檢察公益訴訟單獨(dú)立法的必要性和路徑分析

劉鵬　閔晶晶

摘 要：隨著2017年民事訴訟法和行政訴訟法的修改，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)逐步成長為我國公益訴訟制度的“定盤星”“壓艙石”。但隨著司法實(shí)踐的不斷推進(jìn)，缺少檢察公益訴訟單獨(dú)立法的弊端逐漸顯現(xiàn)，已經(jīng)阻礙了公益訴訟健康發(fā)展。從檢察機(jī)關(guān)憲法定位、公益訴訟基本性質(zhì)和公益保護(hù)實(shí)踐需要出發(fā)，有必要先行對檢察公益訴訟單獨(dú)立法，待時機(jī)成熟，各方共識進(jìn)一步形成后，再適時制定公益訴訟法。

關(guān)鍵詞：檢察 立法 公共利益 公益訴訟 賠償金

一、檢察公益訴訟專門立法的現(xiàn)實(shí)需要與意義

當(dāng)前，檢察公益訴訟呈現(xiàn)出“一部基本法+兩部訴訟法+十一部單行法+五部司法解釋”的立法樣態(tài)，全國已有29個省級人大出臺支持檢察公益訴訟的地方性法規(guī)。公益訴訟條文不斷出現(xiàn)在單行法和地方性法規(guī)中，但過于分散，沒有形成完整體系，法律制度供給不足與公益訴訟實(shí)踐蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾仍舊突出，單獨(dú)立法的呼聲越來越高［1］，亟待出臺專門法全面規(guī)范和保障公益訴訟工作。

（一）推動單獨(dú)立法是貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署的體現(xiàn)

無論是《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》還是《國家人權(quán)行動計(jì)劃（2021-2025）》，均提出“完善公益訴訟法律制度”?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確要求“積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍……總結(jié)實(shí)踐，完善相關(guān)立法”。黨的二十大報(bào)告明確提出要堅(jiān)持依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)，其中專門強(qiáng)調(diào)“完善公益訴訟制度”。從上述一系列中央文件中可以看出，完善公益訴訟制度，推進(jìn)公益訴訟單獨(dú)立法是黨中央的重大部署。為貫徹落實(shí)黨中央決策部署，2022年10月27日，全國人大監(jiān)察和司法委員會建議將“檢察公益訴訟立法”適時列入全國人大常委會立法工作計(jì)劃或者監(jiān)督工作計(jì)劃，標(biāo)志著檢察公益訴訟立法已經(jīng)被立法機(jī)關(guān)提上議事日程。

（二）現(xiàn)有立法模式不符合公益訴訟的性質(zhì)

不管是檢察機(jī)關(guān)還是其他有權(quán)主體，提起公益訴訟的目的不是為了自身利益，與訴訟標(biāo)的也沒有直接利害關(guān)系，具有典型的客觀訴訟特征，這一點(diǎn)與傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟有本質(zhì)不同。比如行政訴訟法總則部分明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)基于公益代表身份提起的行政公益訴訟，其目的是督促行政機(jī)關(guān)依法履職，保護(hù)受損的公益，這與公民個人提起行政訴訟是為了保護(hù)自身利益完全不同。因此，以保護(hù)私益為目的的民事、行政訴訟與以保護(hù)公益和客觀法秩序?yàn)槟康牡墓嬖V訟具有非常大的差異，應(yīng)該基于公益訴訟屬于客觀訴訟的性質(zhì)來設(shè)計(jì)公益訴訟主體、舉證責(zé)任、審理程序、案件執(zhí)行等各個方面。目前采取的立法模式難以適應(yīng)和滿足客觀訴訟的需要，在既有程序規(guī)范上“縫縫補(bǔ)補(bǔ)”，不僅解決不了公益訴訟的需要，也可能在認(rèn)知上、實(shí)施中擾亂民事訴訟法、行政訴訟法的基本架構(gòu)和運(yùn)行規(guī)律。

（三）單獨(dú)立法有利于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在國家治理體系中的獨(dú)特作用

不管是憲法這一根本大法，還是《意見》，都明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是檢察機(jī)關(guān)的根本屬性，其一切職能都是圍繞著這一根本屬性而展開的。正因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在國家監(jiān)督體系中具有獨(dú)特的地位，黨的十八屆四中全會才賦予檢察機(jī)關(guān)對損害公益的行為具有“提起公益訴訟”的權(quán)力。在近年來的制度實(shí)踐中也可以看出［2］，檢察公益訴訟以其獨(dú)特的制度優(yōu)勢在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和老百姓舌尖上的安全等方面發(fā)揮著重要作用，彌補(bǔ)了過去行政執(zhí)法的不足和傳統(tǒng)行政訴訟的缺陷。秉著“職權(quán)法定”的原則，檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)也應(yīng)遵循“法無明文授權(quán)不可為”，在立法供給不足的狀況下，通過單行法的制定、司法解釋的出臺和眾多地方性法規(guī)的發(fā)布的確能緩解實(shí)踐中的“尷尬”，但也容易受到質(zhì)疑。比如關(guān)于檢察公益訴訟的拓展，雖然對“等外等”的理解學(xué)界和實(shí)務(wù)界基本達(dá)成共識，但公益訴訟案件范圍的邊界在哪，哪些領(lǐng)域需要司法權(quán)介入還不明確。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中探索得越多，就越容易遭遇諸如司法權(quán)僭越行政權(quán)之類的質(zhì)疑。因此，為了能更好發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在國家治理體系中的獨(dú)特作用，有必要加快公益訴訟單獨(dú)立法。

