教育部直屬高校整體績效管理探究

摘 要：全面實(shí)施整體績效管理，是進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。教育部直屬高校作為高等學(xué)校的“排頭兵”，要全面落實(shí)政策要求，優(yōu)化績效管理機(jī)制，促進(jìn)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展。文章闡述了教育部直屬高校整體績效管理的內(nèi)涵，從教育部直屬高校實(shí)施整體績效管理的意義入手，分析教育部直屬高校整體績效管理的現(xiàn)狀與難點(diǎn)，提出有效實(shí)施整體績效管理的建議，為高校開展整體績效管理工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：中央高校 預(yù)算績效 整體績效

中圖分類號：F230? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1004-4914（2024）04-068-02

2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，要求將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，實(shí)施部門和單位預(yù)算績效管理，由此進(jìn)入整體績效管理新階段。2019年12月，《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，明確提出實(shí)施單位整體預(yù)算績效管理，原則上每五年為一周期開展單位整體績效評價(jià)。

當(dāng)前，正是教育部直屬高校（以下簡稱“直屬高?！保┤ν七M(jìn)“雙一流”建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，龐大的資金需求和有限的資金增長間的矛盾卻日益突出。直屬高校應(yīng)積極優(yōu)化預(yù)算績效管理機(jī)制，完善預(yù)算績效管理體系，通過全面實(shí)施整體績效管理以進(jìn)一步緩解收支矛盾，提升資源配置效率，為學(xué)校事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

一、直屬高校整體績效管理概述

績效管理是以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，以年度預(yù)算為約束，通過全面開展績效評價(jià)以提高資金使用效益的管理方式。直屬高?？冃Ч芾碜鳛檎冃Ч芾淼挠袡C(jī)組成部分，是以學(xué)校管理績效目標(biāo)為導(dǎo)向，以預(yù)算為管理對象，將績效管理理念與方法貫穿預(yù)算管理全流程，以期優(yōu)化教育資源配置的管理模式。直屬高校實(shí)施整體績效管理，須將學(xué)校所有預(yù)算收支全面納入績效管理，圍繞學(xué)校職責(zé)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，綜合衡量整體預(yù)算績效。

二、直屬高校實(shí)施整體績效管理的意義

（一）落實(shí)國家績效管理改革的政策要求

績效管理改革是黨中央、國務(wù)院高度重視的專項(xiàng)政治任務(wù)。黨的十八大以來，國家就全面實(shí)施預(yù)算績效管理作出了一系列強(qiáng)有力的決策部署，從推進(jìn)政府績效管理到全面實(shí)施績效管理，進(jìn)一步指明了預(yù)算績效管理的新方向。近年來，財(cái)政部、教育部先后出臺(tái)了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》等相關(guān)文件，進(jìn)一步細(xì)化了實(shí)施整體績效管理的工作舉措。由此可見，績效管理評價(jià)對象逐步從“預(yù)算項(xiàng)目”拓展到“部門和單位整體”，資金范圍由“財(cái)政資金”拓展到“全部資金”。直屬高校是公益二類事業(yè)單位，應(yīng)積極響應(yīng)國家相關(guān)政策要求，有力推動(dòng)績效管理改革發(fā)展，全面開展整體績效管理工作。

（二）優(yōu)化高校教育資源配置的重要舉措

近年來，國家全面落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，對教育經(jīng)費(fèi)投入呈穩(wěn)定上升趨勢，對直屬高校的財(cái)政撥款逐年增加，為直屬高校發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)費(fèi)保障。直屬高校作為高等學(xué)校的“排頭兵”，始終聚焦立德樹人主責(zé)主業(yè)，牢記“五大使命”，向?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展奮力邁進(jìn)。與此同時(shí)，直屬高校教育經(jīng)費(fèi)的收支和績效管理情況備受社會(huì)各界關(guān)注。面對有限的收入總量和持續(xù)增長的支出需求，將資源合理分配在亟需發(fā)展和支持的方向顯得尤為重要。直屬高校通過實(shí)施整體績效管理，并將績效評價(jià)結(jié)果反饋至上級主管部門和社會(huì)公眾，對學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行考核和監(jiān)督，有利于增強(qiáng)其資源統(tǒng)籌能力，著重解決教育資源配置中的低效無效問題，最大化資源產(chǎn)出效益，并為上級主管部門決策提供參考依據(jù)[1]。

