“印太經(jīng)濟(jì)框架”貿(mào)易議題發(fā)展動(dòng)向及對(duì)亞太區(qū)域合作的影響

［摘要］ “印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF）是美國(guó)“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的主要抓手。自美國(guó)總統(tǒng)拜登于2021年10月在東亞峰會(huì)上正式提出IPEF以來(lái)，其進(jìn)程一直處于快速發(fā)展中，尤其聯(lián)通的經(jīng)濟(jì)、韌性的經(jīng)濟(jì)、清潔的經(jīng)濟(jì)和公平的經(jīng)濟(jì)四大支柱的談判突飛猛進(jìn)。IPEF雖然不是傳統(tǒng)意義上的自由貿(mào)易協(xié)定，但其在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易議題上的內(nèi)容卻越來(lái)越具體，新趨勢(shì)、新動(dòng)向也日趨呈現(xiàn)。文章采用比較研究方法，對(duì)IPEF與TPP、RCEP、APEC等亞太區(qū)域合作貿(mào)易議題進(jìn)行比較，認(rèn)為IPEF貿(mào)易議題具有戰(zhàn)略性和前瞻性，并分析其對(duì)亞太區(qū)域合作產(chǎn)生的沖擊，可能改變20世紀(jì)60年代以來(lái)亞太地區(qū)形成的區(qū)域合作機(jī)制。為降低IPEF對(duì)中國(guó)造成的負(fù)面影響，中國(guó)應(yīng)深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放，并推動(dòng)亞太區(qū)域合作機(jī)制與貿(mào)易議題創(chuàng)新，深化亞太區(qū)域合作。

［關(guān)鍵詞］ “印太戰(zhàn)略”；“印太經(jīng)濟(jì)框架”；貿(mào)易議題； APEC

［作者簡(jiǎn)介］ 楊澤瑞，中國(guó)太平洋經(jīng)濟(jì)合作全國(guó)委員會(huì)委員，北京 100005

［中圖分類號(hào)］ D814.1；D822；F113" " " ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A" " " "［文章編號(hào)］1003－2479（2024）04-048-11

2023年11月16日，“印太經(jīng)濟(jì)框架”（Indo-Pacific Economic Framework， IPEF）14國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在美國(guó)舊金山舉行首腦會(huì)議，宣布IPEF的談判和機(jī)制化建設(shè)取得突破性進(jìn)展。IPEF作為美國(guó)“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的抓手，自美國(guó)總統(tǒng)拜登于2021年10月在東亞峰會(huì)上正式提出以來(lái)，其進(jìn)程一直在快速發(fā)展。雖然美國(guó)號(hào)稱IPEF包括聯(lián)通的經(jīng)濟(jì)、韌性的經(jīng)濟(jì)、清潔的經(jīng)濟(jì)和公平的經(jīng)濟(jì)四大支柱，不是傳統(tǒng)意義上的自由貿(mào)易協(xié)定，但其在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易議題的內(nèi)容卻越來(lái)越具體，新趨勢(shì)、新動(dòng)向也日趨呈現(xiàn)。本文將研究IPEF的發(fā)展歷程，分析IPEF貿(mào)易議題的動(dòng)向，比較IPEF貿(mào)易議題與《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）和亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）議題的異同，討論IPEF對(duì)APEC及地區(qū)合作的影響，并提出中國(guó)應(yīng)對(duì)IPEF挑戰(zhàn)的初步思考。

一、“印太經(jīng)濟(jì)框架”進(jìn)程正在加速

2021年10月，美國(guó)總統(tǒng)拜登以視頻方式出席東亞峰會(huì)時(shí)，首次提出“印太經(jīng)濟(jì)框架”概念。拜登稱，美國(guó)對(duì)印太地區(qū)的愿景是一個(gè)開(kāi)放的、聯(lián)通的、繁榮的、有韌性的和安全的地區(qū)；該框架將圍繞貿(mào)易便利化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)鏈彈性、脫碳與清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施、勞工及其他共同感興趣的領(lǐng)域制定標(biāo)準(zhǔn)1。美國(guó)貿(mào)易代表戴琪（Katherine Tai）明確指出，IPEF是獨(dú)立于中國(guó)的安排。 美國(guó)副貿(mào)易代表莎拉·比安奇（Sarah Bianchi）表示，美國(guó)能夠?qū)崿F(xiàn)大規(guī)模的、有實(shí)效性的經(jīng)濟(jì)框架2。

IPEF無(wú)疑是美國(guó)“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的重頭戲。自2017年1月總統(tǒng)特朗普上任伊始，美國(guó)發(fā)動(dòng)了針對(duì)中國(guó)的貿(mào)易制裁?？偨y(tǒng)拜登2021年1月上臺(tái)后，愈演愈烈的中美貿(mào)易摩擦不僅沒(méi)有停止，反而演化成全方位的博弈。美國(guó)試圖與中國(guó)“脫鉤”，兩國(guó)關(guān)系惡化導(dǎo)致區(qū)域合作狀況日趨艱難。

（一）“印太經(jīng)濟(jì)框架”形成過(guò)程

2022年2月11日，拜登政府發(fā)布了美國(guó)第二份《印太戰(zhàn)略報(bào)告》（Indo-Pacific Strategy of the United States），闡述了“印太戰(zhàn)略”的五大支柱——自由開(kāi)放、集體能力、共享繁榮、增進(jìn)安全和建立韌性1。該報(bào)告提出了未來(lái)12～24個(gè)月“印太戰(zhàn)略”的行動(dòng)方案，包括：向印太地區(qū)投入更多資源，如強(qiáng)化在東南亞和太平洋島國(guó)的外交存在，以及增強(qiáng)該地區(qū)的海上執(zhí)法力量等；在2022年上半年發(fā)起“印太經(jīng)濟(jì)框架”；強(qiáng)化軍事威懾，包括盡快落實(shí)美英澳三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS）；支持東盟“中心地位”2；支持印度的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位，突出印度作為地區(qū)安全提供者的新角色；推動(dòng)美日印澳“四邊對(duì)話”機(jī)制（QUAD），將其打造成印太地區(qū)的首要集團(tuán)；拓展美日韓三國(guó)合作；與盟友一道共同推進(jìn)太平洋島國(guó)開(kāi)發(fā)；支持印太地區(qū)良治與問(wèn)責(zé)；在印太地區(qū)構(gòu)建可信的、安全的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；等等。與特朗普政府2019年6月1日推出的美國(guó)第一份《印太戰(zhàn)略報(bào)告》相比，拜登政府的這份報(bào)告在目標(biāo)、手段、路徑等方面更加具體，也更有操作性3?？梢钥闯?，美國(guó)這兩年在亞太地區(qū)的行動(dòng)，基本上是在落實(shí)報(bào)告里的規(guī)劃。共和黨特朗普政府繼承了民主黨奧巴馬政府后期的對(duì)華政策調(diào)整，民主黨拜登政府又繼承和發(fā)展了共和黨特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”，并在國(guó)家戰(zhàn)略、軍事安全、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易三個(gè)層面日益具體化。兩黨對(duì)華政策的延續(xù)表明“印太戰(zhàn)略”不會(huì)隨著美國(guó)政府人事更替而變化。

