政策工具視角下的兒童保護(hù)政策研究

羅蕊

【摘 要】暴力、剝削、虐待和忽視是影響兒童發(fā)展的全球性問題。對(duì)當(dāng)前我國(guó)的兒童保護(hù)政策進(jìn)行分析，有助于改進(jìn)兒童保護(hù)目標(biāo)、優(yōu)化未來兒童保護(hù)政策工具的選擇，對(duì)兒童保護(hù)事業(yè)改革與發(fā)展的走向、進(jìn)程與質(zhì)量具有導(dǎo)向和規(guī)范的作用。通過豪利特和拉米什的政策工具分類框架，運(yùn)用nvivo11plus對(duì)基于兒童保護(hù)的學(xué)前教育政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，得出兒童保護(hù)政策工具選擇的特點(diǎn)，并提出建議，為未來制定更加科學(xué)有效的兒童保護(hù)政策提供依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】?jī)和Ｗo(hù) 學(xué)前教育政策 政策工具

【中圖分類號(hào)】G40 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ?【文章編號(hào)】1002-3275（2023）07-01-04

一、問題提出

進(jìn)入新時(shí)代，兒童保護(hù)概念的內(nèi)涵和外延持續(xù)優(yōu)化。1989年聯(lián)合國(guó)出臺(tái)的《兒童權(quán)利公約》給兒童充分的法律保護(hù)。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）將兒童保護(hù)界定為“防止或保護(hù)兒童不受暴力、剝削、虐待和忽視”。本文采用的兒童保護(hù)定義包含兩個(gè)方面，一方面是要保障兒童基本生存和成長(zhǎng)所需，另一方面是指保護(hù)兒童不受外界的傷害。已有研究較多的是對(duì)學(xué)前教育的政策性文件進(jìn)行歸納概括，結(jié)合政策工具分析政策文本的研究較少。為了更好地保護(hù)兒童，完善兒童保護(hù)政策和服務(wù)體系，本研究在豪利特和拉米什等學(xué)者對(duì)政策工具進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上對(duì)兒童保護(hù)政策進(jìn)行多角度分析，著重梳理政策文本所運(yùn)用政策工具的特征，并總結(jié)現(xiàn)行政策所存在的缺陷，提出相應(yīng)的措施，讓未來兒童保護(hù)政策的制定和執(zhí)行更加有效、更加科學(xué)。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）分析框架

本研究運(yùn)用豪利特和拉米什等學(xué)者的政策工具分類框架對(duì)相關(guān)政策文本進(jìn)行分析，主要包括“自愿性工具、混合型工具和強(qiáng)制性工具”［1］。之所以選擇該政策工具，是因?yàn)槠湔呃碚摲治瞿Ｐ汀案雨P(guān)注政府對(duì)公共物品和服務(wù)的介入”［2］，符合學(xué)前教育的實(shí)質(zhì)和新時(shí)代學(xué)前教育改革與發(fā)展過程中對(duì)政府、市場(chǎng)以及家庭三者的認(rèn)識(shí)。強(qiáng)制性工具在三大政策工具中應(yīng)用最廣泛，它是指政府利用其權(quán)威、強(qiáng)制力來督促目標(biāo)群體按要求采取行動(dòng)再實(shí)施政策處理好公共問題的工具，具有規(guī)范性與強(qiáng)制性的特征，且政府介入程度更高；自愿性工具是推動(dòng)個(gè)人、家庭、市場(chǎng)以及社會(huì)組織等主動(dòng)參與進(jìn)而解決公共問題的工具，其靈活性和創(chuàng)新性強(qiáng)而政府參與程度低；“混合型工具兼有自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征。混合型工具允許政府將最終決定權(quán)留給私人部門的同時(shí)，可以不同程度地介入非政府部門的決策形成過程”“某種程度上提供了自愿性工具和強(qiáng)制性工具的共有好處”［3］。

（二）樣本選擇與編碼統(tǒng)計(jì)

本研究選取的政策主要是通過“北大法寶”和教育部網(wǎng)站檢索并篩選獲得，使用“兒童保護(hù)/兒童救助/兒童關(guān)愛”“家庭暴力/虐童/忽視兒童/貧困兒童”等作為關(guān)鍵詞，搜索相關(guān)文本政策。政策選取過程中遵循以下篩選原則：第一，高于部門規(guī)章的規(guī)范性文件，以法律法規(guī)、通知和意見為主的表達(dá)政府意愿的政策文件，答復(fù)、批復(fù)、聲明、復(fù)函和報(bào)告類等不予采用；第二，所有文本均符合本文采用的兒童保護(hù)定義；第三，避免文件的重復(fù)，反復(fù)篩選；第四，通過兩個(gè)網(wǎng)站的政策文件對(duì)比、整合，篩選出104份有效政策文件。