（三）提升高校整體治理水平的內(nèi)在需求

為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的奮斗目標(biāo)，直屬高校須進(jìn)一步提升整體治理效能。直屬高校整體治理水平的提高與財(cái)務(wù)治理能力、單位內(nèi)部治理能力的提升息息相關(guān)，因此，有必要通過實(shí)施整體績效管理以改進(jìn)學(xué)校治理機(jī)制、優(yōu)化內(nèi)部治理模式，全面提升學(xué)校整體治理水平，助力學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展。直屬高校根據(jù)學(xué)校使命和辦學(xué)定位制定總體發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合各單位重點(diǎn)工作和單位職責(zé)，將目標(biāo)細(xì)化分解至具體績效指標(biāo)并下發(fā)各單位，壓實(shí)壓細(xì)單位工作責(zé)任，要求保質(zhì)保量完成工作任務(wù)[2]。執(zhí)行過程中，學(xué)校嚴(yán)格對標(biāo)績效指標(biāo)設(shè)置情況，監(jiān)督檢查各單位工作完成情況，及時(shí)反饋各單位偏差原因并提出改進(jìn)方案，倒逼各單位進(jìn)一步完善工作機(jī)制，強(qiáng)化負(fù)責(zé)人績效主體責(zé)任，深化工作人員績效理念，形成全校上下共同為學(xué)校發(fā)展添磚加瓦的工作合力，營造人人講績效的良好氛圍。由此可見，整體績效管理的實(shí)施能夠顯著增強(qiáng)教職工的大局意識(shí)，加強(qiáng)直屬高校整體管理，提升整體治理水平。

三、直屬高校整體績效管理的現(xiàn)狀與難點(diǎn)

（一）整體績效管理意識(shí)淡薄

項(xiàng)目績效管理作為近年來直屬高校持續(xù)推進(jìn)的重點(diǎn)工作之一，實(shí)施應(yīng)用時(shí)間較長、配套細(xì)則體系完備、上級指導(dǎo)培訓(xùn)豐富，因此，直屬高校普遍能夠主動(dòng)完成項(xiàng)目績效管理工作，并結(jié)合自身辦學(xué)特色積極探索建立項(xiàng)目績效管理體系。對于整體績效管理，目前只有少數(shù)直屬高校完成相關(guān)試點(diǎn)工作，大部分學(xué)校仍停留在概念階段，處于觀望態(tài)勢，并沒有全方位正式開展整體績效管理工作。另外，由于績效管理工作往往由財(cái)務(wù)處牽頭組織開展，各單位認(rèn)為這是財(cái)務(wù)處的本職工作，自己做好配合即可，缺乏對整體績效管理重要性的深入了解，簡單理解整體績效管理即全校各類項(xiàng)目績效管理的直接加總，尚未形成整體績效管理理念。

（二）整體績效管理體系不完善

1.整體績效管理制度體系仍不完備。當(dāng)前，整體績效管理制度體系建設(shè)仍停留在國家層面，強(qiáng)調(diào)各單位要按照要求開展整體績效管理工作，但鮮有出臺(tái)關(guān)于落實(shí)本項(xiàng)工作的具體實(shí)施細(xì)則。由于缺乏上級管理部門的政策指導(dǎo)，直屬高校只能探索式地開展整體績效管理的制度建設(shè)，建設(shè)周期長且推進(jìn)力度不足，實(shí)際工作缺乏制度支撐[3]。

2.整體績效管理組織體系尚不健全。部分高校缺乏整體績效管理的領(lǐng)導(dǎo)組織，沒有成立專門的績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)，缺乏管理頂層設(shè)計(jì)。直屬高校內(nèi)部架構(gòu)的多元性導(dǎo)致其整體績效管理的實(shí)施難度較大，且學(xué)校普遍缺少專業(yè)的績效管理人才隊(duì)伍，僅依靠財(cái)務(wù)人員的“單打獨(dú)斗”很難實(shí)現(xiàn)整體績效管理的優(yōu)越性。

