20世紀(jì)初英國人民預(yù)算案與關(guān)稅改革之爭探源

白景旭

［摘 要］1909年，時任英國財政大臣的勞合·喬治提交了一份被稱為“人民預(yù)算”的財政提案，成為英國上下院權(quán)力斗爭的導(dǎo)火索。自由黨政府以此為契機(jī)確立了下院高于上院的新型兩院制結(jié)構(gòu)，是英國政治制度發(fā)展史上的里程碑。人民預(yù)算案背后是英國自19世紀(jì)70年代以來的關(guān)稅改革斗爭，以自由黨為代表的自由貿(mào)易派為了維護(hù)英國長期以來的自由貿(mào)易傳統(tǒng)，利用人民預(yù)算案打擊以保守黨為中心的關(guān)稅改革派，人民預(yù)算由此和關(guān)稅改革構(gòu)成因果聯(lián)系。本文圍繞人民預(yù)算案展開分析，簡要論述英國20世紀(jì)關(guān)于改革的歷程。

［關(guān)鍵詞］人民預(yù)算；財政權(quán)；關(guān)稅改革；自由貿(mào)易

［中圖分類號］F1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1909年4月29日，時任英國財政大臣的勞合·喬治向下院提交了一份新的財政預(yù)算案，要求大幅提高土地稅和收入累加稅，將矛頭直指富人群體。勞合·喬治聲稱這是一份“戰(zhàn)時預(yù)算”，因?yàn)椤八菫榱嘶I集資金與貧困和骯臟進(jìn)行無情的斗爭”［1］，時任內(nèi)閣商務(wù)大臣的丘吉爾認(rèn)為這份預(yù)算案是“為數(shù)百萬被遺忘者所奮斗的事業(yè)”，它在后世則以“人民預(yù)算”（Peoples Budget）著稱。

關(guān)于人民預(yù)算案，學(xué)界多將其視作英國上院改革的先聲，因?yàn)樵擃A(yù)算案引發(fā)了英國自光榮革命以來最嚴(yán)重的憲政危機(jī)，并最終催生《1911年議會法》，奠定了英國上院低于下院的新型兩院制模式。此外，也有部分學(xué)者認(rèn)為自由黨利用該預(yù)算案迫使上院陷入兩難處境，是其打擊保守黨的“陰謀”。筆者認(rèn)為，只有將人民預(yù)算案置入當(dāng)時的社會環(huán)境下，才能對其做出準(zhǔn)確的歷史定位。以自由黨為代表的自由貿(mào)易派正是在關(guān)稅改革運(yùn)動的大背景下才推動了人民預(yù)算案的出臺，并以此來打擊以保守黨為中心的關(guān)稅改革派，因此人民預(yù)算案實(shí)際上是英國自19世紀(jì)70年代以來關(guān)稅改革斗爭的延續(xù)。

1 勞合·喬治的人民預(yù)算提案

1909年4月29日，勞合·喬治正式向議會遞交一份新的預(yù)算案，要求內(nèi)閣關(guān)注來自養(yǎng)老金和海軍建設(shè)的財政壓力，并主張以開征新稅的方式來解決這一問題。該預(yù)算案涉及多項(xiàng)內(nèi)容，如對年收入超過5 000英鎊者超過3 000英鎊的部分征收附加稅、對超過5 000英鎊的遺產(chǎn)加征遺產(chǎn)稅、開征汽車稅和汽油稅等。這其中在土地稅方面的影響最大，要求對因附近的工業(yè)或其他發(fā)展而增值的土地征收“不勞而獲的增值稅”，對未使用的土地和礦產(chǎn)開采權(quán)征稅，以及對租賃期滿并歸還地主的土地征收歸佃稅，等等。

這份預(yù)算案在議會掀起了軒然大波，成為兩黨辯論的焦點(diǎn)所在。政治家奧斯汀·張伯倫認(rèn)為：“財政大臣在其預(yù)算案中對相同的一部分人以不同的方式一次又一次地征收不同的稅種，而這些人相對來說數(shù)量非常之少，而將大部分稅收負(fù)擔(dān)強(qiáng)加給極少數(shù)人是危險的。［2］”保守黨下院領(lǐng)袖亞瑟·貝爾福對此持同樣觀點(diǎn)，他認(rèn)為該預(yù)算案是在劫富濟(jì)貧，下院的保守黨議員迅速組成一個新的委員會以示反對，并呼吁來自上院的支持。在自由黨支持者看來，人民預(yù)算將使英國國庫每年增加1 360萬鎊的財政收入，全部稅收達(dá)16 250萬鎊，這對飽受財政危機(jī)困擾的自由黨政府而言意義重大。實(shí)際上，后來的工黨政府正是以人民預(yù)算案為稅收模板才在二戰(zhàn)后建立起了真正意義上的近代福利國家。

