鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村存量集體建設(shè)用地入股聯(lián)營的實(shí)踐與啟示

摘要：在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村土地資源的巨大浪費(fèi)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地不足的矛盾日益凸出。全國各地雖陸續(xù)出臺(tái)了一系列農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的試點(diǎn)政策，但實(shí)際落地項(xiàng)目較少。文章通過對南京市X綜合能源站項(xiàng)目入股聯(lián)營的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，闡述了盤活存量集體建設(shè)用地對鄉(xiāng)村振興的意義，揭示了農(nóng)村存量集體建設(shè)用地入股聯(lián)營面臨的規(guī)劃調(diào)整周期長、土地供應(yīng)機(jī)制及現(xiàn)狀亟需進(jìn)一步提升、村集體訴求與政策法規(guī)存在沖突等問題，展示了該項(xiàng)目的實(shí)施方案，總結(jié)了存量集體建設(shè)用地入股聯(lián)營的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期對盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供土地供應(yīng)和入股聯(lián)營的參考借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；集體建設(shè)用地；入股聯(lián)營

文章編號：1674-7437（2023）10-0133-03? ? ?中國圖書分類號：F321.1? ? ? 文章標(biāo)識(shí)碼：A

作者簡介：張愛華（1981-），女，漢族，河南濮陽人，本科，中級經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)橥顿Y管理。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署[1]，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，旨在從根本上解決我國農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)、農(nóng)村不興旺、農(nóng)民不富裕的“三農(nóng)”問題。南京市X社區(qū)位于南京市外沿區(qū)域，在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在一些人均可支配收入較低等問題亟待解決。為破解X社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，該社區(qū)第一書記聯(lián)合國家油氣銷售頭部企業(yè)以入股聯(lián)營方式，盤活社區(qū)存量集體建設(shè)用地，用于綜合能源站建設(shè)，為社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引入源頭活水，使社區(qū)獲得相對穩(wěn)定的可靠收益。

1? ?盤活存量集體建設(shè)用地對鄉(xiāng)村振興的意義

盤活存量集體建設(shè)用地成為優(yōu)化國土空間配置、解決不同市場主體的用地需求的重要途徑。一方面，村莊用地總量過大且布局不合理，長期存在建設(shè)用地保障與耕地保護(hù)兩難的困境，盤活存量集體建設(shè)用地不僅可以少占甚至不占耕地，而且可以促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡[2]。另一方面，盤活存量集體建設(shè)用地不僅有助于吸引城市資金、技術(shù)、人才到鄉(xiāng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)[3]，有效緩解鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)壓力，為村莊帶來持續(xù)穩(wěn)定的收入；還能增加就業(yè)機(jī)會(huì)，讓村民就地就近就業(yè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生活力。

2? ?X綜合能源站項(xiàng)目盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地的實(shí)踐路徑

2.1? ?盤活存量集體建設(shè)用地面臨的挑戰(zhàn)

盤活存量集體建設(shè)用地是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及現(xiàn)狀摸排、村民意向調(diào)查、規(guī)劃調(diào)整、土地整合、拆遷補(bǔ)償、權(quán)利與義務(wù)的協(xié)調(diào)分配、可持續(xù)發(fā)展等諸多方面，面臨的挑戰(zhàn)較多。

2.1.1? ?規(guī)劃調(diào)整周期長

農(nóng)村閑置集體建設(shè)用地相對分散，要開展規(guī)?；献鳎鑼ΜF(xiàn)有土地進(jìn)行整合，但規(guī)劃調(diào)整周期長，盤活工作難以有效推進(jìn)。第一，受土地用途管制的制約，在新的國土空間規(guī)劃發(fā)布前，仍使用原有規(guī)劃，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村存量集體建設(shè)用地的推進(jìn)。第二，規(guī)劃調(diào)整有其固有窗口期，非窗口期原則上不予調(diào)整。第三，規(guī)劃調(diào)整是對區(qū)域內(nèi)整體用地布局的優(yōu)化，需要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地紅線、農(nóng)民需求、公序良俗等各種因素，調(diào)整周期相對較長。

