中各種“投入”與“產出”的關系和表現（戴永安，2010）?！巴度搿焙汀爱a出”不僅是物質和顯性的投入和產出，更包括非物質和隱性的投入和產出，如社會和環(huán)境方面。對這些規(guī)律認識不清，導致我國當前城鎮(zhèn)化發(fā)展盲目求大求全，產業(yè)同構和重復現象嚴重，降低了集聚經濟的作用和城鎮(zhèn)化效率。

4 城鎮(zhèn)化效率提升的政策選擇

為提升當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展效率，應走“大中小城市和城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，實現集約、智能、綠色和低碳的可持續(xù)城鎮(zhèn)化”道路。主要的推進機制是實現要素充分自由流動，讓生產要素在地區(qū)和城鄉(xiāng)間自由流動，提升經濟的集聚發(fā)展和地區(qū)經濟的有效分工。具體而言，筆者認為應考慮以下政策和措施。

4.1 改革土地產權制度，理順土地價格機制

現行低價征地為基礎的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式助推城市土地利用低效利用和浪費（世界銀行和國務院發(fā)展研究中心，2014）。應落實農民的土地財產權益，既可遏制城市低效蔓延，又可讓失地農民分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，還可改善收入分配。

4.2 加強城鎮(zhèn)公共品的有效供給

地方政府負責有效提供城鎮(zhèn)公共品的重要職責（陳釗和陸銘，2012）。當前城鎮(zhèn)公共品供給的數量和質量與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和速度不相適應，是制約城鎮(zhèn)化效率提升的重要原因。雖然硬性城鎮(zhèn)公共品如公路、機場等有了快速增長，但軟性公共品如學校、醫(yī)院等還面臨短缺。總體而言，城鎮(zhèn)公共品供給與居民的需求還存在總量不平衡、結構不合理、空間不匹配等問題。

4.3 建立高效、包容和可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

應倡導以人為本、更高質量和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，以適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標和經濟新常態(tài)。需改變以往高投入、高消耗和低效益的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式；需改變以往限制農民工城市定居、享受城市公共服務的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式；需改變以往那種高污染，忽視生態(tài)環(huán)境價值的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式（陳立泰和梁超，2014）。此外，還需建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資模式，改變地方政府以往土地財政依賴模式。

4.4 完善城市空間發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化城市空間發(fā)展效率

傳統(tǒng)攤大餅、不注重空間發(fā)展效率的低效城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已不適合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要。必須完善城市的空間發(fā)展規(guī)劃，在統(tǒng)一的空間上統(tǒng)籌規(guī)劃和合理布局各項經濟活動和功能設施，促進土地的混合利用和高效開發(fā)，完善城鎮(zhèn)基本公共服務均等化分布，改變以往城鎮(zhèn)功能過于集中，空間布局混亂，集聚但不經濟的現象。

4.5 糾正扭曲的城市體系結構

應重塑地方政府發(fā)展城鎮(zhèn)化的激勵，轉變以往貪大求全的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，建立高效、宜居的城鎮(zhèn)化發(fā)展激勵和考核體系。改變城市資源分配的等級制結構，建立分權的財政體制，讓地方有充分自由和資源來探求適應地方經濟的最優(yōu)城市規(guī)模和體系結構，并根據當地稟賦和優(yōu)勢來不斷修正和優(yōu)化。

4.6 學習與借鑒國際經驗

世界主要發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的國際經驗為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了豐富借鑒。如英國是世界上城鎮(zhèn)化最早開始和率先完成的國家，英國大城市和小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式對我國具有重要的借鑒意義。歐洲宜居城市與美麗鄉(xiāng)村共存的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展特色與經驗對我國消除城鄉(xiāng)二元結構具有重要的啟示意義。美國發(fā)展大城市的特色和經驗對我國也具有重要的參考價值。

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作者簡介：

黃忠華，浙江工業(yè)大學經貿管理學院副教授、碩士生導師，研究方向為土地、住房與城市發(fā)展。

杜雪君，浙江科技學院經濟管理學院副教授，研究方向為土地政策與房地產稅收。

基金項目：

本文為浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題一般項目（15NDJC163YB；15NDJC185YB）、國家自然科學基金項目（71373243；71203197）和浙江省軟科學研究重點項目（2016C25003）資助。