瀾湄國家生物多樣性保護合作成效評估與機制建設(shè)優(yōu)化

［摘要］ 瀾湄國家開展生物多樣性保護合作完全符合區(qū)域政治經(jīng)濟利益與自然環(huán)境和諧發(fā)展的需要，瀾湄區(qū)域合作加深的同時也對區(qū)域環(huán)境治理提出了更為嚴苛的要求。因大湄公河次區(qū)域核心環(huán)境項目——生物多樣性保護廊道計劃（CEP-BCI）對參與國的約束作用和保護力度有限，中國與湄公河國家主動在瀾滄江—湄公河合作機制下加強合作，以有效應(yīng)對區(qū)域曠日持久的生物多樣性喪失問題。然而，由于合作形式單一、職能賦權(quán)不足、制度話語權(quán)構(gòu)建不充分和區(qū)域生態(tài)問題政治化風險加劇等問題，瀾湄生物多樣性保護合作的成效受到限制。瀾湄生物多樣性保護合作與CEP-BCI并非處于對立狀態(tài)，兩者完全能夠形成優(yōu)勢互補，應(yīng)在需要彼此尊重的領(lǐng)域加深理解，相互借鑒發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同推動次區(qū)域生態(tài)保護事業(yè)的發(fā)展。未來，瀾湄生物多樣性保護合作應(yīng)用早期收獲豐富合作內(nèi)涵，強化瀾湄環(huán)境中心職能建設(shè)，完善生態(tài)治理話語體系，創(chuàng)設(shè)瀾湄生態(tài)合作規(guī)范，規(guī)避環(huán)境政治風險，不斷提升本土機制的惠益性和包容性。

［關(guān)鍵詞］ 瀾湄環(huán)境合作；生物多樣性保護；機制建設(shè)；GMS；生物多樣性保護廊道倡議

［作者簡介］ 華中師范大學政治與國際關(guān)系學院博士研究生，湖北 武漢 430079

［中圖分類號］ D996.9；X176" " " " " "［文獻標識碼］ A" " " " " "［文章編號］1003－2479（2024）04-076-15

2022年12月，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）第二階段會議落下帷幕，中國作為COP15主席國，負責大會實質(zhì)性和政治性事務(wù)，呼吁世界共建地球生命共同體。大會通過了一項歷史性的成果文件——“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”，為全球生物多樣性治理擘畫了新藍圖，這是中國引領(lǐng)全球環(huán)境治理的重要體現(xiàn)。

瀾滄江—湄公河（以下簡稱瀾湄）區(qū)域是世界上生物多樣性最豐富的區(qū)域之一，山水相連的生態(tài)環(huán)境使得中國與湄公河國家更加緊密地結(jié)合在一起，瀾湄六國開展生物多樣性保護合作對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和減貧等具有極高的現(xiàn)實意義。近年來，瀾湄區(qū)域成為全球經(jīng)濟增長的熱點區(qū)域，但經(jīng)濟的快速發(fā)展卻使得該區(qū)域的生態(tài)條件急劇惡化，生物多樣性安全陷入了愈發(fā)嚴重的危機境地。據(jù)統(tǒng)計，瀾湄區(qū)域每年因森林、土地、漁業(yè)等過度開發(fā)導致的損失約占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10%～12%1。生物多樣性受非自然的影響越來越大，如何平衡好經(jīng)濟社會發(fā)展、居民生計提升，以及生態(tài)系統(tǒng)保護已成為擺在瀾湄國家面前的突出問題。

一、問題緣起與研究思路

生物多樣性為瀾湄區(qū)域提供了必要的生態(tài)支撐和生態(tài)服務(wù)，對本地食物供給、氣候水文、文化和健康等都具有重要影響，然而在人口增長和經(jīng)濟社會活動增加的壓力下，瀾湄區(qū)域的生物多樣性正在遭遇巨大減損，生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能隨之下降，各國資源型發(fā)展模式受到嚴重制約，既有保護措施不能充分適應(yīng)生態(tài)形勢的變化，開展可持續(xù)的生物多樣性保護成為必然選擇。

（一）瀾湄區(qū)域生物多樣性正面臨更為嚴峻的保護形勢

湄公河國家對自然資源不可持續(xù)的使用方式導致該地區(qū)經(jīng)濟與環(huán)境的關(guān)系愈發(fā)緊張，其中便包含了對其生物多樣性的負面影響。2000—2020年，湄公河五國人口增長了約4011萬人，總?cè)丝诔^2.4526億1，人口的增長、人口密度的增大提高了人們對原材料的需求強度，加重了資源危機；瀾湄流域近20%的總?cè)丝谏钤趪邑毨Ь€以下2，湄公河五國從事農(nóng)、林、漁業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)的人口約4021萬3，高比例的貧困人口和落后的生產(chǎn)生活方式意味著當?shù)鼐用駥ψ匀毁Y源的使用率極高，山地、森林迅速遭到破壞，加劇了生態(tài)惡化。在城市化、工業(yè)化推進過程中，動植物棲息地日益破碎，野生動物的自然遷徙受到交通線路的阻隔，經(jīng)濟走廊的建設(shè)也在某種程度上加重了環(huán)境負擔。森林擁有地球上最豐富的陸生生物多樣性，而湄公河地區(qū)的森林面積卻在過去20年內(nèi)減少了約6132千公頃4，森林生物多樣性喪失嚴重；密集的水電開發(fā)、過度捕撈、水質(zhì)惡化等導致湄公河的魚類生物多樣性銳減，預(yù)計到2040年將減少40%～80%5。反常氣候增多，湄公河及關(guān)聯(lián)湖泊的生態(tài)調(diào)節(jié)能力失靈，長此以往，依賴季節(jié)性節(jié)律生存的物種將走向滅絕，如柬埔寨洞里薩湖候鳥；土壤和巖石的破碎化使得地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，許多生物易成為受威脅物種，加大人類保護難度；外來物種入侵、非法捕獵、盜伐樹木、野生動植物走私等非傳統(tǒng)安全問題更是屢禁不止。湄公河地區(qū)的生物多樣性安全和保護面臨巨大壓力，若再不采取緊急行動，恐將付出更為沉重的治理代價。

（二）CEP-BCI對區(qū)域國家的約束作用和保護力度有限

由于湄公河國家的生態(tài)保護能力總體較弱，招致眾多域外國家紛紛介入本地區(qū)生態(tài)環(huán)境事務(wù)。以亞洲開發(fā)銀行（以下簡稱亞行）于2006年在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作（GMS）下啟動的“核心環(huán)境項目”（CEP）最具代表性，其在過去相當長的時期內(nèi)主導著次區(qū)域生態(tài)合作秩序。“生物多樣性保護廊道計劃”（BCI）是CEP的旗艦項目，專門針對區(qū)域生物多樣性保護，是CEP一期和二期的主要實施內(nèi)容，主要通過建立生物多樣性保護廊道防止生態(tài)系統(tǒng)的支離破碎，以綠色經(jīng)濟機會幫助當?shù)亟鉀Q居民生計問題。在CEP-BCI的制度約束下，大湄公河次區(qū)域的生物多樣性保護取得了明顯成效，建立起了大面積的生物多樣性保護景觀和廊道，改善了動植物生境和居民生計，有效遏制了保護區(qū)內(nèi)的生態(tài)惡化。

然而，隨著時間推移，GMS對區(qū)域的投入力度逐漸減小，缺少了資金支持的湄公河國家再度陷入“集體行動困境”，單純依靠自覺已無法有效治理環(huán)境問題6。在2017年瀾湄環(huán)境合作中心創(chuàng)建前，亞行通過GMS對湄公河五國的資金投入總體收縮，2017年的投入已不足2011年的一半；原定于2017年舉行的GMS第六次領(lǐng)導人峰會推遲至2018年舉行，且此次會議出現(xiàn)參與國派出的參會代表職位較低的情況；三年一次的GMS環(huán)境部長會議也未能如期舉行，最近的一次是2018年舉行的GMS第五次環(huán)境部長會議。2016年，亞行將CEP交由國際發(fā)展咨詢公司NIRAS托管，表明亞行對大湄公河次區(qū)域環(huán)境事務(wù)的關(guān)注減少，GMS環(huán)境合作顯露疲態(tài)。