2.1.2? ?項(xiàng)目難以快速落地

雖然《中華人民共和國土地管理法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展流通促進(jìn)商業(yè)消費(fèi)的意見》等文件為盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地創(chuàng)造了條件、提供了依據(jù)，省市級政府也對項(xiàng)目實(shí)施表示積極支持，并出臺(tái)了一系列文件，但實(shí)施機(jī)制不完善、管理混亂、配套設(shè)施不全等問題致使項(xiàng)目難以快速落地。第一，農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”尚處于探索階段，無明確的供地路徑。不同于國有建設(shè)用地，項(xiàng)目供地方案、供地路徑均需對現(xiàn)行制度體系進(jìn)行創(chuàng)新。第二，部分農(nóng)村存量集體建設(shè)用地只有村莊集體土地所有權(quán)大證，無具體地塊產(chǎn)權(quán)證書；部分集體土地歸屬主體不清晰，相關(guān)材料中“農(nóng)民集體”“集體經(jīng)濟(jì)組織”“村民委員會(huì)”表述不一，亟需實(shí)施機(jī)制對此進(jìn)行規(guī)范。第三，配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善，配套公共設(shè)施落實(shí)不到位，招商引資困難，亟需相關(guān)機(jī)制的出臺(tái)引導(dǎo)配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善。第四，村集體只享有土地的使用權(quán)，無處置權(quán)。受產(chǎn)權(quán)不完整、可參考案例少、交易價(jià)格不公開等因素影響，項(xiàng)目土地使用權(quán)價(jià)值評估缺少足夠支撐，資產(chǎn)評估報(bào)告時(shí)常遭受質(zhì)疑，評估備案周期拉長，國有企業(yè)引入困難，亟需出臺(tái)村集體建設(shè)用地價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)。第五，項(xiàng)目用地存在被強(qiáng)制收回的潛在風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本的利益難以保證?！吨腥A人民共和國土地管理法》第66條，在條件具備的情形下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)[4]。為確保村集體建設(shè)用地使用權(quán)不外流，政府同意入股聯(lián)營的前提條件就是保證合作期結(jié)束后農(nóng)村集體建設(shè)用地能無償回歸村集體，因此，項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)較大，社會(huì)投資主體參與意愿不強(qiáng)。

2.1.3? ?村集體的訴求與相關(guān)政策不一致

受傳統(tǒng)小農(nóng)思想影響，村民在村集體項(xiàng)目管理中，既希望在項(xiàng)目運(yùn)營中獲得穩(wěn)定的保底收益，又想分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的利潤分成，同時(shí)還又不愿承受項(xiàng)目虧損風(fēng)險(xiǎn)，因此，他們難以實(shí)質(zhì)性參與村集體項(xiàng)目管理。而根據(jù)《商事審判指導(dǎo)》 2019年第1輯可知，投資人為了獲取固定收益，且不享有參與公司經(jīng)營管理權(quán)利的，不承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的行為，應(yīng)認(rèn)定為明股實(shí)債[5]?？梢?，村集體的訴求與相關(guān)政策不一致。

2.2? ?X綜合能源站項(xiàng)目入股聯(lián)營實(shí)施方案

2.2.1? ?商務(wù)合作模式

X綜合能源站項(xiàng)目采用農(nóng)村存量集體建設(shè)用地使用權(quán)入股聯(lián)營模式。社會(huì)投資主體以貨幣出資，合作社以土地使用權(quán)出資，成立合資公司，建設(shè)“油氣電氫光+綜合服務(wù)”綜合能源站。為增強(qiáng)合資公司的核心競爭力，社會(huì)投資主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目生產(chǎn)經(jīng)營管理，為村集體解決部分就業(yè)崗位；村集體以存量集體建設(shè)用地使用權(quán)入股，降低項(xiàng)目總投資，減輕項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壓力，不參與項(xiàng)目日常生產(chǎn)經(jīng)營管理，但在重大事項(xiàng)上有一票否決權(quán)。雙方按照資產(chǎn)價(jià)值確定股比，社會(huì)投資主體控股，村集體參股。雙方按照合資合同和公司章程的約定共享分紅、共擔(dān)債務(wù)。聯(lián)營方案、合資合同和公司章程報(bào)地方主管部門備案。