（二）“印太經(jīng)濟(jì)框架”談判進(jìn)展

2022年5月23日，美國(guó)總統(tǒng)拜登在日本東京正式宣布啟動(dòng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”，初始成員國(guó)包括美國(guó)、印度、日本、韓國(guó)、文萊、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)、越南、澳大利亞、新西蘭和斐濟(jì)等14國(guó)。領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)布的共同聲明稱，IPEF由貿(mào)易、供應(yīng)鏈、清潔能源脫碳與基礎(chǔ)設(shè)施、稅收與反腐敗四部分構(gòu)成，將在各領(lǐng)域簽訂政府間協(xié)定。IPEF的14個(gè)成員國(guó)總?cè)丝谡际澜缈側(cè)丝诘?2%，占世界經(jīng)濟(jì)總量的40%，世界貿(mào)易量的28%，在未來(lái)可能會(huì)吸收更多的印太國(guó)家4。但印度出于自身原因，已明確宣布不參與IPEF在貿(mào)易支柱的談判。

2022年7月13—14日，IPEF在新加坡舉行了首次高級(jí)官員和專家會(huì)議。各國(guó)就框架設(shè)想的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行了討論，并決定在未來(lái)幾個(gè)月繼續(xù)保持密切接觸。同年7月26日，美國(guó)政府主辦了一場(chǎng)IPEF部長(zhǎng)級(jí)視頻會(huì)議，由美國(guó)貿(mào)易代表戴琪和商務(wù)部部長(zhǎng)吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）主持，討論的議題包括貿(mào)易、供應(yīng)鏈、清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施、稅收與反腐敗等。戴琪多次表示，IPEF談判會(huì)加速進(jìn)行，最快會(huì)在2023年完成談判5。美國(guó)的目標(biāo)是在2023年11月APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議前基本完成IPEF的談判。2022年9月，IPEF在美國(guó)洛杉磯舉行第一次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，并就四個(gè)支柱談判的框架達(dá)成一致。2022年12月以來(lái)，IPEF舉行了多次談判（見(jiàn)表1）。在正式談判加緊推進(jìn)的同時(shí)，IPEF的擴(kuò)員行動(dòng)也在進(jìn)行。據(jù)媒體報(bào)道，加拿大很可能加入IPEF，成為IPEF啟動(dòng)后的第一個(gè)新成員。

與1989年9月開(kāi)始的APEC進(jìn)程、2010年3月擴(kuò)員后的TPP進(jìn)程和2013年5月開(kāi)始的RCEP進(jìn)程相比，IPEF進(jìn)程明顯要快得多。可以看出，IPEF進(jìn)程沒(méi)有一般國(guó)際機(jī)制、國(guó)際協(xié)議談判的“預(yù)熱、加速、沖刺”等逐步升溫過(guò)程，而是從一開(kāi)始就是“沖刺”。美國(guó)對(duì)IPEF急于求成之心昭然若揭。

表1 “印太經(jīng)濟(jì)框架”概況

[參與國(guó)家 美國(guó)、印度、日本、韓國(guó)、文萊、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)、越南、澳大利亞、新西蘭、斐濟(jì) 目的 提高印太經(jīng)濟(jì)體的韌性、可持續(xù)性、包容性、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公平和競(jìng)爭(zhēng)力；促進(jìn)印太地區(qū)的合作、穩(wěn)定和繁榮 協(xié)議內(nèi)容：

四大支柱 支柱一：聯(lián)通的經(jīng)濟(jì)，即貿(mào)易議題；

支柱二：韌性的經(jīng)濟(jì)，即供應(yīng)鏈議題；

支柱三：清潔的經(jīng)濟(jì)，即新能源議題；

支柱四：公平的經(jīng)濟(jì)，即反腐敗與稅收議題； 進(jìn)程 2021年10月 美國(guó)總統(tǒng)拜登在東亞峰會(huì)上提出概念 2022年5月 美國(guó)總統(tǒng)拜登在日本東京正式啟動(dòng) 2022年9月 在美國(guó)洛杉磯舉行第一次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議 2022年12月 在澳大利亞布里斯班舉行第一輪談判 2023年2月 在印度新德里舉行第二至第四支柱的特別談判 2023年3月 在印度尼西亞巴厘島舉行第二輪談判 2023年5月 在新加坡舉行第三輪談判 2023年5月 在美國(guó)底特律舉行第二次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議；完成第二支柱——供應(yīng)鏈支柱的談判 2023年6月 舉行部長(zhǎng)級(jí)視頻會(huì)議 2023年7月 在韓國(guó)釜山舉行第四輪談判 2023年9月 在泰國(guó)曼谷舉行第五輪談判 2023年10月 在馬來(lái)西亞吉隆坡舉行第六輪談判 2023年11月 在美國(guó)舊金山舉行第三次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，簽署了《供應(yīng)鏈協(xié)定》 2024年6月 在新加坡舉行第四次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，簽署了《清潔經(jīng)濟(jì)協(xié)定》《公平經(jīng)濟(jì)協(xié)定》和《IPEF協(xié)定》 ]

資料來(lái)源：作者根據(jù)相關(guān)資料制表。

二、“印太經(jīng)濟(jì)框架”貿(mào)易議題的動(dòng)向

為什么拜登政府發(fā)起的是“印太經(jīng)濟(jì)框架”而不是“印太經(jīng)濟(jì)協(xié)定”呢？美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）對(duì)此解釋說(shuō)，“印太經(jīng)濟(jì)框架”是21世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)安排，旨在從制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則到確保安全和有韌性的供應(yīng)鏈，再到幫助基礎(chǔ)設(shè)施和清潔能源轉(zhuǎn)型，提高透明度、公平稅收和反腐敗的標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)21世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。沙利文沒(méi)有明說(shuō)的是，在特朗普政府于2017年1月宣布退出TPP之后，拜登政府已不可能從國(guó)會(huì)得到授權(quán)開(kāi)始新一輪的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定談判。

（一）“印太經(jīng)濟(jì)框架”的主要議題

2022年5月23日IPEF正式啟動(dòng)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)布關(guān)于IPEF四個(gè)支柱目標(biāo)和內(nèi)容的聲明1。經(jīng)過(guò)兩年的演繹，美國(guó)對(duì)“印太經(jīng)濟(jì)框架”四大支柱的解釋越來(lái)越具體。其中聯(lián)通的經(jīng)濟(jì)（connected economy）指的是在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域加強(qiáng)合作，制定國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，包括數(shù)字跨境流動(dòng)與數(shù)字本地化標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)對(duì)在線隱私、歧視以及對(duì)人工智能的不道德運(yùn)用；尋求建立強(qiáng)勁的勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及公司責(zé)任條款等。韌性的經(jīng)濟(jì)（resilient economy）指的是提升供應(yīng)鏈的韌性，降低因供應(yīng)鏈斷裂而造成的物價(jià)飛漲和增加民眾生活成本，包括建立供應(yīng)鏈預(yù)警機(jī)制，確保對(duì)關(guān)鍵原材料和加工材料、半導(dǎo)體、重要礦產(chǎn)和清潔能源技術(shù)的獲取，改善關(guān)鍵領(lǐng)域的可追溯性，合作推進(jìn)生產(chǎn)的多樣化布局，確保物流體系的便利性、暢通性與高效性。清潔的經(jīng)濟(jì)（clean economy）指的是應(yīng)對(duì)氣候變化而采取的行動(dòng)，如在可再生能源、除碳、能效標(biāo)準(zhǔn)、遏制甲烷排放的新措施等方面加強(qiáng)合作；加速清潔能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)和部署；加快綠色、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造高薪工作機(jī)會(huì)等。公平的經(jīng)濟(jì)（fair economy）指的是為維持良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境而采取的措施，如加強(qiáng)稅收、反洗錢、反賄賂機(jī)制建設(shè)，包括交換稅務(wù)信息、根據(jù)聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)將賄賂定為刑事犯罪、打擊腐敗，以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，等等。

