中國特色社會主義糧食政策變遷與政策主體協(xié)同網(wǎng)絡演化研究

摘要：[目的/意義]糧食政策是保障國家糧食安全的重要制度設計，研究其政策變遷歷程及特征對優(yōu)化中國特色社會主義糧食政策體系具有重要意義。[方法/過程]本文以1953—2022年發(fā)布的410份糧食政策為研究樣本，運用新制度經(jīng)濟學中的制度變遷理論，結合重要事件法，劃分了糧食政策主題變遷的歷史階段，發(fā)現(xiàn)糧食政策變遷的相機組合模式?；谏鐣W(wǎng)絡理論，利用政策文本計量方法，研究了糧食政策主體的協(xié)同網(wǎng)絡演化特征。[結果/結論]研究發(fā)現(xiàn)：（1）我國糧食政策變遷的總體基調(diào)由“以取為主”向“以予為主”轉(zhuǎn)變，調(diào)控手段由政府主導向市場引導轉(zhuǎn)變，實施目標由數(shù)量安全拓展到數(shù)量質(zhì)量并重；（2）糧食政策變遷呈現(xiàn)出由強制性變遷向誘制性變遷轉(zhuǎn)變、激進式變遷與漸進式變遷交替呈現(xiàn)、調(diào)控手段路徑依賴等鮮明特征；（3）糧食政策主體具有典型的“小世界”網(wǎng)絡特征，協(xié)同的復雜性、協(xié)調(diào)性與全域性愈發(fā)顯著；（4）“廣度—強度”二維分析框架表明，政策主體協(xié)同網(wǎng)絡先后呈現(xiàn)出分散型、局部集中型、“中心—邊緣”型、“中心—極化”型、均衡多主體型的演化趨勢，且核心主體地位趨向穩(wěn)固。

關鍵詞：糧食政策 政策變遷 政策主體 協(xié)同網(wǎng)絡

分類號：F320.3

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.03.05

？本文系國家社會科學基金項目“高質(zhì)量發(fā)展視域下糧食產(chǎn)業(yè)鏈‘五優(yōu)聯(lián)動’運行機理及實現(xiàn)機制研究”（項目編號：21BJY060）、河南省高校人文社科重點研究基地物流研究中心資助項目“我國糧食產(chǎn)業(yè)支持政策變遷研究”（項目編號：2020-JD-04）、河南省高校哲學社會科學基礎研究重大項目“宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的內(nèi)涵意義、建設路徑與成效測評研究”（項目編號：2024-JCZD-29）階段性研究成果之一。

1 引言

我國實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的中國特色社會主義國家糧食安全戰(zhàn)略，逐步探索形成了適合中國獨特國情農(nóng)情的糧食政策體系。

現(xiàn)有糧食政策的研究成果，多數(shù)從單一政策變遷角度進行研究，如糧食補貼政策[1， 2]、財政支持政策[3]、糧食流通制度[4]等；也有文獻將糧食政策演進過程劃分為4個[5， 6]或者5個階段[7]，已取得了較為豐富的研究成果。但是，現(xiàn)有研究并未從語義角度揭示政策演變的內(nèi)涵，且政策變遷階段劃分與政策內(nèi)容研究以定性分析為主，缺乏實證依據(jù)；此外，很少涉及糧食政策主體，不清楚政策主體協(xié)同網(wǎng)絡的構成和演化特征。因此，我國糧食政策變遷可以劃分為幾個階段？各階段重點內(nèi)容是什么？糧食政策主體如何協(xié)同推動政策變遷？這些問題尚未得到一致結論。對此，本文以1953—2022年糧食政策文本為研究對象，基于制度變遷理論和社會網(wǎng)絡理論，運用政策文本分析法，從政策變遷的角度，深入剖析糧食政策主題和發(fā)文主體演變過程，為我國糧食政策優(yōu)化提供實證依據(jù)。