將篩選出來的104份政策文件進(jìn)行梳理分析，樣本的分析單位是內(nèi)容分析法中最小的要素，其中包括“字”“句”“段落”等。譬如有的政策文本格式以“條”為基本單位，有的則是以“段”為基本單位?？紤]到各個(gè)文本之間的格式不一樣，本文將每一份政策文件中的政策按“條”編碼，每一“條”為一個(gè)分析單位，在nvivo11plus軟件中進(jìn)行編碼。通過對(duì)104份政策文本進(jìn)行反復(fù)研讀和統(tǒng)計(jì)，最終確定本研究的分析單元總數(shù)為836個(gè)。

三、政策工具視角下的研究結(jié)果

（一）政策工具選擇種類

政策工具的選擇及評(píng)價(jià)對(duì)于政策的有效實(shí)施及政策目標(biāo)的達(dá)成起著決定作用，“針對(duì)不同政策問題和政策對(duì)象，在特定的政策環(huán)境下政策工具的選擇仍然有規(guī)可循，把握政策工具選擇的正確方向?qū)φ邎?zhí)行有著重要意義”［4］。每一份政策文本運(yùn)用的政策工具及運(yùn)用數(shù)量都不相同（見表1）。在所選擇的104份兒童保護(hù)相關(guān)的政策文本中，選擇強(qiáng)制性工具的數(shù)量最多，其參考點(diǎn)高達(dá)678條，其中規(guī)制工具的運(yùn)用最為頻繁；其次是混合型工具，其材料來源有58份政策文本，參考點(diǎn)123條，以信息與勸誡工具為主；最后是自愿性工具，其使用次數(shù)最少，其中市場(chǎng)工具的材料來源和參考點(diǎn)都最少。自愿性工具自身的特點(diǎn)是不受或很少受政府的影響，市場(chǎng)雖然能有效配置資源，但是它并不適用于提供公共物品。

（二）政策工具選擇的組合形式

每一種政策工具都有自己的特點(diǎn)與作用，將不同的政策工具綜合運(yùn)用在一項(xiàng)政策中，可以使其效果最大化。在政策工具的選擇組合方式上，104份兒童保護(hù)政策中有44份采用單一政策工具，占比42.3%，例如《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》等；《民政部關(guān)于開展流浪乞討人員救助管理工作主題宣傳月活動(dòng)的通知》僅采用混合型工具中的信息與勸誡工具；《教育部關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》僅使用了自愿性工具中的自愿性組織和服務(wù)工具。

有18份政策文件使用了多種政策工具，但都屬于同一個(gè)類型，占總量的17.3%，例如民政部、公安部、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》中，使用了權(quán)威工具和規(guī)制工具，但兩者都?xì)w屬于強(qiáng)制性工具。

共有22份政策采用兩類政策工具，其中有20份是“強(qiáng)制性工具+混合型工具”相組合的方式；有1項(xiàng)政策使用“強(qiáng)制性工具+自愿性工具”的組合形式；有16項(xiàng)政策三種政策工具均有使用，且以強(qiáng)制性工具為主，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》；只有《教育部 公安部 共青團(tuán)中央 全國(guó)婦聯(lián)關(guān)于做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見》是以混合型工具中的信息與勸誡工具為主。在這些政策中，運(yùn)用政策工具最多的一共有8種，而運(yùn)用最少的只有3種。