與此同時，在BCI未覆蓋的地區(qū)，生物多樣性喪失的情況仍然沒有得到控制，特別是應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的能力較弱。在湄公河下游地區(qū)，非法砍伐和走私紅木的行為猖獗，森林被大面積毀壞，紅木物種瀕臨滅絕。越南大型企業(yè)為種植經(jīng)濟橡膠林而租借大面積土地，對當?shù)厣鐣白匀画h(huán)境造成了惡劣影響，這其中有來自德意志銀行（Deutsche Bank）和世界銀行組織國際金融公司（IFC）的投資支持1。泰國是湄公河下游地區(qū)能源盈余最富足的國家，卻依然在老撾出資修建沙耶武里大壩以滿足其商業(yè)需求，事實上，老撾境內(nèi)眾多大壩的建設(shè)取決于國外是否購電2。柬埔寨的象牙走私、緬甸的木材走私，以及湄公河非法排污等問題均無法杜絕。凡此種種，皆顯露出CEP-BCI合作對成員的約束作用和支持力度有限，瀾湄區(qū)域未來生物多樣性安全面臨諸多不確定性。

（三）瀾湄合作機制下的生物多樣性保護合作方興未艾

2019年3月，《瀾滄江—湄公河環(huán)境合作戰(zhàn)略（2018—2022）》獲得正式通過，打破了長期以來次區(qū)域生態(tài)合作受制于外的被動局面?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)管理與生物多樣性保護”被列為優(yōu)先合作領(lǐng)域，標志著瀾湄生物多樣性保護步入了機制化合作軌道。但是，瀾湄生物多樣性保護合作當前的機制建設(shè)及實踐還不足以應(yīng)對大湄公河次區(qū)域正在面臨的和即將到來的生態(tài)威脅，多項議程穩(wěn)步推進的同時也暴露出合作不充分的問題。瀾湄生物多樣性保護的首輪合作成效并不亮眼：合作形式單一，以政策對話和能力建設(shè)為主，機制內(nèi)涵有待豐富；瀾湄環(huán)境中心的核心職能賦權(quán)不足，執(zhí)行和區(qū)域統(tǒng)籌能力弱；制度性話語權(quán)掌握不充分，相關(guān)議程未能完全融入各國政策主流；生態(tài)問題政治化持續(xù)發(fā)酵，本土機制的惠益性和包容性受到較大考驗。機制建設(shè)上的不足降低了保護效能，一方面，瀾湄生物多樣性保護合作的起步時間晚，相關(guān)架構(gòu)還未搭建完成，正處于摸索上升階段；另一方面，長期處在GMS設(shè)定好的合作框架之下，各國的制度創(chuàng)新能力受到抑制，瀾湄國家缺乏新興領(lǐng)域的合作經(jīng)驗，導致本土機制存在一定缺陷。

盡管CEP-BCI的保護范圍和約束力有限，但其在機制建設(shè)的許多方面是值得瀾湄國家思考和借鑒的，同時也為瀾湄生物多樣性保護合作留下了巨大的發(fā)揮空間。中國在開展瀾湄環(huán)境合作的同時依然繼續(xù)支持GMS環(huán)境合作。在2021年9月舉行的GMS第七次領(lǐng)導人峰會上，中國國務(wù)院總理李克強明確表示要“加強應(yīng)對氣候變化和環(huán)境保護合作，實施好大湄公河次區(qū)域核心環(huán)境第三期項目”3，表明了中國對待域外環(huán)境合作機制的開放態(tài)度。CEP-BCI實施三期以來積累了豐富的經(jīng)驗，在其劃定的保護區(qū)內(nèi)生物多樣性保護進展明顯，為大湄公河次區(qū)域的土地利用規(guī)劃、村社發(fā)展、農(nóng)業(yè)、旅游、投資和財政等均提供了重要支持，這些成就與其成熟的機制建設(shè)密不可分。瀾湄生物多樣性保護合作與CEP-BCI并非處于完全競爭狀態(tài)，兩者可以形成優(yōu)勢互補。瀾湄生物多樣性保護能夠?qū)扔泻献餍纬裳a充，拓展CEP-BCI合作邊界，為地區(qū)生物多樣性安全提供再保險，CEP-BCI在立項設(shè)計、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和話語權(quán)構(gòu)建等方面擁有的可借鑒經(jīng)驗，能夠幫助瀾湄生物多樣性保護合作完善機制建設(shè)，提升治理效能。因此，CEP-BCI作為此前大湄公河次區(qū)域最富有成效的生物多樣性保護架構(gòu)，將其與瀾湄生物多樣性保護合作進行比較具有相當程度的借鑒意義。

瀾湄生物多樣性保護和GMS生物多樣性保護既有交叉也有重疊，雙方有很多需要相互理解和彼此尊重的領(lǐng)域，唯有相互借鑒發(fā)揮各自優(yōu)勢，才能有力推動次區(qū)域生物多樣性保護事業(yè)的發(fā)展。既有研究在探討如何加強次區(qū)域生態(tài)合作時，大多從域外勢力、湄公河國家能力、國家間關(guān)系、利益分配和國際法的角度提出應(yīng)對之策，較少關(guān)注機制自身缺陷給合作成效帶來的影響，而比較視角更易直觀體現(xiàn)機制間的差異。本文通過與CEP-BCI的比較，指出合作形式單一、職能賦權(quán)不足、制度話語權(quán)構(gòu)建不充分和生態(tài)問題政治化風險加劇是瀾湄生物多樣性保護合作在機制建設(shè)上存在或面臨的主要問題，也是造成合作成效有限的主要原因。推動合作走向制度化、規(guī)范化，對開展可持續(xù)的生物多樣性保護十分必要?；诖?，本文對瀾湄生物多樣性保護合作提出機制優(yōu)化建議，以提升瀾湄機制的供給水平，為區(qū)域生物多樣性保護合作注入治理動能，同時積極響應(yīng)地球生命共同體號召，推動瀾湄環(huán)境合作成為區(qū)域合作典范。

二、瀾湄生物多樣性保護合作的優(yōu)勢與實踐

瀾湄六國山水共通、興衰相伴，開展生物多樣性保護合作有基礎(chǔ)也有優(yōu)勢。為應(yīng)對區(qū)域復雜的生物多樣性保護形勢，突破域外國家的機制束縛，瀾湄國家主動借助瀾湄合作機制開展合作，創(chuàng)建了屬于自己的環(huán)境合作平臺，區(qū)域生物多樣性保護合作在新時期取得了積極進展，中國在其中的引領(lǐng)和支撐作用日益顯現(xiàn)。

（一）瀾湄合作機制易于瀾湄國家創(chuàng)新生物多樣性治理模式

瀾湄合作機制已為生物多樣性保護合作構(gòu)建起了基本的治理架構(gòu)。瀾湄環(huán)境中心是其主要運營機構(gòu)，瀾湄合作高級別會議和其他會晤機制為其提供了政治協(xié)商框架，瀾湄合作專項基金為其提供了穩(wěn)定的資金支持機制?！稙憸娼毓雍献魑迥晷袆佑媱潱?018—2022）》《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃（2023—2027）》《瀾滄江—湄公河環(huán)境合作戰(zhàn)略（2018—2022）》《瀾滄江—湄公河環(huán)境合作戰(zhàn)略與行動框架（2023—2027）》，以及瀾湄合作機制會議發(fā)布的聯(lián)合聲明、新聞公報、宣言等一同構(gòu)成了合作的政策基礎(chǔ)，足夠使各國放心大膽地探索本土生物多樣性治理模式。

在本土架構(gòu)下，瀾湄國家的自主潛質(zhì)得到了充分釋放，六國不再局限于CEP-BCI既定的合作項目，而是能夠在其未涉及的領(lǐng)域創(chuàng)新合作內(nèi)容。例如，中國與老撾合力探索跨境生物多樣性保護新模式，2017年雙方啟動了“中老跨境亞洲象聯(lián)合保護調(diào)查”工作，對亞洲象進行更加精準的保護，從最初基于對亞洲象的保護逐步發(fā)展為跨境生物多樣性聯(lián)合保護，至今已構(gòu)筑起面積約20萬公頃的“中國西雙版納—老撾北部三省跨邊境聯(lián)合保護區(qū)域”1。中國與越南在構(gòu)建“靖西—曹邦生物多樣性保護廊道”的基礎(chǔ)上不斷拓寬合作邊界，從對喀斯特地貌、東黑冠長臂猿及棲息地的保護延伸至林業(yè)合作和各類野生動物保護。2006年，中國與緬甸從打擊非法砍伐與走私木材入手，于2017年升級簽訂《林業(yè)合作諒解備忘錄》，雙方在森林可持續(xù)經(jīng)營和林業(yè)科研等方面初步建立起了長期、務(wù)實的交流合作機制。2018年，瀾湄流域跨境野生動物保護對話機制啟動，并在柬泰邊境?？松剑–hoam Ksant）開啟了調(diào)研項目，旨在為后續(xù)柬泰跨境保護合作提供數(shù)據(jù)支撐。這些均是瀾湄國家積極作為所取得的成績，主動合作意識明顯提升。

