家庭農(nóng)場土地征收補(bǔ)償問題研究

劉靈輝+鄭耀群

摘要 隨著未來家庭農(nóng)場數(shù)量的逐漸增加與經(jīng)營土地面積的不斷擴(kuò)大，與快速城鎮(zhèn)化相伴隨的土地征收區(qū)域不可避免會與家庭農(nóng)場經(jīng)營的土地范圍相交叉或重疊。家庭農(nóng)場主通過整合作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員分得的承包地和市場化交易獲得的承包地實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，因此，在家庭農(nóng)場土地被征收時，應(yīng)確保家庭農(nóng)場主獲得科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并妥善處理家庭農(nóng)場主與擁有不同類型農(nóng)地權(quán)利的眾多相關(guān)主體之間的利益分配關(guān)系。本文采用文獻(xiàn)資料法和理論分析法，區(qū)分點(diǎn)狀征地、線狀征地和面狀征地三種不同情況，分析了家庭農(nóng)場土地征收的后期生產(chǎn)經(jīng)營影響，在土地承包關(guān)系“長久不變”的政策框架下，深入剖析了家庭農(nóng)場土地征收涉及的農(nóng)地權(quán)利類型。然后，構(gòu)建起家庭農(nóng)場土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理論模型，以及家庭農(nóng)場主、政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民等權(quán)利主體之間的收益分配理論模型。具體而言，家庭農(nóng)場主根據(jù)自有土地、通過土地流轉(zhuǎn)獲得的土地、通過土地退出獲得的土地所占的比重以及不同類型土地權(quán)利所對應(yīng)的價值標(biāo)準(zhǔn)分得相應(yīng)的征地補(bǔ)償收益；政府通過稅收參與征地補(bǔ)償收益分配；集體經(jīng)濟(jì)組織憑借土地所有者身份依法分得相應(yīng)比例的補(bǔ)償收益；農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償收益為承包經(jīng)營權(quán)價值扣除其讓渡給家庭農(nóng)場主的農(nóng)地權(quán)利價值后的剩余部分。最后，本文從四個方面提出了相應(yīng)的對策和建議：①做好家庭農(nóng)場發(fā)展規(guī)劃；②提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并將間接損失納入補(bǔ)償范圍；③建立家庭農(nóng)場規(guī)?；?jīng)營土地的征收補(bǔ)償收益分配機(jī)制；④保障抵押權(quán)人（金融機(jī)構(gòu)）對征地補(bǔ)償享有優(yōu)先受償權(quán)。

關(guān)鍵詞 土地制度；家庭農(nóng)場；土地征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；收益分配

中圖分類號 F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）11-0076-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.11.010

