刑事附帶民事公益訴訟檢察一體化辦案的困境與破局

張瑩　熊子慧

摘 要：在檢察實(shí)務(wù)中，如何運(yùn)用刑事、民事銜接理論來懲罰犯罪和保護(hù)公共利益迫在眉睫。為緩解辦案中這一現(xiàn)實(shí)困境，推進(jìn)刑事附帶民事公益訴訟檢察一體化，應(yīng)多維度從健全法律法規(guī)統(tǒng)一法律適用、充分利用各種資源拓寬案件線索渠道、健全溝通機(jī)制理順工作關(guān)系、健全訴訟銜接機(jī)制提升案件質(zhì)效入手解決公益訴訟中刑事責(zé)任、民事責(zé)任的銜接問題。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 刑事附帶民事 檢察一體化 制度完善

刑事附帶民事公益訴訟既融合了刑事訴訟，又融合了民事訴訟以及公益訴訟，是當(dāng)今公益訴訟領(lǐng)域不可或缺的內(nèi)容?，F(xiàn)階段公益訴訟案件中的刑事附帶民事公益訴訟，由于缺少相應(yīng)的法律法規(guī)，導(dǎo)致案件在辦理時(shí)存在實(shí)體和程序上適用的任意性。為實(shí)現(xiàn)公益訴訟檢察工作中刑事民事責(zé)任的更好銜接，更深入地開展工作，本文通過分析人民檢察院實(shí)行刑事附帶民事公益訴訟一體化的必要性，對檢察機(jī)關(guān)在履行公益訴訟職權(quán)時(shí)刑事責(zé)任與民事責(zé)任銜接過程中可能存在的問題及產(chǎn)生問題的原因進(jìn)行檢視，并對如何在檢察工作中更有效地解決刑事民事責(zé)任銜接問題提供理論構(gòu)想和完善路徑。

一、公益訴訟中刑事民事責(zé)任一體化理論運(yùn)用

檢察一體化，是在各項(xiàng)檢察工作中形成一套完整的以先進(jìn)理念為引領(lǐng)、以系統(tǒng)整合為紐帶、以科學(xué)分工為基礎(chǔ)、以有效履職為宗旨的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制。［1］公益訴訟辦案實(shí)行一體化的機(jī)制，不是簡單地將訴訟程序合并，而是將不同部門不同類型的訴訟程序融合在一起，充分利用刑事民事責(zé)任的銜接提高工作效率，節(jié)約司法資源。［2］通過恢復(fù)原狀、消除影響、停止侵害等方式維護(hù)社會公共利益的同時(shí)，又實(shí)現(xiàn)刑事訴訟追求的社會價(jià)值，達(dá)到懲罰犯罪的目的，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會效果、法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。但實(shí)務(wù)中因未有充足的理論研究，且法律對刑事附帶民事公益訴訟缺乏明確指引，導(dǎo)致在實(shí)務(wù)中行使檢察職權(quán)時(shí)會遇到困境。在推進(jìn)檢察一體化建設(shè)的大背景下，檢察機(jī)關(guān)辦案人員應(yīng)樹立檢察一體化的工作理念，提升公益訴訟制度中責(zé)任銜接的理論研究水平，將公益訴訟中刑事責(zé)任和民事責(zé)任銜接貫穿于檢察一體化中，以推進(jìn)刑事附帶民事公益訴訟的一體化發(fā)展。

二、刑事附帶民事公益訴訟一體化的困境

公益訴訟制度中刑事附帶民事公益訴訟有助于節(jié)省司法資源和司法成本，提高司法效率，形成法律責(zé)任追究合力，因此在基層檢察機(jī)關(guān)被廣泛運(yùn)用。但目前在實(shí)務(wù)中，仍存在一些問題和不足。將檢察機(jī)關(guān)有多年辦案經(jīng)驗(yàn)的刑事檢察和剛興起的公益訴訟檢察結(jié)合起來，有效銜接刑事和民事責(zé)任，助力檢察工作的發(fā)展勢在必行。

（一）相關(guān)法律及規(guī)范性文件規(guī)定不明確

為了規(guī)范人民檢察院履行公益訴訟檢察職能，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的工作實(shí)際，2016年最高檢印發(fā)《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》首次提出刑事附帶民事公益訴訟。2018年“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》為刑事附帶民事公益訴訟制度實(shí)施提供了依據(jù)。最高檢在2021年6月29日通過了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），使檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件有了更明確的指導(dǎo)，但《規(guī)則》沒有明確責(zé)任銜接問題。因此現(xiàn)階段針對公益訴訟中的民事責(zé)任和刑事責(zé)任銜接問題缺乏專門性的規(guī)定，致使銜接不順暢。