雖然用詞時(shí)有不同，內(nèi)部邏輯關(guān)系也有交叉，但I(xiàn)PEF強(qiáng)調(diào)的四大支柱——貿(mào)易、供應(yīng)鏈、基礎(chǔ)設(shè)施與去碳化、稅收與反腐敗——是始終沒(méi)變的。在貿(mào)易議題方面，IPEF特別強(qiáng)調(diào)了勞工、環(huán)境及氣候變化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、監(jiān)管透明度、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和貿(mào)易便利化等子領(lǐng)域。

表2 “印太經(jīng)濟(jì)框架”四大支柱主要內(nèi)容演變

[2021年10月 東亞峰會(huì) 提出“印太經(jīng)濟(jì)框架”概念 2022年5月 美國(guó)總統(tǒng)拜登訪問(wèn)日本 在日本東京正式啟動(dòng)IPEF；提出“聯(lián)通的經(jīng)濟(jì)、韌性的經(jīng)濟(jì)、清潔的經(jīng)濟(jì)、公平的經(jīng)濟(jì)”四大支柱 2022年9月 洛杉磯第一次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議 提出“四大支柱”的目標(biāo)和內(nèi)容 2022年12月 澳大利亞布里斯班第一輪談判 提出談判框架和部分文本 2023年2月 印度新德里特別談判 第二至第四支柱特別談判 2023年3月 印度尼西亞巴厘島第二輪談判 美國(guó)、澳大利亞、新西蘭提出談判的文本文件 2023年5月 新加坡第三輪談判 各支柱深入談判 2023年5月 IPEF部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議 基本完成“供應(yīng)鏈支柱”談判 2023年7—10月 第四至第六輪談判 第二、三、四支柱深入談判； 2023年11月 IPEF第三次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì) 簽署 《供應(yīng)鏈協(xié)定》

基本完成第三、四支柱談判；

美國(guó)宣布第一支柱談判取得進(jìn)展，2024年繼續(xù)談判 2024年6月 IPEF第四次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議 簽署《清潔經(jīng)濟(jì)協(xié)定》《公平經(jīng)濟(jì)協(xié)定》和《IPEF協(xié)定》 ]

資料來(lái)源：作者根據(jù)公開(kāi)資料整理制作。

（二）“印太經(jīng)濟(jì)框架”的新特征

IPEF啟動(dòng)時(shí)，美國(guó)提出了IPEF總體性原則和目標(biāo)，但其同時(shí)表示，IPEF在四大支柱領(lǐng)域參與的國(guó)家、談判推進(jìn)的速度和策略、執(zhí)行的力度都不同。可以看出，拜登政府傾向于采用靈活磋商等非正式的執(zhí)行機(jī)制，而不是建立一個(gè)類似TPP的正式協(xié)定。IPEF注重的是長(zhǎng)期的“規(guī)則”和“標(biāo)準(zhǔn)”的設(shè)定，從而便利貿(mào)易和投資、加強(qiáng)各國(guó)經(jīng)濟(jì)的融合和一體化。這是IPEF與TPP等傳統(tǒng)自由貿(mào)易協(xié)定的最大區(qū)別。

在IPEF第一支柱“聯(lián)通的經(jīng)濟(jì)”方面，多輪的會(huì)議與談判使貿(mào)易議題領(lǐng)域的內(nèi)容越來(lái)越具體1。2022年5月23日IPEF正式啟動(dòng)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人聲明只是原則性地表示“尋求建立高標(biāo)準(zhǔn)、包容性、自由和公平的貿(mào)易環(huán)境，并在貿(mào)易和技術(shù)政策方面制定新的創(chuàng)造性方法，以推進(jìn)一系列廣泛的目標(biāo)”。2022年9月9日，IPEF貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議公布了貿(mào)易議題未來(lái)談判的內(nèi)容，包括勞工、環(huán)境、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易便利化、農(nóng)業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)政策、透明度和良好規(guī)制實(shí)踐、包容性、技術(shù)援助與經(jīng)濟(jì)合作，以努力推進(jìn)“有彈性、可持續(xù)性和包容性”的貿(mào)易政策目標(biāo)2。2022年12月IPEF第一輪談判時(shí)，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室提出了第一支柱貿(mào)易議題的貿(mào)易便利化、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)國(guó)內(nèi)監(jiān)管、透明度和良好規(guī)制實(shí)踐的談判文本；美國(guó)商務(wù)部提出了第二支柱（供應(yīng)鏈）和第四支柱（公平經(jīng)濟(jì)）的談判文本，并提出了第三支柱（清潔經(jīng)濟(jì)）的概念文件。談判期間，美國(guó)與IPEF其他伙伴還就貿(mào)易議題的勞工、環(huán)境、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、競(jìng)爭(zhēng)政策和包容性等子議題進(jìn)行了詳細(xì)的概念討論。2023年2月，在印度新德里舉行的IPEF特別談判中，美國(guó)商務(wù)部提出了第三支柱（清潔經(jīng)濟(jì)）的談判文本。2023年3月，IPEF第二輪談判在印度尼西亞巴厘島舉行，這是美國(guó)在2023年積極推進(jìn)IPEF進(jìn)程的新一輪談判。在談判之前，美國(guó)公布了勞工、環(huán)境、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助的談判文本。根據(jù)美國(guó)的聲明，IPEF伙伴國(guó)討論了“第一支柱”文本內(nèi)容，并就早些時(shí)候在澳大利亞布里斯班和印度新德里提出的其他議題進(jìn)行了后續(xù)討論。澳大利亞和新西蘭提出了“包容性”議題的文本。2023年5月8—15日，IPEF第三輪談判在新加坡舉行。稍后在美國(guó)舉行的IPEF部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議宣布，供應(yīng)鏈支柱的談判基本結(jié)束，貿(mào)易支柱的談判進(jìn)展順利，特別是在技術(shù)援助、能力建設(shè)領(lǐng)域，《技術(shù)援助與經(jīng)濟(jì)合作》章節(jié)的文本談判取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。又經(jīng)過(guò)韓國(guó)釜山、泰國(guó)曼谷和馬來(lái)西亞吉隆坡三輪談判后，2023年11月14—16日，IPEF先后舉行部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，簽署 《供應(yīng)鏈協(xié)定》，宣布基本完成第三、四支柱和IPEF協(xié)議的談判。與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人表示，IPEF將建立部長(zhǎng)理事會(huì)和委員會(huì)，從2024年開(kāi)始，每年舉行一次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，每?jī)赡昱e行一次領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，這標(biāo)志著IPEF的機(jī)制化建設(shè)邁出了關(guān)鍵的一步。