“家庭農(nóng)場”是起源于歐美的舶來名詞，當(dāng)今世界，所有西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)，盡管各國的國情不同，采取的都是家庭農(nóng)場的經(jīng)營方式。家庭農(nóng)場既把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素融入到了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)戶家庭經(jīng)營中，又避免了雇工農(nóng)場大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地帶來的解放勞動力過多、企業(yè)運(yùn)行風(fēng)險累及農(nóng)民、農(nóng)作精細(xì)化程度不夠等問題，是農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的最佳路徑選擇[1]，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最好組織形式[2]。2013年中央一號文件提出，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。政府將家庭農(nóng)場寫入國家促農(nóng)發(fā)展的最高文件，不僅表明了它已獲得了某種程度上的政治生命力[3]，而且也表明現(xiàn)階段我國發(fā)展家庭農(nóng)場的時機(jī)已經(jīng)成熟、條件初步具備[4]。目前，全國各地家庭農(nóng)場發(fā)展方興未艾。根據(jù)2012年農(nóng)業(yè)部首次家庭農(nóng)場統(tǒng)計調(diào)查結(jié)果顯示，全國30個省、區(qū)、市（不含西藏）共有符合統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)的家庭農(nóng)場87.70萬個，平均經(jīng)營規(guī)模200.20畝，經(jīng)營耕地面積達(dá)到1.76億畝，占全國承包耕地面積的13.40%。發(fā)展家庭農(nóng)場有賴于經(jīng)濟(jì)高速增長下大量農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶動的土地流轉(zhuǎn)，而中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，主要依靠高速的工業(yè)化和快速的城市化兩個引擎拉動，土地更是成為這兩個引擎的發(fā)動機(jī)。以征地制度為核心的獨(dú)特土地制度，是支撐這一經(jīng)濟(jì)高成長的重要制度[5]。根據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》顯示，2001—2014年，全國累計征收土地面積為0.353 8億畝，其中，耕地面積0.157 3億畝，占全國承包耕地面積的1.19%。有關(guān)研究表明，我國城市化水平每增加1個百分點(diǎn)，城市建成區(qū)面積將擴(kuò)大1 056 km2，耕地減少615萬畝[6]。根據(jù)中國國務(wù)院公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》和中國社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報告No.8》，2020年、2030年中國城鎮(zhèn)化率將分別達(dá)到60%和70%，意味著屆時耕地將分別減少0.321 6億畝和0.936 6億畝。隨著家庭農(nóng)場數(shù)量的逐漸增加與經(jīng)營耕地面積的不斷擴(kuò)大，與快速城鎮(zhèn)化相伴隨的土地征收區(qū)域不可避免會和家庭農(nóng)場經(jīng)營的土地范圍發(fā)生交叉或重疊。土地征收會給家庭農(nóng)場的后期生產(chǎn)經(jīng)營帶來或多或少的影響，甚至造成其消滅。另外，家庭農(nóng)場經(jīng)營的成片土地是通過對家庭農(nóng)場主作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員分得的承包地和市場交易獲得的大量分散零碎承包地進(jìn)行歸并和整合實(shí)現(xiàn)的，具有涉及權(quán)利主體眾多、權(quán)利類型多樣的特征，故而，家庭農(nóng)場經(jīng)營的土地被征收時將面臨著復(fù)雜的補(bǔ)償收益分配問題。因此，研究家庭農(nóng)場土地征收補(bǔ)償問題有利于消除眾多權(quán)利主體之間的收益分配矛盾和沖突、打消有志于投身家庭農(nóng)場事業(yè)農(nóng)民的疑慮與擔(dān)心，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 家庭農(nóng)場土地征收的影響

發(fā)展家庭農(nóng)場首先需要解決“地從哪里來”的問題[7]，家庭農(nóng)場所需的土地應(yīng)滿足三個基本條件：集中成片、規(guī)模適度、期限穩(wěn)定。因此，家庭農(nóng)場主在集中適度規(guī)模土地過程中面臨著大量的信息收集、眾多回合的談判協(xié)商、高額的資本投入等。然而，家庭農(nóng)場主歷經(jīng)千辛萬苦集中起來的土地在生產(chǎn)運(yùn)營過程中同樣存在著喪失的風(fēng)險，例如，因自然災(zāi)害土地毀損而喪失、因農(nóng)民中途違約索回土地而喪失、因國家強(qiáng)制性的土地征收而喪失等，其中，土地征收是家庭農(nóng)場主依法必須接受、可以獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償且未來發(fā)生頻率相對較高的一種土地喪失類型。根據(jù)征收地塊的形狀特征，土地征收可分為點(diǎn)狀征地、線狀征地和面狀征地，不同征地形狀對家庭農(nóng)場后期生產(chǎn)經(jīng)營的影響存在著較大差異。

在點(diǎn)狀征地情況下，征地項(xiàng)目主要包括移動通訊基站、高壓電線桿、風(fēng)力發(fā)電桿等，具有單個點(diǎn)位征地面積小、波及農(nóng)戶少等特點(diǎn)。點(diǎn)狀征地看似在家庭農(nóng)場成片集中的土地上設(shè)置了一個小小的障礙物，一般而言，對家庭 農(nóng)場后期生產(chǎn)經(jīng)營造成的影響甚微。但是，如果點(diǎn)狀征地的點(diǎn)位密度越大、分布越凌亂（如圖1-b、圖1-c），會使家庭農(nóng)場的土地變得愈來愈不適宜于機(jī)械化耕作，并導(dǎo)致其后期生產(chǎn)運(yùn)營成本的增加。