（三）整體績效過程管理不佳

1.指標(biāo)體系構(gòu)建不科學(xué)。直屬高校的辦學(xué)類型和辦學(xué)定位存在一定差異，整體績效指標(biāo)設(shè)置時(shí)必然也會(huì)不盡相同。部分高校并未結(jié)合自身發(fā)展現(xiàn)狀合理設(shè)置績效指標(biāo)，而是照搬上級部門或其他行業(yè)制定的共性指標(biāo)[3]，缺乏針對性，這樣的指標(biāo)設(shè)置方式給后續(xù)評價(jià)工作帶來極大的困難；有些高校認(rèn)為定性指標(biāo)容易達(dá)標(biāo)，定量指標(biāo)存在不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，大量設(shè)置定性指標(biāo)，導(dǎo)致學(xué)校指標(biāo)體系設(shè)置的不科學(xué)。

2.績效指標(biāo)評價(jià)難度大?？冃Ч芾碜钤缬善髽I(yè)開始實(shí)施，旨在提升企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。直屬高校教學(xué)育人的天然屬性導(dǎo)致其績效評價(jià)的難度較大。企業(yè)的主要業(yè)務(wù)是生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)效益最大化。而直屬高校的產(chǎn)出主要是培養(yǎng)高質(zhì)量人才和科研成果，基于教學(xué)科研產(chǎn)出的遲效性，當(dāng)年的投入往往無法當(dāng)年直接產(chǎn)出并予以評價(jià)[4]。另外，由于整體績效管理與單位整體管理情況相關(guān)，部分單位存在為完成指標(biāo)值而隨意或者壓低設(shè)置期初指標(biāo)值的情況，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果缺乏客觀性。

3.評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不成熟。直屬高校對項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用已基本形成一套成熟的體系，作用于項(xiàng)目的全生命周期，用于科學(xué)篩選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，保障資金效益最大化。但目前整體績效評價(jià)結(jié)果未能直接作用于單位的預(yù)算安排、年終考核等方面，未能主動(dòng)面向社會(huì)公開，高校間辦學(xué)特色的差別、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一致使評價(jià)結(jié)果無法橫向運(yùn)用等情況，說明直屬高校仍需進(jìn)一步完善評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。

（四）整體績效管理信息化水平不高

直屬高校業(yè)務(wù)種類繁多，受眾對象差異較大，因此，各單位會(huì)針對自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)計(jì)不同類型的信息系統(tǒng)，如高校預(yù)算管理系統(tǒng)、人力資源管理平臺(tái)、資產(chǎn)與采購管理平臺(tái)等，但各應(yīng)用系統(tǒng)間仍未打通數(shù)據(jù)通路，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)無法互聯(lián)互通，無法為高校整體決策及時(shí)提供數(shù)據(jù)支撐。目前，多數(shù)高校停留在使用預(yù)算管理系統(tǒng)對項(xiàng)目開展績效管理工作或者仍采取人工處理的方式進(jìn)行項(xiàng)目績效信息的收集、匯總，并沒有使用預(yù)算管理系統(tǒng)進(jìn)行單位整體績效管理，單位績效指標(biāo)庫建設(shè)緩慢、績效數(shù)據(jù)無法有效獲取并進(jìn)行分析，難以對學(xué)校整體績效管理工作的推進(jìn)提供信息化支撐。

四、直屬高校整體績效管理實(shí)施建議

（一）著力強(qiáng)化整體績效管理意識(shí)

直屬高校應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對整體績效管理的培訓(xùn)和宣貫，讓全校師生深切感受到實(shí)施整體績效管理的重要意義，營造人人講績效的良好氛圍。財(cái)務(wù)處作為整體績效管理的牽頭部門，可以通過業(yè)務(wù)調(diào)研、講座培訓(xùn)等形式加大對整體績效管理政策的宣傳，明確實(shí)施整體績效管理是落實(shí)國家績效管理改革的政策要求，各單位必須提高思想政治站位，凝心聚力，共同走好學(xué)校整體績效管理發(fā)展之路。各單位應(yīng)將整體績效管理與項(xiàng)目績效管理有效區(qū)分，整體績效管理直接反映單位管理全貌，與單位職責(zé)、整體考核掛鉤，因此，要進(jìn)一步明確主體責(zé)任，夯實(shí)管理基礎(chǔ)，樹牢整體績效管理意識(shí)。

