公共住房退出的影響因素、決策與阻滯治理

李進濤　涂姍

摘要：全面掌握國內外公共住房退出的研究成果，對開展我國公共租賃住房退出研究具有重要的借鑒意義。運用文獻法和歸納法，介紹了國外公共住房退出的租戶個體、社會經濟及文化等影響因素，租戶退出決策機理及應對公共住房退出阻滯的治理路徑；結合國內該領域研究的現狀，提出了從視角、內容、方法等方面開展我國公共租賃住房退出研究的建議。

關鍵詞：公共住房退出，影響因素，決策，阻滯治理，文獻

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）11-0060-68 收稿日期：2016-09-05

2010年以來，我國公共租賃住房建設進入高峰期，與廉租房并軌運行后，公共租賃住房規(guī)模將更加龐大。推進不再符合資格條件的租戶有序地退出公共租賃住房，是影響公共租賃住房可持續(xù)性發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。然而，2011年以來，在北京、上海、吉林、湖北等省市陸續(xù)開展的大規(guī)模保障性住房核查、清退行動中，保障性住房“退出難”（主要是廉租房）逐步顯露出來，相關報道大量見諸報端，嚴重影響著公平、效率分配公共租賃住房的秩序。如何有效地應對公共租賃住房退出問題，開展退出誘因、行為機理及治理顯得迫切而重要。

扮演“安全網”角色的公共住房通常被視為關鍵公共服務之一，是許多發(fā)達國家社會福利政策的重要組成部分，也是社會政策研究的重點。本文試圖梳理國內外關于公共住房退出研究的主題及特征，總結研究進展，并展望進一步研究的可能方向，為深入開展公共租賃住房退出研究提供參考借鑒，為實現公共租賃住房有序退出提供理論和實踐依據。

1 術語

與公共住房（Public Housing）類似的術語還有社會住房（Social Housing）、可支付住房（Affordable Housing）、社區(qū)住房（Community housing）等，因其權屬由國家（聯邦）、地方或非營利機構擁有而存在不同的稱呼。一般地，公共住房專指由國家（聯邦）、 省或市政府擁有完全產權的房屋單位。社會住房則指受公共資金資助或由資本、營運基金支持的非營利和合作性住房。在有的國家或地區(qū)，社會住房與可支付住房常常交替使用，而在有的地區(qū)，上述4個術語有不同的含義、分配目標及準則。即使同一術語在不同的國家其定義也非完全一致。雖然以上各類住房存在名稱和含義上的差異，但都具有政策導向性、非營利性、租金（價格）低廉等基本特征。在本文中，對公共住房、社會住房、可支付住房等的含義不作區(qū)分。

2 公共住房退出的影響因素

2.1 居民社會經濟特征

研究顯示，人口、年齡、性別、家庭結構、種族、收入水平、人力資本等家庭社會經濟特征對退出公共住房產生了顯著的影響。年輕人、男性往往能更迅速地退出住房救助，而老年人家庭離開公共住房的幾率顯著地低于年輕人家庭，戶主為殘障人士的家庭也不易從公共住房中搬出。從性別上看，女性較男性難以從公共住房中退出，這一結論也得到其他學者的支持。從家庭成員構成看，單親家庭、單身人士往往在公共住房中居留的時間比夫婦兩口的家庭要長久一些，并隨著戶主年齡增長離開公共住房的概率呈下降態(tài)勢。同樣地，帶小孩的黑人單身母親居留的時間也比較長。雖然基本經濟狀況是家庭決策繼續(xù)居住或遷出公共住房的顯著性因素，但收入水平對公共住房退出的影響并不一致。一般地，收入較高以及還有投資收益的家庭更容易退出住房救助。但有學者發(fā)現收入對退出公共住房救助項目的影響不顯著。收入相對較高的家庭很少有可能退出社會住房，收入水平與社會住房退出之間的關系比預想的要復雜得多。人力資本也是影響公共住房退出的積極因素，教育程度高、高技能群體容易進入勞動力市場而退出社會救助項目，與退出住房救助有正相關關系，符合受教育程度與福利退出呈正相關的觀點。此外，家庭生命周期、工作經驗在住房救助退出決策中扮演著重要角色。

