“十三五”時期中國環(huán)境監(jiān)管體制改革的形勢、目標與若干建議

陳健鵬+高世楫+李佐軍

摘要 本文構建了包括監(jiān)管的立法、組織體系、監(jiān)管權力配置、監(jiān)管工具與程序、問責機制、監(jiān)管能力等要素在內的環(huán)境監(jiān)管體制分析框架，從污染物排放趨勢、國家制度建設等角度分析了“十三五”時期中國環(huán)境監(jiān)管體制改革面臨的挑戰(zhàn)、目標和思路。“十三五”時期是中國生態(tài)文明建設的重要時期，完善環(huán)境監(jiān)管制度是推進生態(tài)文明制度體系建設的重要內容。面對嚴重環(huán)境污染所帶來的挑戰(zhàn)，在此期間加快環(huán)境監(jiān)管體制改革、提高環(huán)境監(jiān)管有效性是切實實現治污減排的根本保證。完善環(huán)境監(jiān)管體系、改進監(jiān)管方式、創(chuàng)新監(jiān)管手段是建立治污減排長效機制的基礎和前提，也是完善環(huán)境治理體系的重要內容。按照市場經濟條件下政府依法行政的要求，中國環(huán)境監(jiān)管體制改革的目標，就是要按照合法性、獨立性、透明性、可問責性、專業(yè)性和執(zhí)法能力、可信性等原則建立和完善現代環(huán)境監(jiān)管體制，為此必須從專門立法、組織結構、權力分配、問責機制、監(jiān)管程序與工具、監(jiān)管能力建設等各方面推進改革。本文提出了“十三五”時期環(huán)境監(jiān)管體制改革的思路及若干建議，主要包括：加快修訂環(huán)保法律法規(guī)，提高法律的可操作性，推進環(huán)境司法常態(tài)化、規(guī)范化和專門化，進一步提升環(huán)境監(jiān)管法治化水平；從縱向、橫向上優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管組織結構，強化區(qū)域層級的監(jiān)管與督查功能，強化中央層級環(huán)境監(jiān)管機構對環(huán)境信息的獲取能力；優(yōu)化環(huán)境保護主管部門機構設置以及相關職能，建立并完善內部機構的協調機制；完善環(huán)境監(jiān)管的內外部問責機制，把做實對監(jiān)管者的監(jiān)管機制作為優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管體制的抓手；強化對監(jiān)管工具的頂層設計，做實監(jiān)管程序中關鍵環(huán)節(jié)，建立環(huán)境監(jiān)管影響評估制度；加強環(huán)境監(jiān)管能力建設，推進環(huán)境監(jiān)管制度隊伍職業(yè)化發(fā)展，保障各級環(huán)境監(jiān)管機構具有充分履職的能力。環(huán)境監(jiān)管體制的改革和完善，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

關鍵詞 “十三五”；環(huán)境監(jiān)管體制；形勢；目標

中圖分類號 X-01 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）11-0001-09 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.11.001

政府環(huán)境監(jiān)管體制在環(huán)境治理體系中處于基礎和核心地位，有效的環(huán)境監(jiān)管是良好環(huán)境治理的基礎。監(jiān)管有效性不足是中國環(huán)境監(jiān)管失靈的重要原因。從治污減排的歷史進程和生態(tài)文明制度建設的角度，“十三五”時期中國環(huán)境監(jiān)管體制改革面臨新的形勢，進入重要的調整階段?！笆濉睍r期的環(huán)境監(jiān)管體制改革要為中國在2030年左右實現環(huán)境質量根本改善奠定制度基礎。在這一階段，環(huán)境監(jiān)管有效性應全面得到改善，環(huán)境監(jiān)管失靈的狀況將全面得到扭轉。本文構建了包括立法、組織體系、監(jiān)管權力配置、監(jiān)管工具與程序、問責機制、監(jiān)管能力等要素在內的環(huán)境監(jiān)管體系分析框架，從污染物排放趨勢、國家制度建設等角度分析了“十三五”時期中國環(huán)境監(jiān)管體制改革面臨的挑戰(zhàn)、目標和思路。

1 “十三五”時期是中國環(huán)境治理的重要轉折期

1.1 從污染物排放趨勢考察，“十三五”是中國治污減排的轉折期

以主要污染物排放趨勢為線索進行考察，在“十一五”、“十二五”強勢減排政策推動下，中國主要污染物排放開始進入轉折期。數據顯示，部分常規(guī)污染物已達到“峰值”并進入下降通道?？諝馕廴疚镱I域，二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）排放先后在2006、2011年達到峰值；水污染物領域，COD、氨氮在2006年左右達到峰值。與此同時，相關研究預判部分非常規(guī)污染物，包括揮發(fā)性有機物、氨以及農業(yè)源水污染物等，有望在未來5―10年左右達峰。綜合判斷，“十三五”時期是中國主要污染物排放全面實現轉折的重要階段，多種污染物排放及其疊加總量在這一階段可能實現達峰。從產業(yè)結構及污染物排放趨勢來看，中國2010―2020年這一階段大致相當于歐美國家污染物排放實現轉折的20世紀70年代，屬于“先污染、后治理”階段中“先污染”階段的“終結”階段。從經濟增長和污染物排放及環(huán)境質量關系的維度來考察中國綠色發(fā)展的進程，“十三五”期間，中國主要污染物疊加總量排放與經濟增長將全面“脫鉤”，是中國實現綠色發(fā)展的轉折期[1]。