CEP-BCI對區(qū)域生物多樣性保護事業(yè)作出的貢獻不可否認，但域外力量主導的方式存在對本地需求了解不足、問題解決機動性不強、制度供給不穩(wěn)定等弊端，抑制了本土國家的創(chuàng)新性、能動性。瀾湄合作機制沒有域外國家的參與、不受西方捐助的干擾、合作不附帶任何政治條件，是六國相互尊重、平等共贏的舞臺。未來各國能夠自主決定合作議程，組織靈活性更強，機制供給力度更大。

（二）官方驅(qū)動是跨境生物多樣性保護合作走深走實的主要推力

官方引擎為瀾湄生物多樣性保護合作的推進提供了重要保障和前進動能。瀾湄合作高層領(lǐng)導人高頻率的會晤模式極大地方便了各國能及時地就合作進度和方向進行調(diào)整，面對協(xié)調(diào)保護環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟這一共同難題，六國均有強烈的合作意愿，官方高度重視。瀾湄合作領(lǐng)導人會議和外長會議已多次對區(qū)域生物多樣性保護工作提出要求、作出指示，頂層設(shè)計不斷完善。多年來，瀾湄國家以“成果落實、合作建設(shè)”為導向，積極探索跨境生物多樣性保護的有效路徑，瀾湄合作品牌效益不斷顯現(xiàn)（見表1）。2023年4月25日，《瀾滄江—湄公河環(huán)境合作戰(zhàn)略與行動框架（2023—2027）》正式發(fā)布，“生態(tài)系統(tǒng)管理與生物多樣性保護”繼續(xù)作為精簡后的五大優(yōu)先領(lǐng)域之一，開啟了新一輪合作。2023年12月25日，瀾湄合作第四次領(lǐng)導人會議舉行，會議發(fā)表的《內(nèi)比都宣言》《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃（2023—2027）》對瀾湄環(huán)境合作作出了詳細部署，生物多樣性保護合作在高層戰(zhàn)略引領(lǐng)下不斷提質(zhì)升級?？缇成锒鄻有员Ｗo合作成為瀾湄合作新亮點，不斷豐富著瀾湄合作機制的內(nèi)涵。

表1 瀾湄生物多樣性保護合作官方議程

[2016年3月 瀾湄合作機制誕生，中國提出“愿與湄公河國家共同設(shè)立瀾滄江—湄公河環(huán)境合作中心，加強技術(shù)合作、人才和信息交流，促進綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的倡議，標志著瀾湄環(huán)境中心建設(shè)正式納入瀾湄對話合作機制 2017年8月 中國—柬埔寨水生生物保護交流座談會在中國上海舉行 2017年11月 瀾滄江—湄公河環(huán)境合作中心在中國北京成立 2017年11月 瀾滄江—湄公河淡水生態(tài)系統(tǒng)管理國際研討會在中國北京舉行 2018年3月 瀾湄流域跨境野生動物保護對話機制在中國北京啟動 2019年3月 《瀾滄江—湄公河環(huán)境合作戰(zhàn)略（2018—2022）》正式通過，綠色瀾湄計劃啟動，“生態(tài)系統(tǒng)管理與生物多樣性保護”被列為優(yōu)先合作領(lǐng)域 2020年7月 瀾湄流域綠色經(jīng)濟發(fā)展帶：生物多樣性與可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施圓桌對話 2020年8月 瀾湄合作第三次領(lǐng)導人會議后發(fā)表的《萬象宣言》中提到，要在生態(tài)系統(tǒng)管理、生物多樣性保護等領(lǐng)域建立能力建設(shè)伙伴關(guān)系 2021年6月 瀾湄合作第六次外長會發(fā)表的《關(guān)于加強瀾滄江—湄公河國家可持續(xù)發(fā)展合作的聯(lián)合聲明》指出，加強生物多樣性保護合作，在區(qū)域大力建設(shè)生物循環(huán)綠色經(jīng)濟 2022年7月 瀾湄合作第七次外長會聯(lián)合新聞公報中提到，加強生物多樣性保護、共建生物循環(huán)綠色經(jīng)濟模式 2022年11月 綠色瀾湄計劃：邁向COP15—瀾湄基于可持續(xù)生計的生態(tài)系統(tǒng)管理圓桌對話舉行 2023年4月 《瀾滄江—湄公河環(huán)境合作戰(zhàn)略與行動框架（2023—2027）》正式發(fā)布，“生態(tài)系統(tǒng)管理與生物多樣性保護”繼續(xù)成為優(yōu)先合作領(lǐng)域 2023年12月 瀾湄合作第八次外長會指出，包括環(huán)保在內(nèi)的多領(lǐng)域合作機制高效運行，綠色瀾湄計劃等合作項目持續(xù)改善民生福祉，六國將堅持以民為本，推動建設(shè)更加緊密的命運共同體 2023年12月 瀾湄合作第四次領(lǐng)導人會議發(fā)表的《內(nèi)比都宣言》《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃（2023—2027）》提到，重點推動基于自然的解決方案框架下的可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)管理和生物多樣性保護合作，確保瀾湄流域生物棲息地互聯(lián)互通，保護水陸野生動物、瀕危物種，推動保護和可持續(xù)利用生物多樣性主流化等，落實《生物多樣性公約》《昆明宣言》 ]

資料來源：根據(jù)瀾湄環(huán)境合作中心官方文件整理自制。

（三）多渠道合作夯實跨境生物多樣性保護的社會民心基礎(chǔ)

半官方和民間開展的系列交流活動為瀾湄生物多樣性保護合作開辟了新渠道，有力地推動了生物多樣性保護理念在更大范圍內(nèi)的傳播，區(qū)域環(huán)保氛圍日漸濃厚。學術(shù)交流方面，瀾湄六國高校和科研機構(gòu)積極對接國家戰(zhàn)略，為官方合作拓展思路、貢獻智慧。2018年，中國科學院東南亞生物多樣性研究中心在緬甸舉行中緬生物多樣性保護研究合作研討會，雙方就聯(lián)合申請科研項目、標本交換、培養(yǎng)人才，共建東南亞緬甸中心以及定期溝通交流機制等達成多項共識。2021年，瀾湄流域國家生物多樣性保護教育合作研討班、南亞東南亞生物多樣性保護教育合作研討會在中國西南林業(yè)大學舉行，旨在推進瀾湄流域和周邊國家生物多樣性保護的經(jīng)驗交流，加強教育合作。2021年9月，中國—南亞東南亞農(nóng)業(yè)科技合作與創(chuàng)新研討會通過視頻方式舉行，瀾湄六國科研單位支持共建農(nóng)業(yè)生物安全聯(lián)合研究中心；11月，瀾湄環(huán)境合作云南中心與老撾蘇發(fā)努馮大學聯(lián)合舉辦“生態(tài)文明建設(shè)暨生物多樣性保護實踐與探索”交流活動，雙方圍繞“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”共話瀾湄生態(tài)文明建設(shè)，切實推動瀾湄國家公眾投入生物多樣性保護實踐。文化交流領(lǐng)域也在以各種各樣的活動形式傳頌瀾湄生物多樣性保護故事，展示瀾湄生物多樣性之美。2021年10月，“綠色瀾湄·2021瀾湄合作國際海報設(shè)計展”在中國云南舉行，來自瀾湄國家的多所大學、雜志社參與其中，展會通過藝術(shù)與美的形式對瀾湄環(huán)境合作成果、理念進行展示，是瀾湄國家在生態(tài)與文化藝術(shù)領(lǐng)域交流合作的創(chuàng)新體現(xiàn)；2022年12月，云南瀾湄國際衛(wèi)視（云南國際頻道）充分發(fā)揮自身境外落地、輻射瀾湄流域國家的傳播優(yōu)勢，主動配合官方做好COP15第二階段會議的宣傳報道工作，覆蓋國外受眾需求，擴大生物多樣性保護的宣傳面和影響力，等等。文化、科教領(lǐng)域的交流合作提升了各國民眾對生物多樣性保護重要性的認知，激發(fā)和增強了集體的共同體意識，有利于廣泛積累生態(tài)保護共識，為區(qū)域共治奠定社會民心基礎(chǔ)。