2.2 居住持續(xù)時間

國外學者在選取時間段、國家、樣本區(qū)域等方面存在差異，受助家庭在公共住房中持續(xù)居住的時間也不盡相同。例如，以美國住房與城市發(fā)展署（HUD）統計數據測算，發(fā)現多數住房救助在5年內就可結束，大部分在10年內也可結束。紐約公共住房退出率在10年左右達到峰值。其他學者同樣用HUD的數據，發(fā)現典型的公共住房租期要持續(xù)4.7年，平均時長在3.2-8.44之間（其中，有小孩的非老年人、非殘疾人家庭最短，老年人家庭最長），約35%-40%的家庭的租期要超過7年。對澳大利亞的研究顯示，典型的承租期分別是約3年（單身或單親家庭）和2.3年（夫婦），有相當數量的家庭（約30%-35%）的承租期超過5年。

人口特征、教育背景以及勞動力市場狀況對居住時長扮演著重要的作用，但也有研究顯示人口、教育、就業(yè)、健康、精神狀況等因素對居住時長的影響并不顯著。那些優(yōu)先得到住房配置和獲得住房救助越多的家庭居住公共住房的時間越長，而收入較高的就業(yè)租戶則短得多。公共住房租金的正向變化會對租期產生負面影響，租金高的區(qū)域租賃期更短。

居住時長對公共住房退出的影響有兩種代表性的觀點。一種是居住時長對退出有負面影響。隨著居住時間增加，遷出公共住房的可能性顯著下降，到達一定年限（6-7年）后，幾乎沒有退出的可能性，其重要原因是這些住戶對公共住房產生了較強的“福利鎖”（Warfare Lock）效應。更進一步地，隨著時間的延長，退出低收入鄰里的概率呈現出快速下降的特點。另一種觀點是，住房受救助時間與退出無關。例如，在美國，部分公共住房項目退出率與受救助時間無關。針對挪威的住房救助研究顯示，退出的概率與接受補貼的時間長短沒有關系。在瑞典，隨著受救助時間的增長，受助人退出住房補貼的比率并未下降。

2.3 就業(yè)

公共住房的福利性質對退出產生利弊兼占的影響，主要體現在就業(yè)方面，進而對退出發(fā)生作用。

理論上，研究認為住房救助會給受助人的工作帶來積極的影響。第一，受助人的住房更加穩(wěn)定、安全，能使他們更加有效地尋找就業(yè)機會，對就業(yè)狀況會產生積極的影響。第二，住房救助可以幫助失業(yè)人群離就業(yè)機會更近一些。第三，住房救助可以彌補受助人用于照顧家庭成員及通勤等與工作相關的開支，使工作得以保持。

然而，在實踐中，實證結果與理論的吻合度較差，僅少數研究支持公共住房對就業(yè)的積極影響，仍缺乏確鑿證據佐證該觀點。更多的實證研究顯示公共住房對租戶就業(yè)產生負面影響。對英國社會住房深入調研發(fā)現，從理論上看低于市場的社會住房租金應該能提升工作積極性，但居住在社會住房中的租戶無業(yè)的比率比較高，遠高于那些同樣處于不利境地但未居住社會住房的居民。

針對澳大利亞公共住房承租人的研究發(fā)現，承租人有工作的比例遠低于私房承租人的比例。公共住房因其收入資格要求也抑制人們工作的努力程度。類似地，美國芝加哥的住房券降低了身強力壯的成年人參與就業(yè)的程度，沒有證據支持特定住房機制能提升工作的假設。從實踐看，公共住房惡化了承租人的就業(yè)前景，進入公共住房影響就業(yè)參與，從而降低租戶退出公共住房的可能性。