1.2 從制度建設的角度，“十三五”是環(huán)境治理體系逐步完善的關鍵期

中共十八大報告提出了“建設美麗中國，實現中華民族永續(xù)發(fā)展”的生態(tài)文明建設目標，并提出要“全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局”，將生態(tài)文明“升格”到與經濟、政治、社會建設同樣的地位，并上升到前所未有的高度。隨著十八大以來生態(tài)文明制度建設的發(fā)展，自上而下加強環(huán)境保護的政治意愿不斷強化。以2015年新《環(huán)境保護法》的實施和《生態(tài)文明制度改革總體方案》出臺為重要標志，包括“環(huán)境治理體系”在內的生態(tài)文明制度建設將進入重要“攻堅期”。2015年11月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中，針對環(huán)境監(jiān)管體制建設，進一步明確提出“改革環(huán)境治理基礎制度”、“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度” 、“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構”、“建立全國統一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統”、“健全環(huán)境信息公布制度”等?？梢灶A見，“十三五”時期在現代環(huán)境治理體系框架下，一系列制度安排將會得到落實，中國環(huán)境治理體系將逐步進入體系完善、有效性提高、效率改善階段，為實現2030年左右環(huán)境質量根本性好轉奠定制度基礎。

1.3 “十三五”時期環(huán)境質量形勢仍十分嚴峻，公眾對環(huán)境質量顯著改善的急迫訴求與環(huán)境質量改善的緩慢速度之間的矛盾將凸現

從環(huán)境質量的變動趨勢來看，“十三五”期間中國環(huán)境指標的多數單項指標（污染物排放數據、環(huán)境監(jiān)測數據）都將呈“穩(wěn)中向好”“持續(xù)向好”的態(tài)勢。同時，由于主要污染物排放拐點陸續(xù)到來，污染物排放疊加總量處于歷史高位，復合型污染的特征將更加明顯。由于環(huán)境質量受污染物累積效應和疊加效應、氣候條件、時空分布等復雜因素影響，不同地區(qū)、不同季節(jié)的環(huán)境污染形勢可能會十分復雜。這一階段，從公眾的直觀感知上，很可能是環(huán)境質量狀況最為復雜的時期，甚至是“環(huán)境質量最為糟糕的時期”。以北京市空氣污染為例，盡管2013―2015年北京市PM2.5年均濃度已呈下降的態(tài)勢，但2015年11月、12月連續(xù)的霧霾天氣，給公眾直觀的感受極可能是“空氣污染越來越嚴重”。

2013年，中國人均GDP達6 959美元，按照世界銀行的標準，中國已進入上中等收入國家行列。隨著經濟不斷發(fā)展、人均收入水平進一步提高，公眾對環(huán)境污染、環(huán)境質量的關注度將持續(xù)提高。從發(fā)達市場經濟國家發(fā)展歷程看，隨著經濟社會發(fā)展水平的提高，環(huán)境監(jiān)管的嚴格程度呈提高的態(tài)勢。相關研究也表明，從20世紀90年代末以來，中國環(huán)境監(jiān)管的嚴格程度總體上是提高的[2]，并且呈不斷改進的趨勢。但是，由于公眾對良好環(huán)境質量的訴求日益強烈，而環(huán)境質量顯著改善需要較長時間，因此公眾對環(huán)境質量的訴求和環(huán)境質量改善之間的矛盾將長期存在。以空氣污染為例，根據國際經驗以及對中國空氣污染物減排趨勢的分析，從污染物排放達峰到實現大幅度削減，進而使環(huán)境質量達標或實現根本性改善，可能還需要20年左右的時間[3]?？梢灶A見，“十三五”時期，公眾對環(huán)境質量改善的急迫訴求與環(huán)境質量根本性改善的長期性之間的矛盾將凸現，有時將會非常尖銳。

2 “十三五”時期改革環(huán)境監(jiān)管體制具有多重意義

2.1 提高環(huán)境監(jiān)管有效性，是“十三五”時期切實實現治污減排的根本保證

實現污染物大幅度減排是“十三五”時期中國環(huán)境治理的主線之一。從治污減排的潛力來看，由于主要高污染高耗能產業(yè)在“十二五”后期開始陸續(xù)達到峰值，工業(yè)源污染物的產生量增速遞減或絕對遞減。但是一些領域污染物排放仍將處在“平臺期”，特別是來自交通運輸業(yè)的污染排放處在高位、且隨著機動車保有量迅速增長而增長，污染物減排壓力仍然增大。根據相關測算，如果現有工業(yè)污染源均能夠做到穩(wěn)定達標排放，主要污染物排放量可以再減少40%―70%左右[4-5]。在交通領域，通過嚴格監(jiān)管，逐步提高排放標準并淘汰排放不達標機動車，是交通領域重要減排潛力。在城鎮(zhèn)生活污水處理領域，“十一五”、“十二五”期間，城鎮(zhèn)污水處理廠處于大規(guī)模建設的高峰期。隨著大規(guī)模建設階段逐步結束，“十三五”時期將是城鎮(zhèn)污水廠達標排放全面提升的重要階段。綜合分析，通過提高環(huán)境監(jiān)管有效性，確保各主要領域排放全面達標，是“十三五”時期治污減排的關鍵問題，是實現污染物減排的最大潛力所在。