（四）中國的參與度已成為影響區(qū)域環(huán)境合作成效的關(guān)鍵變量

中國一直以來都是生態(tài)環(huán)境保護合作的堅定支持者，在全球生物多樣性保護中的引領(lǐng)和支撐作用日益顯現(xiàn)，有效帶動了湄公河國家投身區(qū)域生態(tài)治理。在GMS框架下，中國作為CEP-BCI一期項目的重要參與者和建設(shè)者，通過舉辦中方成果推介會，擴大了GMS環(huán)境合作和生物多樣性保護走廊建設(shè)的影響力；中國積極參與BCI二期框架文件和行動計劃的制定，努力推動云南和廣西片區(qū)成為國際合作示范區(qū)；中國扶貧基金是BCI一期的重要出資方，中國科學院西雙版納熱帶植物園早在2007年就開始擔任一期跨境廊道項目的技術(shù)支持。在機制創(chuàng)新方面，中國是瀾湄環(huán)境合作、中國—東盟環(huán)境合作的首倡者；中國倡導建設(shè)“一帶一路”生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，吸納100多個國家的生物多樣性相關(guān)數(shù)據(jù)；通過實施綠色絲路使者計劃，先后為120多個共建國家培訓人員2000多人次1。在南南合作下，中國已支持80多個國家開展生物多樣性保護，與40多個國家成為“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟合作伙伴2。在資金技術(shù)方面，中國是瀾湄合作專項基金、昆明生物多樣性基金的主要籌措方，2019年以來，中國成為《生物多樣性公約》及其議定書核心預(yù)算的最大捐助國，并持續(xù)加大對全球環(huán)境基金捐資力度，現(xiàn)已成為最大的發(fā)展中國家捐資國，有力地支持了全球生物多樣性保護3。中國科學院東南亞生物多樣性研究中心積極發(fā)揮境外優(yōu)勢，已與湄公河國家多次開展聯(lián)合科考、學術(shù)交流和人才培養(yǎng)工作，為各國解決技術(shù)和人力資源難題。2021年10月，中國在COP15大會向世界發(fā)出共建地球生命共同體的倡議，引起各國強烈共鳴，充分展現(xiàn)了中國面對全球生態(tài)危機時的責任與擔當。中國在理念、資金和技術(shù)方面擁有履約優(yōu)勢，湄公河國家必將率先受益。

三、成效評估及其機制限制——基于CEP-BCI的可借鑒經(jīng)驗

《瀾滄江—湄公河環(huán)境合作戰(zhàn)略（2018—2022）》實施5年來，瀾湄生物多樣性保護合作雖取得了一定進展，但除了中國與老撾、越南的合作，區(qū)域總體成效并不顯著，瀾湄國家間的雙邊合作亦有較大差距。雖然CEP-BCI目前存在動力和約束力減弱的問題，但其創(chuàng)設(shè)之初的立項設(shè)計、組織結(jié)構(gòu)設(shè)置和制度性話語權(quán)構(gòu)建等方面仍有可借鑒之處，也在無形中考驗著瀾湄生物多樣性保護合作機制的包容性與惠益性。

（一）合作形式相對單一，制度效果展現(xiàn)不佳

國際制度建立的本身并不是目的， 而是要通過制度的創(chuàng)設(shè)來解決實際問題，制度效果是制度存在的最根本的理由1?！靶Ч睆娬{(diào)結(jié)果對經(jīng)濟、社會各方面應(yīng)發(fā)揮的作用或影響。對比兩者首輪合作，從官方議程中不難看出，瀾湄生物多樣性保護合作中的政策對話和能力建設(shè)項目居多，示范合作相對不足，導致成果變現(xiàn)周期長、見效慢，對各領(lǐng)域的輻射影響較少。CEP-BCI則以項目為主導，成果更加可視化，不僅實地建立起了生物多樣性保護廊道，還有力地改善了當?shù)厣鐓^(qū)的財政和人力資源各類基礎(chǔ)狀況，制度效果立竿見影（見表2）。

表2 2006—2010年6個生物多樣性保護廊道試點合作成果統(tǒng)計2

[覆蓋的村莊/公社總數(shù)（個） 164 覆蓋的受益家庭總數(shù)（個） 28367 直接現(xiàn)金激勵（美元） 796273 BCI走廊總面積（公頃） 1294936 BCI景觀嚴格保護總面積（公頃） 2000000 森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的平均值（美元/公頃/年） 5136 重新造林/富集的總面積（公頃） 3722 設(shè)立的地方社區(qū)/發(fā)展基金總數(shù)（個） 181 支付給地方社區(qū)/發(fā)展基金的總額（美元） 337399 改善土地使用權(quán)（公頃） 32265 參加能力建設(shè)活動的人數(shù)（人） 7057 ]

表格來源：根據(jù)“CEP Phase I Report： 2006-2011”整理自制，http：//gms-eoc.org/uploads/resources/3/attachment/CEP-BCI%20Phase%20I%202006-2011%20Report.pdf.

BCI在區(qū)域產(chǎn)生的可持續(xù)影響和成果，首先要歸功于該議題與國家、次區(qū)域和國際優(yōu)先事項相結(jié)合的綜合設(shè)計3。GMS發(fā)起廊道計劃并非空穴來風，而是經(jīng)過了非?？b密的活動識別而確立的目標。在籌備階段，GMS相關(guān)機構(gòu)會根據(jù)國家承諾、議題一致性、可拓展性、可復制性、可持續(xù)性、影響力和風險管理一系列標準對各國的優(yōu)先事項進行評估，挖掘這些優(yōu)先事項與區(qū)域?qū)用娓蠡顒印袄墶钡臐摿?，尋找國家間的共同性，以確定一個既符合國家戰(zhàn)略又符合區(qū)域和國際公約精神的項目，通過這種方式，生物多樣性保護廊道被確立為區(qū)域優(yōu)先合作事項1。因此，項目設(shè)計的綜合性從源頭上影響了合作成效。在生物多樣性廊道建設(shè)的影響下，各國的土地利用規(guī)劃得到了直接改善。超過129萬公頃的土地面積被直接劃定為生物多樣性保護廊道轄區(qū)，約200萬公頃的森林混合景觀得到了嚴格保護。各國也因此獲得了可復制的保護模式，在本國轄區(qū)內(nèi)探索復制途徑。2009年，GMS于中國廣西靖西和越南曹邦又追加了兩個廊道試點，2010年，中國云南西雙版納傣族自治州批準撥款100萬元人民幣用于中緬邊境“布龍自然保護區(qū)”的開發(fā)與建設(shè)，泰國也撥款50萬美元支持Tenasserim生物多樣性廊道建設(shè)并支持類似活動在本國的開展2。BCI另一個最重要的成果是使社區(qū)成為主要受益者，有效帶動了當?shù)氐纳嬇c減貧，形成了生計多樣化。例如，社區(qū)生態(tài)旅游、社區(qū)發(fā)展基金、村莊產(chǎn)品營銷、村莊基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，為當?shù)匦藿▽W校、招待所、灌溉渠，廊道周邊居民享受到的直接現(xiàn)金激勵近80萬美元，少數(shù)民族和婦女團體的生存權(quán)益也得到了保障3。此外，BCI對農(nóng)業(yè)、能源、法律、投資等多領(lǐng)域的發(fā)展都起到了積極助推作用，制度設(shè)計一舉多得，BCI的綜合保護理念發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