（二）案件線索移送不暢

線索作為辦理公益訴訟案件的關(guān)鍵內(nèi)容，是檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的基礎(chǔ)，優(yōu)質(zhì)的公益訴訟案件線索是辦理好公益訴訟案件的前提。案件線索是開展公益訴訟的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視拓寬案件線索來源，加強(qiáng)案件辦理能力建設(shè)。《規(guī)則》第25條第2款規(guī)定人民檢察院其他部門發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料及時(shí)移送負(fù)責(zé)公益訴訟檢察的部門，但在工作中發(fā)現(xiàn)線索后如何移送、是否通過檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、如何制作移送文書等問題無明確的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)際工作中公益訴訟案源不充分、線索管理不到位。

（三）各方缺乏有效配合

檢察機(jī)關(guān)案件辦理內(nèi)外銜接協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部來看，各個(gè)內(nèi)設(shè)部門日常工作都很繁雜，線索移送不規(guī)范、不充分；從檢察機(jī)關(guān)外部來看，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、法院等部門之間，會因協(xié)作配合不通暢導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)遇到困難。

（四）訴訟銜接機(jī)制不健全

刑事案件受理后檢察機(jī)關(guān)審查起訴有時(shí)限的限制，提起公益訴訟存在訴前程序，需等待公告期滿才能起訴，并且訴訟過程中證據(jù)的采納和證明工作以及偵查和調(diào)查核實(shí)工作銜接不順暢，調(diào)查取證和程序等方面不同步，加之沒有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定辦案的工作流程，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。

三、推進(jìn)刑事附帶民事公益訴訟一體化的路徑

（一）健全法律法規(guī)，統(tǒng)一法律適用

隨著公益訴訟案件逐漸增多，在實(shí)踐中面臨的難點(diǎn)也隨之出現(xiàn)，因此需要及時(shí)以立法的形式完善相應(yīng)的法律規(guī)定，以保障公益訴訟制度的貫徹落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)作為一項(xiàng)公權(quán)力，未設(shè)定被調(diào)查人不配合調(diào)查核實(shí)的不利后果［3］，因其不同于偵查權(quán)，導(dǎo)致在實(shí)務(wù)中工作開展起來較為困難，同時(shí)涉及到公益訴訟中刑事責(zé)任和民事責(zé)任銜接時(shí)的線索移送、訴訟程序以及法院判決執(zhí)行等情形，隨著檢察一體化的推進(jìn)，對懲治破壞生態(tài)環(huán)境、資源、食藥安全等損害社會公共利益的違法行為也應(yīng)出臺相應(yīng)的司法解釋或規(guī)范性文件，統(tǒng)一法律適用。

（二）充分利用各種資源，拓寬案件線索渠道

1.加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部配合銜接。組織協(xié)調(diào)民行檢察、刑事檢察以及控申等部門對發(fā)現(xiàn)或者辦理公益訴訟案件時(shí)發(fā)現(xiàn)線索的移送，著力推進(jìn)各部門對案件信息的共享和監(jiān)督。

檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案部門應(yīng)暢通與其他部門移送案件線索的方式和程序，建立規(guī)范的反饋機(jī)制［4］，保證移送線索的文書和程序符合法律的規(guī)定。其核心內(nèi)容包括：要全面移交線索，一些法律文書和案卷材料需要公益訴訟部門自行復(fù)印，比較浪費(fèi)資源，可以考慮在檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)文書和卷宗共享。充分利用刑事案件，提升發(fā)現(xiàn)線索的數(shù)量和質(zhì)量［5］，不但要關(guān)注審查逮捕、審查起訴案件，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注監(jiān)督公安立案、撤案案件，抓取線索要有敏銳性，并對新領(lǐng)域例如婦女、兒童、老年人、軍人等特定群體的權(quán)益保護(hù)，以及安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域拓寬發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索的范圍，積極、穩(wěn)妥辦理案件。

建立辦案部門協(xié)作機(jī)制，通過檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)辦理案件發(fā)現(xiàn)并移送線索，加強(qiáng)民行檢察部門和刑檢部門的信息共享，健全工作聯(lián)動機(jī)制?？梢愿鶕?jù)自身的情況，規(guī)范協(xié)作機(jī)制，保障刑檢部門在辦理刑事案件時(shí)能及時(shí)向民行檢察部門移送發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索。

加強(qiáng)民行檢察部門與控告申訴部門的配合，發(fā)揮好控告申訴的窗口職能，拓寬線索的廣度。控申部門注重尋找群眾來訪來信反映的問題，對可能關(guān)系公益訴訟線索的，要做到及時(shí)登記，認(rèn)真排查，重要的線索及時(shí)反饋至本院民行部門。