通過世襲所壟斷的大量土地是傳統(tǒng)的貴族地主特權(quán)，勞合·喬治向民眾宣稱“富人不愿意為無畏級戰(zhàn)列艦和養(yǎng)老金付款”［3］，這必然會激起盤踞在上院的貴族地主的反對，這就將英國上下兩院拖入了無可調(diào)解的深淵中，無論結(jié)果如何，都會深遠(yuǎn)地影響未來英國的政治格局。保守黨和自由黨對預(yù)算案的態(tài)度截然不同，加上兩黨又分別主導(dǎo)著上院和下院，預(yù)示了接下來雙方將就該預(yù)算案的出臺進(jìn)行激烈斗爭。

2 上院的否決與財政權(quán)之爭

1909年11月，下院以379票贊成、149票反對通過了人民預(yù)算案，但其當(dāng)月末即在上院以350票對75票遭到否決，正式拉開了上下議院斗爭的序幕。

按照英國政治運(yùn)行的慣例，上院雖然有權(quán)否決財政法案，但在長達(dá)兩個世紀(jì)的時間中都沒有真正行使過否決權(quán)，下院在事實(shí)上取得了財政法案的優(yōu)先權(quán)，上院的否認(rèn)舉動破壞了數(shù)個世紀(jì)以來的共識。下院和新聞界一致認(rèn)為上院的行為“違憲”，首相阿斯奎斯對選民指出“上院對財政預(yù)算的首次干預(yù)抱有險惡目的，是違憲的……這必將破壞國家的財政制度”。在該理由的支持下，下院以349票對134票的絕對多數(shù)通過了阿斯奎斯的議案，認(rèn)為上院拒絕通過人民預(yù)算案的行為侵犯了下院的權(quán)利，違反了英國憲法［4］。議會隨即于1910年1月解散并進(jìn)行大選。盡管自由黨在新的議會選舉中席位有所減少，但在40名工黨席位和82名愛爾蘭席位的支持下依舊以多數(shù)席位再度執(zhí)政。1910年4月29日，人民預(yù)算案在兩院長達(dá)一年的憲政斗爭與激烈辯論中成為法律。

雖然人民預(yù)算案得以通過，但上院的反對成為自由黨發(fā)難的重要機(jī)會，丘吉爾早在1909年9月的演講中就指出：“如果上院輸了，我們一定會將他們的否決權(quán)撕得粉碎?！笔紫喟⑺箍购芸焯岢鲆幌盗兄荚谙拗粕显簷?quán)利的決議案：首先，慎重地給財政案下定義，宜以法律規(guī)定來使貴族院不能否決或修正財政案；其次，如有任何議案經(jīng)下議院連續(xù)三次通過，但二三次為上議院所拒絕，那么該議案如果自提出時已經(jīng)超過兩年，在由國王陛下批準(zhǔn)后將立即成為正式法律；最后，將議會的任期限制為五年。

最終自由黨在政治角力中勝出，阿斯奎斯的一系列主張以《1911年議會法》的形式表現(xiàn)出來。在《1911年議會法》的制約下，上院對財政法案只有一個月的討論時間，且無論結(jié)果如何，該議案都將成為法律。對其他議案而言，上院最多將其擱置兩年，無法加以否決。至此，《1911年議會法》用正式的成文法確定了議會兩院的關(guān)系，上院永久性地失去了在財政立法上的權(quán)威，不再成為牽制下院的有效政治力量，從而確立了下院高于上院的新型兩院制結(jié)構(gòu)，成為英國政治制度發(fā)展史上的里程碑。

3 財政提案背后的關(guān)稅改革運(yùn)動

從表面上看，勞合·喬治以財政危機(jī)為導(dǎo)火索制定了人民預(yù)算案，并以此作為打擊上院的武器，重啟了英國停滯已久的議會改革進(jìn)程，但實(shí)際上人民預(yù)算案背后是關(guān)稅改革斗爭的延續(xù)［5］。