也有觀點認為，缺乏有效證據支持搬進救助性住房后將降低受助人的就業(yè)率和收入，住房救助也很少獨立地影響到參與者的就業(yè)。

2.4 公共住房退出的障礙

研究顯示，有相當部分的租戶是有很大潛力退出公共住房并遷入非救助性住房的，但現實中客觀存在的個人、家庭及外部障礙制約了租戶從公共住房中退出。

2.4.1 個人或家庭障礙

個人、家庭客觀存在的障礙與實現經濟獨立有著密切的內在聯系。公共住房租戶不得不面臨的個人、家庭障礙制約了他們從事有償工作，從而減少對公共住房的依賴。這些障礙包括糟糕的健康狀況、需要照顧的家人、不穩(wěn)定的家庭及缺乏工作技能。一般情況下，住房受助人較其他人更易罹患心理健康疾病，背負精神問題標簽，導致社會對他們不理解，難以獲得穩(wěn)定的工作。在女性人群中，有小孩的婦女因為照顧小孩或其他家庭成員，無暇顧及連續(xù)的工作，使她們難以在經濟上獨立。

例如，2007年澳大利亞一項家庭、收入和勞動力調查顯示，在工作適齡婦女中，57%的人要照看小孩，29%的人因為自己或家庭成員的原因在工作時間上沒有保障。經歷過家庭暴力或虐待，家庭成員吸毒或酗酒的人容易導致壓力、焦慮和抑郁，在其一生中的機會也可能面臨著不利的影響，在搬進公共住房后，也難以獲得穩(wěn)定、長期的工作，實現經濟自立。受缺乏學校教育影響，公共住房承租人中缺乏工作技能的也較為常見，導致經濟獲利能力也不足。

2.4.2 私人住房市場

租戶從社會住房退出反映其經濟狀況已得到改善，但并不一定意味著就能夠維系市場住房租約，獲得可替代住房對住房救助退出起決定性作用，并且租戶從公共住房轉向私人租賃市場也能獲得更大范圍的個人選擇。然而，私人市場上較高的租金、弱化的權屬保障、苛刻的信用記錄要求等使退出者面臨極大的挑戰(zhàn)，還不如住在社會住房里。例如，有研究顯示，當市場租金上漲時，從公共住房中遷出的家庭會顯著降低。

2.4.3 地區(qū)經濟狀況

一個地區(qū)整體經濟狀況也對居住公共住房持續(xù)時間長短起著重要的決定性作用。在經濟繁榮的地區(qū)，工作機會多，窮人將很容易找到工作或獲得高收入，有助于擺脫貧困。因此，強勁的地區(qū)經濟有助于縮短居住公共住房時間。

2.4.4 其他障礙

研究還發(fā)現，低收入者工作地點與住址較遠（交通不便），容易受到就業(yè)歧視，工作不穩(wěn)定也是其退出住房福利的障礙。另外，可替代住房區(qū)域犯罪率高、住房狹小也阻礙了租戶搬出公共住房。

2.5 福利依賴與貧困文化

住房研究者很早就認識到福利和住房之間存在著密不可分的關系。社會住房作為一種福利制度安排，容易滋生依賴文化，受助者因此而失去動力，依賴已成為住房救助獲得者中的一種普遍現象，已經引起一些國家政府部門和學者的關注。

公共住房的資格準則及配給都容易導致福利固化，福利依賴現象在輪候、入住階段表現都很突出。在輪候階段，準租戶為了將收入保持在住房資格線水平以下，許多申請人被“鎖定”在未就業(yè)狀態(tài)，其目的就是為了確保不失去住房資格身份。對澳大利亞符合公共住房資格的家庭進行跟蹤調查，發(fā)現工作家庭比例下降，顯現出明顯的“福利鎖”效應。在入住階段，社會住房供給強化福利依賴，限制了社會流動。美國、英國、澳大利亞等發(fā)達國家的住房實踐顯示，社會住房促進了租戶的福利依賴。承租居民因要求按收入的固定比例支付住房租金而不愿意謀求增加收入，因為如果他們努力增加收入，則意味著他們要遷出公共住房，到私人住房市場去尋找居所。隨著受救助時間延長，退出救助的可能性顯著地降低。