在線狀征地情況下，征地項(xiàng)目主要包括公路、鐵路、輸水工程等，征收地塊具有均勻狹長、沿線波及農(nóng)戶較多、單個農(nóng)戶被征地面積較少等特點(diǎn)。線狀征地像在家庭農(nóng)場成片經(jīng)營的土地上畫了一條“分割線”，將家庭農(nóng)場經(jīng)營的土地分割成兩個相對獨(dú)立的組成部分。如果線狀征地越靠近家庭農(nóng)場經(jīng)營土地的一側(cè)邊緣（圖2-a），則家庭農(nóng)場另一側(cè)土地面積較大的組成部分可以繼續(xù)維持規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營不變；如果線狀征地越靠近家庭農(nóng)場的中心位置（圖2-b、圖2-c），則家庭農(nóng)場經(jīng)營的土地被均分程度會越高。由于公路、鐵路、輸水工程等項(xiàng)目建設(shè)往往對周邊環(huán)境帶來的負(fù)外部性影響較大，這會導(dǎo)致家庭農(nóng)場被分割的兩個組成部分繼續(xù)作為一個整體進(jìn)行生產(chǎn)運(yùn)營的可能性基本不復(fù)存在，然而，相對于家庭農(nóng)場主現(xiàn)有的資金數(shù)量、機(jī)械設(shè)備臺數(shù)、勞動力人數(shù)等生產(chǎn)要素而言，被分割的單一組成部分所代表的土地規(guī)模又缺乏“適度性”。因此，家庭農(nóng)場主不得不放棄一個組成部分的土地，通過“兼并”周邊農(nóng)戶土地等手段擴(kuò)大另一組成部分的土地規(guī)模，以求再次達(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營的狀態(tài)。

在面狀征地情況下，征地項(xiàng)目主要包括工業(yè)廠房、城市住宅、綜合商場、水利水電工程等，征收地塊具有不同項(xiàng)目面積差異大、波及農(nóng)戶范圍廣、單個農(nóng)戶喪失土地數(shù)量多等特點(diǎn)。如果面狀征地位于家庭農(nóng)場邊緣且面積較?。▓D3-a），則相當(dāng)于在規(guī)?；?jīng)營土地的角落“摳出”了一小塊，對家庭農(nóng)場的影響僅僅表現(xiàn)在土地面積的細(xì)微變化上。如果面狀征地越靠近家庭農(nóng)場經(jīng)營土地的中間且面積較大（圖3-b），則家庭農(nóng)場剩余地塊之形狀會淪為不規(guī)則的環(huán)狀，如果再將被征地塊用于工業(yè)、居住、商業(yè)等給周邊環(huán)境帶來的負(fù)外部性影響納入考慮范疇的話，則家庭農(nóng)場剩余土地適宜于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的程度將大幅降低。如果面狀征地的面積足夠大，征收地塊會局部超過家庭農(nóng)場經(jīng)營土地的規(guī)模邊界，甚至將家庭農(nóng)場經(jīng)營的土地全部覆蓋（圖3-c），如興修水利水電工程。此時，家庭農(nóng)場被完全“吞并”，即使有部分剩余土地也淪為被征地塊的“邊角料”，家庭農(nóng)場會因土地征收而消滅。