2 研究設計

2.1 數(shù)據(jù)來源

以北大法寶數(shù)據(jù)庫為政策檢索平臺，以“糧食”“糧庫”“儲糧”“儲備糧”為檢索詞進行政策文本搜集，將1953年和2022年作為研究糧食政策演進的起止時間點。為了確保所獲資料的準確性，按照以下原則選取政策文件：保留“現(xiàn)行有效”的政策文本；刪除非糧食主題的政策文件；刪除會議、培訓、活動通知等政策文件；刪除以附錄文件形式展示的政策文件；刪除其他非政策性文件。最終確定410份政策樣本，主要包括“意見”“通知”“規(guī)劃”“方案”等政策類型。

從政策發(fā)文主體來看，在糧食政策文件中提取了714個參與部門，但由于政策發(fā)布時間跨度較大，部分機構已被撤銷或重組，機構名稱發(fā)生變化。因此，本文對發(fā)文部門進行整理、合并與重組，最終得到36個不同的發(fā)文主體。

2.2 理論基礎

2.2.1 制度變遷理論 制度變遷理論認為，任何制度變遷都會受到宏觀制度背景、中觀政治變量和微觀主體行為的影響[8]。該理論根據(jù)制度變遷的主體，將制度變遷方式劃分為誘制性制度變遷與強制性制度變遷；根據(jù)制度變遷速度，將制度變遷方式劃分為漸進式制度變遷與激進式制度變遷。其中，誘致性制度變遷指個體或群體在追求由制度不均衡引致的獲利機會時，進行的自發(fā)性制度變遷；強制性制度變遷是國家通過政令等強制外部手段，實行的自上而下的變遷方式；漸進式制度變遷強調(diào)的是平穩(wěn)的變遷方式，而激進式制度變遷強調(diào)在短時間內(nèi)發(fā)生大規(guī)模的整體性制度變革[9]。制度變遷理論作為解釋政策變化的工具，被廣泛用于研究農(nóng)村經(jīng)營[10]、土地變遷[11]、政府行為[12]等問題。鑒于此，本文基于制度變遷理論，研究糧食政策變遷的主要歷程，以及糧食政策變遷的相機組合模式。

2.2.2 社會網(wǎng)絡理論 社會網(wǎng)絡理論起源于20世紀30年代，是一種分析社會現(xiàn)象與結構的研究范式[13-15]，已被廣泛運用到科技政策[16]、養(yǎng)老政策[17]、鄉(xiāng)村政策[18]等研究領域。鑒于此，本文基于社會網(wǎng)絡理論，描述糧食政策發(fā)文主體整體協(xié)同網(wǎng)絡的演化特征，揭示糧食政策發(fā)文主體在不同階段下的角色演化特征[19]。具體理論框架如圖1所示。

2.3 研究方法

運用政策文本計量和社會網(wǎng)絡分析方法，借助Ucinet、Python、Origin等研究工具，可視化地呈現(xiàn)糧食政策主題變遷與政策主體協(xié)同網(wǎng)絡的演化特征，具體研究方法如圖2所示。

政策主題指政策文件的主要內(nèi)容，通常用關鍵詞表示。該過程主要包括：運用Python語言的Jieba庫對政策文本進行分詞；采用TF-IDF算法[20]提取各政策關鍵詞，經(jīng)合并處理后形成現(xiàn)有政策文本的關鍵詞；運用Ucinet構建政策關鍵詞共現(xiàn)矩陣；運用NetDraw進行可視化展示。為了突出政策文本的重點內(nèi)容，在構建各階段關鍵詞共現(xiàn)矩陣與共現(xiàn)網(wǎng)絡之前，對前2個階段的關鍵詞和有關聯(lián)的關鍵詞對進行全保留，對后3個階段詞頻大于2的關鍵詞和關聯(lián)度大于等于2的關鍵詞對進行保留。其中，節(jié)點表示關鍵詞，節(jié)點大小表示關鍵詞出現(xiàn)頻次，節(jié)點連線粗細表示關鍵詞間的關聯(lián)強度[21， 22]。