瀾湄生物多樣性保護合作成果不如GMS豐富的原因之一在于合作形式單一、成果轉(zhuǎn)換來源渠道少，沒能達到因項目建設(shè)而產(chǎn)生的多部門聯(lián)動效果。瀾湄環(huán)境合作戰(zhàn)略提出的“跨界自然保護區(qū)和生態(tài)廊道”推進緩慢，除了中老、中越有建設(shè)基礎(chǔ)，湄公河國家間缺乏整體規(guī)劃，國與國之間、各領(lǐng)域之間無法協(xié)同并進。已有合作大都限于雙邊范圍，側(cè)重點各有不同。例如，中緬側(cè)重于林業(yè)保護，中老關(guān)注野生動物遷徙，柬泰關(guān)注山地生態(tài)，湄公河下游國家關(guān)注流域生態(tài)。由此一來，瀾湄國家“因水結(jié)緣”的生態(tài)一體性便弱化了，沒有達到區(qū)域共治目的，集體成果匱乏。而且，生物多樣性保護具有很強的交叉性，需要農(nóng)業(yè)、能源、交通等部門的配合。從優(yōu)先關(guān)系來講，瀾湄生物多樣性保護合作與瀾湄農(nóng)業(yè)和減貧合作、產(chǎn)能合作是平行的甚至弱于這些領(lǐng)域，如若沒有項目予以約束，將無法形成協(xié)同之勢，對環(huán)境和居民生計產(chǎn)生最大化影響。瀾湄生物多樣性保護合作需要實際建設(shè)項目來增強對國家政策、區(qū)域經(jīng)濟與社會活動的映射，調(diào)動各領(lǐng)域積極性，提高協(xié)同治理能力。再者，合作方式上的不同也導致了制度實施效果上的差異，CEP-BCI傾向于在本地直接建立標準化的合作模式，邀請相關(guān)國家加入已經(jīng)制定好的框架，合作方式更加直接、效果也更加直觀。但中國傾向于以更加可持續(xù)的方式幫助湄公河國家真正獲得生物多樣性保護的能力，使他們可以逐步自主地開展活動，提升主人翁意識，缺點是過程相對漫長、成果顯效慢。中國需要適當?shù)馗淖兒献鞑呗?，注重項目的變現(xiàn)能力與公共外交收益。

（二）核心職能賦權(quán)不足，區(qū)域執(zhí)行與統(tǒng)籌能力有待強化

瀾湄生物多樣性保護的歸屬機構(gòu)瀾湄環(huán)境合作中心職能有限，在《瀾滄江—湄公河環(huán)境合作戰(zhàn)略（2018－2022）》中被定位為“負責合作戰(zhàn)略實施的日常聯(lián)絡(luò)，與瀾湄國家相關(guān)機構(gòu)一道，實施合作戰(zhàn)略中所確定的優(yōu)先合作領(lǐng)域”1，其聯(lián)絡(luò)屬性強于執(zhí)行屬性。從瀾湄環(huán)境合作中心的組織架構(gòu)來看，缺乏下行分支機構(gòu)去保障官方合作規(guī)劃的長效實施，難以完整落實各國領(lǐng)導人和部長在每年會議上所作的對話和決定。從區(qū)域作用來看，瀾湄環(huán)境合作中心的區(qū)域統(tǒng)籌能力也有待加強，作為本土合作機構(gòu)，應(yīng)當具備對眾多域外合作機制的協(xié)調(diào)和對區(qū)域環(huán)境資源的整合功能，擁有對區(qū)域議程的把控能力。缺乏此類關(guān)鍵職能的賦權(quán)，瀾湄環(huán)境合作中心將難以成為一個有執(zhí)行力的區(qū)域核心統(tǒng)籌機構(gòu)（見圖1）。

在官方層面，瀾湄合作的制度化水平高于GMS，從官員會晤頻次、主導力量、資金投入等多方面考量，瀾湄合作機制均表現(xiàn)出后來居上的態(tài)勢2，但從機構(gòu)運營的角度觀察，兩者差異較為明顯，環(huán)境運營中心（EOC）的組織架構(gòu)更加清晰，執(zhí)行功能和機制化運作更強。CEP-BCI由政府和EOC聯(lián)合實施，在政府執(zhí)行方面，六國環(huán)境部門的高級官員組成環(huán)境工作組（WGE）負責推動和監(jiān)督核心環(huán)境項目的實施，并將達成的協(xié)議交由環(huán)境部長會議（EMM）批準，GMS領(lǐng)導人峰會提供政治擔保，最終由六國共同發(fā)布《GMS核心環(huán)境項目戰(zhàn)略框架與行動計劃（2018—2022）》，一項本由亞行發(fā)起的合作倡議上升為國家間倡議，大大降低了政治敏感性。CEP的制度化水平著重體現(xiàn)在它獨立的機構(gòu)設(shè)置上：EOC負責為WGE提供協(xié)調(diào)和技術(shù)支持，并由9名分工明確的國際專家組成運營團隊（EOC Team）具體掌管各部門，負責中心運轉(zhuǎn)；國家支持單位（National Support Units）作為EOC的延伸嵌入各國環(huán)境部門內(nèi)部，負責協(xié)助活動的實施、協(xié)調(diào)和報告，與WGE保持聯(lián)絡(luò)并受其監(jiān)督；EOC還負責將CEP建設(shè)為區(qū)域環(huán)境知識中心，定期對各國組織環(huán)境績效評估和監(jiān)測，對資金使用狀況和項目進展情況均有詳細的披露。EOC與眾多國際組織均建立了密切的交流和監(jiān)督關(guān)系，使大湄公河次區(qū)域的生態(tài)問題得到了廣泛關(guān)注，促進了政府與非政府、政府間、政府內(nèi)跨部門的協(xié)調(diào)。

圖1 GMS核心環(huán)境項目與瀾湄環(huán)境合作的簡要組織架構(gòu)

資料來源：根據(jù)GMS-EOC網(wǎng)站相關(guān)資料自制，http：//gms-eoc.org/.

瀾湄環(huán)境合作中心存在職能界限不清晰、組織結(jié)構(gòu)不健全的問題。在瀾湄合作機制下同時還設(shè)有瀾湄水資源合作中心、瀾湄農(nóng)業(yè)合作中心等諸多與環(huán)境保護相關(guān)聯(lián)的機構(gòu)，與瀾湄環(huán)境合作中心的職能邊界較為模糊，合作范圍有些許重疊，彼此之間互不隸屬，難以實現(xiàn)不同領(lǐng)域的互通和高效管理。瀾湄合作優(yōu)先領(lǐng)域聯(lián)合工作組是官方商談環(huán)境合作最便利的交流機制，但其也不受瀾湄環(huán)境合作中心的直接管理，它們分屬六個不同的領(lǐng)域，各有行動目標，缺乏統(tǒng)一行動和一致目標。為此，除了借助項目將各部門加以聯(lián)系，還需要依靠較強的行政指令確保對優(yōu)勢資源的有效整合。瀾湄環(huán)境合作主要依靠政府推動，每年一度的瀾湄外交部部長會議和兩年一度的領(lǐng)導人會議是敲定環(huán)境合作規(guī)劃最重要的環(huán)節(jié)，瀾湄環(huán)境合作中心主要負責聯(lián)絡(luò)和配合實施，而中心目前尚未建立起獨立的運作體系，在協(xié)助實施、監(jiān)督和管理方面有所欠缺，長此以往恐將無法適應(yīng)地區(qū)日益繁重的工作壓力，出現(xiàn)業(yè)務(wù)處置分散、工作效率低等問題。值得注意的是，2016年年中，著名開發(fā)咨詢公司NIRAS與亞行簽約負責管理CEP計劃，意味著CEP開啟了市場化運營模式。一方面，第三方公司管理有利于節(jié)約運營成本、降低管理難度；另一方面，項目托管存在一定風險，官方動力的缺失可能導致各國合作熱情降低、投入減少、建設(shè)成效不足，使項目面臨停滯。瀾湄生物多樣性保護合作應(yīng)發(fā)揮內(nèi)生驅(qū)動優(yōu)勢，在今后的保護過程中積極填補區(qū)域核心推動力不足的空缺，加強區(qū)域議程引導能力。

（三）制度性話語權(quán)掌握不充分，政策主流化進程受挫

在全球治理中，制度性話語權(quán)指的是行為體對國際機制原則、規(guī)則、規(guī)范和決策程序的管理和協(xié)調(diào)能力，反映了其在某個治理領(lǐng)域的主動權(quán)、發(fā)言權(quán)和影響力，參與全球治理的實質(zhì)是提升制度性話語權(quán)1。亞行對大湄公河次區(qū)域生物多樣性保護乃至整個生態(tài)治理領(lǐng)域的制度性話語權(quán)鋪設(shè)已久，當生態(tài)問題尚處于“低政治”狀態(tài)、未引起廣泛重視時，亞行就已經(jīng)著手占領(lǐng)制度高地，其依托GMS創(chuàng)建了地區(qū)較早和較為系統(tǒng)的生態(tài)合作體系，掌握著該領(lǐng)域的制度性話語權(quán)。瀾湄生物多樣性保護合作起步時間晚，在話語體系建設(shè)方面相對不充分，意味著合作的諸多方面仍受到外部限制。