2 家庭農(nóng)場土地征收涉及的農(nóng)地權(quán)利類型

家庭農(nóng)場主作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有通過土地發(fā)包獲得承包地（下稱“自有土地”）的權(quán)利。然而，自有土地往往呈現(xiàn)出地塊零碎分散、單個地塊規(guī)?！俺　钡奶卣鳎虼?，家庭農(nóng)場實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模化集中有賴于農(nóng)民城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移所帶動的土地流轉(zhuǎn)和土地退出等農(nóng)地權(quán)利市場化交易行為?，F(xiàn)階段，政府通過政策引導(dǎo)和激勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)或退出土地，農(nóng)民通過市場渠道自愿讓渡農(nóng)地權(quán)利以賺取理想的經(jīng)濟(jì)收益，家庭農(nóng)場主以農(nóng)地轉(zhuǎn)入方身份介入市場接收土地對零散地塊進(jìn)行整合和歸并，這是目前家庭農(nóng)場土地適度規(guī)模集中的重要實(shí)現(xiàn)途徑。一般而言，家庭農(nóng)場經(jīng)營的成片土地是歸屬于眾多權(quán)利主體的分散零碎地塊拼接整合的結(jié)果，是通過農(nóng)地權(quán)利市場化交易形成的一種契約性合并。家庭農(nóng)場經(jīng)營土地的內(nèi)部構(gòu)成具有多元性，根據(jù)農(nóng)地權(quán)利的歸屬主體不同分為自有土地和轉(zhuǎn)入土地；轉(zhuǎn)入土地根據(jù)農(nóng)民處置農(nóng)地權(quán)利的類型不同，分為流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場主的土地和退出給家庭農(nóng)場主的土地；根據(jù)農(nóng)民選擇的流轉(zhuǎn)方式不同，流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場主的土地又可以分為出租、入股、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等。

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的依法確立、土地承包關(guān)系“長久不變”政策的實(shí)施以及土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)、退出權(quán)、抵押與擔(dān)保權(quán)、 發(fā)展權(quán)、繼承權(quán)等內(nèi)在權(quán)能日益受到政府的重視與認(rèn)可，農(nóng)村土地實(shí)質(zhì)上形成了由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共享產(chǎn)權(quán)的格局。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。土地征收在直接導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)向國家不可逆性轉(zhuǎn)移的同時，征收土地承包經(jīng)營權(quán)，消滅土地上現(xiàn)存的權(quán)利，取得了完全沒有負(fù)擔(dān)的土地所有權(quán)[8]。目前理論界關(guān)于土地征收補(bǔ)償問題的研究主要圍繞著兩類問題進(jìn)行：①集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)和農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題；②集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民等權(quán)利主體圍繞土地征收產(chǎn)生的收益分配問題。然而，對于家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過與眾多農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地權(quán)利交易集中起來的規(guī)?；恋乇徊糠只蛉考{入征地范圍時，家庭農(nóng)場主應(yīng)獲得的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題以及家庭農(nóng)場主與其他眾多農(nóng)地權(quán)利主體之間的征地補(bǔ)償收益分配問題鮮有學(xué)者進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究。

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是政府通過法律途徑對土地進(jìn)行的一種行政性壟斷定價，Alchian[9]指出，所有定價問題都是產(chǎn)權(quán)問題。因此，研究家庭農(nóng)場土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)首先應(yīng)明確其內(nèi)部復(fù)雜的權(quán)利構(gòu)成（見表1）。對于自有土地，家庭農(nóng)場主擁有和普通農(nóng)民一樣的物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)；對于通過出租、轉(zhuǎn)包、入股、互換等方式獲得的土地，家庭農(nóng)場主僅擁有債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，需按年度支付給轉(zhuǎn)地農(nóng)民一定數(shù)額的流轉(zhuǎn)費(fèi)，土地使用期限為合同載明的流轉(zhuǎn)年限，合同期限屆滿后土地使用權(quán)自動重歸原土地承包者所有。同時，農(nóng)地蘊(yùn)含的向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)換之發(fā)展權(quán)并不隨土地流轉(zhuǎn)讓渡給家庭農(nóng)場主所有。土地退出與土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的權(quán)利轉(zhuǎn)移結(jié)果有著本質(zhì)的區(qū)別，土地退出屬于農(nóng)地權(quán)利的一次性完全讓渡，家庭農(nóng)場主一次性支付給農(nóng)民數(shù)額較大的退地補(bǔ)償收益[10]，同時擁有退地農(nóng)民原承包地的一切權(quán)利，包括農(nóng)地的發(fā)展權(quán)，相當(dāng)于承包經(jīng)營權(quán)的一次性“買賣”行為。