府際關系指部門間的協(xié)同網(wǎng)絡關系，在發(fā)文主體合并重組的基礎上，構建整體府際關系協(xié)同網(wǎng)絡，并運用Ucinet計算網(wǎng)絡密度、網(wǎng)絡凝聚力指數(shù)、節(jié)點平均距離等網(wǎng)絡指標，分析糧食政策發(fā)文主體整體網(wǎng)絡結構變化趨勢。其中，節(jié)點表示政策發(fā)文主體，節(jié)點大小表示發(fā)文頻次，連線粗細表示合作頻次。進一步地建立政策主體“廣度—強度”二維結構框架，運用Origin進行可視化展示，揭示糧食政策發(fā)文主體網(wǎng)絡協(xié)同的演變態(tài)勢。其中，“廣度”指糧食政策發(fā)文主體直接聯(lián)合其他主體的個數(shù)，數(shù)值越大表示協(xié)同其他主體的能力越強；“強度”指糧食政策發(fā)文主體與其他主體聯(lián)合發(fā)文的總次數(shù)，數(shù)值越大表示與其他主體的合作程度越深[23]。

3 研究結果

糧食政策變遷是一個動態(tài)變化過程，需根據(jù)實際情況變化不斷進行調(diào)整與變革，各階段糧食政策側重點存在一定差異。

3.1 政策階段劃分

根據(jù)糧食政策走向和標志性事件，將糧食政策發(fā)展歷程劃分為5個階段。第一，政府主導下的糧食生產(chǎn)、收購、供應“三統(tǒng)一”階段（1953—1978年）。該階段，在計劃經(jīng)濟體制下國家通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”手段對糧食統(tǒng)一進行調(diào)控，標志性事件是1953年出臺的《關于實行糧食計劃收購和計劃供應的決議》政策。第二，以提升種糧積極性為導向的糧食市場化初步探索階段（1979—1985年）。該階段已初步顯現(xiàn)糧食市場化苗頭，但依然停留在糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷階段，標志性事件是1979年出臺的《關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》政策。第三，多重目標導向下糧食市場化曲折探索階段（1986—2003年）。該階段進一步落實了雙軌并行的收購方式，加快了糧食市場化改革進程，標志性事件是“合同定購+市場收購”雙軌制收購方式。第四，提價惠農(nóng)導向下糧食政策完善階段（2004—2013年）。該階段，國家通過減稅降負、新增補貼、價格支持等多項政策，極大調(diào)動了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，提高了糧食供給量，標志性事件是2004年中央一號文件的頒布。第五，提質(zhì)增效導向下糧食政策調(diào)整與優(yōu)化階段（2014—2022年）。該期間國家致力于推動和完善糧食供給側結構性改革，標志性事件是2016年全國“三農(nóng)”會議的召開。

表1與圖3展示了1953—2022年糧食政策發(fā)文量和發(fā)文機構的變化趨勢。具體來說，1953—1978年間共頒布9份政策文件，且從1978年后糧食政策頒布量整體呈現(xiàn)遞增趨勢，并于2016年達到了現(xiàn)存發(fā)文量巔峰，為26份。同樣，發(fā)文主體數(shù)量變化也整體呈現(xiàn)遞增趨勢，并在第5階段達到了最高點，為25個部門，表明隨著時間推移，糧食發(fā)文主體更為多元與全面。

3.2 糧食政策主題變遷 3.2.1 政府主導下的糧食生產(chǎn)、收購、供應“三統(tǒng)一”階段（1953—1978年） 中華人民共和國成立之初，尚處于大規(guī)模經(jīng)濟建設和重工業(yè)發(fā)展時期，城市用糧需求急增，糧食供需比例嚴重失衡，此時糧食政策聚焦于糧食購銷全面管制的問題，出現(xiàn)最多的主題詞包括“統(tǒng)購統(tǒng)銷”“合作社”“供應”等。

糧食政策制定主要圍繞3個主題展開（圖4）。（1）統(tǒng)一生產(chǎn)。鼓勵聯(lián)合農(nóng)戶，以“合作社”的形式，進行農(nóng)業(yè)化大生產(chǎn)。（2）統(tǒng)一收購。該類政策文件從制度化的角度出發(fā)，規(guī)定了糧食“定產(chǎn)、定購、定銷”的管理方式，實現(xiàn)了糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷。（3）統(tǒng)一供應。1955年8月出臺的《關于市鎮(zhèn)糧食定量供應暫行辦法》，提出了市鎮(zhèn)糧食“四證三票”供應方式，標志著糧食統(tǒng)銷制度的建立。自此，真正實現(xiàn)了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷[4]。