2.2 完善環(huán)境監(jiān)管體系、改進監(jiān)管方式、創(chuàng)新監(jiān)管手段，是建立治污減排長效機制的基礎和前提

隨著主要污染物排放陸續(xù)實現轉折，污染減排的空間和潛力在縮小。比如，火電行業(yè)脫硫、脫硝基本完成后，后續(xù)減排的潛力會逐步縮小。在一些領域，污染物減排將逐步進入邊際改進的階段，污染物排放控制從依靠大規(guī)模治污工程建設的粗放式“總量控制”階段逐步轉到以環(huán)境質量為導向的“精細化”控制階段。在比較容易控制的固定源污染排放得到削減后，移動源污染控制成為重點，這對污染物減排的控制技術、政策工具的應用提出了更高要求。從發(fā)達國家治污減排的歷史進程以及政策工具的發(fā)展演變來考察，“命令—控制類”監(jiān)管工具是早期最重要的監(jiān)管方式，市場化的監(jiān)管工具多運用于污染物排放跨越峰值之后的階段。除此之外，環(huán)境監(jiān)管有效性、較強的監(jiān)管能力及較高的法治水平是市場化環(huán)境監(jiān)管工具能夠有效應用的前提。從治污減排的監(jiān)管工具優(yōu)化和減排長效機制建設來看，以排污權交易、環(huán)境稅、綠色金融等為代表的市場化減排工具將逐步發(fā)揮作用。市場化減排政策工具的運用，必須建立在污染物排放可監(jiān)測、可報告、可核查的基礎上，所以，有效的監(jiān)管體系是這些市場化工具和機制發(fā)揮作用的前提和基礎。此外，有效的監(jiān)管體制也是政府出臺各類“規(guī)劃”“制度”“方案”得以順利實施最基礎的制度安排。

2.3 按依法行政的要求完善環(huán)境監(jiān)管體制，有助于推動政府實現依法行政從20世紀80年代以來，隨著中國經濟體制改革的深入，政府職能不斷調整，政府機構經歷過多次改革。中國中央層級的環(huán)境保護專門管理機構在過去30年也不斷變化調整，從早期政府部委內設司局，到成立國務院直屬局、總局，到成立國務院組成部門的環(huán)境保護部。與此同時，不同部門和不同層級的政府也承擔了環(huán)境保護的部分管理職能。在多次機構改革中，政府的職能定位、政府規(guī)模、組織架構、行政程序、問責機制不斷調整變化，但到目前為止，中國行政管理體制仍然面臨切實依法行政、優(yōu)化組織結構、提高行政效率和建立責任政府的挑戰(zhàn)。

市場經濟是法治經濟，市場經濟條件下政府必須依法行政。作為與市場經濟同時存在的政府監(jiān)管機構，必須依照法律授權，對各類市場主體行為實施事前（ex ante）、事中和事后（ex post）干預，從而確保公平競爭和社會公共利益。環(huán)境監(jiān)管（environmental regulation）就是市場經濟條件下的政府監(jiān)管職能之一。政府監(jiān)管必須是依法干預，而不是隨意行使政府機構的自由裁量權，這是市場經濟、法治經濟對政府行為的基本要求。20世紀90年代以來，中國雖然成立了一批冠以“監(jiān)管”或“監(jiān)督管理”之名的機構，但這些“監(jiān)管機構”在依法、透明、專業(yè)、可問責地履行監(jiān)管職責方面還存在很多問題，與現代意義上的監(jiān)管機構還有相當大的差距[6-7]。

在環(huán)境監(jiān)管領域，按照依法行政的要求，明確政府環(huán)境監(jiān)管職能，建立和健全環(huán)境監(jiān)管體制，特別是按照現代監(jiān)管機構依法、公平、透明、專業(yè)、可問責地實施環(huán)境監(jiān)管，既是提高環(huán)境監(jiān)管有效性的必然要求，也是政府切實轉變職能、依法行政的必然要求。所以，“十三五”期間，無論從推動中國轉變政府職能、實施依法行政的國家制度建設的角度，還是從保護環(huán)境、實現綠色發(fā)展的角度，改革環(huán)境監(jiān)管體制、強化政府有效監(jiān)管職能，是推動整個中國政府轉變職能的具體體現內容[8-11]。

2.4 推進環(huán)境監(jiān)管體制改革，是現代國家治理體系建設的重要內容

在發(fā)達市場經濟國家走向現代化歷程中，國家和政府的職能逐步擴張，從早期僅僅履行“守夜人”政府保護產權、維護基本社會秩序的職能，擴張增加了包括維護市場競爭秩序、確保生產安全、控制環(huán)境外部性等監(jiān)管職能，擴張到為全民提供全面社會保障的福利國家職能。目前各國都面臨全球化時代重塑國家職能和改革政府體制的新挑戰(zhàn)，也就是重塑國家治理體系的新挑戰(zhàn)[12]。

從理論分析和全球實踐來看，在現代國家治理體系中，現代國家（modern state）制度仍然處于中心地位[13]。從現代國家的國家建構（statebuilding）角度看，監(jiān)管是現代國家基本職能，監(jiān)管制度是現代國家的基本制度安排，發(fā)達國家過去100年的工業(yè)化、現代化的歷程，見證了監(jiān)管國家的興起和變遷[14-17]。

隨著法治的不斷完善、市場化的深入推進，國家的監(jiān)管職能也不斷調整和演變。20世紀70年代以來，大部分發(fā)達市場經濟國家放松了經濟性監(jiān)管，同時加強了包括環(huán)境監(jiān)管在內的社會性監(jiān)管。在環(huán)境保護領域，主要發(fā)達工業(yè)化國家強化了環(huán)境保護責任，加快了政府環(huán)境監(jiān)管體系的制度建設和能力建設。比如，1970年美國設立了聯邦環(huán)保署（EPA），這是一個屬于聯邦政府的監(jiān)管機構而不是獨立監(jiān)管機構，是美國在社會性監(jiān)管領域的重大制度創(chuàng)新，環(huán)境監(jiān)管的重心開始轉向提高環(huán)境質量[18]。四十多年來，美國聯邦環(huán)境保護署履行了一個專業(yè)監(jiān)管機構的監(jiān)管職責，通過建立標準、監(jiān)管執(zhí)法、創(chuàng)新監(jiān)管工具等手段，對美國環(huán)境污染實施了有效監(jiān)管，保障了美國環(huán)境質量的穩(wěn)步提高。其他發(fā)達市場經濟國家的環(huán)境監(jiān)管也經歷了類似的歷程。