3 家庭農(nóng)場土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及收益分配

3.1 土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前，政府憑借征地權(quán)控制建設(shè)用地“增量”來源關(guān)口進(jìn)而壟斷土地一級市場，依靠“低價征地、高價出讓”形成的價格剪刀差為政府攫取源源不斷的財政收入。由于這種征地補(bǔ)償方式缺乏對等的博弈議價機(jī)制，造成征地補(bǔ)償收益分配格局嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民只能從土地用途轉(zhuǎn)換帶來的高額增值收益中分配到很小一部分。因此，現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度難以為繼、亟待改革。未來，應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，即通過對土地制度的徹底改革，放棄國家對城市用地的高度壟斷，使土地的供求關(guān)系主要由市場調(diào)節(jié)[11]。農(nóng)民能夠和地方政府一樣成為土地的供給者，土地交易價格由政府定價轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民與用地者之間的協(xié)商議價。此時，每畝土地的所有權(quán)議定價格（M1）主要包括三部分：農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的權(quán)利價值（R1）、農(nóng)地轉(zhuǎn)用下的發(fā)展權(quán)價值（R2）和農(nóng)用轉(zhuǎn)用的各項(xiàng)成本投入（C），即M1=R1+R2-C[12]。其中，R1是每畝農(nóng)地未來年限純收益的資本化，即未來每畝農(nóng)地每年純收益的折現(xiàn)值之和；R2是每畝農(nóng)地轉(zhuǎn)為最佳狀態(tài)下建設(shè)用地后的未來每年純收益的資本化，即未來每畝農(nóng)地轉(zhuǎn)為最佳狀態(tài)下建設(shè)用地后每年純收益扣除機(jī)會成本（農(nóng)地農(nóng)用年純收益）后余額的折現(xiàn)值之和；C包括土地取得費(fèi)、土地開發(fā)費(fèi)和稅費(fèi)等。

3.2 不同主體間圍繞征地補(bǔ)償?shù)氖找娣峙?/p>

（1）政府和集體經(jīng)濟(jì)組織可以分配獲得的征地補(bǔ)償收益。我國現(xiàn)行土地征用制度的產(chǎn)生有其特殊的時代背景，它在財力有限的情況下能有效解決政府特別是地方政府財力不足的問題，保證國家社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的土地[12]。目前，在土地征收中，用地單位所要支付的土地出讓金已經(jīng)成為地方政府的重要財政來源[13]。如果政府放棄土地一級供應(yīng)市場壟斷地位將意味著土地財政的終結(jié)，如果沒有相應(yīng)的替代機(jī)制將導(dǎo)致政府債務(wù)償還和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金來源面臨困境。為避免政府利益嚴(yán)重受損進(jìn)而影響其制度變革的積極性甚至施加阻力，可以通過適當(dāng)?shù)亩愂照甙才攀拐畢⑴c到土地增值收益分配中來，“土地財政”向“稅收財政”的轉(zhuǎn)變有利于地方政府改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，把地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源泉從以地生財?shù)墓秩χ欣鰜?，轉(zhuǎn)變到通過依靠科技進(jìn)步、科學(xué)管理等促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)軌道上來。

設(shè)政府的稅收比例為δ1，即政府通過稅收可以分配獲得的征地補(bǔ)償收益為δ1×（R1+R2-C）。集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村土地的權(quán)利主要體現(xiàn)在土地發(fā)包、土地利用監(jiān)督等宏觀管理職能方面，同時，在農(nóng)民選擇出租、入股、轉(zhuǎn)包等保留物權(quán)權(quán)利的市場化土地處置方式時，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益依法不能有所體現(xiàn)。然而，土地征收屬于農(nóng)地權(quán)利的一次性完全讓渡，且直接導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織所有不可逆地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，因此，集體經(jīng)濟(jì)組織憑借土地所有者身份，按照法律政策規(guī)定獲得相應(yīng)比例的土地交易收益分配額。假設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配比例為δ2，即集體經(jīng)濟(jì)組織每畝農(nóng)地可以分配獲得的征地補(bǔ)償收益為δ2×（R1+R2-C）。