為了回應(yīng)外界對(duì)IPEF未能完成第一支柱談判的質(zhì)疑，美國(guó)單獨(dú)發(fā)表了聲明，聲稱第一支柱談判取得進(jìn)展，特別是在貿(mào)易便利化、包容性、技術(shù)援助和經(jīng)濟(jì)合作、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域；美國(guó)與IPEF其他伙伴在2024年會(huì)繼續(xù)進(jìn)行新的談判，完成實(shí)現(xiàn)互惠互利的貿(mào)易支柱成果，包括技術(shù)援助和經(jīng)濟(jì)合作，通過(guò)強(qiáng)有力且可執(zhí)行的勞工標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)工人權(quán)利，促進(jìn)公平、開(kāi)放和基于規(guī)則的貿(mào)易使牧場(chǎng)主和農(nóng)民受益，改善家庭和微型、小型和中型企業(yè)的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)； 保護(hù)環(huán)境； 建立對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的信任；并推動(dòng)可持續(xù)、公平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。IPEF談判為什么會(huì)這么順利？總體來(lái)說(shuō)，首先是因?yàn)镮PEF協(xié)議是一個(gè)原則性、戰(zhàn)略性、約束力“并非致命”的協(xié)定，成員之間無(wú)須經(jīng)過(guò)錙銖必較的談判。美國(guó)提出IPEF四大支柱多個(gè)子議題的談判文本貌似迅速，但這些議題其實(shí)是美國(guó)政府“有經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域”，是“容易摘取的果子”。隨著進(jìn)程的深入，文本談判的困難應(yīng)該會(huì)越來(lái)越大、越多，特別是在貿(mào)易支柱領(lǐng)域的問(wèn)題應(yīng)該會(huì)更多，2024年的談判仍會(huì)有反復(fù)。

表3 “印太經(jīng)濟(jì)框架”貿(mào)易議題談判的主要內(nèi)容

[時(shí)間 活動(dòng) 第一支柱——貿(mào)易議題內(nèi)容 2022年5月 日本東京IPEF正式啟動(dòng) 確定“貿(mào)易議題”是IPEF的四大支柱之一 2022年9月 美國(guó)洛杉磯第一次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議 提出貿(mào)易議題的目標(biāo)：韌性、可持續(xù)性和包容性；

初步確定具體談判領(lǐng)域：勞工、環(huán)境、 數(shù)字經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、透明度和良好監(jiān)管實(shí)踐、競(jìng)爭(zhēng)政策、貿(mào)易便利化、包容性、技術(shù)援助與經(jīng)濟(jì)合作 2022年12月 澳大利亞布里斯班第一輪談判 美國(guó)貿(mào)易代表辦公室提出貿(mào)易便利化、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)國(guó)內(nèi)規(guī)制、透明度和良好規(guī)制實(shí)踐的談判文本 2023年2月 印度新德里舉行第二至第四支柱特別談判 美國(guó)商務(wù)部提出第三支柱（清潔經(jīng)濟(jì)）的談判文本 2023年3月 印度尼西亞巴厘島第二輪談判 美國(guó)提出了勞工、環(huán)境、數(shù)字貿(mào)易和技術(shù)援助的談判文本；

澳大利亞和新西蘭提出了“包容性”子議題的談判文本；

繼續(xù)討論在澳大利亞布里斯班和印度新德里提出的其他議題 2023年5月 新加坡第三輪談判與美國(guó)底特律部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議 貿(mào)易支柱取得重大進(jìn)展 2023年11月 第三次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì) 在貿(mào)易支柱，貿(mào)易便利化、包容性、技術(shù)援助和經(jīng)濟(jì)合作、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域取得進(jìn)展 ]

資料來(lái)源：作者根據(jù)相關(guān)資料制表。

在美國(guó)貿(mào)易代表辦公室2023年3月公布的拜登政府2023年貿(mào)易政策議程和2022年年度報(bào)告中，IPEF排在第一位，重要性明顯超過(guò)APEC和其他各類區(qū)域倡議。該報(bào)告聲稱，IPEF將應(yīng)對(duì)21世紀(jì)面臨的挑戰(zhàn)，特別是那些由新冠疫情和烏克蘭危機(jī)而暴露出來(lái)的挑戰(zhàn)。美國(guó)貿(mào)易代表戴琪強(qiáng)調(diào)，IPEF的核心是將主要經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體聯(lián)系起來(lái)，以應(yīng)對(duì) 21 世紀(jì)的挑戰(zhàn)，并在未來(lái)幾年促進(jìn)公平和有韌性的貿(mào)易1 。

（三）關(guān)于“印太經(jīng)濟(jì)框架”的評(píng)論

對(duì)IPEF談判的內(nèi)容、局限與前景，學(xué)者們見(jiàn)仁見(jiàn)智，但國(guó)內(nèi)學(xué)者以批判和懷疑的居多。復(fù)旦大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院教授趙明昊認(rèn)為，“印太經(jīng)濟(jì)框架”存在兩個(gè)“先天不足”：第一，在這個(gè)框架下，美國(guó)并不會(huì)向其他成員開(kāi)放市場(chǎng)，這對(duì)其他成員來(lái)說(shuō)無(wú)疑是無(wú)利可圖的“空頭支票”，很難引起足夠的參與熱情；第二，“印太經(jīng)濟(jì)框架”是以拜登政府簽署行政命令的方式推進(jìn)的，無(wú)須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，在此情況下，一旦拜登總統(tǒng)任期結(jié)束，該框架就面臨“朝令夕改”的風(fēng)險(xiǎn)2。

三、IPEF貿(mào)易議題與TPP、RCEP、APEC議題的比較

本文將從傳統(tǒng)議題、深度議題、橫向議題和制度議題四種類型來(lái)分析IPEF、TPP、RCEP和APEC的議題。TPP包括30個(gè)章節(jié)、28個(gè)議題，RCEP包括20個(gè)章節(jié)、18個(gè)議題，這兩個(gè)協(xié)定既有許多共同內(nèi)容，也存在許多差異。關(guān)于貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易等傳統(tǒng)議題，兩個(gè)協(xié)定都包含貨物貿(mào)易、原產(chǎn)地規(guī)則、海關(guān)程序與貿(mào)易便利化、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、貿(mào)易救濟(jì)、服務(wù)貿(mào)易、自然人臨時(shí)移動(dòng)（商務(wù)人員臨時(shí)入境）。關(guān)于深度一體化議題，兩個(gè)協(xié)定都包含投資、電子商務(wù)、政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)政策與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等議題。關(guān)于橫向議題，兩個(gè)協(xié)定都包含合作與能力建設(shè)、中小企業(yè)等議題。關(guān)于制度議題，兩個(gè)協(xié)定都包含爭(zhēng)端解決機(jī)制、初始條款和總定義、機(jī)構(gòu)條款、例外與一般條款、最終條款等。這20個(gè)議題是TPP與RCEP都涉及的共同議題，但TPP還包括紡織服裝、金融服務(wù)、電信服務(wù)、國(guó)有企業(yè)與指定壟斷、勞工條款、環(huán)境保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)力與商務(wù)便利化、發(fā)展、監(jiān)管一致性、透明度與反腐敗等10個(gè)深度議題和橫向議題。這是RCEP沒(méi)有涉及或沒(méi)有獨(dú)立成章的1。