貧困文化為闡釋住房福利依賴現象提供了新的視角。在某種情況下，政府提供社會住房直接或間接地將受助者置于社會排斥和不利的地位。被社會排斥的受助者會逐步失去自信，阻止了他們向前發(fā)展，面對社會或經濟變化的黯淡前景，及時行樂、犯罪、依賴救助的思想進一步滋生、發(fā)展，人力資本受福利依賴增強而弱化，從而使其不得不面對長期貧困。在公共住房領域，受助者越是努力工作，意味著要支付更高的租金，因此，公共住房項目實際上是在獎勵不工作的人，助長了依賴階層的發(fā)展。由于無法擺脫貧困狀態(tài)，受助者居住公共住房的時間特別長，遷出將變得更加困難。

2.6 住房欺詐

欺詐是指取得利益優(yōu)勢并造成隱性或顯性損失的行為，是社會現象中的突出問題。早在1994年的一份福利欺詐報告指出，英國住房福利欺詐者占到申請者的6.3%。最新的報告顯示，在2013-2014財年度，英國住房補貼中的欺詐帶來的損失高達14億英鎊，占全部住房補貼的5.86%，有逐年擴大的趨勢。從表現形式上看，住房福利欺詐呈現出多樣化的特點，例如，提供虛假申請信息、遺棄或空置不動產、轉租他人、不當繼承、非法轉讓等。

住房福利欺詐實質上是不具備資格的居民非法地享有有限的公共住房資源而不退出，與具有資格者爭奪日益短缺的住房資源，造成顯著的社會成本，給無家可歸者及居住在臨時居所的居民帶來了很大的困難，對社會的穩(wěn)定也存在不利影響。因此，1997年，英國就建立起福利欺詐稽查員制度，其中就包括對住房津貼、房屋稅補貼等住房福利進行稽查。為應對日益增加的租賃欺詐行為，2009年英國社區(qū)和地方政府部出臺了專門指南，提出了一些有效的方法來預防、識別和處理租賃欺詐行為。

3 公共住房退出決策模型

3.1 理性選擇模型

理性選擇模型假定個人是根據偏好來采取行動的，其選擇能帶來自己最大滿足感。享有福利的持續(xù)時間受到福利項目特點、外部機會、勞動力市場狀況以及個人異質性的影響。微觀經濟學理論認為，公共住房是一種實物福利，其需求取決于私人住房市場上可支付住房的供給。如果低收入者不需住房補貼就能買得起合宜的住房，其居住公共住房的時間就比較短。如果非補貼住房價格非常昂貴，則遷出公共住房的可能性就很小，而自身獲利能力較差及（或）缺少可支付住房，無法負擔私人市場住房的租戶將長期依賴于公共住房。因此，理性選擇模型根據效用最大化原理來決策是否退出公共住房，與該模型相關的因素是住房救助變化的重要決定因素。

3.2 預期模型

預期模型強調人們對在給定情況下獲得滿意結果的控制，側重于個人經驗。一個人經歷成功而獲得信心，當遭遇失敗時則會失去信心。公共住房受助人進行退出決策時，更多地受到未來收入變動的影響，而不是當前的財務狀況。如果認為搬出公共住房后風險很大，大多數租戶希望永久性住在公共住房里，特別是經歷了失敗的人更有可能出現依賴。

3.3 文化模型

相比之下，文化模型主張，當一個人在較長一段時間內僅獲得最低收入容易表現出反社會行為，其價值觀、態(tài)度和期望均在社會主流之外，屬于社會邊緣人群。當周圍情況發(fā)生變化后，仍在很長的時間內不采取行動，踟躕不前，因而低收入背景的受助者居住公共住房的時間特別長，隨著時間漸長，遷出將變得更加困難。

上述三種模型從不同的視角解釋了公共住房退出決策行為，其中理性選擇模型強調選擇與刺激，預期模型突出信任與控制，而文化模型則要求價值與文化并重。相對而言，前兩個模型能更好地解釋福利動態(tài)的變化。

4 公共住房退出阻滯治理

退出阻滯為公共住房創(chuàng)造了不公平的運行環(huán)境，有住房困難的群體的需要得不到滿足，出現住房“錯配”，使公共住房陷入不可持續(xù)的境地，阻礙了政策目標實現，必須予以治理。