英國自19世紀(jì)70年代以來就面臨著來自美國、德國等后起資本主義國家的挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)出相對衰落的態(tài)勢。經(jīng)濟(jì)上的新變化引發(fā)部分英國人的擔(dān)憂，這種擔(dān)憂逐漸聚焦于長期主導(dǎo)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自由貿(mào)易政策上。在他們看來，自由貿(mào)易政策既無力幫助本國商品進(jìn)一步打開世界市場，也無法為國內(nèi)市場提供必要保護(hù)。1972年爆發(fā)的第一次世界石油危機(jī)進(jìn)一步加劇了對自由貿(mào)易政策的質(zhì)疑，當(dāng)各國紛紛采取關(guān)稅保護(hù)政策應(yīng)對危機(jī)時，只有英國還在繼續(xù)堅持自由貿(mào)易政策。歷史學(xué)家克拉潘指出，“普通人不禁要提出這樣一個問題——對于關(guān)閉著自己市場的那些國家保持市場開放難道‘公平嗎？”作為對這個問題的回應(yīng)，英國國內(nèi)重新掀起了貿(mào)易保護(hù)主義的呼聲，關(guān)稅改革運(yùn)動就是這一變化的直觀體現(xiàn)［6］。

1903年5月，約瑟夫·張伯倫在伯明翰市政大廳發(fā)表演說，認(rèn)為“保護(hù)主義將是未來國際貿(mào)易的主流”，主張“英國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個類似美國的生產(chǎn)一切又排斥一切的自給自足的大帝國”，正式拉開了關(guān)稅改革運(yùn)動的帷幕。在張伯倫的影響下，倡導(dǎo)貿(mào)易保護(hù)主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)家撰寫了一批頗有影響力的著作和文章，形成一套足以同自由貿(mào)易理論分庭抗禮的貿(mào)易保護(hù)主義理論，并據(jù)此成立了傳播該理論的關(guān)稅改革同盟。至此，張伯倫發(fā)起的關(guān)稅改革運(yùn)動掀起了全國范圍內(nèi)的大討論，成為當(dāng)時英國各界最具影響力的話題。

保守黨內(nèi)閣就關(guān)稅改革問題爆發(fā)了激烈辯論，以張伯倫為首的貿(mào)易保護(hù)者強(qiáng)烈要求進(jìn)行關(guān)稅改革，而丘吉爾、迪爾克等自由貿(mào)易者則堅決反對任何形式的保護(hù)制度，內(nèi)閣在事實(shí)上陷入了分裂狀態(tài)。更為糟糕的是首相貝爾福的態(tài)度，他堅決反對食品稅，但又提出報復(fù)性關(guān)稅計劃試圖彌合黨內(nèi)紛爭，這種“和稀泥”的態(tài)度非但沒有調(diào)和雙方的分歧，反而使情況進(jìn)一步惡化。1903—1906年的英國經(jīng)濟(jì)逐漸從布爾戰(zhàn)爭后的蕭條中恢復(fù)過來，經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)一方面使飽受外國競爭的商人和工業(yè)家壓力大減，另一方面也使工人對“關(guān)稅改革能增加就業(yè)機(jī)會”的論點(diǎn)失去了興趣，關(guān)稅改革的必要性和緊迫性大為減弱。在這種情況下，商人和工業(yè)家轉(zhuǎn)而支持維護(hù)自由貿(mào)易傳統(tǒng)的自由黨，而工人則更傾向于支持代表自身階級的工黨。自身處于分裂狀態(tài)，又失去了商人、工業(yè)家以及工人支持的保守黨在1906年的大選中慘敗，重新成為在野黨。

形式的急劇變化迫使張伯倫作出應(yīng)對，他意識到當(dāng)前在英國實(shí)行關(guān)稅改革幾乎是不可能成功的事，為避免整個改革計劃破產(chǎn)，他力圖使關(guān)稅改革成為保守黨的主要政策目標(biāo)。大選一結(jié)束，張伯倫就著手與貝爾福進(jìn)行談判，但雙方的談判遲遲沒有結(jié)果。雖然談判暫時陷入了僵局，但形式對張伯倫更為有利。雖然在1906年大選中張伯倫和貝爾福的支持者均有所減少，但張伯倫保有106席，貝爾福僅剩36席，大部分保守黨議員明顯更傾向于支持關(guān)稅改革，如果貝爾福拒絕妥協(xié)，保守黨與自由黨統(tǒng)一派之間的聯(lián)盟極有可能再度破裂。經(jīng)過一番權(quán)衡利弊，貝爾福最終還是決定接受張伯倫的建議，他在隨后寫給張伯倫的信中表明了自身的態(tài)度，愿意將關(guān)稅改革政策作為黨“首要的建設(shè)性的任務(wù)”。在張伯倫及其支持者的努力下，關(guān)稅改革政策成了保守黨的主要政治目標(biāo)。雖然黨內(nèi)重新統(tǒng)一，但1906年大選的慘敗卻導(dǎo)致關(guān)稅改革無法成為國家的主要政策，所以保守黨只得盤踞在上院為實(shí)現(xiàn)關(guān)稅改革而努力。