從機(jī)制角度來(lái)看，APEC討論的議題對(duì)成員沒(méi)有約束力，與TPP、RCEP不存在可比性，但作為“觀念的孵化器”，APEC討論的很多議題最后進(jìn)入世界貿(mào)易組織（WTO）為代表的多邊機(jī)制、地區(qū)合作機(jī)制或者雙邊機(jī)制，甚至單個(gè)成員的內(nèi)部政策之中。因此，APEC的議題對(duì)推動(dòng)地區(qū)合作及更廣義上的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功不可沒(méi)。近幾年來(lái)，由于中美貿(mào)易摩擦、新冠疫情等多種原因，APEC的合作氣氛日益淡薄，討論的議題也越來(lái)越宏觀、越來(lái)越缺乏可操作性。

作為2023年的東道主，美國(guó)把APEC當(dāng)年的主題設(shè)定為“為所有人創(chuàng)造一個(gè)有韌性和可持續(xù)的未來(lái)”，三個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)是互聯(lián)、創(chuàng)新和包容，強(qiáng)調(diào)致力于推動(dòng)解決供應(yīng)鏈韌性、數(shù)字貿(mào)易、互聯(lián)互通、中小企業(yè)機(jī)會(huì)、氣候變化和環(huán)境可持續(xù)性等關(guān)鍵問(wèn)題的工作。同時(shí)，美國(guó)也強(qiáng)調(diào)糧食安全、衛(wèi)生健康、反腐敗、數(shù)字化、婦女經(jīng)濟(jì)賦權(quán)及支持弱勢(shì)社區(qū)等問(wèn)題。2023年2月舉行的第一次高官會(huì)還強(qiáng)調(diào)了貿(mào)易和投資、數(shù)字化和創(chuàng)新、可持續(xù)性和包容性增長(zhǎng)等領(lǐng)域，及完善APEC 商務(wù)旅行卡（ABTC）、加強(qiáng)反腐敗合作等領(lǐng)域的工作。同年5月舉行的第二次高官會(huì)繼續(xù)推進(jìn)上述工作，特別是在可持續(xù)發(fā)展和包容性領(lǐng)域的“馬努阿議程”和數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“數(shù)字太平洋議程”等工作上2。但在美國(guó)舊金山，APEC部長(zhǎng)會(huì)議聲明和領(lǐng)導(dǎo)人聲明則乏善可陳，跟“轟轟烈烈”的IPEF相比，APEC討論的內(nèi)容黯然失色。

作為2022年的東道主，泰國(guó)將當(dāng)年APEC的主題設(shè)定為“開(kāi)放、連通、平衡”，重點(diǎn)關(guān)注包容性和可持續(xù)增長(zhǎng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的平衡，以及促進(jìn)貿(mào)易和投資。APEC領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)了《生物循環(huán)綠色經(jīng)濟(jì)曼谷目標(biāo)》（BCG目標(biāo)）。BCG目標(biāo)作為全新的概念，符合世界各國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)、氣候變化尋求解決方案的需要。APEC通過(guò)的“安全通道”（safe passage）倡議、啟動(dòng)的APEC旅游信息門戶網(wǎng)站，無(wú)疑是對(duì)APEC商務(wù)旅行卡工作的擴(kuò)充。

對(duì)比APEC這兩年的議題，可以很明顯地看到，2023年議題一方面是APEC近年來(lái)討論議題的繼續(xù)，另一方面又是在呼應(yīng)IPEF討論的內(nèi)容，比2022年的議題廣泛且有針對(duì)性。雖然APEC議題沒(méi)有約束性，但每年的東道主都在為自己感興趣的議題造勢(shì)，這一點(diǎn)在2023年表現(xiàn)尤其明顯。美國(guó)是這方面的“行家里手”，試圖將APEC打造成為IPEF議題造勢(shì)的舞臺(tái)，戰(zhàn)略性明顯更強(qiáng)。

表3 IPEF貿(mào)易議題與TPP、RCEP、APEC議題比較

[分類 IPEF貿(mào)易

支柱議題 TPP議題 TPP獨(dú)有而RCEP

沒(méi)有的議題 RCEP議題 APEC議題

（近兩年） 傳統(tǒng)

議題 貿(mào)易便利化 貨物貿(mào)易、原產(chǎn)地規(guī)則、海關(guān)程序與貿(mào)易便利化、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、貿(mào)易救濟(jì)、服務(wù)貿(mào)易、自然人臨時(shí)移動(dòng) 紡織服裝、金融服務(wù)、電信服務(wù) 貨物貿(mào)易、原產(chǎn)地規(guī)則、海關(guān)程序與貿(mào)易便利化、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、貿(mào)易救濟(jì)，服務(wù)貿(mào)易、商務(wù)人員臨時(shí)入境 亞太自由貿(mào)易區(qū)、完善APEC 商務(wù)旅行卡 深度

議題 勞工、環(huán)境、數(shù)字貿(mào)易和技術(shù)援助、包容性等 投資、電子商務(wù)、政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)政策和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù) 勞工、環(huán)境 投資、電子商務(wù)、政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)政策與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù) 互聯(lián)、創(chuàng)新和包容、數(shù)字化、數(shù)字貿(mào)易、氣候變化和環(huán)境可持續(xù)性等 橫向

議題 農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)國(guó)內(nèi)規(guī)制、透明度和良好規(guī)制實(shí)踐等 合作與能力建設(shè)、中小企業(yè) 國(guó)有企業(yè)與指定壟斷、

競(jìng)爭(zhēng)力與商務(wù)便利化、發(fā)展、監(jiān)管一致性、透明度與反腐敗 合作與能力建設(shè)、中小企業(yè) 供應(yīng)鏈韌性、互聯(lián)互通、中小企業(yè)機(jī)會(huì)、糧食安全、衛(wèi)生健康、反腐敗、婦女經(jīng)濟(jì)賦權(quán)、支持弱勢(shì)社區(qū)、反腐敗等 制度

議題 談判結(jié)束時(shí)會(huì)有 爭(zhēng)端解決機(jī)制、初始條款和總定義、機(jī)構(gòu)條款、例外與一般條款、最終條款 爭(zhēng)端解決機(jī)制、初始條款和總定義、機(jī)構(gòu)條款、例外與一般條款、最終條款 無(wú) ]

資料來(lái)源：作者根據(jù)相關(guān)公開(kāi)資料整理。

將IPEF貿(mào)易議題的談判內(nèi)容與TPP、RCEP的章節(jié)對(duì)比，可以很明顯地看出三者之間的巨大差距：IPEF貿(mào)易議題的談判基本上不包括傳統(tǒng)議題（淺度一體化議題），重點(diǎn)是深度議題和橫向議題；RCEP雖然也涉及深度議題和橫向議題，但重點(diǎn)還是傳統(tǒng)議題；TPP議題則要平衡得多，在傳統(tǒng)議題上水平更高，在深度議題和橫向議題上則內(nèi)容全面，代表了“21世紀(jì)的、高水平的自由貿(mào)易協(xié)定”。