（2）家庭農(nóng)場主可以分配獲得的征地補(bǔ)償收益。土地所有權(quán)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在扣除政府稅收和集體經(jīng)濟(jì)組織依法分得的征地補(bǔ)償收益后，即為每畝承包地的承包經(jīng)營權(quán)可以分配獲得的征地補(bǔ)償收益M2，則M2=（1-δ1-δ2）×（R1+R2-C）。土地承包關(guān)系“長久不變”即農(nóng)民享有的土地承包期無限延長、真正賦予農(nóng)民無限期的土地承包經(jīng)營權(quán)，因此，M2代表的是無限年期下的承包經(jīng)營權(quán)價值。假設(shè)家庭農(nóng)場被征土地總面積為S畝，其中，自有土地面積為Z畝，通過土地流轉(zhuǎn)獲得的面積為L畝，通過土地退出獲得的面積為T畝。由于家庭農(nóng)場對流轉(zhuǎn)獲得的土地不享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，因此，家庭農(nóng)場主對這類土地僅能分配獲得剩余合同使用期限下農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的權(quán)利價值。設(shè)N為家庭農(nóng)場主與農(nóng)民在合同中約定的土地流轉(zhuǎn)年限、n為家庭農(nóng)場主通過流轉(zhuǎn)獲得土地已使用的年限、r為折現(xiàn)率。家庭農(nóng)場主在征地補(bǔ)償時可以獲得的收益額為M3，則：

（3）與家庭農(nóng)場主有農(nóng)地權(quán)利交易關(guān)系的農(nóng)民可以分配獲得的征地補(bǔ)償收益。農(nóng)民選擇不同的農(nóng)地權(quán)利交易方式會產(chǎn)生差異化的權(quán)利轉(zhuǎn)移結(jié)果，進(jìn)而會在家庭農(nóng)場主與農(nóng)民之間形成不同的征地補(bǔ)償收益分配格局。①在農(nóng)民選擇出租、入股、轉(zhuǎn)包、互換等流轉(zhuǎn)方式時，轉(zhuǎn)地農(nóng)民僅僅是將合同約定期限（N年）內(nèi)農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的承包地轉(zhuǎn)歸家庭農(nóng)場主使用，轉(zhuǎn)地農(nóng)民仍享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)和合同期限屆滿后的農(nóng)地使用權(quán)。因此，承包經(jīng)營權(quán)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（M2）扣除家庭農(nóng)場主合同期限（N年）農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的權(quán)利價值，即為轉(zhuǎn)地農(nóng)民每畝承包地被征收時可以分配獲得的補(bǔ)償收益M4，則M4=（1-δ1-δ2）×（R1+R2-C）-R1×1-1（1+r）N。②在農(nóng)民選擇土地退出時，退地農(nóng)民將農(nóng)地權(quán)利徹底讓渡給家庭農(nóng)場主并獲得一筆數(shù)額較大的退地補(bǔ)償收益，相當(dāng)于承包經(jīng)營權(quán)的一次性買斷。此時，退地農(nóng)民已與原承包土地之間無任何權(quán)利歸屬關(guān)系，因此，無權(quán)參與已退出農(nóng)地的征地補(bǔ)償收益分配。但是，如果退地農(nóng)民仍屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，集體經(jīng)濟(jì)組織分得的補(bǔ)償收益S×δ2×（R1+R2-C）在征地范圍涉及的全體農(nóng)民內(nèi)再分配時，退地農(nóng)民可以憑借“成員權(quán)”分得相應(yīng)數(shù)額的貨幣收益。

4 對策與建議

4.1 做好家庭農(nóng)場發(fā)展規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接，降低征地對家庭農(nóng)場后期生產(chǎn)經(jīng)營的影響