中國自十八大以來進入了全面制度建設階段；“十三五”期間，加快環(huán)境監(jiān)管體制改革，建立和完善環(huán)境監(jiān)管體制、提高環(huán)境監(jiān)管體制的有效性，是重塑國家權力、保障公民權利的重要組成部分，也是建設法治政府，建設現代國家制度的重要內容。從本質上講，建立和完善環(huán)境監(jiān)管體制，是中國推進國家治理體系、提高國家治理能力的重要內容。

3 “十三五”時期環(huán)境監(jiān)管體制改革的目標

政府環(huán)境監(jiān)管（environmental regulation）體制在環(huán)境治理（environmental governance）體系中處于基礎和核心地位，有效的環(huán)境監(jiān)管是良好環(huán)境治理的基礎。環(huán)境治理體系強調多個不同主體依法平等參與污染控制和環(huán)境保護過程，特別強調公民個體、非政府組織等非國家和政府部門的作用，而政府監(jiān)管機構只是多種法律平等的主體之一。污染治理和環(huán)境保護涉及復雜的技術經濟過程，需要依靠專業(yè)知識和專業(yè)技能實施事前和事中干預，而公民個體和非政府組織往往不具備這類專業(yè)知識，所以必須依靠政府設立的專門的監(jiān)管機構承擔主要的監(jiān)管職責。各國環(huán)境治理體系的演變過程也表明，政府環(huán)境監(jiān)管機構是控制污染和保護環(huán)境的主體。只是隨著法律體系的不斷完善、非政府組織能力的不斷提高，政府專業(yè)化監(jiān)管機構以外的其他主體在環(huán)境治理中的作用才變得日益重要。在現階段，中國加快改革環(huán)境監(jiān)管體制、提高監(jiān)管機構的獨立性和能力，從而提高監(jiān)管有效性，是完善中國環(huán)境治理體系過程中最重要的任務。

“十三五”時期是中國環(huán)境治理和生態(tài)文明建設的重要時期，加快環(huán)境監(jiān)管體制改革、提高環(huán)境監(jiān)管有效性是生態(tài)文明制度建設的重要任務之一。在這一階段，環(huán)境監(jiān)管體制的立法環(huán)境、組織體系、監(jiān)管權力分配、問責機制、監(jiān)管工具與程序、監(jiān)管能力都會發(fā)生重要變化。通過環(huán)境監(jiān)管體制改革，提高環(huán)境監(jiān)管體系的能力，并非傳統意義的環(huán)保部門要“強權、擴權”，而是要在法治的框架下，使整個環(huán)境監(jiān)管的行為依法、規(guī)則公平、過程公開透明，體現專業(yè)性，并能夠實施監(jiān)管問責。過去30多年的經濟體制改革，使中國從國家?guī)缀醢鼣堃磺薪洕顒愚D變?yōu)橐敫鞣N所有制企業(yè)參與市場競爭，政府從直接運行和管理經濟，轉向依法對經濟活動進行監(jiān)管。政府職能轉變的過程，就是中國建立現代國家制度的過程。重塑環(huán)境監(jiān)管體系，依法強化環(huán)境監(jiān)管是重塑國家權力、保障公民基本權利的重要組成部分。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”，指明了中國環(huán)境監(jiān)管體制改革的大方向。按照“國家治理和治理能力現代化”的要求建立和完善我國環(huán)境監(jiān)管體制，現階段核心目標是要提高中國環(huán)境監(jiān)管體制的有效性，有效性是效能的核心內容；依法監(jiān)管是市場經濟條件下政府監(jiān)管體制必須遵從的基本規(guī)則。本文認為，“十三五”期間，中國環(huán)境監(jiān)管體制改革的目標是推進建立和完善法治社會條件下的現代環(huán)境監(jiān)管體制，具體而言，政府的環(huán)境監(jiān)管機構按照職能法定、規(guī)則公正、過程透明、運行專業(yè)、決策獨立、行為可問責等現代監(jiān)管的基本原則，依法實施監(jiān)管，政府鼓勵公眾或其他政府部門依法對監(jiān)管機構實施嚴格問責[6，8，19]（見表1）。

4 “十三五”時期環(huán)境監(jiān)管體制改革的思路

完善的環(huán)境監(jiān)管體制，應包括科學的專門立法、完善的組織體系、合理的監(jiān)管權配置、完備的監(jiān)管工具、規(guī)范的監(jiān)管程序、嚴格的問責機制等內容。按此分析框架，推進我國環(huán)境監(jiān)管改革、提高環(huán)境監(jiān)管有效性的實施途徑，就是建立完整的監(jiān)管法律體系、健全監(jiān)管組織體系、優(yōu)化監(jiān)管權力配置、規(guī)范監(jiān)管程序、加強監(jiān)管問責、提高監(jiān)管能力等[9]（見表2）。