在傳統(tǒng)的貿(mào)易投資自由化領(lǐng)域，IPEF將談判貿(mào)易便利化作為子議題；在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與電子商務(wù)等深度議題領(lǐng)域，IPEF討論的內(nèi)容超過(guò)TPP所能達(dá)到的水平；在橫向議題領(lǐng)域，IPEF討論的是各成員國(guó)內(nèi)規(guī)制的協(xié)調(diào)與一致問(wèn)題。因此，IPEF貿(mào)易議題不是討論降低關(guān)稅等傳統(tǒng)議題，而是直奔TPP涉及的深度議題和橫向議題，及TPP尚未涉及的最新一代議題。

很明顯，IPEF的目標(biāo)是建設(shè)新型的貿(mào)易自由化與便利化規(guī)則。雖然IPEF不涉及降稅，但標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)制的一致化勢(shì)必導(dǎo)致貿(mào)易便利化，既會(huì)出現(xiàn)貿(mào)易轉(zhuǎn)移，也會(huì)產(chǎn)生貿(mào)易創(chuàng)造，從而最終推動(dòng)貿(mào)易增長(zhǎng)。如果再加上第二至第四支柱議題的談判，可以發(fā)現(xiàn)IPEF開(kāi)創(chuàng)了國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)議談判的新領(lǐng)域，是超越TPP、《美墨加三國(guó)協(xié)定》（USMCA）和《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》（TTIP）的新一代經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議。雖然IPEF的談判尚未完成，美國(guó)也有退出TPP、中途放棄美洲自由貿(mào)易區(qū)（FTAA）協(xié)議的先例，但考慮到地區(qū)合作局勢(shì)的劇變，懷疑美國(guó)政府的決心或者IPEF的長(zhǎng)期效果是毫無(wú)道理的。IPEF會(huì)如何與自由貿(mào)易、市場(chǎng)開(kāi)放聯(lián)系起來(lái)，從而增加吸引力和約束力呢？很多人對(duì)此有過(guò)探討。比如，新加坡前總理李顯龍建議IPEF應(yīng)該包括數(shù)字經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的內(nèi)容，讓人回想起2021年拜登剛?cè)蚊绹?guó)總統(tǒng)時(shí)探討過(guò)的《跨太平洋數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》。2023年，美國(guó)趁舉辦APEC會(huì)議之際，“適時(shí)”地提出了“數(shù)字太平洋議程”，明確指出該議程的目的就是“打造管理數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”1。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易規(guī)則在IPEF貿(mào)易支柱中的地位會(huì)很突出。

2022年12月IPEF第一輪談判前，彼特森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所（PIIE）的布朗（Chad Bown）采訪了美國(guó)前副貿(mào)易代表、TPP美國(guó)首席談判官芭芭拉·維索（Barbara Wiesel），談到了IPEF與美國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放的問(wèn)題。維索認(rèn)為，IPEF貿(mào)易支柱會(huì)有很多議題與TPP重復(fù)，環(huán)境議題應(yīng)該會(huì)有突破，但勞工議題不太容易定義。維索特別提到IPEF與美國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放聯(lián)系起來(lái)的途徑，比如，使用“軸心—輻條模式”（Hub-and-Spoke Approach），推動(dòng)IPEF成員間的產(chǎn)業(yè)鏈分工，使產(chǎn)業(yè)鏈條上的產(chǎn)品優(yōu)先進(jìn)入美國(guó)；又比如，授權(quán)IPEF成員通過(guò)《降低通脹法》《購(gòu)買美國(guó)貨法》等美國(guó)國(guó)內(nèi)法律進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，變相擴(kuò)大市場(chǎng)開(kāi)放，等等。當(dāng)然，這又涉及政府采購(gòu)、原產(chǎn)地規(guī)則的調(diào)整等自由貿(mào)易協(xié)定中的傳統(tǒng)議題1。

四、IPEF對(duì)APEC機(jī)制的沖擊及發(fā)展前景

IPEF的“橫空出世”打亂了APEC“布城愿景”所設(shè)定的“2040年亞太共同體”建設(shè)，更讓“奧特亞羅瓦行動(dòng)計(jì)劃”無(wú)法行動(dòng)。因?yàn)樾鹿谝咔?、中美貿(mào)易摩擦等主客觀因素的影響，APEC2020—2022年的東道主馬來(lái)西亞、新西蘭和泰國(guó)無(wú)法積極推動(dòng)APEC進(jìn)程，使APEC討論的議題日益空洞和單調(diào)。

（一）IPEF對(duì)APEC機(jī)制的沖擊

2023年的APEC東道主美國(guó)本可以像1993年主辦西雅圖會(huì)議時(shí)一樣，大大推進(jìn)APEC的亞太共同體建設(shè)，但已“變心”的美國(guó)卻將注意力全放在IPEF的談判上，只是將APEC當(dāng)成推銷IPEF理念的平臺(tái)。2024年的APEC東道主秘魯，因?yàn)樽陨矸至窟^(guò)小，在地區(qū)合作進(jìn)程中難以主導(dǎo)方向。2025年的APEC東道主韓國(guó)，又適逢極端親美的尹錫悅總統(tǒng)執(zhí)政，主辦APEC會(huì)議也只會(huì)緊跟美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”，為IPEF搖旗吶喊。因此，今后的幾年，APEC進(jìn)程將進(jìn)入困難期。國(guó)內(nèi)外對(duì)IPEF的質(zhì)疑非常普遍，就連很多美國(guó)前政府官員等內(nèi)行人也對(duì)IPEF的必要性和可行性表示懷疑。但當(dāng)前判斷IPEF對(duì)APEC及地區(qū)合作前景的影響還為時(shí)尚早，畢竟IPEF才剛剛起步一年。美國(guó)的雄心與現(xiàn)實(shí)還是有距離，特別是在地區(qū)合作中，美國(guó)有過(guò)多次失敗的例子，比較有代表性的就是FTAA和TPP?；仡櫄v史，美國(guó)力推10年的FTAA仍以失敗告終，表面上看核心原因是政體與人權(quán)等問(wèn)題，但其實(shí)是南北美洲之間的巨大差異，使創(chuàng)建包括整個(gè)美洲的自由貿(mào)易區(qū)并不成熟。雖然當(dāng)時(shí)冷戰(zhàn)剛剛結(jié)束、全球化與地區(qū)化發(fā)展順利，但南美洲既有古巴這個(gè)社會(huì)主義政權(quán)，也有委內(nèi)瑞拉、巴西和智利等一批左右搖擺的國(guó)家，并不可能構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的自由貿(mào)易區(qū)。