依據(jù)制度變遷理論，“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策在全國范圍內(nèi)的實行，實質(zhì)是政府為了穩(wěn)定糧價、緩解尖銳的糧食供需矛盾，通過強制性的行政手段，采取“強制式+激進式”制度變遷模式，推動此階段糧食政策的變遷。

3.2.2 以提升種糧積極性為導向的糧食市場化初步探索階段（1979—1985年） 改革開放初期，國內(nèi)糧食供給比例仍嚴重失衡，且原有高度管控的計劃經(jīng)濟制度難以調(diào)動農(nóng)戶種糧積極性，此時政府開始放松糧食購銷管制政策，擴大市場議價范圍，并輔之以技術支撐，提高糧食實際供給量，因此“技術”“整頓議價”“議購價”等成為高頻詞。

糧食政策制定主要圍繞兩個主題展開（圖5）。（1）放松糧食購銷管制。該主題表明糧食政策開始向市場化趨勢轉(zhuǎn)變[24]，如1978年出臺的《關于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)若干問題的規(guī)定》，對統(tǒng)購任務進行減量加價。（2）加強糧食產(chǎn)后服務體系建設。相關政策出臺旨在減少糧食產(chǎn)后環(huán)節(jié)中的糧食損耗，因此“技術”“調(diào)撥”“運輸”等詞出現(xiàn)在不同政策中。

這一階段政府通過調(diào)整糧食統(tǒng)購量與統(tǒng)購價格的方式讓利于農(nóng)戶，激發(fā)農(nóng)戶種糧熱情，擴大市場議價范圍，但整體仍以國家計劃調(diào)控的強制性手段為主。這一個改革過程是漸進式的，整體呈現(xiàn)“強制式+漸進式”制度變遷模式。

3.2.3 多重目標導向下糧食市場化曲折探索階段（1986—2003年） 為了應對糧食供給從不足到過剩、農(nóng)戶賣糧難、糧庫大量擠壓、財政負擔重等糧食改革后衍生出的新問題，糧食政策迎來了多輪市場化探索。新涌現(xiàn)的高頻詞包括“儲備糧”“儲備糧庫”“進出口”等，說明國家意識到了應從戰(zhàn)略層面來緩解糧食供需矛盾的問題。

糧食政策制定主要圍繞4個主題展開（圖6）。（1）收購“雙軌制”。與“合同定購+市場收購”雙軌制收購方式相關政策的密切出臺，強化市場調(diào)控力度，進一步推動糧食增產(chǎn)與農(nóng)戶增收。（2）糧食儲備體系建設。國家建立專項糧食儲備制度，以實現(xiàn)豐歉調(diào)劑、穩(wěn)定糧價、切實解決農(nóng)戶賣糧難的目的。（3）糧企市場化改革。該階段多次出臺以糧食流通體制改革為主題的政策文件，旨在解決糧企因經(jīng)營不善導致糧食流通不暢的問題。（4）國際進出口貿(mào)易。借助國際糧食貿(mào)易對國內(nèi)糧食供需總量和品種結構進行調(diào)劑成為該階段政策的著力點。

總體來看，該階段政策改革涉及面廣、力度大，整體呈現(xiàn)出“強制性（為主）+誘制性（為輔）+激進式”的制度變遷模式。

3.2.4 提價惠農(nóng)導向下糧食政策完善階段（2004—2013年） 面對新一輪糧食價格下跌、播種面積減少、糧食產(chǎn)量下降的緊急情況，政府開啟新一輪政策調(diào)整，致力于強化糧食支持保護力度和產(chǎn)業(yè)集群的建設，推動糧食持續(xù)發(fā)展長效機制形成和糧食綜合生產(chǎn)能力提升。新增的高頻詞中，“產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”和“龍頭企業(yè)”等，說明國家鼓勵大規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營；“依法執(zhí)法”和“法律法規(guī)”等，表明國家加大了依法管糧力度。