第一，建立完整的監(jiān)管法律體系。環(huán)境監(jiān)管機構依法行使監(jiān)管職能，所依據的相關法律法規(guī)，必須出于保護公共利益的目的，明確不同主體各自的權利和義務，公平公正地對待所有利益相關方的正當訴求。無論是環(huán)境影響評價審批、污染源排污達標、企業(yè)違規(guī)處罰等方面的規(guī)則必須清楚，法律依據必須明確，監(jiān)管程序合法、公正，監(jiān)管機構確保規(guī)則得到執(zhí)行，對符合法律規(guī)定的行為，不能隨意干預。這是現代監(jiān)管機構不同于傳統行政管理部門的最重要特征之一。

第二，健全監(jiān)管組織體系。在縱向上，地方層級環(huán)境監(jiān)管機構改革是我國環(huán)境監(jiān)管體制改革的重點，其核心是提高監(jiān)管功能的獨立性和監(jiān)管能力。要實現這一目標，可以通過探索“省以下環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直管理”的方式從一定程度上增強基層環(huán)境監(jiān)管機構的獨立性。但是，在這一過程中，要穩(wěn)妥處理“垂直管理”與“監(jiān)管屬地化原則”和“分權化趨勢”之間的關系。

在橫向上，中國環(huán)境監(jiān)管統管部門與行業(yè)主管部門之間存在職能交叉，同時又缺乏制度化、程序化、規(guī)范化、有約束力的溝通協調機制，使得環(huán)境監(jiān)管實際工作中常出現互相推諉或扯皮現象，難以實現有效監(jiān)管。從國際經驗來看，跨部門的溝通協作是一個普遍的難題，而所謂的“大部制”仍有一定的職能邊界，無法實現將所有相關職能統一到一個部門。應通過構建制度化的跨部門協調機制，進一步明晰各相關部門的職責邊界，進而解決跨部門的協調問題。

在環(huán)境監(jiān)管機構內部，環(huán)境監(jiān)管機構內設（直屬）部門的監(jiān)管程序管理與環(huán)境要素管理之間始終呈“矩陣式”的結構。加之，各內設（直屬）部門行使的監(jiān)管權力不斷膨脹，不僅信息難以共享，甚至“各自為政”，加劇了環(huán)境監(jiān)管程序與工具之間的不匹配、不協調。應通過優(yōu)化內部機構設置和建立協調機制，解決監(jiān)管機構內部跨部門的信息共享、有效溝通與協作的問題。

第三，優(yōu)化監(jiān)管權力配置。在橫向上，進一步明晰不同部門的環(huán)境監(jiān)管事項和監(jiān)管權力，對部門間的監(jiān)管權適度整合，并使部門間的信息共享、監(jiān)管協同進一步的法制化、規(guī)范化、程序化；進一步明晰不同層級環(huán)境監(jiān)管機構的事權，穩(wěn)妥推進省以下監(jiān)測監(jiān)察“垂直管理”，并加強中央層級監(jiān)管部門收集和發(fā)布環(huán)境信息的權力。與此同時，保障基層的環(huán)境監(jiān)管權力。

第四，規(guī)范監(jiān)管程序。環(huán)境監(jiān)管機構應按照明確的監(jiān)管規(guī)則，透明、獨立、專業(yè)化地行使監(jiān)管職能，不受包括地方政府在內的外部干預。要確保環(huán)境監(jiān)管的有效性，就是要通過法制化的監(jiān)管程序，使環(huán)境標準和規(guī)范得到有效執(zhí)行，對違背相關監(jiān)管規(guī)則的企業(yè)進行懲罰。在監(jiān)管方式上，強化排污單位自行監(jiān)測，并主動公開、上報排污情況。

第五，加強監(jiān)管問責。要有對環(huán)境監(jiān)管機構進行問責的有效機制，使環(huán)境監(jiān)管者對政府負責、對受監(jiān)管決策影響的利益相關者負責。長期以來，中國環(huán)境監(jiān)管體制中缺乏對監(jiān)管者的監(jiān)管，這是監(jiān)管失靈的重要原因[20]。要提高環(huán)境監(jiān)管有效性，最為核心的問題之一是要使整個環(huán)境監(jiān)管體系實現“可問責”，這也是現代政府監(jiān)管機構必須遵循的基本原則之一。在制度設計上，要建立完整的規(guī)則和規(guī)范的程序，特別是鼓勵公眾參與，監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管機構有效履行職責，避免監(jiān)管機構不作為和亂作為。

第六，提高監(jiān)管能力。專業(yè)性是現代監(jiān)管機構不同于傳統行政部門的重要特征。監(jiān)管機構必須具備相應的監(jiān)管能力，包括經費、人員、技術裝備等，保障監(jiān)管機構具有充分履職的專業(yè)能力，進一步加強基礎環(huán)境監(jiān)管能力建設。

5 “十三五”時期改革環(huán)境監(jiān)管體制的若干建議

5.1 加快修訂環(huán)保法律法規(guī)，提高法律的可操作性，推進環(huán)境司法常態(tài)化、規(guī)范化和專門化，進一步提升環(huán)境監(jiān)管法治化水平

進一步完善環(huán)境保護法律法規(guī)體系，完善新修訂的《環(huán)境保護法》的配套法律法規(guī)。進一步加強環(huán)境監(jiān)管的法制建設，從提高細化程度入手增強法律法規(guī)的專業(yè)性、可操作性。合理分配環(huán)境監(jiān)管權限， 提高環(huán)境執(zhí)法的權威性。盡快修訂《環(huán)境保護法》相關配套法律法規(guī)，提高《環(huán)境監(jiān)察辦法》的法律層級，最大限度地統一環(huán)境執(zhí)法主體，進一步明確各級環(huán)境監(jiān)察機構的執(zhí)法地位。