（二）IPEF的發(fā)展前景

美國(guó)對(duì)IPEF會(huì)不會(huì)重蹈FTAA和TPP的覆轍？在筆者看來(lái)不會(huì)——前者是因?yàn)檫^(guò)于理想而失敗，后者是因?yàn)槊绹?guó)國(guó)內(nèi)政治而失敗，而IPEF明顯地規(guī)避了這些問(wèn)題，在機(jī)制建設(shè)、內(nèi)容和成員等方面取得了新的突破。作為“印太戰(zhàn)略”的重要一環(huán)，美國(guó)提出IPEF的原因是與中國(guó)“脫鉤”，IPEF只是“落實(shí)印太戰(zhàn)略在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的手段”，而不是目的。這是中美貿(mào)易摩擦與兩國(guó)博弈的必然后果。只要踐行“印太戰(zhàn)略”這個(gè)大方向不變，美國(guó)推動(dòng)IPEF的行動(dòng)就不會(huì)停止。IPEF進(jìn)程將是長(zhǎng)期性的，可能會(huì)持續(xù)一代人的時(shí)間。這個(gè)進(jìn)程會(huì)快會(huì)慢，但因?yàn)榕c中國(guó)“脫鉤”這個(gè)目標(biāo)明確，IPEF即使有挫折也只會(huì)是暫時(shí)的。IPEF進(jìn)程將是顛覆性的，破壞當(dāng)前的地區(qū)合作框架，沖擊APEC為代表的亞太合作及以東盟與中日韓（10+3）、東亞峰會(huì)為代表的東亞合作進(jìn)程，讓APEC、10+3等機(jī)制日益虛化，并讓CPTPP、RCEP效果遞減，對(duì)成員逐步失去吸引力。IPEF進(jìn)程是前瞻性的，在議題設(shè)置上將超越CPTPP、USMCA和TTIP，重點(diǎn)解決經(jīng)貿(mào)中的深度議題和橫向議題。在全球關(guān)稅已大幅降低、國(guó)內(nèi)規(guī)制成為國(guó)際貿(mào)易投資主要障礙的情況下，IPEF不管將來(lái)對(duì)這些議題解決的程度如何，也必將開(kāi)創(chuàng)眾多國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判的新領(lǐng)域，完全有可能成為新一代經(jīng)濟(jì)貿(mào)易框架的模板。IPEF進(jìn)程是革命性的，將重建本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，并通過(guò)貿(mào)易和投資重建印太地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈，重新布局高科技產(chǎn)業(yè)。在約束力方面，IPEF應(yīng)該是“虛實(shí)結(jié)合”，有些內(nèi)容有約束力、有些內(nèi)容又比較松散。2023年5月27日舉行的IPEF部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議關(guān)于《IPEF供應(yīng)鏈協(xié)定》的聲明，充分證明了IPEF的前瞻性和革命性。部長(zhǎng)們表示，IPEF成員將成立三大機(jī)制——IPEF供應(yīng)鏈理事會(huì)、IPEF供應(yīng)鏈危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)和IPEF勞工權(quán)利咨詢委員會(huì)來(lái)確保供應(yīng)鏈的安全，開(kāi)展供應(yīng)鏈領(lǐng)域的合作1。可以看出，IPEF在供應(yīng)鏈領(lǐng)域的工作，性質(zhì)類似于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD），而不是WTO，2023年11月舉行的IPEF部長(zhǎng)會(huì)議和領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)則標(biāo)志著IPEF的機(jī)制化建設(shè)已初步完成。因此，IPEF將是一個(gè)逐步遞進(jìn)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程可能需要一二十年的時(shí)間才能看出效果，現(xiàn)在尚處于早期階段。

關(guān)于IPEF對(duì)APEC及地區(qū)合作的直接影響，當(dāng)前至少?gòu)谋砻嫔峡?，IPEF不會(huì)沖擊APEC的議題，也不會(huì)馬上取代其他的地區(qū)合作機(jī)制。但是，從2022年開(kāi)始，美國(guó)“印太戰(zhàn)略”及IPEF的出臺(tái)對(duì)亞太—印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作影響巨大，根本性地改變了20世紀(jì)60年代興起的亞太合作進(jìn)程和20世紀(jì)90年代興起的東亞合作進(jìn)程。亞太—印太地區(qū)的合作進(jìn)入過(guò)渡期，以APEC為代表的亞太合作將逐步過(guò)渡到以IPEF為代表的印太合作。

五、IPEF對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)策略

有學(xué)者稱，“印太經(jīng)濟(jì)框架”破壞多邊貿(mào)易規(guī)則、擾亂亞太地區(qū)秩序、威脅亞太區(qū)域價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈體系穩(wěn)定、加劇亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作碎片化的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)APEC合作產(chǎn)生離心力2。這些評(píng)論無(wú)疑都是正確的——IPEF出臺(tái)的目的就是排除中國(guó)、打碎既有的地區(qū)合作框架、重建排他性的地區(qū)合作機(jī)制，問(wèn)題的關(guān)鍵其實(shí)是應(yīng)對(duì)。

（一）IPEF對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)

一是IPEF在戰(zhàn)略層面將 “坐實(shí)” 美國(guó)力推的“印太戰(zhàn)略”， 使中美博弈機(jī)制化， 讓中美雙邊博弈變成中國(guó)與地區(qū)其他主要國(guó)家的集體博弈，根本性地破壞了中國(guó)的戰(zhàn)略與安全環(huán)境。二是IPEF破壞了地區(qū)合作環(huán)境，既讓APEC、東盟與中日韓（10+3）等地區(qū)合作機(jī)制日趨虛化，也讓CPTPP、RCEP等地區(qū)貿(mào)易安排效果遞減，對(duì)成員逐步失去吸引力。IPEF創(chuàng)建的排除中國(guó)的合作框架限制了中國(guó)參與區(qū)域合作的渠道。三是IPEF在雙邊關(guān)系上，機(jī)制性地拉攏日本、韓國(guó)、印度、澳大利亞、新西蘭和菲律賓等區(qū)域主要國(guó)家與中國(guó)分裂， 從而事實(shí)上挑撥中國(guó)與這些國(guó)家的關(guān)系，讓中國(guó)與印太地區(qū)大部分國(guó)家的雙邊關(guān)系更難處理。四是IPEF在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，“四大支柱”的協(xié)定必將加深成員間的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的重新布局，通過(guò)貿(mào)易轉(zhuǎn)移和貿(mào)易創(chuàng)造，讓本地區(qū)的高科技產(chǎn)業(yè)、高附加值領(lǐng)域與中國(guó)“脫鉤”，從而阻礙中國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）中國(guó)應(yīng)對(duì)策略構(gòu)建