4.1 改變租賃策略

租賃政策必須更具靈活性，確保稀缺的公共資源能針對那些最需要的群體。在租金方面，針對過低的租金會增加住戶對公共住房的依賴，可以制定科學合理的租金政策以減少住戶對公共住房的長期依賴。實踐中，英國采用了住房津貼支持下的成本租金，澳大利亞建立起與租戶收入關聯的折扣市場租金體系。在租期方面，自2005年，英國、澳大利亞和新西蘭的管理部門對新租戶開始推行固定期社會住房租約，設法限制住戶居住社會住房的時間。但也有學者認為，社會住房部門引入固定期租約雖然能提高住房周轉率，但同時也將對租戶的社會和經濟福利產生很大的風險，影響到鄰里福祉，削弱社會凝聚力。此外，對承租私人住房的前社會住房租戶給予財務和租賃上的支持，鼓勵他們退出社會住房，例如西澳大利亞的租賃路徑計劃（Rental Pathways Scheme，RPS）。

4.2 提高居民收入

在某種程度上，公共住房會增加住戶的依賴，同時也限制了居民的經濟獨立，應該促進居民提高收入，使他們能夠搬離公共住房，促進公共住房準入退出形成良性循環(huán)。對于公共住房承租人缺乏學校后續(xù)教育中較為常見的狀況，較高水平的教育和培訓是公共住房承租人提高自身能力、獲得工作的重要途徑。例如，早在1990年，美國住房與城市發(fā)展署（HUD）要求地方住房部門開發(fā)并實施家庭自足計劃（Family Self-Sufficiency Program），通過提供教育、社會服務、培訓等來增加家庭收入，使受救助家庭不再需要公共住房或其他公共救助。同時，還要改善當地經濟狀況，增加就業(yè)機會，實施“福利到工作”（Welfare to Work）推進就業(yè)。

4.3 推進住房自有政策

租戶對自有住房有著強烈的偏好，可以采取支持低收入者住房自有的政策。例如，采取共享產權、社區(qū)主導的住房模式、社區(qū)土地信托等措施提高住房自有率，減少對公共住房的需要。

4.4 增加可替代性住房

增加可替代性住房供應，提高私人租賃市場的穩(wěn)定保障性，使之成為激勵租戶退出社會住房政策的一個中心組成部分。改善居住環(huán)境并調整租金，讓私人租賃住房成為租戶長期、穩(wěn)定的選擇。

4.5 警惕住房福利依賴和欺詐

住房政策應瞄準那些容易產生長期依賴的居民，及時識別潛在非法租賃行為。例如，來自一線的住房管理和維修人員在巡訪租戶時很容易發(fā)現是否存在非法租賃行為，鄰居也是重要的信息來源；實施動態(tài)審計，進行主動預防性甄別；核對政府部門間登記信息是否匹配；要求租戶提供個人信用記錄等。

5 國內保障性住房退出研究

租賃性公共住房在我國實踐時間不長，“退出難”問題僅在近幾年開始凸顯，研究成果并不豐富，國內學者較多地關注保障性住房退出不暢的原因剖析及對策措施方面。例如，保障性住房退出機制存在信息不對稱、監(jiān)管主體模糊、獎懲機制缺乏等問題，宜從個人信用體系、動態(tài)監(jiān)控、獎懲激勵、立法等方面予以完善。還有學者構建進化博弈模型分析了保障性住房退出機理，認為科學合理的激勵退出機制可以有效地解決保障住房退出難問題。有少數學者從租戶個體特征及政策認知方面定量地研究了公共租賃住房退出意愿的影響因素，發(fā)現租金政策和激勵政策是影響承租人退出意愿的關鍵因素。

6 研究評價與展望

國外公共住房實踐歷史長，公共住房退出問題已在發(fā)達國家中普遍發(fā)生，國外學者已對此開展了較為深入的研究。而我國保障性住房退出問題近幾年才引起國內學者的關注。