4 關(guān)稅改革和自由貿(mào)易之爭

英國自由黨在19世紀(jì)末20世紀(jì)初深受新自由主義的影響，新一代領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為貧困等社會問題并不能完全歸咎于個人因素，國家應(yīng)當(dāng)建立起一套有效的社會保障體系［7］。1906年大選獲勝后，自由黨政府陸續(xù)出臺了《勞資爭議法案》《養(yǎng)老金條例》《國民保險法》等一系列法令，這些社會福利計劃需要耗費(fèi)巨額財政開支來維持。此外，為了應(yīng)對德國海上擴(kuò)張的威脅，自由黨政府還批準(zhǔn)了一項(xiàng)海軍發(fā)展計劃，需要用大批錢款來建造新的無畏艦以加強(qiáng)海軍力量。在社會開支和軍事開支的雙重壓力下，自由黨政府不僅將在短期迅速耗盡以往的財政盈余，還要承受一筆高達(dá)1600萬鎊的赤字。財政赤字引發(fā)自由黨及其支持者的普遍擔(dān)憂，如果要保持自由貿(mào)易，政府就需要證明現(xiàn)代國家的財政負(fù)擔(dān)可以在不訴諸關(guān)稅改革的情況下承受，這關(guān)乎自由貿(mào)易的未來。

1908年，英國的經(jīng)濟(jì)狀況再度低迷，失業(yè)率居高不下，曾經(jīng)承諾增加就業(yè)崗位和政府財政收入的關(guān)稅改革重新回到了大眾的視野。在這種情況下，次年的預(yù)算案顯得異常重要，工會自由貿(mào)易俱樂部主席克羅默勛爵認(rèn)為“如果政府下一份預(yù)算案沒有改善將會進(jìn)一步損害自由貿(mào)易事業(yè)……大量搖擺不定的人會轉(zhuǎn)向關(guān)稅改革……整個自由貿(mào)易事業(yè)將受到沉重打擊”［8］，該觀點(diǎn)得到許多自由黨人的認(rèn)同。

勞合·喬治對此有著非常清楚的認(rèn)知，即政府只能通過開源的辦法獲得收入，因?yàn)楣?jié)流勢必要取消養(yǎng)老金制度和新的海軍發(fā)展計劃，這必然會遭到廣大勞工階級和帝國主義者的不滿，而以開源的方式獲得收入則無論如何都不能在關(guān)稅上進(jìn)行改革，因?yàn)樽杂牲h的根基在于“自由貿(mào)易”，關(guān)稅改革會威脅到自由貿(mào)易的發(fā)展。因此，勞合·喬治將開源的矛頭指向土地稅和財產(chǎn)稅，借機(jī)將廣大民眾捆綁在自由貿(mào)易的“戰(zhàn)車”上，從而一舉擊潰關(guān)稅改革派。從結(jié)果上看，勞合·喬治成功實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，關(guān)稅改革在英國始終未能進(jìn)行下去，一直持續(xù)到20世紀(jì)30年代帝國特惠制的出臺。

5 結(jié)語

保守黨內(nèi)部關(guān)稅改革力量的整合和自由黨政府的財政危機(jī)兩相結(jié)合，為人民預(yù)算案的出臺埋下了伏筆。盤踞在上院的保守黨以關(guān)稅改革為目標(biāo)進(jìn)行政治活動，而剛剛上臺的自由黨政府無論如何也不能放棄關(guān)乎本黨存亡的自由貿(mào)易政策，在財政壓力的催動下，關(guān)稅改革之爭在形式上演變?yōu)樯舷伦h院的財政權(quán)之爭。

雖然人民預(yù)算案重塑了英國上下議院的關(guān)系，為未來福利國家的建設(shè)提供了財政基礎(chǔ)，但我們也要注意到該預(yù)算案所造成的負(fù)面影響。正是由于人民預(yù)算案對關(guān)稅保護(hù)主義的打擊，才導(dǎo)致英國未能順利完成關(guān)稅改革，直到20世紀(jì)30年代，英國才最終實(shí)現(xiàn)了帝國特惠制，這恰恰證明了張伯倫等人關(guān)稅改革的前瞻性，而在這段空白期間，英國不可挽回地走向了衰落。

參考文獻(xiàn)

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