從其建構(gòu)經(jīng)驗來看，亞行能夠在異地確立起生態(tài)治理的制度性話語權(quán)，得益于其話語創(chuàng)新與話語實踐。第一，生物多樣性保護廊道作為一種新的科學的生物多樣性保護模式，在大湄公河次區(qū)域創(chuàng)新式的應(yīng)用奠定了其話語地位。亞行將其引入次區(qū)域具有一定的前瞻性和戰(zhàn)略性，激發(fā)了各國投身于環(huán)境治理的熱情，話語創(chuàng)新由此而來。第二，由話語到話語權(quán)的跨越需要通過話語實踐。在EOC和GMS官方安排下，通過為各國開展環(huán)境評估、制定管理框架、提供技術(shù)訣竅，為政府決策者提供生態(tài)信息、為工作人員開展培訓交流、組織跨部門對話與協(xié)調(diào)等系列措施，BCI得以為區(qū)域上下所熟知，形成制度化的安排，產(chǎn)出系列成果，使話語創(chuàng)新?lián)碛形镔|(zhì)基礎(chǔ)。制度性話語權(quán)的確立需要各國以國家政策的形式落實倡議。生物多樣性保護廊道被多國寫入法律條文，BCI開始被各國納入政策的主流，標志著其制度性話語權(quán)的形成。例如，2009年，越南頒布的《生物多樣性法》第69條和第70條中出現(xiàn)允許建立生物多樣性走廊的法律規(guī)定，中國云南省人民政府批準在西雙版納建設(shè)生物多樣性廊道，柬埔寨、老撾和越南也向亞行提出資助申請，尋求擴大第一階段的保護2。生物多樣性保護廊道現(xiàn)已得到區(qū)域內(nèi)的廣泛認可并融入了各國的環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略3，亞行也憑借這一標志性成就構(gòu)建起了異地生態(tài)治理的制度性話語權(quán)，成為合作規(guī)范的提供者?？偟膩碚f，生物多樣性保護廊道是GMS留給瀾湄區(qū)域最重要的生態(tài)遺產(chǎn)，在未來相當長的時間里仍將是政策制定和學術(shù)研究的高頻引用話術(shù)，對今后瀾湄生物多樣性保護合作的政策主流化進程形成了壓力。

瀾湄環(huán)境合作的綜合屬性不可避免地對各領(lǐng)域的關(guān)注與投入會有所偏差，但又需要各領(lǐng)域為制度性話語權(quán)的構(gòu)建貢獻話語資源，因此，鋪設(shè)好子領(lǐng)域的話語權(quán)十分重要。以生物多樣性保護合作為例，一方面，未能為生物多樣性保護合作設(shè)定單獨目標，總話語體系建設(shè)缺乏基礎(chǔ)話語資源?！熬G色瀾湄計劃”“瀾湄流域綠色經(jīng)濟發(fā)展帶”是非常具有區(qū)域特色的概念創(chuàng)新，但意涵豐富、話語敘事較為宏大，對子領(lǐng)域目標兼顧不周，缺少路徑安排，與跨文化受眾者較難建立起集體認同。在以往的外宣工作中，受傳統(tǒng)語言文化影響，中國習慣采用“先道理、后敘實”的話語表達方式，給外界以“中國官方話語常常是模糊、重復和笨拙的”印象1。受眾者會誤以為是宣傳口號，很難摸清合作意圖，致使合作泛化。究竟何種程度的合作能稱之達到“綠色瀾湄”狀態(tài)？“生態(tài)廊道”如何建設(shè)？仍需要細化項目構(gòu)成，分領(lǐng)域、分階段地設(shè)置目標，逐步積累話語資源，圍繞目標搭建話語體系。另一方面，生物多樣性保護作為當今生態(tài)治理中最重要的議題，在瀾湄環(huán)境合作中的議程設(shè)置嚴重不足。通過在“綠色瀾湄計劃：第一階段成果（2018—2022）”中檢索“生物多樣性”，僅涉及三項合作議程2。議程設(shè)置不足將導致無法為話語創(chuàng)新提供必要的話語實踐機會，話語權(quán)構(gòu)建和爭奪缺乏成果支撐，進而無法融入各國政策主流、引領(lǐng)地區(qū)合作議程。生物多樣性保護廊道終歸是GMS的品牌成果，無法真正成為瀾湄話語體系的一部分。

（四）生態(tài)問題政治化持續(xù)發(fā)酵，本土機制成長韌性面臨考驗

瀾湄合作機制下的生物多樣性保護合作面臨著與CEP-BCI截然不同的環(huán)境政治形勢。21世紀初CEP-BCI發(fā)起之時，湄公河國家的環(huán)境意識還比較淡薄，發(fā)展訴求要蓋過環(huán)境訴求，因此，環(huán)境政治并沒有對CEP-BCI的推進形成較大阻力。而瀾湄合作機制面對的是區(qū)域經(jīng)濟獲得一定滿足后，各國正在興起或走向成熟的，以及因CEP-BCI而加強了的環(huán)境政治氛圍，這是CEP-BCI不曾有過的政治挑戰(zhàn)。此后，湄公河國家對環(huán)境政治的操演愈發(fā)熟練，出現(xiàn)了一些因環(huán)境因素影響國家間關(guān)系與合作的事件。在緬甸，涉華反壩、反投資運動成為其環(huán)境政治的突出形式，緬甸各利益方利用涉華環(huán)境議題在國內(nèi)政治斗爭和對外關(guān)系中迂回博弈，如密松電站項目和萊比塘銅礦事件，嚴重影響了中緬經(jīng)濟合作；在泰國，伴隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，國內(nèi)環(huán)境利益分布不均現(xiàn)象相繼顯現(xiàn)，北部山區(qū)、海島地區(qū)和中心城市的環(huán)境差異較大，泰國各界關(guān)于農(nóng)民生計、環(huán)保的討論越發(fā)強烈，中泰鐵路的推進也受到了一定程度的牽阻；在老撾，環(huán)境政治初露苗頭，依賴于農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)和水資源合作的經(jīng)濟增長模式潛藏著巨大的環(huán)境政治風險，極容易為外部勢力利用陷入環(huán)境政治風波3。越南和柬埔寨均存在不同程度的環(huán)境政治問題，地區(qū)環(huán)境政治暗流涌動，中國在湄公河國家的經(jīng)濟活動較為活躍，需警惕各國的環(huán)境政治風險。

與此同時，瀾湄生物多樣性保護合作還面臨外部勢力將生態(tài)問題政治化的干擾，被迫卷入機制競爭與地緣政治博弈。生態(tài)問題已多次成為西方詬病中國的噱頭，經(jīng)常將湄公河地區(qū)的生態(tài)破壞、農(nóng)業(yè)減產(chǎn)等歸結(jié)于中國在下游國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和上游地帶的攔截，挑撥瀾湄國家間的關(guān)系。鑒于瀾湄生物多樣性保護合作與BCI在合作領(lǐng)域上的重疊，兩者存在一定競爭。一直以來，日本將GMS作為環(huán)境外交的主場，由于對湄公河國家開展環(huán)境合作和援助的時間較早，標榜在該地區(qū)擁有傳統(tǒng)利益；而瀾湄合作機制作為“后來者”，無疑會被GMS視為既得利益的挑動者，引起對視。同時，隨著日本實力的下降，其在湄公河地區(qū)的戰(zhàn)略由推進經(jīng)濟合作轉(zhuǎn)向針對中國的地緣政治博弈1。美國和日本作為亞洲開發(fā)銀行活動資金的主要認繳方，選擇在湄公河地區(qū)加強政治協(xié)調(diào)以聯(lián)合應(yīng)對中國與日俱增的影響力，如日美湄公河電力伙伴關(guān)系。在此前全球生物多樣性保護目標達成不理想的情況下，美日等西方國家恐不會輕易讓瀾湄環(huán)境合作順利推進，并可能采取抹黑、詆毀、誤導的方式，阻止瀾湄合作機制主導生態(tài)治理議程。西方國家有意將生態(tài)問題政治化的做法，嚴重削弱了本土國家生物多樣性保護合作的內(nèi)驅(qū)力與合力。