四、研究結(jié)論

（一）政策工具使用種類逐漸多元，但政策工具使用仍待豐富

隨著時(shí)代發(fā)展進(jìn)步，我國(guó)對(duì)兒童保護(hù)的認(rèn)識(shí)開始關(guān)注到兒童的權(quán)利和發(fā)展，與此同時(shí)在政策工具的選用上也不斷多樣化。1980～2000年的政策文本多以強(qiáng)制性工具使用為主，如1998年修正的《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》主要使用的是規(guī)制工具；2000～2009年間以單一的規(guī)制工具使用為主，也有政策工具的綜合運(yùn)用，但是仍然以強(qiáng)制性工具為主，組合形式包括“強(qiáng)制性工具+混合型工具”和“強(qiáng)制性工具+混合型工具+自愿性工具”；2010年至今所頒布的兒童保護(hù)政策文本數(shù)量不斷增加，不僅以強(qiáng)制性工具為主，在單一的政策工具中也出現(xiàn)了個(gè)人、家庭與社區(qū)工具的使用，同時(shí)“強(qiáng)制性工具+混合型工具”的組合增多，開始出現(xiàn)“強(qiáng)制性工具+自愿性工具”的組合形式，如關(guān)于印發(fā)《“掃黃打非”工作舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的通知，但是相較其余兩種工具而言，自愿性工具與其他工具的組合運(yùn)用較低。豪利特和拉米什政策體系分類中共有72種政策工具［5］，而使用可知政策工具最多的政策《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》中，也僅使用了8種政策工具。雖然政府在選擇和運(yùn)用工具時(shí)需兼顧“政策目標(biāo)”“政策工具本身的特點(diǎn)”“手段與目標(biāo)的適切程度”“具體的情境”［6］等幾方面因素，但是不可否認(rèn)還有對(duì)兒童保護(hù)事業(yè)發(fā)展有效的政策工具仍未使用。

（二）強(qiáng)制性工具為主，混合型工具和自愿性工具為輔

1．偏向強(qiáng)制性工具，社會(huì)參與度較低

通過分析使用強(qiáng)制性工具的政策文本，可以發(fā)現(xiàn)使用規(guī)制工具的政策文本多以建立與兒童健康相關(guān)的制度為主，較新的是強(qiáng)制報(bào)告制度。法律法規(guī)中雖然有規(guī)定處罰對(duì)象和處罰內(nèi)容，但是對(duì)具體的處罰細(xì)則和責(zé)任主體不明確，不利于準(zhǔn)確識(shí)別兒童保護(hù)對(duì)象、規(guī)范政府保護(hù)行為和動(dòng)員社會(huì)力量的普遍參與，從而使政策工具無法服務(wù)于政策目標(biāo)。另外，規(guī)制工具、命令性和權(quán)威性工具所包含的內(nèi)容涵蓋較廣，使用該工具能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)做好兒童關(guān)愛保護(hù)工作的重視，尤其是在對(duì)兒童康復(fù)救助項(xiàng)目支持這一方面。

現(xiàn)行與兒童保護(hù)有關(guān)的學(xué)前教育政策以強(qiáng)制性工具為主，突顯了政策工具選擇的權(quán)威性和行政性。由于兒童本身無民事行為能力或限制民事行為能力，受到傷害時(shí)缺乏自主尋求幫助的能力，所以規(guī)制工具、命令性和權(quán)威性工具的使用，有利于確保兒童在權(quán)益受到侵害后能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并尋求救助，并能以懲罰的方式嚴(yán)厲打擊侵害兒童權(quán)益的行為，形成兒童保護(hù)的有力屏障。但是需要注意強(qiáng)制性政策工具需要監(jiān)管和相應(yīng)的法律法規(guī)支撐，否則政策的執(zhí)行力度會(huì)大幅下降。另外，還要保證強(qiáng)制性工具的適度使用，過度使用會(huì)導(dǎo)致政策推進(jìn)靈活性低，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，從而難以實(shí)現(xiàn)“以人為本”。

2．混合型工具偏向鼓勵(lì)倡導(dǎo)，缺乏內(nèi)在動(dòng)力維持

在所分析的政策文本中，混合型工具里的信息與勸誡工具運(yùn)用頻率最高，且內(nèi)容都是偏向鼓勵(lì)號(hào)召、教育培訓(xùn)方面。例如《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）的通知》中的具體文本內(nèi)容表述為“鼓勵(lì)和推廣社區(qū)或鄰里開展幼兒照顧的志愿服務(wù)”，并在國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》中指出：“加強(qiáng)未成年人保護(hù)法律法規(guī)和政策措施宣傳工作，開展形式多樣的宣傳教育活動(dòng)。”都有體現(xiàn)“鼓勵(lì)”“宣傳”“教育”等帶有“鼓勵(lì)號(hào)召”性質(zhì)的言語，所以其影響力度和實(shí)施程度較低，最終會(huì)影響到政策的執(zhí)行效果。誘因工具多為政府運(yùn)用資金或組織資源對(duì)有利于政策目標(biāo)達(dá)成的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，從而維持和刺激政策目標(biāo)群體作出有利于目標(biāo)達(dá)成的行為。在所選兒童保護(hù)政策文本中，僅有3條政策文本使用誘因工具，所體現(xiàn)的主要內(nèi)容是建設(shè)示范區(qū)。這一做法雖然使社會(huì)增加了對(duì)兒童保護(hù)相關(guān)理論知識(shí)的了解，鼓勵(lì)了兒童保護(hù)相關(guān)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，以促進(jìn)形成“保護(hù)兒童人人有責(zé)”的社會(huì)氛圍，但是政策工具的使用仍缺乏內(nèi)在動(dòng)力，不易激發(fā)大眾付諸實(shí)際行動(dòng)，從而難以發(fā)揮政策長(zhǎng)期、持續(xù)、穩(wěn)定的作用。