進一步規(guī)范環(huán)境執(zhí)法程序。修訂配套的法律法規(guī)以及相應的細則，進一步明確環(huán)境執(zhí)法程序中調查、取證、處罰等過程的規(guī)范。

推進環(huán)境司法常態(tài)化、規(guī)范化和專門化，完善環(huán)境執(zhí)法與司法銜接的制度安排。對環(huán)境司法的立案條件、審判時限、取證規(guī)則和判決執(zhí)行等制定統一的規(guī)則。通過立法及相關制度安排，使環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法與司法制度能夠做到有效銜接。

建議從機構設置、工作流程、技術規(guī)范上完善環(huán)境污染損害評估與賠償相關制度，為環(huán)境司法提供有效支撐。通過完善法律法規(guī)、設置環(huán)保法庭、行政執(zhí)法與刑事司法聯動等方式，使環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法與司法制度能夠做到有效銜接。當環(huán)境執(zhí)法機構與排污者對處罰問題產生分歧時，可以通過行政復議以及相關司法程序予以解決。

5.2 從縱向、橫向上優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管組織結構，強化區(qū)域層級的監(jiān)管與督查功能，強化中央層級環(huán)境監(jiān)管機構對環(huán)境信息的獲取能力

在橫向上，改革的關鍵是建立部門之間的協調機制，而非簡單的“大部制”改革。考慮到環(huán)境監(jiān)管涉及工業(yè)、農業(yè)、國土、水利、交通、住建等諸多領域，并且環(huán)節(jié)眾多，同時，參考環(huán)境監(jiān)管的國際經驗，本文認為，構建“基于部門分工的統一監(jiān)管模式”仍然是實現“統一監(jiān)管”的現實選擇。通過細化法律法規(guī)，“權力清單”“責任清單”等方式逐步厘清環(huán)境保護工作統管部門和分管部門之間的權責邊界，建立并完善環(huán)境保護工作統管部門對其他的協調機制和督查制度。同時，采用副總理牽頭的國家環(huán)保工作委員會或“做實”環(huán)境保護工作部際聯席會議制度，設立常設協調機構，以此構建“有約束力”的工作協調機制，確保環(huán)境監(jiān)管中不同部門之間的協調。

在縱向上，穩(wěn)妥處理“垂直管理”與監(jiān)管“屬地化原則”“分權化趨勢”之間的關系。要穩(wěn)妥處理“垂直管理”改革中，不同層級監(jiān)管機構環(huán)境監(jiān)管事權上收的邊界，合理劃分環(huán)境監(jiān)管流程。通過制度創(chuàng)新以及相關配套法規(guī)，穩(wěn)妥解決“環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察省以下垂直管理”與現行《環(huán)境保護法》規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”之間的關系。重點研究市、縣一級政府環(huán)境監(jiān)管事權，以及如何落實環(huán)境監(jiān)管屬地責任的體制機制。

從機構設置、人員編制、經費保障、權責劃分等方面入手，強化區(qū)域、流域一級的環(huán)境監(jiān)管機構。理順區(qū)域督查中心與地方各級環(huán)境保護主管部門之間的關系，更好地發(fā)揮其督查和跨域協調的職能。

通過《環(huán)保督察方案（試行）》，建立制度化、規(guī)范化的中央層級環(huán)境保護主管部門對地方政府以及各級環(huán)境監(jiān)管機構的督察制度。

5.3 優(yōu)化環(huán)境保護主管部門機構設置以及相關職能，建立并完善內部機構的協調機制

在環(huán)境保護主管部門內部，根據環(huán)境監(jiān)管的要素設立相應的內設機構，負責制定該領域的規(guī)劃、標準、政策等。在環(huán)境保護主管部門以及各級環(huán)境保護部門設立排污許可證管理部門，負責排污許可證的發(fā)放。

在環(huán)境保護主管機構內部設置“環(huán)境守法保障局”（環(huán)境監(jiān)管協調局）之類的機構，負責統籌環(huán)境保護主管部門工作制度和流程，建立并完善環(huán)境保護部門內部不同機構之間的協調機制。對所有法律法規(guī)進行統籌，統一執(zhí)法依據，協調環(huán)境監(jiān)管機構內部職能與工作，確保環(huán)境保護主管部門出臺的各類環(huán)境政策、監(jiān)管規(guī)則具有一致性。在環(huán)境政策制定、實施以及環(huán)境監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)，各內設部門應建立其制度化信息共享、監(jiān)管協調機制。強化環(huán)境監(jiān)管機構對排污單位環(huán)境守法的引導職能。

在環(huán)境保護主管部門內部，設立獨立的政策評估機構，對環(huán)境政策的制定、執(zhí)行情況進行獨立評估，建立環(huán)境政策績效的內部控制機制。

在環(huán)境保護主管部門內部，組建一個環(huán)境數據信息管理部門，將環(huán)境質量監(jiān)測、環(huán)境統計、污染源在線監(jiān)測等職能納入該部門統一管理，負責全國環(huán)境信息的監(jiān)測、報告和信息共享，該部門只對環(huán)境信息的質量負責，該部門為政策執(zhí)行、政策評估部門提供環(huán)境數據依據。

改造現有的環(huán)境監(jiān)察體系，從機構設置、職能、人員配置上，整合既有的環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察體系有關職能，將污染源監(jiān)督性監(jiān)測職能納入整合后的環(huán)境監(jiān)察體系，通過完善環(huán)境保護部門工作制度，建立事中、事后環(huán)境執(zhí)法與事前準入環(huán)節(jié)監(jiān)管信息共享、監(jiān)管協調機制。