各地結(jié)合實(shí)際編制家庭農(nóng)場發(fā)展規(guī)劃，確定本區(qū)域家庭農(nóng)場的短期、中期和長期發(fā)展目標(biāo)。家庭農(nóng)場發(fā)展規(guī)劃不僅應(yīng)明確未來本地區(qū)家庭農(nóng)場的培育戶數(shù)、經(jīng)營的土地面積、發(fā)展模式、特色亮點(diǎn)等，而且應(yīng)根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)家庭農(nóng)場的發(fā)展區(qū)域。同時，使家庭農(nóng)場發(fā)展規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)計劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化布局規(guī)劃相協(xié)調(diào)，合理確定家庭農(nóng)場的適宜發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)、禁止發(fā)展區(qū)，盡可能使家庭農(nóng)場經(jīng)營的土地范圍位于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界之外，盡量減少與港口碼頭、機(jī)場、鐵路、公路、城市公共交通、電力、水利水電工程等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的征地范圍相重疊或相交叉。如若土地征收著實(shí)避不開家庭農(nóng)場經(jīng)營的土地范圍，則應(yīng)根據(jù)不同的征地類型，盡可能降低土地征收對家庭農(nóng)場后期生產(chǎn)經(jīng)營造成的影響。對于點(diǎn)狀征地，應(yīng)盡量降低征地點(diǎn)位落入家庭農(nóng)場經(jīng)營土地范圍內(nèi)的密度；對于線狀征地，征地線路應(yīng)盡量位于家庭農(nóng)場經(jīng)營土地的邊緣；對于面狀征地，應(yīng)最大限度降低征地區(qū)域與家庭農(nóng)場經(jīng)營土地的重疊范圍，并使重疊區(qū)域位于家庭農(nóng)場的“邊角”部位。

4.2 提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將家庭農(nóng)場主因征地的間接損失納入補(bǔ)償范圍

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮農(nóng)地區(qū)位、土地等級、土地利用類型、供求關(guān)系、當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)狀況等因素，充分體現(xiàn)被征土地的市場價格，既要考慮土地的生產(chǎn)性收益，也要考慮土地的非生產(chǎn)性收益。同時，應(yīng)將農(nóng)民納入土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體范圍，讓被征地農(nóng)民充分分享城鎮(zhèn)化進(jìn)程中帶來的土地增值收益。然而，“市場價值標(biāo)準(zhǔn)”僅限于合同法意義上的“一般損失”或“直接損失”，通常會忽略所有間接損失[14]。因此，土地征收不僅應(yīng)以市場價值標(biāo)準(zhǔn)對家庭農(nóng)場主被征土地進(jìn)行充分補(bǔ)償，而且還應(yīng)充分考慮家庭農(nóng)場主因土地征收所遭受的間接損失補(bǔ)償。在中國，家庭農(nóng)場主因土地征收遭受的間接損失至少包括如下五個方面：①家庭農(nóng)場因土地征收而破產(chǎn)消滅時，家庭農(nóng)場主的離職失業(yè)損失；②家庭農(nóng)場因土地征收而破產(chǎn)消滅時，家庭農(nóng)場主為土地規(guī)?；?jīng)營購買的農(nóng)機(jī)具等折價出售而遭受損失；③與征地工程建設(shè)相伴隨的人流、車流增大，所帶來的噪聲、廢氣、水質(zhì)污染等給家庭農(nóng)場造成的負(fù)外部性損失；④征地工程建設(shè)造成家庭農(nóng)場經(jīng)營的成片土地被分割、被設(shè)置障礙而造成的生產(chǎn)運(yùn)營成本升高損失；⑤征地后家庭農(nóng)場的少量殘余土地不能規(guī)?；?jīng)營和利用而造成的損失。