糧食政策制定主要圍繞4個主題展開（圖7）。（1）農(nóng)戶種植補貼和價格支持。國家從取消農(nóng)業(yè)稅、實施“三項補貼”（良種補貼、種糧直補、農(nóng)資綜合補貼）、推行糧食最低收購價等多方面出臺相關政策，旨在提高農(nóng)戶種糧積極性。（2）糧食流通體制改革。此類政策旨在對前期相關政策進一步深化，如2004年出臺《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，全面放開收購市場與收購價格，實現(xiàn)購銷市場化和主體多元化。（3）糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。加快構建集約化、專業(yè)化、組織化的聯(lián)合經(jīng)營模式，推動糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展等，成為政策的重點內(nèi)容[25]。（4）糧食法制監(jiān)管。該主題表明相關部門已充分意識到法治保障、執(zhí)法監(jiān)管在保障糧食數(shù)量與質(zhì)量安全方面的重要作用。

該階段規(guī)?；袌鼋?jīng)營主體地位逐漸顯現(xiàn)，且政府通過支持保護政策為其提供強大的內(nèi)部動力，使糧食政策改革整體呈現(xiàn)“誘制性+激進式”制度變遷模式。

3.2.5 提質(zhì)增效導向下糧食政策調(diào)整與優(yōu)化階段（2014—2022年） 上一階段出臺的政策刺激了糧食產(chǎn)量增加，但托市收購政策放大了市場需求，造成市場失靈，導致糧食供需結構嚴重失衡、糧食市場“高庫存、高進口、高產(chǎn)量”局面并存等問題[26]。因此，該階段糧食政策致力于完善糧食價格形成機制、引導種植結構調(diào)整、推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。此外，“質(zhì)量安全”“科技”“創(chuàng)新”等關鍵詞占比逐漸上升，說明國家致力于推動糧食產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級。

糧食政策制定主要圍繞4個主題展開（圖8）。（1）托市收購政策改革。該類文件重點是對托市收購政策按照“價補分離”的思路，以“市場化收購+生產(chǎn)者補貼”的方式進行調(diào)整，引導糧食種植結構改變。（2）優(yōu)質(zhì)糧食工程。國家圍繞“增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌”的發(fā)展理念，以“推動產(chǎn)購儲加銷有機銜接，引導糧食供給側結構改革”的發(fā)展思路，出臺大量指導優(yōu)質(zhì)糧食建設的政策文件。（3）糧食安全監(jiān)管?！皬娀Z食質(zhì)量安全檢測體系和監(jiān)管能力建設”成為該類政策文件的聚焦點，因此“監(jiān)管”“檢驗”“檢查”等主題詞大量出現(xiàn)。（4）科技創(chuàng)新與人才培養(yǎng)?！翱萍寂d糧”和“人才興糧”工程建設實施，推動糧食產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效，成為政策的發(fā)展重點，因此“創(chuàng)新”“科技”“高技能人才”等主題詞廣泛出現(xiàn)。

該階段，從補貼支持、技術保障、市場監(jiān)管、人才培養(yǎng)4個維度看，糧食政策改革過程是循序漸進的，呈現(xiàn)出“誘制性+漸進式”的制度變遷模式。

3.2.6 不同階段的糧食政策主題變遷特征比較縱向比較5個階段的糧食政策主題變遷（表2），整體呈現(xiàn)如下3個特征。（1）由強制性變遷向誘制性變遷轉(zhuǎn)變：政策基調(diào)由“取”為主轉(zhuǎn)向以“予”為主，調(diào)控手段由政府主導向市場引導轉(zhuǎn)變。（2）激進式變遷與漸進式變遷交替：受糧食“供不應求”與“供過于求”交替波動的影響，糧食政策調(diào)控力度呈現(xiàn)強弱交替、波動反復的特征。（3）糧食政策變遷的路徑依賴：政府制定的糧食政策既是特定歷史背景下的抉擇，又具有明顯的偏好特征，諸如實施種糧補貼、調(diào)控糧食市場價格、加強糧食儲備管理和調(diào)配等調(diào)控手段。