2.2.2? ?X綜合能源站項(xiàng)目供地實(shí)施路徑

參照《南京市農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地使用權(quán)入股、聯(lián)營工作實(shí)施細(xì)則》，制定了X綜合能源站項(xiàng)目供地“六步走”的實(shí)施路徑：第一，前期準(zhǔn)備。項(xiàng)目土地應(yīng)當(dāng)完成集體土地所有權(quán)登記，需符合國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)保、安全等要求，宗地信息明確，完成勘測定界。第二，方案編制。企地雙方編制項(xiàng)目入股聯(lián)營方案及合同，明確共同舉辦企業(yè)的基本信息、帶動(dòng)地方發(fā)展的設(shè)想等，并經(jīng)村集體表決通過，并通過區(qū)政府相關(guān)主管部門的審查。第三，簽訂合同。企地雙方簽訂入股聯(lián)營合同，成立合資公司。由社會(huì)投資主體編制項(xiàng)目可研報(bào)告（代初步設(shè)計(jì)）報(bào)地方主管部門備案，編制成立合資公司所需材料報(bào)地方工商局注冊。第四，用地申請。區(qū)規(guī)資局編制《集體建設(shè)用地使用供地方案》，報(bào)區(qū)政府審批。區(qū)政府核發(fā)供地批文后，區(qū)規(guī)資局向合資公司發(fā)放用地批準(zhǔn)書。第五，規(guī)劃許可。合資公司申請辦理項(xiàng)目建設(shè)工程規(guī)劃許可證。第六，確權(quán)登記。合資公司向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請不動(dòng)產(chǎn)登記。由合資公司辦理項(xiàng)目土地使用證，土地不可轉(zhuǎn)讓、出租或抵押。

2.2.3? ?X綜合能源站項(xiàng)目工程方案

X綜合能源站項(xiàng)目位于南京市XX街道XX社區(qū)XX大道東側(cè)，附近有國家重要的交通物流樞紐和空港樞紐，地理位置優(yōu)越。X綜合能源站項(xiàng)目占地面積約4 900m2，土地性質(zhì)為農(nóng)村集體建設(shè)用地，規(guī)劃地類為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，不涉及占用永久基本農(nóng)田。項(xiàng)目總投資約4 000萬元，建設(shè)一座“油氣電氫光+綜合服務(wù)”二級綜合能源站。項(xiàng)目設(shè)計(jì)汽油加注能力4 000t/年；柴油加注能力1 200t/年；LNG加注能力1 200t/年；氫氣加注能力200kg/d（與主體工程分階段建設(shè)）；在加注罩棚、充電罩棚及站房頂鋪設(shè)光伏發(fā)電板，配套建設(shè)儲(chǔ)能設(shè)施等，電力僅供站點(diǎn)自用，不外輸；設(shè)置充電樁4座，可滿足同時(shí)4輛小型新能源汽車的加注，充電功率為60kW；設(shè)有多功能站房等，滿足站點(diǎn)經(jīng)營及村民日常購物需求。該項(xiàng)目建設(shè)可滿足社區(qū)居民及過往車輛能源需求，依據(jù)經(jīng)濟(jì)性測算，項(xiàng)目生產(chǎn)期平均凈利潤203萬元（不含稅），可為各方帶來持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益。

2.2.4? ?土地收回及公司退出機(jī)制

鑒于該項(xiàng)目由社會(huì)投資主體全資建設(shè)，公司清算時(shí)，地上建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)備等無償歸屬社會(huì)投資主體；土地使用權(quán)無償歸還該社區(qū)合作社?；趯Φ仍瓌t，雙方按照前述方式分配公司剩余資產(chǎn)后，仍有可分配資產(chǎn)、資金等，雙方按照合同約定比例進(jìn)行分配。鑒于社區(qū)無債務(wù)償還能力，且為避免集體土地流失，雙方建立預(yù)警機(jī)制。若公司凈利潤為負(fù)時(shí)，公司須對雙方提示經(jīng)營預(yù)警；如公司連續(xù)三年出現(xiàn)退出預(yù)警，任意一方均有權(quán)轉(zhuǎn)讓所持有的全部股權(quán)以退出公司，如一方未提出收購收購另一方轉(zhuǎn)讓全部股權(quán)要求，則視為同意解散公司，并配合完成相關(guān)手續(xù)。

3? ?存量集體建設(shè)用地入股聯(lián)營的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

3.1? ?統(tǒng)一主體資格

村集體為入股聯(lián)營的實(shí)施主體，其權(quán)利可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)行使，也可依法授權(quán)或委托第三方行使；但參與入股聯(lián)營的對象必須與項(xiàng)目投資、用地主體一致。以便在與社會(huì)投資主體的合作中，各項(xiàng)證照的合法辦理，保障入股聯(lián)營企業(yè)合規(guī)運(yùn)營。