3．自愿性工具使用較少，不利于多元主體的參與

自愿性工具多由個(gè)體、家庭和社會(huì)組織等自愿參與，政府介入程度不高，多出于自身利益和情感上的滿足。其中，個(gè)人、家庭與社區(qū)工具的使用最多，主要內(nèi)容是進(jìn)行一些兒童救助等志愿工作和服務(wù)、自發(fā)開展活動(dòng)和加強(qiáng)社區(qū)的管理與服務(wù)功能，這樣有利于形成家庭、社區(qū)和幼兒園三位一體的兒童保護(hù)體系。同時(shí)，市場(chǎng)工具的使用最少，僅有2條，其使用特點(diǎn)是政策借助市場(chǎng)工具解決問題時(shí)一般會(huì)輔以其他工具，如國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》里提出的“充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，支持社會(huì)組織、愛心企業(yè)依托學(xué)校、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施舉辦農(nóng)村留守兒童托管服務(wù)機(jī)構(gòu)，財(cái)稅部門要依法落實(shí)稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策”。自愿性工具雖然能夠積極動(dòng)員社會(huì)大眾的力量，需要注意的是，一旦使用過多自愿性工具，產(chǎn)生多方主體，若缺乏統(tǒng)一管理，就會(huì)影響政策的執(zhí)行效果，因此自愿性工具只能作為其他工具的補(bǔ)充和調(diào)節(jié)工具。

（三）三種政策工具并用，但結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

學(xué)前教育是教育公共服務(wù)中的一個(gè)重要部分，雖然強(qiáng)制性政策工具的使用有其合理性，但是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展，學(xué)前教育作為政策子系統(tǒng)變得越來越復(fù)雜，因此自愿性工具及混合型工具的使用對(duì)于促進(jìn)新時(shí)期兒童保護(hù)工作的開展也有著重要作用。根據(jù)表1，從兒童保護(hù)政策工具選擇的總體類型來看，以強(qiáng)制性工具為主，自愿性工具和混合型工具為輔。根據(jù)政策工具選擇的組合形式，可看出兒童保護(hù)相關(guān)的學(xué)前教育政策工具的選擇組合形式單一，除了使用單一政策工具的文本，剩下的結(jié)構(gòu)都是以“強(qiáng)制性工具+混合型工具”為主的。單一形式的政策工具組合會(huì)很難兼顧與政策執(zhí)行相關(guān)的方方面面，不利于動(dòng)員各主體主動(dòng)參與兒童保護(hù)事業(yè)。

五、改進(jìn)建議

（一）合理選擇政策工具，保障兒童保護(hù)政策執(zhí)行科學(xué)有效

“政策工具的正確選擇是順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證，亦可增加政策制定的科學(xué)性，改善政策執(zhí)行過程與效果?！保?］隨著社會(huì)的進(jìn)步，兒童成長(zhǎng)與發(fā)展過程中不斷面臨著新的問題和矛盾，這要求研究者結(jié)合時(shí)代變化、政策目標(biāo)、環(huán)境等因素深入認(rèn)識(shí)學(xué)習(xí)各項(xiàng)政策工具特征，科學(xué)有效地選擇政策工具，增強(qiáng)政策工具的適切性。通過對(duì)兒童保護(hù)政策文本的分析可知，兒童保護(hù)政策主要涉及救助、康復(fù)、打擊拐賣或虐待兒童等方面的內(nèi)容。為此，政策制定者首先應(yīng)對(duì)政策問題進(jìn)行診斷，再確定其政策目標(biāo)，并在選擇政策工具時(shí)考慮政策是近期、中期還是長(zhǎng)期目標(biāo)，確保政策工具的選用有的放矢。同時(shí)，還要保障政策工具與政策內(nèi)容相契合。例如針對(duì)當(dāng)前實(shí)施的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》中提出，“減少兒童傷害所致死亡和殘疾。兒童傷害死亡率以2020年數(shù)據(jù)為基數(shù)下降20%”，應(yīng)先明確該項(xiàng)政策目標(biāo)屬于長(zhǎng)期目標(biāo)，因此在選擇政策工具時(shí)需考慮工具的成本及其使用的效益，綜合利用各種政策工具使政策效果達(dá)到最大化。