3.3 糧食政策發(fā)文主體協(xié)同網(wǎng)絡演化

為進一步分析糧食政策隨時間變化特征，從府際關系維度，本文運用社會網(wǎng)絡理論對1953—2022年糧食政策發(fā)文主體進行分析，明晰糧食政策發(fā)文主體合作網(wǎng)絡內(nèi)部結構特征，厘清不同部門在各階段演進過程中的協(xié)作關系，更好地揭示政府在糧食領域的制度嬗變[27]。

3.3.1 糧食政策主體協(xié)同網(wǎng)絡的結構分析 圖9直觀展示了1953—2022年糧食政策發(fā)文主體協(xié)同網(wǎng)絡的整體結構形態(tài)。由圖9可見，國家糧食和物資儲備局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部為主要聯(lián)合發(fā)文主體，在推動糧食政策體系構建過程中扮演著重要角色。

運用Ucinet，對網(wǎng)絡結構復雜度與發(fā)文主體協(xié)同度進行描述性統(tǒng)計（表3），得到如下結果。（1）主體網(wǎng)絡結構趨于多元化、復雜化。糧食政策聯(lián)合發(fā)文量由第一階段的2個增長到第五階段的58個，擴大了28倍；網(wǎng)絡規(guī)模由1953—1978年的6個部門逐漸擴增，到2014—2022年達到了25個部門，網(wǎng)絡結構更為復雜。（2）部門間協(xié)同效應逐漸增強。網(wǎng)絡關系數(shù)和網(wǎng)絡連接頻次整體呈現(xiàn)遞增的變化趨勢，網(wǎng)絡凝聚力指數(shù)分布在0.70～0.87范圍內(nèi)，節(jié)點平均距離保持在1.20～1.85范圍內(nèi)，具備明顯“高聚集系數(shù)，低平均路徑”的小世界網(wǎng)絡特征[28]；部門間的溝通與協(xié)同效應變得日趨重要，形成以國家糧食和物資儲備局、國家發(fā)展和改革委員會與財政部為主要政策發(fā)文主體。（3）網(wǎng)絡密度呈現(xiàn)“U”形分布，具有“兩頭大，中間小”的變化特征。糧食政策主體網(wǎng)絡密度呈現(xiàn)先減少后相對平緩增加的變化趨勢，且在2004—2013年間密度最低。

3.3.2 糧食政策主體協(xié)同網(wǎng)絡的階段演化 為了進一步分析糧食政策發(fā)文主體協(xié)同演化路徑，建立“廣度—強度”二維矩陣，以反映糧食政策主體的角色變化（見圖10）。

政府主導下的糧食生產(chǎn)、收購、供應“三統(tǒng)一”階段（1953—1978年）：分散型網(wǎng)絡結構，以國家糧食和物資儲備局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為核心主體（HH型結構）。網(wǎng)絡規(guī)模與聯(lián)合發(fā)文量極少，協(xié)同部門的“廣度—強度”很低。兩個核心主體處于“高廣度—高強度”象限，起主導作用。全國供銷合作總社、商務部和公安部屬于HL型，與其他主體的協(xié)作能力較強，但合作的延續(xù)性較弱。這些特征意味著在糧食政策實施初期，國家主要通過執(zhí)行部門采取強制性手段來緩解大規(guī)模經(jīng)濟建設下糧食供需緊張的問題。

以提升種糧積極性為導向的糧食市場化初步探索階段（1979—1985年）：局部集中型網(wǎng)絡結構，以國家糧食和物資儲備局、財政部為核心主體（HH型結構）。網(wǎng)絡規(guī)模、聯(lián)合發(fā)文量、協(xié)同部門“廣度—強度”較上一階段均有所提高，但整體程度仍然較低。兩個核心主體位于HH象限，是推動該階段政策主體協(xié)同網(wǎng)絡運行的關鍵節(jié)點。新增的科學技術部位于LH象限，具有較強的合作強度，但合作廣度有所欠缺；而新增的民政部與審計署則與之相反，位于HL象限，但均反映出這些部門在網(wǎng)絡結構中的地位開始顯現(xiàn)。