5.4 完善環(huán)境監(jiān)管的內外部問責機制，把做實對監(jiān)管者的監(jiān)管機制作為優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管體制的抓手

加強環(huán)境監(jiān)管的內部控制。就監(jiān)管體系的內部控制機制而言，在中央層面，要強化環(huán)境保護部及其派出機構，通過不斷“硬化”環(huán)境監(jiān)管后督查制度，強化環(huán)保行政框架下的行政問責。在各級環(huán)境監(jiān)管體系中，建立并完善環(huán)境監(jiān)管主管部門對同一層級其他部門（法定環(huán)境監(jiān)管職責）的督查制度和問責機制。

夯實環(huán)境監(jiān)管的法律責任制度。修訂相關法律法規(guī)，健全政府以及環(huán)境監(jiān)管機構的環(huán)境監(jiān)管責任的法律后果，進一步完善并規(guī)范“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的適用范圍，完善環(huán)境監(jiān)管的法律問責機制，強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的司法監(jiān)督。同時，也要明晰對環(huán)境監(jiān)管者“盡責免責”的條款。

完善信息公開、公眾參與制度，建立公眾的訴訟渠道，建立公眾啟動對環(huán)境監(jiān)管者問責的程序和機制。

5.5 強化對監(jiān)管工具的頂層設計，做實監(jiān)管程序中關鍵環(huán)節(jié)，建立環(huán)境監(jiān)管影響評估制度

強化對各類監(jiān)管工具組合的頂層設計，統籌銜接包括排污許可證、環(huán)境影響評價、排污收費（環(huán)境稅）、總量控制、排污權交易等監(jiān)管工具。

繼續(xù)夯實以標準為代表的“命令—控制類”的政策工具。從環(huán)境監(jiān)管能力建設入手，做實排污達標、排污數據核算等基礎工作，夯實排污許可證制度，為總量控制、排污收費（環(huán)境稅）、排污權交易制度提供有效支撐。

調整排污收費制度，提高排污收費標準，擴大排污收費的范圍，鼓勵重點區(qū)域與行業(yè)制定更加嚴格的排污收費標準。適時推出環(huán)境稅，逐步建立排污權交易制度。

強化環(huán)境政策的事前、事中評估。在環(huán)境監(jiān)管的事前、事中、事后環(huán)節(jié)引入制度化的環(huán)境監(jiān)管影響分析制度（包括有效性、成本—收益分析等）。

5.6 加強環(huán)境監(jiān)管能力建設，推進環(huán)境監(jiān)管制度隊伍職業(yè)化發(fā)展，保障各級環(huán)境監(jiān)管機構具有充分履職的能力

通過法律法規(guī)明晰各級監(jiān)管（監(jiān)察）機構的執(zhí)法地位，配備與環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作性質相適應的編制、制服、標志等，保障其執(zhí)法的權威性。

通過嚴格準入、培訓、考核等方式逐步優(yōu)化監(jiān)管執(zhí)法人員隊伍，提高監(jiān)管人員的專業(yè)化水平。

優(yōu)化環(huán)保經費的支出結構，提高監(jiān)管（包括監(jiān)察、監(jiān)測）能力建設以及基本運行經費在環(huán)境污染治理投資中的比重，通過財政轉移支付等方式，逐步實現環(huán)境監(jiān)管能力的均等化，保障各級環(huán)境監(jiān)管機構具有充分履職的能力。建立與環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍的專業(yè)性、職業(yè)化相匹配的薪酬制度，提高環(huán)境監(jiān)管人員的薪酬水平。

規(guī)范、并鼓勵第三方檢測機構進入污染源監(jiān)測、環(huán)境質量監(jiān)測、環(huán)境損害評估、環(huán)境統計等相關領域。建立對第三方環(huán)境檢測的認證認可制度。

（編輯：王愛萍）

參考文獻（Reference）

[1]陳健鵬，高世楫，李佐軍.中國主要污染物排放進入轉折期——預判主要污染物排放峰值在‘十三五期間[R].國務院發(fā)展研究中心調查研究報告?？?014（63）：1-52.[CHEN Jianpeng， GAO Shiji， LI Zuojun. The discharges of major pollutants in China reach transition period： the discharges of major pollutants will peak during ‘the 13th National Fiveyear Plan period [R]. Development Research Center of the State Council： investigation and research report， 2014（63）： 1-52.]

[2]李鋼，馬巖，姚磊磊.中國工業(yè)環(huán)境管制強度與提升路線——基于中國工業(yè)環(huán)境保護成本與效益的實證研究[J].中國工業(yè)經濟，2010（3）：31-41.[LI Gang， MA Yan， YAO Leilei. The strength of and upgrading path for Chinas industrial environmental regulation：an empirical study of the costs and benefits of Chinas industrial environmental protection[J]. China industrial economics，2010（3）：31-41.]

[3]陳健鵬，高世楫，李佐軍.歐美日中大氣污染治理歷史進程比較及其啟示[R].北京：國務院發(fā)展研究中心，2013： 1-24.[CHEN Jianpeng， GAO Shiji， LI Zuojun. Historical lessons of air pollution control： a comparative study on Europe， the United States， Japan and China[R]. Beijing： Development Research Center of the State Council， 2013：1-24.]

[4]陳吉寧.加大環(huán)境治理力度[N]. 經濟日報，2015-11-30. [CHEN Jining. Improving environmental governance[N]. Economic daily，2015-11-30.]