2.關(guān)注社會熱點(diǎn)問題，善于在互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)現(xiàn)案件線索。時(shí)刻關(guān)注國家的政策方針以及所在地市的專項(xiàng)活動、民生問題，利用各種宣傳方式收集老百姓關(guān)注的熱點(diǎn)問題。檢察干警要及時(shí)瀏覽網(wǎng)絡(luò)，尤其是本地的自媒體，借助抖音、快手、微博、微信等客戶端關(guān)注老百姓對當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染、資源破壞等信息進(jìn)行搜集整理，及時(shí)獲取公益訴訟線索。緊密聯(lián)系群眾，加強(qiáng)走訪力度，了解其居住地附近環(huán)境污染、資源破壞、非法占用農(nóng)用地等嚴(yán)重問題，了解各單位執(zhí)法難點(diǎn)和盲點(diǎn)以及存在的問題。也可以利用無人機(jī)等高科技產(chǎn)物助力公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)。

3.加大對檢察監(jiān)督職能的宣傳力度，使更多的群眾認(rèn)識到檢察機(jī)關(guān)的工作，進(jìn)而拓寬案件線索渠道。近年來，隨著我國改革開放不斷深化和社會的不斷進(jìn)步，人民群眾要求加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、國有資產(chǎn)保護(hù)等公共利益保護(hù)的呼聲也不斷強(qiáng)烈，但是很多群眾并不知道檢察機(jī)關(guān)有向這些危害國家和公共利益的行為提起訴訟的職能，想要提高這方面的社會知曉度，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有針對性地創(chuàng)新宣傳?？梢砸劳斜镜貐^(qū)的各項(xiàng)重大活動宣傳檢察機(jī)關(guān)職能，真正讓群眾知曉檢察機(jī)關(guān)在社會治理中發(fā)揮的作用，爭取獲得人民群眾的支持和肯定；發(fā)揮基層院離案源最近、離群眾最近的優(yōu)勢，抓住群眾反映強(qiáng)烈的問題，深入鄉(xiāng)村、社區(qū)、街道、企業(yè)、學(xué)校等人群集中的地方開展宣傳活動，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的影響力。

（三）健全溝通機(jī)制，理順工作關(guān)系

1.加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、社會組織等部門的溝通協(xié)商機(jī)制。加強(qiáng)與法院的溝通，及時(shí)獲知法院對刑事附帶民事公益訴訟案件辦理的具體情況，可以更好地掌握量刑標(biāo)準(zhǔn)并提高認(rèn)罪認(rèn)罰適用率，還可以積極挽回犯罪嫌疑人給國家和社會公共利益造成的損失。例如環(huán)境公益訴訟是兼有預(yù)防性司法救濟(jì)和補(bǔ)償性司法救濟(jì)的雙重性質(zhì)［6］；檢察機(jī)關(guān)可以通過訴請判令被告人繳納環(huán)境修復(fù)金，用于修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境等。同時(shí)積極探索建立由檢察機(jī)關(guān)、社會組織等多方共同參與的多元公共利益保護(hù)模式，社會組織和個(gè)人充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，檢察機(jī)關(guān)通過發(fā)揮法律監(jiān)督職能，及時(shí)跟進(jìn)了解判決執(zhí)行情況，對不依法執(zhí)行或執(zhí)行修復(fù)效果不到位的，及時(shí)提出監(jiān)督意見，或者制發(fā)檢察建議。［7］

2.爭取外部支持?？梢韵虮镜攸h委、人大適時(shí)報(bào)告工作，積極獲取他們的支持，為緩解辦案壓力和推動公益訴訟工作深入開展創(chuàng)造較好的外部環(huán)境；進(jìn)一步加大與政府及相關(guān)行政執(zhí)法單位的溝通協(xié)作，加強(qiáng)被監(jiān)督機(jī)關(guān)的理解和配合，從而形成良好的辦案氛圍。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)可以聯(lián)合有關(guān)行政單位以召開聯(lián)席會形成工作機(jī)制或出臺相應(yīng)文件，統(tǒng)一線索移送程序等具體內(nèi)容，明確檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)要分清崗位職責(zé)，各單位也要發(fā)揮積極作用。