3.2? ?規(guī)范工作程序

地方政府出臺(tái)入股聯(lián)營用地的一整套流程，從前期準(zhǔn)備到方案編制、簽訂合同、用地申請、規(guī)劃許可、確權(quán)登記等，確保項(xiàng)目規(guī)范有序地推進(jìn)。其中，前期準(zhǔn)備主要是保證地塊基本信息清晰，無權(quán)屬爭議矛盾；方案編制是要求提前謀劃，取得村民支持；簽訂合同是要明確參與入股聯(lián)營各方責(zé)任；用地申請即在做好一切準(zhǔn)備工作后，正式規(guī)劃資源各區(qū)分局申請用地；規(guī)劃許可是由規(guī)劃資源各區(qū)分局依法辦理用地規(guī)劃手續(xù)；登記發(fā)證是依法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，保障入股聯(lián)營企業(yè)資產(chǎn)安全。規(guī)范工作程序有效控制了村集體建設(shè)用地用于一二三產(chǎn)業(yè)建設(shè)的范圍，為各項(xiàng)工作規(guī)范有序開展提供了有力支撐，同時(shí)明確了辦理流程，提高了工作效率。

3.3? ?規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)投資主體利益

為規(guī)避農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回土地使用權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)投資主體利益，雙方需在合作初期訂立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)收回協(xié)議或在公司章程、合資合同中對土地使用權(quán)收回涉及風(fēng)險(xiǎn)，做出明確約定。

3.4? ?盤活市場活力，實(shí)現(xiàn)互利共贏

村集體缺乏專業(yè)的開發(fā)建設(shè)能力和項(xiàng)目運(yùn)營管理能力，通常會(huì)與社會(huì)投資主體一同開發(fā)建設(shè)。地方政府需允許村集體和社會(huì)投資主體協(xié)商收益/虧損分配比例，可以按照各自的投資比例共享收益，共擔(dān)虧損，也可以按照雙方商定的其它比例來分配收益/虧損，尊重社會(huì)投資主體的利益和雙方的自主意愿。通過靈活統(tǒng)一的規(guī)劃管控、互利共贏的產(chǎn)權(quán)政策和完整的配套設(shè)施等組合方案，提升存量集體建設(shè)用地的資源價(jià)值、進(jìn)一步激發(fā)盤活存量集體建設(shè)用地入市的活力，增強(qiáng)社會(huì)資本參與存量盤活的信心和力度。

3.5? ?加大監(jiān)督監(jiān)管力度，打造文明和諧的投資環(huán)境

與社會(huì)投資主體相比，村集體在經(jīng)營管理和知識(shí)儲(chǔ)備上處于劣勢；需加大政府監(jiān)督管控力度，保障村集體利益不受侵害。同樣，與村集體相比，社會(huì)投資主體具有環(huán)境熟悉度不足、協(xié)同效應(yīng)差的劣勢，必要時(shí)地方政府也要為社會(huì)投資主體提供支持，創(chuàng)造一個(gè)文明和諧的投資氛圍。為此，需進(jìn)一步明確各部門職責(zé)，落實(shí)對入股聯(lián)營企業(yè)用地及經(jīng)營行為的共同監(jiān)管，確保政策實(shí)施規(guī)范有序，持續(xù)維護(hù)良好用地秩序，保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好營商環(huán)境。

5? ?結(jié)束語

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕是國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的總體要求，但二三產(chǎn)業(yè)用地供給不足與房屋、宅基地建設(shè)用地閑置的矛盾日益凸出的問題亟待解決。因此，盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢在必行，且應(yīng)用空間廣闊。文章通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地入股聯(lián)營用于X綜合能源站建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)梳理總結(jié)，進(jìn)一步提出如下建議：一是地方主管部門及投資各方需奔著齊心協(xié)力、開放包容、互利共贏的態(tài)度共同推進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)落地。二是地方主管部門提前謀劃，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，認(rèn)真梳理村莊土地閑置情況，因地制宜編制村莊整體規(guī)劃。在不損害已有農(nóng)田和林地的基礎(chǔ)上，對閑置建設(shè)用地進(jìn)行整合，并進(jìn)一步規(guī)范土地證照管理。三是建立村集體建設(shè)用地的“入市”機(jī)制，明確項(xiàng)目供地實(shí)施路徑，并出臺(tái)相關(guān)政策，確保項(xiàng)目供地合法合規(guī)，維護(hù)各方利益。如參照《南京市農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地使用權(quán)入股、聯(lián)營工作實(shí)施細(xì)則》建立適合本地的、可落地的實(shí)施方案。四是培養(yǎng)造就一支有文化、懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村的人才隊(duì)伍，解放思想，開拓創(chuàng)新，給社會(huì)投資主體創(chuàng)造一個(gè)愿意來、留得住的投資環(huán)境。

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