（二）逐步完善整體績效管理體系

為有力推動(dòng)整體績效管理工作的正常開展，直屬高校要持續(xù)做好制度規(guī)范建設(shè)工作。結(jié)合國家、上級部門管理政策及校內(nèi)管理需求，加強(qiáng)與試點(diǎn)高校的溝通交流，積極探索建立符合學(xué)校特色的整體績效管理制度，健全預(yù)算管理制度體系，提升整體績效管理效能。在體制機(jī)制方面，應(yīng)完善整體績效管理組織架構(gòu)，建立由書記或校長擔(dān)任組長的整體績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)管理工作；設(shè)立獨(dú)立的整體績效管理辦公室，成員包括各業(yè)務(wù)單位和財(cái)務(wù)處的工作人員，具體開展整體績效管理實(shí)施工作[4]，建立上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，規(guī)范整體績效管理體系。

（三）持續(xù)優(yōu)化整體績效過程管理

績效目標(biāo)的設(shè)立是整體績效管理的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。直屬高校應(yīng)結(jié)合自身辦學(xué)特色及發(fā)展戰(zhàn)略合理設(shè)置總體績效目標(biāo)，并結(jié)合各單位職責(zé)將學(xué)校總體績效目標(biāo)逐級分解、細(xì)化至具體單位，形成單位績效目標(biāo)，以定性與定量相結(jié)合的形式設(shè)定績效指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、可比可測。盡管直屬高校的職能具有多元性，但從高等教育發(fā)展現(xiàn)狀來看，其總體任務(wù)具有很多共同點(diǎn)且較穩(wěn)定，因此，可以提煉直屬高校整體績效管理的共性指標(biāo)，完善整體績效管理指標(biāo)庫。整體績效評價(jià)貫穿預(yù)算資金使用的全過程，直屬高校應(yīng)建立從事前績效評估—事中績效監(jiān)控—事后績效自評與復(fù)評的動(dòng)態(tài)評價(jià)機(jī)制，完善跟蹤問責(zé)機(jī)制，對于偏離績效目標(biāo)的情況要及時(shí)糾偏并分析原因、采取解決措施，必要時(shí)可聘請第三方進(jìn)行整體績效評價(jià)，保證評價(jià)的科學(xué)性、合理性。針對高校教學(xué)科研特有的遲效性，在年度績效評價(jià)的基礎(chǔ)上可以設(shè)置中期績效評價(jià)，以3年為一個(gè)周期開展整體績效評價(jià)，全程追蹤績效管理情況[5]。直屬高校實(shí)施整體績效管理的關(guān)鍵在于提升學(xué)校整體管理水平，因此，有必要建立績效評價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，優(yōu)化資源投入，重點(diǎn)保障評價(jià)結(jié)果好的業(yè)務(wù)活動(dòng)；將單位評價(jià)結(jié)果與干部任用、年終績效考核掛鉤，激發(fā)教職工工作活力；做好整體績效評價(jià)結(jié)果公開，接受社會(huì)各界監(jiān)督，促進(jìn)學(xué)校整體績效管理工作提質(zhì)增效。

（四）大力提升整體績效管理信息化水平

直屬高校整體績效管理應(yīng)以信息化建設(shè)為手段，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)高校事業(yè)提質(zhì)增效。預(yù)算管理系統(tǒng)覆蓋學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，要加速推進(jìn)其與核算管理、人員管理、資產(chǎn)管理等管理系統(tǒng)有機(jī)融合，加強(qiáng)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的集成式信息化建設(shè)，建立學(xué)校層面的信息化統(tǒng)一平臺(tái)，打破財(cái)務(wù)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的壁壘，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)數(shù)據(jù)有機(jī)融合。直屬高校應(yīng)建立整體績效管理指標(biāo)庫，重新梳理指標(biāo)設(shè)置、審核及自評等工作流程并嵌入預(yù)算管理系統(tǒng)，通過與其他系統(tǒng)的積極聯(lián)動(dòng)，抓取實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，反饋績效評價(jià)結(jié)果，重塑整體績效全鏈條管理流程。

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[作者簡介：王晶昕，碩士研究生，陜西師范大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處，會(huì)計(jì)師，研究方向：高校預(yù)算管理。]

（責(zé)編：賈偉）