一是切實(shí)推進(jìn)改革開(kāi)放。特別是對(duì)外開(kāi)放方面，對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行修訂，采取新的步驟打造“改革開(kāi)放2.0版”，真正地將自己國(guó)家的命運(yùn)與國(guó)際社會(huì)、本地區(qū)聯(lián)系在一起。二是在雙邊層面，穩(wěn)妥改善中美關(guān)系，降低博弈的強(qiáng)度和“脫鉤”的烈度，靈活地使用“斗爭(zhēng)與合作”兩手；同時(shí)，改善與日本、韓國(guó)、印度、澳大利亞、新西蘭等區(qū)域國(guó)家的關(guān)系，并推動(dòng)中日韓自由貿(mào)易區(qū)談判持續(xù)進(jìn)行。三是在區(qū)域合作層面，適度推進(jìn)中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)、瀾滄江—湄公河合作機(jī)制、RCEP持續(xù)升級(jí)，力爭(zhēng)做出更大成績(jī)，以此“對(duì)沖”IPEF帶來(lái)的負(fù)面影響。同時(shí)，盡快啟動(dòng)和完成加入CPTPP和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）的談判。當(dāng)前，美國(guó)“印太戰(zhàn)略”與IPEF的啟動(dòng)，對(duì)中國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP、DEPA產(chǎn)生負(fù)面影響。相關(guān)國(guó)家要么久拖不決，要么架空CPTPP和DEPA后再讓中國(guó)加入。但即使如此，早日加入仍應(yīng)是中國(guó)的方針，這是積極推進(jìn)改革開(kāi)放最好的表現(xiàn)。四是在APEC層面，增加APEC內(nèi)部的合作面，如同意APEC擴(kuò)大討論內(nèi)容到安全等領(lǐng)域，同意APEC擴(kuò)員，邀請(qǐng)巴拿馬、哥倫比亞和印度等國(guó)家參加，等等，以盡量維持APEC合作平臺(tái)的作用，延長(zhǎng)其壽命。雖然“從亞太到印太”是地區(qū)合作的發(fā)展趨勢(shì)，但技術(shù)性地延緩本地區(qū)的印太化進(jìn)程仍是有意義的。五是盡早表態(tài)中國(guó)有意加入IPEF。印太地區(qū)是中國(guó)安身立命的根基所在。為避免APEC沿印太第一島鏈分裂成為兩個(gè)平行的供應(yīng)鏈，中國(guó)應(yīng)對(duì)IPEF持開(kāi)放態(tài)度，雖然美國(guó)當(dāng)前不可能同意中國(guó)加入，但中國(guó)作為姿勢(shì)的表態(tài)，必將站到道義的制高點(diǎn)。當(dāng)然，外交是內(nèi)政的延續(xù)。中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)“印太戰(zhàn)略”和IPEF的核心，其實(shí)是在新時(shí)代如何對(duì)待改革開(kāi)放的問(wèn)題。深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放，打造一個(gè)良好的區(qū)域合作環(huán)境，將是中國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵，是中國(guó)能否在21世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的關(guān)鍵。

（責(zé)任編輯：張" 磊）

Development Trends of Trade Issues in the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity and Its

Impacts on Asia-Pacific Regional Cooperation

Yang Zerui （China National Committee for Pacific Economic Cooperation， Beijing， 100005， China）

Abstract： The Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity（IPEF） is the cornerstone of the U.S.Indo-Pacific strategy in the field of economy and trade. Since the official proposal by U.S. President Biden at the East Asia Summit in October 2021， the IPEF process has been rapidly advancing， particularly with negotiations on the four pillars of \"Connected Economy （I）， Resilient Economy （II）， Clean Economy （III）， and Fair Economy （IV）\". Although IPEF is not a traditional free trade agreement， its content on economic and trade issues is becoming increasingly specific， and new trends are emerging. In the paper，a comparative research method is adopted to compare IPEF with TPP， RCEP， and other Asia-Pacific regional cooperation and trade issues， and is believed that IPEF trade issues are strategic and forward-looking. In addition， the analysis is conducted on their impact on Asia-Pacific regional cooperation， which may change the regional cooperation mechanism formed in the Asia-Pacific region since 1960s. To mitigate the negative impact of IPEF on China， China should deepen reforms， expand openness， and promote innovation in the Asia-Pacific regional cooperation mechanism and trade issues， deepening Asia-Pacific regional cooperation.

Keywords： Indo-Pacific strategy; Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity; trade issues; APEC

［基金項(xiàng)目］ 福建社會(huì)科學(xué)院課題“以亞太合作到印太合作：回顧與展望”

1The White House. Readout of President Biden’s participation in the East Asia Summit［EB/OL］.（2021-10-27）［2024-06-12］. https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/27/readout-of-president-bidens-participation-in-the-east-asia-summit/.

2鳳山太成. 美國(guó)主導(dǎo)對(duì)抗中國(guó)的框架最早5月啟動(dòng)［EB/OL］.（2022-04-08） ［2024-06-12］. https：//cn.nikkei.com/politicsaeconomy/economic-policy/48186-2022-04-08-10-12-25.html.

1The White House. US Indo-Pacific Strategy［R］.（2022-02）［2024-06-12］. https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.

2錢宇明.拜登政府的東南亞政策發(fā)展軌跡、影響及趨勢(shì)［J］.東南亞縱橫，2023（1）：87-101.

3陳積敏.拜登政府印太戰(zhàn)略報(bào)告評(píng)析［EB/OL］.（2022-03-14）［2024-06-12］.http：//cn.chinausfocus.com/foreign-policy/20220314/42553.html.

4USTR. Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity［EB/OL］.（2022-05-23）［2024-06-12］. https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/may/statement-indo-pacific-economic-framework-prosperity.

5Reuters. USTR’s Tai： Indo-Pacific trade talks could see results this year［EB/OL］.（2023-04-20）［2024-05-20］. https：//www.reuters.com/markets/ustrs-tai-indo-pacific-trade-talks-could-see-results-this-year-2023-04-20/.

1貿(mào)易：我們尋求建立高標(biāo)準(zhǔn)、包容性、自由和公平的貿(mào)易環(huán)境，并在貿(mào)易和技術(shù)政策方面制定新的創(chuàng)造性的方法，以推進(jìn)一系列廣泛的目標(biāo)。這些目標(biāo)包括為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和投資提供動(dòng)力，促進(jìn)可持續(xù)和包容性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并使工人和消費(fèi)者受益。我們的努力包括但不限于在數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面的合作。供應(yīng)鏈：我們致力于提高供應(yīng)鏈的透明度、多樣性、安全性和可持續(xù)性，使其更具韌性和一體性。我們尋求協(xié)調(diào)危機(jī)應(yīng)對(duì)措施；擴(kuò)大合作以更好地做好減輕“斷鏈”影響的準(zhǔn)備，從而更好地確保工商業(yè)連續(xù)性；提高物流效率并支持行動(dòng)；確保獲得關(guān)鍵原材料和加工材料、半導(dǎo)體、重要礦產(chǎn)和清潔能源技術(shù)。 清潔能源、脫碳和基礎(chǔ)設(shè)施：我們根據(jù)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)，以及努力支持我們?nèi)嗣竦纳?jì)，我們計(jì)劃加快清潔能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)和利用，以實(shí)現(xiàn)我們經(jīng)濟(jì)的脫碳和增強(qiáng)對(duì)氣候影響的抵御能力。這涉及深化技術(shù)合作、調(diào)動(dòng)資金（包括優(yōu)惠融資）、尋求通過(guò)支持可持續(xù)和持久基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展以及提供技術(shù)援助來(lái)提高競(jìng)爭(zhēng)力和加強(qiáng)互聯(lián)互通的方法。稅收和反腐敗：我們致力于通過(guò)現(xiàn)有的多邊義務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，在印太地區(qū)制定和執(zhí)行有效和穩(wěn)健的稅收、反洗錢和反賄賂機(jī)制來(lái)促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、遏制逃稅和腐敗。這涉及分享專業(yè)知識(shí)和尋求方法，支持推進(jìn)負(fù)責(zé)任的和透明的系統(tǒng)所需的能力建設(shè)。見(jiàn)Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity［EB/OL］.（2022-05-23）［2024-06-12］. https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/may/statement-indo-pacific-economic-framework-prosperity.

1USTR. Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity［EB/OL］.（2023-04-30）［2024-06-30］. https：//ustr.gov/ipef.

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