中小國家的機會主義和實用主義策略也間接地加劇了同類機制間的競爭，瀾湄生物多樣性保護合作機制的惠益性和包容性面臨挑戰(zhàn)。當前，瀾湄生物多樣性保護合作正處在由培育期向發(fā)展期過渡的關(guān)鍵階段，政策對話與能力建設(shè)項目居多，面臨創(chuàng)新合作內(nèi)容與模式的緊迫任務(wù)。特別是GMS長期對次區(qū)域合作議程的主導，變向地抑制了瀾湄國家的創(chuàng)新能力，使本土國家面臨機制建設(shè)經(jīng)驗不足的先天性劣勢，但在利己主義心態(tài)影響下，中小國家仍普遍參與了各種合作機制，難免會面臨機制選擇難題，因利而循便成為其機制選擇的重要偏好，間接地加劇了機制競爭。瀾湄生物多樣性保護合作不僅需要應(yīng)對域內(nèi)日漸興起的環(huán)境政治風險，還受到來自域外主導機制的競爭壓力，并有可能面臨成員國對自身機制不自信的問題，這些都對本土機制的成長大為不利。

四、優(yōu)化瀾湄生物多樣性保護合作機制建設(shè)的路徑

為更好地發(fā)揮本土合作機制的保護效能，瀾湄六國需對當前合作機制進行優(yōu)化升級，為未來區(qū)域生物多樣性安全提供制度保障。今后的瀾湄生物多樣性保護合作應(yīng)當注重項目早期收獲，強化瀾湄環(huán)境合作中心職能建設(shè)，完善生態(tài)治理話語體系，妥善處理域內(nèi)外環(huán)境政治風險，努力將瀾湄環(huán)境合作打造成區(qū)域合作典范。

（一）以早期安排換取早期收獲，加快推動具有聯(lián)動和示范效應(yīng)的項目集群落地

瀾湄生物多樣性保護合作處于起步階段，需要依靠成果幫助各國提升獲得感，夯實合作存續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，要確立一批“看得見、摸得著”的早期收獲項目鞏固合作根基，提高各國后續(xù)合作意愿。瀾湄國家應(yīng)轉(zhuǎn)變過去慢熱式的合作方式，學習CEP-BCI的高產(chǎn)出合作思路，在今后的合作中最大程度地將第一階段所提升的能力“變現(xiàn)”。中國作為瀾湄國家中最富治理能力的國家，應(yīng)積極承擔共同但有區(qū)別的責任，發(fā)揮引領(lǐng)作用，主動與湄公河國家開展交通、能源、可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)務(wù)實合作；及早規(guī)劃生態(tài)廊道選址并開啟實際建設(shè)，使生物多樣性保護合作真正擁有現(xiàn)實基礎(chǔ)；發(fā)揮中國的資金優(yōu)勢，爭取亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的資助，幫助各國民眾解決貧困和生計問題；從豐富雙邊合作入手，利用已有合作逐步擴大成果惠及范圍，在不斷鞏固早期收獲的基礎(chǔ)上開展長期性、綜合性合作項目。瀾湄生物多樣性保護合作要特別注意項目設(shè)計的綜合性和兼容性，結(jié)合各國優(yōu)先事項進行區(qū)劃和規(guī)程。中國充分認識和尊重各國在發(fā)展階段和社會制度上的差異，可通過整合他國訴求，組織協(xié)商并共同制定相對兼顧各方利益的項目合作方案，考慮將聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標與各個國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略有機結(jié)合，確保各國在完成地區(qū)內(nèi)合作規(guī)劃的同時，還能夠履行對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標》的承諾，同時續(xù)接中國—東盟生態(tài)合作，達到事半功倍的效果。積極探索生物多樣性保護與減貧、減排、農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展之間的聯(lián)系，切實為地處生態(tài)保護區(qū)的居民創(chuàng)造可增值的生物多樣性產(chǎn)品，提高當?shù)亟?jīng)濟收益；轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，讓綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)惠及大眾日常，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的雙向互動。

（二）強化瀾湄環(huán)境合作中心職能，增強資源整合和區(qū)域統(tǒng)籌能力

發(fā)揮官方在區(qū)域生態(tài)合作中的主要推動作用，同時為瀾湄環(huán)境合作中心賦權(quán)，分擔和疏解非官方職能。在政府推動合作方面，可在瀾湄合作高官會中增加各國環(huán)境部門高官間的定期會晤，加強環(huán)境與外交之間的聯(lián)動。利用好瀾湄合作領(lǐng)導人會晤的便利優(yōu)勢，及時地就合作中的問題交換意見并作出調(diào)整，密切關(guān)注各國合作意向，適時地將新的合作建議交由六國高層領(lǐng)導人會議審議并通過，提高工作效率，確保項目永葆生命力，確保官方推力的引擎不熄火。在機構(gòu)方面，推動瀾湄環(huán)境合作中心成為未來區(qū)域生物多樣性保護的主要統(tǒng)籌機構(gòu)，強化職能建設(shè)，提升引領(lǐng)區(qū)域合作議程的能力。一要健全組織結(jié)構(gòu)，強化瀾湄環(huán)境合作中心供給職能。強化環(huán)境中心執(zhí)行屬性，建立由各類專業(yè)技術(shù)人員組成的行政體系，明晰部門職責和處事流程，保持中心日常運轉(zhuǎn)。強化監(jiān)管機制，規(guī)范資金使用，開展環(huán)境評估。定期舉辦成果推介會，完善信息公開制度，發(fā)揮非政府組織（NGO）的警報器作用，開通邊民交流與反映渠道，自覺接受公共監(jiān)督。加強資源共享、提供科技服務(wù)，通過共享物種信息、棲息地分布、災(zāi)害預(yù)警提示，開通科技申請渠道，提供衛(wèi)星、通信服務(wù)等，為區(qū)域生態(tài)保護合作提供便利。二要加強瀾湄合作機制內(nèi)部協(xié)調(diào)，增強跨部門配合。建立瀾湄環(huán)境合作中心、水資源合作中心、農(nóng)業(yè)合作中心的溝通協(xié)作機制，明確職責界限。賦予環(huán)境合作中心一定的資源調(diào)度權(quán)力，必要時應(yīng)簡化機構(gòu)，避免重復合作或職責缺位。三要升級機制間的溝通手段，從功能合作過渡到制度合作。探索開放各機制高層峰會的“觀察員”席位，加強頂層合作；常設(shè)高層會談機構(gòu)，提升溝通效果和對話機制韌性；加強環(huán)境子領(lǐng)域部門對接，制定“你中有我、我中有你”的環(huán)境行動計劃；借鑒“東盟+”中心網(wǎng)絡(luò)模式，營造“瀾湄+”合作網(wǎng)絡(luò)。持續(xù)加大對瀾湄環(huán)境合作的投入力度，提升機制優(yōu)越性和吸引力。

（三）加強制度性話語權(quán)構(gòu)建，創(chuàng)設(shè)瀾湄生態(tài)合作規(guī)范

全球生物多樣性保護期待聽到發(fā)展中國家的聲音，期待更加科學、公平、合理的治理方案及治理實踐。瀾湄國家應(yīng)以區(qū)域規(guī)范提供者的身份，“以南促北”，引領(lǐng)全球生物多樣性保護轉(zhuǎn)型變革1。著重構(gòu)建瀾湄生態(tài)治理的制度性話語權(quán)，創(chuàng)設(shè)瀾湄規(guī)范。一要有效整合話語資源，對“綠色瀾湄”“跨界自然保護區(qū)和生態(tài)廊道”“瀾湄流域綠色經(jīng)濟發(fā)展帶”等新提法進行充分的概念解讀，各領(lǐng)域要配合總目標制定各自的行動計劃，豐富“綠色瀾湄”內(nèi)涵。從更長遠的目標來看，“地球生命共同體”理念對指導瀾湄區(qū)域的生物多樣性保護合作具有重大意義。瀾湄國家應(yīng)創(chuàng)造性地將地球生命共同體理念融入瀾湄合作框架，跳出西方話語桎梏，創(chuàng)新生態(tài)廊道與經(jīng)濟走廊建設(shè)有機結(jié)合模式，共同打造瀾湄生命共同體，引領(lǐng)全球生物多樣性保護目標的制定2。二要加強話語實踐，推動話語體系融入各國政策的主流。將生物多樣性因素納入農(nóng)業(yè)、水資源、法律、戰(zhàn)略各領(lǐng)域，依托瀾湄合作機制增加合作議程、增設(shè)集體參與項目，加強在資金、技術(shù)、人才、市場方面的合作；在各國地方行政轄域，通過講習班、培訓班、考察訪問、實地實踐的方式為各級政府開展能力建設(shè)，使生物多樣性保護意識真正走入基層政府和大眾群體。要注重話語傳播，“講好瀾湄故事”。保持與湄公河國家定期的人文交流，轉(zhuǎn)化話語表達方式，使之更貼近本土思維，善于利用“他者”視角提高敘事說服力；聯(lián)合拍攝瀾湄生態(tài)保護紀錄片、宣傳片，開辦國際展會，鼓勵自媒體進行廣泛傳播；依靠瀾湄高層會議的平臺優(yōu)勢擴大宣傳面，借助各國主流媒體加強引導，向全球生物多樣性保護體系嵌入瀾湄聲音，夯實話語根基。