（四）健全訴訟銜接機(jī)制，提升案件質(zhì)效

做好案件證據(jù)采納和證明工作的銜接，有助于提升案件質(zhì)效。我國刑事訴訟法規(guī)定刑事案件的證明標(biāo)準(zhǔn)是“案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”，刑事檢察部門的偵查取證標(biāo)準(zhǔn)一定是嚴(yán)于公益訴訟案件的調(diào)查核實(shí)，獲得的相關(guān)證據(jù)可以用于民事公益訴訟中，對于民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)獲得的證據(jù)，如果主體、程序都符合法律規(guī)定，刑事案件公訴時(shí)也是可以采納的，但若是其他單位或個(gè)人提供的，應(yīng)當(dāng)審慎地處理。檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)應(yīng)做好刑事、民事證據(jù)采納的銜接，因?yàn)樽C據(jù)的采納對于最終的判決至關(guān)重要。

穩(wěn)妥推進(jìn)案件辦理，確保訴前辦案效果。公益訴訟的訴前程序是辦理公益訴訟案件、提起公益訴訟的前置程序，辦好公益訴訟案件應(yīng)確保訴前程序的質(zhì)量不影響審判程序。在訴前環(huán)節(jié)，公益訴訟程序與刑事程序可以共同進(jìn)行，確保訴前程序的辦案效果，也是為了更好銜接刑事民事責(zé)任。一是嚴(yán)格按照案件受理范圍辦理。圍繞群眾關(guān)心的問題，辦好典型案件，努力讓公益訴訟案件在服務(wù)大局中得到群眾和社會的廣泛認(rèn)可；二是把確保案件質(zhì)量作為生命線。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵守案件的審批規(guī)定，及時(shí)報(bào)送公益訴訟案件情況。

做好訴前調(diào)查和審查起訴的銜接，保證訴得出判得贏。注意引導(dǎo)調(diào)查與補(bǔ)查，民行檢察部門進(jìn)行訴前調(diào)查時(shí)一定要將證據(jù)抓扎實(shí)，積極引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)調(diào)查取證。在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)，認(rèn)為需要補(bǔ)充證據(jù)繼續(xù)調(diào)查時(shí)，應(yīng)制作詳細(xì)的補(bǔ)查提綱，將每一個(gè)案件都以典型案例的要求去辦理。及時(shí)與刑事檢察部門溝通，確保刑事訴訟與公益訴訟同步起訴，在起訴環(huán)節(jié)對證據(jù)情況及時(shí)溝通交流，庭審環(huán)節(jié)相互配合，以保證被告人受到應(yīng)有的處罰。刑事檢察部門若對刑事部分?jǐn)M作不起訴處理的，要及時(shí)通知辦理公益訴訟案件的承辦人，保證社會公共利益得到及時(shí)的保護(hù)。

公益訴訟檢察是為人民群眾提供新時(shí)代高水平、需求豐富服務(wù)的檢察業(yè)務(wù)?！白屓嗣袢罕娫诿恳粋€(gè)司法案件中感受到公平正義，彰顯司法的公信力，是每一名司法工作者肩負(fù)的使命與責(zé)任?！惫嬖V訟事關(guān)國家利益和社會公共利益，事關(guān)改革發(fā)展和國家的大局穩(wěn)定，推進(jìn)刑事附帶民事公益訴訟一體化，是做好公益訴訟案件的內(nèi)在要求，讓公益訴訟訴案件發(fā)揮其內(nèi)在價(jià)值，檢察機(jī)關(guān)任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)然，刑事附帶民事公益訴訟作為一種新的制度，在法律政策以及法律實(shí)務(wù)中還存在一些問題，但是這項(xiàng)制度很好地保護(hù)了國家利益和社會公共利益，取得了良好的社會效果，相信在不斷地探索和實(shí)踐中，這項(xiàng)制度會更加完善，在社會治理中發(fā)揮更大的積極作用。

*河北省秦皇島市撫寧區(qū)人民檢察院第四檢察部主任、三級檢察官［066000］

**河北省秦皇島市撫寧區(qū)人民檢察院第一檢察部副主任、五級檢察官助理［066000］

［1］ 參見張智輝：《同心協(xié)力踐行檢察一體化》，《檢察日報(bào)》2022年8月25日。

［2］ 參見朱剛：《民事公益訴訟程序研究》，西南政法大學(xué)2019年博士論文。

［3］ 同前注［2］。

［4］ 參見劉惠、陳薇：《推進(jìn)刑事附帶民事公益訴訟檢察一體化》，《檢察日報(bào)》2022年4月14日。

［5］ 參見于浩：《公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)之刑事路徑探尋》，《檢察日報(bào)》2021年7月29日。

［6］ 參見唐瑭： 《風(fēng)險(xiǎn)社會下環(huán)境公益訴訟的價(jià)值闡釋及實(shí)現(xiàn)路徑—基于預(yù)防性司法救濟(jì)的視角》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019 年第3期。

［7］ 參見周新：《刑事附帶民事公益訴訟研究》，《中國刑事法雜志》2021年第3期。