（1）國外公共住房退出領域的研究呈現多學科性特點。國外學者從微觀經濟學、社會學、心理學、行為科學、政治學等多個學科多角度地審視了公共住房退出問題，研究了影響公共住房退出的個體、家庭及外部客觀障礙等因素，租戶退出決策機制，以及治理公共住房退出阻滯的路徑。

（2）國外公共住房退出研究結果呈現多樣化特點，缺乏一致性結論。國外學者在研究時間、國家或地區(qū)、樣本獲取途徑等方面存在差異，其研究結論分歧很大。例如，在租戶個體社會經濟特征對公共住房退出的影響方面，有些因素例如收入水平、居住持續(xù)時間、就業(yè)等的影響出現了截然相反的結論，因此國外學者、政府部門提出的治理手段也不盡相同。

（3）國外公共住房退出研究方法的多元性和綜合性。國外學者采用微觀經濟分析、計量經濟模型、訪談、問卷調查等多種研究方法探索公共住房退出問題。

（4）在國內，租賃性公共住房退出問題的研究不多，成果也不夠豐富。廉租房、公共租賃住房是我國住房分配制度重大改革背景下產生的住房保障形式，其退出問題僅在近幾年開始凸顯，盡管新聞媒體對“退出難”作了大量報道，國內學者對此問題的專門研究比較有限，缺乏從微觀經濟學視角定量地探索影響公共住房退出的因素，缺乏從心理學、行為科學等角度來解釋租戶退出公共住房的決策機理及行為邏輯。不難看出，國內研究局限的存在使得廉租房、公租房“退出難”的發(fā)生機理與影響規(guī)律尚不明確，出臺的治理措施缺乏微觀基礎，“退出難”治理效果不佳。

公共住房退出問題是一個復雜的社會、經濟問題。由于國與國之間體制、國情存在很大差異，住房制度及政策也不相同，國外公共住房退出研究成果并不一定適用于我國，公共租賃住房退出問題必須在我國特定的背景下通過實證調查予以解決。但國外公共住房退出研究的視角、內容、方法等可以為我國公共租賃住房退出研究提供借鑒。

第一，公共租賃住房退出意愿及行動的社會經濟特征因子。國外公共住房退出研究是基于西方的公共住房消費習慣，而在中國住房制度轉型過程中，社會經濟發(fā)展水平、公共租賃住房消費等與國外有很大的差異。很顯然，不同年齡、家庭結構、教育程度、就業(yè)狀況等背景下租戶退出公共租賃住房有著不同的意愿和訴求。研究公共租賃住房退出意愿及行動的社會經濟特征因子對制定針對性、差異化的退出政策有著重要意義。

第二，公共租賃住房退出決策機理。目前，在主客觀條件相互作用下租戶退出公共租賃住房的決策機理仍缺乏比較清晰的認識?？梢赃\用多學科理論，如微觀經濟學、行為科學、社會心理學、社會地理學、公共政策學等，從多方面揭示租戶退出公共租賃住房的租戶決策機理及行動邏輯，為切實可行地治理“退出難”提供思路借鑒。

第三，研究方法。公共租賃住房退出研究主要解決租戶在什么情況下退出的問題，國外研究大量地用到了反映租戶家庭收入、教育背景、就業(yè)狀況等情況的官方縱貫數據庫，如美國的PSID、SIPP數據庫，澳大利亞的LDS數據庫。由于中國缺少類似數據，以家庭訪談、問卷調查等方式獲取第一手資料、數據，構建公共租賃住房租戶近似縱貫數據庫很有必要。借助定量模型及計量工具開展實證研究，從中找出公共租賃住房退出的影響因素及“退出難”的障礙因素。

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作者簡介：

李進濤，湖北工業(yè)大學土木工程與建筑學院副教授，管理學博士，研究方向為住房政策、房地產經濟與管理。

涂姍，武漢市住房保障管理中心助理研究員，管理學博士，研究方向為住房保障管理。

基金項目：

本文系國家社科基金項目“保障性住房‘退出難的誘因、生成及治理研究”（13BGL148）和教育部人文社科研究項目“公共租賃住房準入退出動態(tài)評價模型及協調機制研究”（12YJC630092）的階段性研究成果。