4.3 建立家庭農(nóng)場規(guī)?；?jīng)營土地的征收補(bǔ)償收益分配機(jī)制

家庭農(nóng)場土地適度規(guī)模化集中過程中面臨著多元化的農(nóng)地權(quán)利市場化處置方式和多樣化的融資渠道。因此，在家庭農(nóng)場土地被征收過程中，應(yīng)妥善處理眾多擁有不同類型農(nóng)地權(quán)利的相關(guān)主體之間的利益分配關(guān)系。①在“土地財政”向“稅收財政”轉(zhuǎn)變過程中，應(yīng)科學(xué)確定政府以征地補(bǔ)償收益為稅基的稅率標(biāo)準(zhǔn)，避免稅率過高而擠占其他農(nóng)地權(quán)利主體的收益分配額度。②應(yīng)依法確定集體經(jīng)濟(jì)組織參與征地補(bǔ)償收益分配的比例和收益用途，避免村干部等主體的貪污、挪用和擠占。同時，集體經(jīng)濟(jì)組織提取收益的對象并非全部指向家庭農(nóng)場主，對家庭農(nóng)場自有土地和通過土地退出獲得的土地，集體經(jīng)濟(jì)組織提取收益的對象為家庭農(nóng)場主，對于家庭農(nóng)場通過流轉(zhuǎn)獲得的土地，集體經(jīng)濟(jì)組織提取收益的對象為土地轉(zhuǎn)出方。③由于土地退出伴隨著發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，因此，在有償退出之時考慮給予這種“土地發(fā)展權(quán)”補(bǔ)償[15]，但是應(yīng)科學(xué)確定農(nóng)民退地價格標(biāo)準(zhǔn)，既要確保農(nóng)民獲得充分的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以調(diào)動其退地積極性，又不至于讓主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場主提前支付土地發(fā)展權(quán)價格而導(dǎo)致用地成本大幅攀升。④家庭農(nóng)場利用其經(jīng)營的農(nóng)地進(jìn)行抵押貸款時，抵押物價值不應(yīng)簡單比照農(nóng)民享有的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行評估確定，而應(yīng)按照家庭農(nóng)場主享有的物權(quán)農(nóng)地權(quán)利類型組合情況及相應(yīng)的面積綜合確定。避免家庭農(nóng)場獲得的貸款抵押額度偏高，金融機(jī)構(gòu)行使優(yōu)先受償權(quán)而損害其他供地農(nóng)民的利益，或造成金融機(jī)構(gòu)的不良貸款風(fēng)險。

4.4 明確家庭農(nóng)場農(nóng)地抵押權(quán)人（金融機(jī)構(gòu)）的優(yōu)先受償權(quán)

家庭農(nóng)場主獲得成片集中且期限穩(wěn)定的土地需要支付大筆的用地成本，同時，家庭農(nóng)場的土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、機(jī)械設(shè)備購置、生產(chǎn)資料采購、日常管理運(yùn)營、勞動力雇用等也需要投入大量的資金。故而，家庭農(nóng)場發(fā)展需要強(qiáng)大的財力支撐。然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險大、保障低，家庭農(nóng)場主很難獲得企業(yè)和一般信貸機(jī)構(gòu)的資金支持，資金短缺是成為家庭農(nóng)場持續(xù)發(fā)展的掣肘。因此，創(chuàng)新家庭農(nóng)場貸款模式，允許家庭農(nóng)場主利用享有的物權(quán)農(nóng)地權(quán)利向金融機(jī)構(gòu)申請抵押貸款是破解其資金瓶頸的重要一環(huán)。此時，金融機(jī)構(gòu)成為家庭農(nóng)場相應(yīng)土地份額的抵押權(quán)人。當(dāng)家庭農(nóng)場抵押出的土地被征收時，家庭農(nóng)場主分配獲得的相應(yīng)征地補(bǔ)償費(fèi)在性質(zhì)上屬原抵押農(nóng)地權(quán)利的代位物，金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人可在補(bǔ)償費(fèi)上代位行使其優(yōu)先受償權(quán)[16]。征地機(jī)關(guān)非經(jīng)金融機(jī)構(gòu)同意，不得將屬于家庭農(nóng)場主所有的補(bǔ)償金交付與家庭農(nóng)場主，或應(yīng)為家庭農(nóng)場主提存，并通知金融機(jī)構(gòu)。如果被擔(dān)保的債權(quán)已屆清償期，金融機(jī)構(gòu)可以直接向征地機(jī)關(guān)請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補(bǔ)償金予以保全。

（編輯：于 杰）

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