（四）突破生態(tài)合作政治瓶頸，提升機制惠益性與包容性

瀾湄國家開展生物多樣性保護合作實屬應(yīng)有之義，中國只是作為區(qū)域一員合理參與其中。西方學者所謂“瀾湄合作機制是中國要在各領(lǐng)域排擠域外國家力量，施展自己的獨家影響力”1的說法并不符合事實。瀾湄合作機制在創(chuàng)立之初就強調(diào)不封閉排他，開放包容，完全可以與GMS經(jīng)濟合作等既有機制相互補充2。為防范和化解區(qū)域內(nèi)部環(huán)境政治風險，中國與湄公河國家可有效借助“第三方市場合作”增信釋疑?？紤]將韓國、新加坡、日本等納入子項目管理和環(huán)境評估工作，落實惠益分享，將各方利益緊密聯(lián)結(jié)；探索將生物多樣性保護廊道嵌入共建“一帶一路”倡議，在開展經(jīng)濟活動的過程中爭取環(huán)保主義者的支持。為協(xié)調(diào)中日間的競爭關(guān)系，可探索兩大機制高層次會議聯(lián)合舉辦的可能性3。GMS與瀾湄合作機制高層領(lǐng)導人相近的會晤頻次，會出現(xiàn)在項目未取得階段性進展時六國官員短時間內(nèi)反復會晤的情況，由此便增加了各國的溝通成本，降低了與會熱情。中國可作為提議方提出兩種機制并軌商討和同會模式，從“一軌半”或“二軌”逐步深化，為部分國家、NGO、智庫等參與磋商提供資金、交通、場地支持，主動拓寬對話渠道，儲備協(xié)調(diào)資源。探索將生物多樣性保護合作適用于南南合作和各類綠色多邊金融機制，拓寬融資渠道，吸引各類利益攸關(guān)方參與，為生物多樣性保護爭取更多資源，激發(fā)機制的包容性。在創(chuàng)新合作內(nèi)容方面，瀾湄環(huán)境合作應(yīng)向CEP-BCI的短板發(fā)力，要特別強調(diào)瀾滄江—湄公河對六國的紐帶作用，以流域生態(tài)保護為切入點帶動其他領(lǐng)域的合作，打造瀾湄流域沿線生態(tài)景觀，兼顧熱點區(qū)、敏感區(qū)和脆弱區(qū)。利用現(xiàn)有基礎(chǔ)創(chuàng)新合作內(nèi)容，如在中老緬泰湄公河聯(lián)合執(zhí)法基礎(chǔ)上開展生物安全聯(lián)合執(zhí)法，加強非傳統(tǒng)安全合作；在“中國西南野生生物種質(zhì)資源庫”基礎(chǔ)上聯(lián)合湄公河國家建設(shè)“瀾湄物種數(shù)據(jù)庫”；借助中國科學院東南亞生物多樣性研究中心的境外區(qū)位優(yōu)勢，開展聯(lián)合科研并探索產(chǎn)研結(jié)合；積極與越南、柬埔寨、泰國、緬甸開展鄰海生物多樣性保護，共同保護區(qū)域海洋生物多樣性，以有區(qū)別的合作彰顯本土合作的獨特性和必要性。

五、結(jié)語

生物多樣性保護是關(guān)系到全球氣候治理、經(jīng)濟發(fā)展和自然倫理等的重大課題，特別是在當前國際社會面臨經(jīng)濟恢復與生態(tài)恢復的雙重壓力下，推進持續(xù)有效的生物多樣性保護任重而道遠。瀾湄六國加強生物多樣性保護合作符合區(qū)域共同利益，對深化瀾湄合作、推動周邊外交和構(gòu)建瀾湄國家命運共同體具有重要意義。瀾湄合作機制與GMS機制下的生物多樣性保護有競爭也有合作，雙方有許多需要彼此尊重和相互借鑒的領(lǐng)域，唯有發(fā)揮各自優(yōu)勢，才能推動區(qū)域生物多樣性保護的發(fā)展。事實上，瀾湄生物多樣性保護合作拓展了CEP-BCI的合作邊界，對其形成了補充，為地區(qū)生物多樣性安全提供了“再保險”。CEP-BCI以項目為主的運營特色，及其在組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和話語權(quán)構(gòu)建等方面的有效經(jīng)驗值得瀾湄合作機制學習，同時也有助于本土機制認清形勢，提高防范和化解地緣環(huán)境政治風險的能力。除了機制本身造成的合作不充分原因，各國在法律匹配、執(zhí)法力度、認知差異及地形和技術(shù)等方面的障礙與合作也是值得深入研究的課題。在高質(zhì)量共建人類命運共同體和“一帶一路”倡議的契機下，瀾湄合作機制將為瀾湄區(qū)域的生物多樣性治理注入源頭活水，并在未來發(fā)揮主要推動作用，與域內(nèi)域外各類多邊合作機制互為補充，共同保護瀾湄區(qū)域的生物多樣性。

（責任編輯： 張" 磊）

An Evaluation of the Effectiveness of Lancang-Mekong Biodiversity Conservation

Cooperation and Mechanism Construction： A Comparative Perspective with CEP-BCI

Zhang Chen （Central China Normal University， Wuhan， 430079， China）

Abstract： The cooperation on biodiversity conservation carried out by the Lancang-Mekong countries fully meets the needs of regional political and economic interests and the harmonious development of the natural environment， and the deepening cooperation has also put forward more stringent requirements for regional environmental governance. Because the Greater Mekong Subregion （GMS） Core Environmental Program and Biodiversity Conservation Corridors Initiative （CEP-BCI） has limited constraints on and protection for its member countries， China and Mekong countries have taken the initiative to strengthen cooperation under the Lancang-Mekong Cooperation （LMC） mechanism to effectively address the prolonged biodiversity loss in the region. However， the effectiveness of Lancang-Mekong biodiversity conservation cooperation is not obvious due to the single form of cooperation，inadequate functional empowerment， insufficient construction of institutional discourse power， and aggravation of the risk of politicization of ecological issues. The Lancang-Mekong Biodiversity Conservation Cooperation and the CEP-BCI are not in complete opposition， and， instead， the two can complement each other. They should deepen their understanding in areas that require mutual respect， learn from each other， give play to their respective advantages， and jointly promote the great development of ecological protection in the subregion. In the future， the Cooperation will enrich its connotation through early harvest， strengthen the functional construction of the Lancang-Mekong Environment Center， improve the discourse system of ecological governance， create Lancang-Mekong ecological cooperation norms， avoid the risks of environmental politics， and continuously improve the benefits and inclusiveness of local mechanisms.

Keywords： Lancang-Mekong environmental cooperation; biodiversity conservation; mechanism construction; GMS; BCI

［基金項目］國家社會科學基金西部項目“中美博弈背景下美國‘印太戰(zhàn)略’對中國—東盟關(guān)系的影響與應(yīng)對研究”（23XGJ012）、湖南省哲學社會科學基金項目“新時期中國與東盟合作機制深化研究”（22YBQ088）、廣西哲學社會科學研究課題青年項目“革新開放以來越南湄公河流域華人會館發(fā)展研究”（23CSL001）

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