多重目標導向下糧食市場化曲折探索階段（1986—2003年）：“中心—邊緣”型網(wǎng)絡結構，以國家糧食和物資儲備局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部為核心主體（HH型結構）。網(wǎng)絡規(guī)模、聯(lián)合發(fā)文量、“廣度—強度”得到大幅提升。3個核心主體處于“高廣度—高強度”象限，合作對象廣泛且緊密、持續(xù)性強。新增的國家發(fā)展和改革委員會為政策制定的活躍主體，表明此階段國家加大了對糧食政策的戰(zhàn)略扶持力度。中國農(nóng)業(yè)銀行、國家市場監(jiān)督管理總局等部門位于HL型象限，部門間的協(xié)調(diào)度較高，但合作延續(xù)性較差。新增的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行位于LH型象限，屬于一般政策主體，信息交流對象有限，但合作較為頻繁。其他少數(shù)部門如民政部等，在合作網(wǎng)絡中處于邊緣位置，屬于LL型，在信息交流中發(fā)揮作用較小。

提價惠農(nóng)導向下糧食政策完善階段（2004—2013年）：“中心—極化”型網(wǎng)絡結構，以國家糧食和物資儲備局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部為核心主體（HH型結構）。相較于第四階段，網(wǎng)絡規(guī)模下降，但聯(lián)合發(fā)文量與合作強度得到進一步提升，政策發(fā)文部門更為集中，主體間合作處于優(yōu)化階段。3個核心主體處于“高廣度—高強度”象限，政策權限和職能效力較前一階段更為廣泛，發(fā)揮著主要協(xié)調(diào)作用。此外，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行延續(xù)了上一階段“低廣度—高強度”（LH）的表現(xiàn)，合作持續(xù)性有所增強，這主要是因為該階段政府大力推動糧食支持保護政策的實施，需要大量財政支持。

提質(zhì)增效導向下糧食政策調(diào)整與優(yōu)化階段（2014—2022年）：均衡多主體型網(wǎng)絡結構，國家糧食和物資儲備局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部3個部門核心主體（HH型結構）地位更為鞏固。網(wǎng)絡規(guī)模、聯(lián)合發(fā)文量、“廣度—強度”呈現(xiàn)跨越式增長，政策主體覆蓋面進一步擴大，主體間協(xié)同效應獲得大幅提升。其中，3個核心主體的“廣度—強度”在本階段處于絕對領先地位，在協(xié)同網(wǎng)絡中關系最為穩(wěn)定與頻繁，說明這3個部門在政策制定中被賦予了更大的作用?？傮w來說，該階段各主體發(fā)文較為均衡，說明后期糧食政策多為國家宏觀指導下各部門協(xié)同發(fā)展的結果。

綜上，政策主體協(xié)同網(wǎng)絡先后經(jīng)歷了分散型、局部集中型、“中心—邊緣”型、“中心—極化”型、均衡多主體型網(wǎng)絡結構，且“廣度—強度”整體呈現(xiàn)遞增趨勢，部門間的協(xié)同效應不斷增強。

4 研究結論與啟示

4.1 研究結論

第一，政策變遷呈現(xiàn)明顯階段性特征。1953—1978年，糧食政策呈現(xiàn)出“強制性+激進式”的制度變遷模式；1979—1985年，為“強制性+漸進式”的制度變遷模式；1986—2003年，為“強制性（為主）+誘制性（為輔）+激進式”制度變遷模式；2004—2013年，為“誘制性+激進式”制度變遷模式；2014—2022年，為“誘制性+漸進式”制度變遷模式。

第二，政策體系化建設能力逐步提升。政策基調(diào)由1953—1978年“多取少予”發(fā)展到2004年后“多予少取”；調(diào)控手段呈現(xiàn)出1953—1978年間由政府主導的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”逐漸向改革開放后市場化演變，并形成“國內(nèi)”“國外”兩種市場資源；實施目標大致經(jīng)歷了建國初期提高糧食產(chǎn)量，到中間過渡階段促進糧食增產(chǎn)與農(nóng)戶增收，再到兼顧糧食數(shù)量、效益和品質(zhì)的過程。