[5]孫佑海.如何使環(huán)境法治真正管用？——環(huán)境法治40年回顧和建議[J]. 環(huán)境保護，2013，41（14）：24-27.[SUN Youhai. How to make the environmental laws and regulations really work？ review of 40 years of the environmental laws and regulations and some suggestions for improvement [J]. Environmental protection，2013，41（14）：24-27.]

[6]余暉. 中國政府監(jiān)管體制的戰(zhàn)略思考[J]. 財經問題研究，2007（12）：30-35.[YU Hui. The strategic thinking of Chinas government regulation system [J]. Research on financial and economic issues，2007（12）：30-35.]

[7]馬英娟.大部制改革與監(jiān)管組織再造——以監(jiān)管權配置為中心的探討[J].中國行政管理，2008（6）：36-38.[MA Yingjuan. Reform of superministry system and reconstruction of regulatory agencies： a discussion based on distribution of regulatory powers [J]. Chinese public administration， 2008（6）：36-38.]

[8]高世楫，秦海. 從制度變遷的角度看監(jiān)管體制演進：國際經驗的一種詮釋和中國改革實踐的分析[J]. 洪范評論，2005，2（3）.[GAO Shiji， QIN Hai. Evolution of regulator systems from the perspective of institutional changes： interpretation of international experiences and analysis of Chinas reform practice[J]. Journal of legal and economic studies， 2005，2（3）：1-30.]

[9]高世楫，李佐軍，陳健鵬. 從“多管”走向“嚴管”——簡政放權背景下環(huán)境監(jiān)管政策建議[J].環(huán)境保護，2013，41（17）：30-32.[GAO Shiji， LI Zuojun， CHEN Jianpeng. From ‘broad regulation to ‘strict regulation：policy proposals for environmental regulation under deregulation and cutting the red tape[J]. Environmental protection，2013，41（17）：30-32.]

[10]劉鵬.中國監(jiān)管型政府建設：一個分析框架[J].公共行政評論，2011（2）：51-69.[LIU Peng.Chinas regulatory government construction： an analytical framework[J].Journal of public administration，2011（2）：51-69.]

[11]周漢華.獨立監(jiān)管和大部制的關系[J].公法研究，2007（8）：1-7.[ZHOU Hanhua. The relationship between independent regulation and the superministry system[J].Public law research，2007（8）：1-7.]

[12]MICKLETHWAIT J， ADRIAN W. The fourth revolution： the global race to reinvent the state[M]. New York： The Penguin Press， 2014.

[13]BELL S， ANDREW H. Rethinking governance： the centrality of the state in modern society[M].Cambridge： Cambridge University Press，2009.

[14]SUNSTEIN C. After the rights revolution[M].Cambridge， MA： Harvard University Press，1990.

[15]GLAESER E L， SHLEIFER A. The rise of the regulatory state [J]. Journal of economic literature， 2003，41（2）：401-425.

[16]胡鞍鋼，王紹光，周建明. 第二次轉型：國家制度建設[M].北京：清華大學出版社，2009.[HU Angang， WANG Shaoguang， ZHOU Jianming. The second transition： state building[M]. Beijing： Tsinghua University Press， 2009.]

[17]高世楫. 市場擴張與政府監(jiān)管改革[C]// 高世楫，俞燕山.基礎設施產業(yè)的政府監(jiān)管——制度設計和能力建設.北京：社會科學文獻出版社，2010.[GAO Shiji. Market expansion and reform of government regulation [C]// GAO Shiji， YU Yanshan. Government regulation of infrastructures： institutional design and capacity building. Beijing： Social Sciences Academic Press，2010.]

[18]丹尼爾·史普博. 管制與市場[M].上海：上海人民出版社，1999.[SPULBER D F. Regulation and markets[M]. Shanghai： Shanghai Peoples Publishing House，1999.]

[19]OECD. OECD國家的政策：從干預主義到監(jiān)管治理[M].北京：法律出版社，2006.[OECD. Regulatory policy in OECD countries： from the intervention to the regulatory governance[M]. Beijing： Law Press，2006.]

[20]呂忠梅.監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及制度構建[J].法商研究，2009（5）：139-145.[LV Zhongmei. Regulating environmental regulators： missing of legislation and building institutions[J]. Law and business research，2009（5）： 139-145.]

[21]中共中央國務院.生態(tài)文明體制改革總體實施方案[R].2015.[CPC Central Committee and State Council.The overall implementation plan of ecological civilization system reform[R].2015.]

[22]中共中央.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[R].2013.[CPC Central Committee.The decision of the Central Committee of the Communist Party of China on major issues concerning comprehensively deepening the reform[R].2013.]

[23]高世楫，李佐軍，陳健鵬，中國環(huán)境監(jiān)管體制進入重要調整階段[R].北京：國務院發(fā)展研究中心，2016：1-13.[GAO ShiJi，LI Zuojun，CHEN JianPeng.Chinas environmental regulatory system at critical stage of adjustment：situation and significance of its reform during the 13th FiveYear Plan period[R].Beijing： Development Research Center of the State Council，2016：1-13.]

[24]高世楫，李佐軍，陳健鵬.“十三五”時期中國環(huán)境監(jiān)管體制改革的目標、思路和若干建議[R].北京：國務院發(fā)展研究中心，2016：1-13. [GAO ShiJi，LI Zuojun，Chen JianPeng. Reform objectives， ideas and recommendations on chinas environmental regulatory system during the 13th Fiveyear Plan period[R].Beijing： Development Research Center of the State Council， 2016：1-13.]