第三，政策主體復雜性、協(xié)調(diào)性與全域性特征愈發(fā)顯著。糧食政策聯(lián)合發(fā)文數(shù)量、網(wǎng)絡規(guī)模、關系數(shù)量與連接頻次整體呈遞增趨勢，且具備明顯的小世界網(wǎng)絡結構特征。政策主體參與數(shù)量不斷增加，網(wǎng)絡結構更為復雜，部門間的協(xié)同效應不斷增強。

第四，協(xié)同主體的“廣度—強度”網(wǎng)絡結構不斷拓展。政策主體協(xié)同網(wǎng)絡先后呈現(xiàn)出分散型、局部集中型、“中心—邊緣”型、“中心—極化”型、均衡多主體型等特征。

4.2 政策啟示

第一，統(tǒng)籌糧食政策的多重目標。回顧我國糧食政策變遷歷程，發(fā)現(xiàn)我國糧食政策目標存在多重性與矛盾性，主要根源于農(nóng)戶收益、糧食安全與財政負擔三者的不協(xié)調(diào)甚至沖突，這使糧食政策修訂較為頻繁，執(zhí)行預期較短，陷入“多了放、放了少、少了統(tǒng)”的怪圈[29]。當前我國糧食發(fā)展進入了新時期，糧食政策需求日益復雜化，且政策效果具有一定時滯性[30]。因此，需進一步加強糧食政策頂層設計，協(xié)調(diào)好糧食政策多重目標間的矛盾，保持糧食政策的持續(xù)性與連貫性，進而穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的整體預期。

第二，強化政策部門間的協(xié)同效應。在現(xiàn)有糧食政策體制下，繼續(xù)發(fā)揮國家糧食和物資儲備局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部3個核心主體在協(xié)同網(wǎng)絡中的主導、組織和連通功能，提升薄弱（非核心）主體與核心主體間的協(xié)同效率，增加聯(lián)動頻次。同時，在保證糧食政策主體協(xié)同網(wǎng)絡整體穩(wěn)定性的前提下，積極構建分工明確、職能互補、信息共享和高效協(xié)作的多主體協(xié)同網(wǎng)絡體系。

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作者貢獻說明：

劉 威：選題與框架策劃，論文撰寫與修改定稿；

陳佳夢：政策梳理、文獻及數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理，論文撰寫與修改；

鐘 鎮(zhèn)：選題與論文修改。

Reseach on Changes in China’s Grain Policy and Evolution of Collaborative Networks in Grain Departments： Based on Policy Text Analysis from 1953 to 2022

Liu Wei1，2 Chen Jiameng1 Zhong Zhen1

1School of Management， Henan University of Technology， Zhengzhou 450001 2China Grain Logistics Research and Training Center， Zhengzhou 450001

Abstract： [Purpose/Significance] Grain policy is critical framework designed to ensure national grain security， thus it is of great significance to study its policy changes and characteristics for optimizing the socialist grain policy system with Chinese characteristics. [Method/Process] Taking 410 grain policies published from 1953 to 2022 as research samples， employing the institutional change theory in new institutional economics and the significant event method， this paper categorizes the historical stages of the theme change of grain policy， and identifies the adaptive combination model of grain policy shifts. Utilizing social network theory and the policy text measurement method， this paper examines the evolution characteristics of the cooperative network of grain policy departments. [Result/Conclusion] The research reveals several key findings： （1）The overarching theme of China’s grain policy changes from “taking first” to “giving first”， the regulation means from government to market guidance， and the implementation goal from quantity and safety to quantity and quality； （2）The transition of grain policy are characterized by a shift from mandatory change to inducement change， the change from radical change to gradual change， and the dependence of control means and path； （3）Grain policy departments have typical “small world”network characteristics， and the complexity， coordination， and globalization of cooperation are becoming increasingly important；（4）The two-dimensional analysis framework of “breadth intensity” indicates that the collaborative network of policy departments has shown a trend of decentralized， locally concentrated， center edge， center polarization， and balanced multi-agent configuration， with the roles of core actors becoming more stable.

Keywords： grain policy policy change policy department collaborative network