二、檢察公益訴訟制度的實(shí)踐問題

傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟是以保護(hù)私益為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的，是一種典型的“主觀訴訟”，在此框架下建立的傳統(tǒng)制度難以滿足檢察公益訴訟實(shí)踐需求。僅僅依賴在單行法中設(shè)置公益訴訟條款、制定司法解釋和地方性法規(guī)等方法，來解決實(shí)踐中的難題終究不是治本之策，迫切需要制定公益訴訟單行法律。

（一）檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份和地位需要重新界定

兩大訴訟法把“檢察公益訴訟”這一條款設(shè)置在“訴訟參加人”這一章節(jié)中，自然就會讓人以為檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份和地位相當(dāng)于“原告”，這種將“客觀訴訟”與“主觀訴訟”混為一談的立法體例勢必忽視檢察機(jī)關(guān)“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位以及“公益代表人”的訴訟定位，其結(jié)果是導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中不能享受到其應(yīng)享有的權(quán)力和地位。試點(diǎn)中，最高法、最高檢分別制定了試點(diǎn)工作方案，但在具體規(guī)定和說法上存在明顯不同，如“兩高”將檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份都界定為“公益訴訟人”，但最高法卻在其試點(diǎn)方案中規(guī)定“訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事或行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)”，之后“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》在試點(diǎn)方案的基礎(chǔ)上增加了兩個字，把“公益訴訟人”改稱為“公益訴訟起訴人”，兩個名稱雖略有差異，但其內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)說基本相同［3］。無論怎么稱呼，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位應(yīng)該不同于原告，檢察公益訴訟屬于“客觀訴訟”，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是“以訴的形式履行法律監(jiān)督本職”。因此，需要單獨(dú)立法來進(jìn)一步界定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份和地位，否則勢必影響檢察公益訴訟的開展。

（二）公益訴訟案件的范圍應(yīng)當(dāng)予以明確

案件范圍明確，對人民法院來說意味著審判管轄的范圍明確，對檢察機(jī)關(guān)來說也意味著法律監(jiān)督的邊界明確。長期以來，檢察公益訴訟遵循著“實(shí)踐先行”的非常規(guī)路徑，這與立法不完善有非常大的關(guān)系，尤其體現(xiàn)在新領(lǐng)域探索上。黨的十九屆四中全會后，最高檢將新領(lǐng)域探索的指導(dǎo)方針從“穩(wěn)妥積極”調(diào)整為“積極穩(wěn)妥”，雖然符合中央政策，但在司法實(shí)踐中個別地區(qū)為完成辦案任務(wù)而過度拓展辦案范圍，“積極”有余而“穩(wěn)妥”不足。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)秉持“法無授權(quán)不可為”的憲法原則，不能僅僅以“保護(hù)公益”為由任意介入行政管理領(lǐng)域，否則容易引起各方質(zhì)疑甚至損害檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象。

（三）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏剛性保障

《中華人民共和國人民檢察院組織法》為公益訴訟調(diào)查核實(shí)提供了法律依據(jù)，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但過于原則缺乏操作性。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）比較詳細(xì)地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，并規(guī)定如果行政機(jī)關(guān)或其工作人員拒絕或妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的，檢察機(jī)關(guān)可以向同級人大常委會報(bào)告，向紀(jì)檢監(jiān)察部門通報(bào)或者通過上級檢察院向上級主管機(jī)關(guān)通報(bào)，但該條文在實(shí)踐中作用發(fā)揮并未達(dá)到預(yù)期效果，主要有以下幾點(diǎn)原因：一是《規(guī)則》屬于司法解釋，法律位階較低，行政機(jī)關(guān)主動遵守的動力和壓力不足；二是《規(guī)則》規(guī)定的報(bào)告和通報(bào)措施，需要一定的程序和時間來保障，而且效果如何也取決于被報(bào)告和通報(bào)的機(jī)關(guān)所采取的行動，但調(diào)查取證有時時間緊迫，拖的時間越長越不利于公益保護(hù)；三是《規(guī)則》只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不配合的“反制”措施，卻忽視了企業(yè)、社會團(tuán)體、公民個人等不配合情況下如何處理，在民事公益訴訟案件調(diào)查取證中這個問題尤為突出。可以說，調(diào)查核實(shí)權(quán)強(qiáng)制力不足已經(jīng)成為制約檢察公益訴訟健康發(fā)展的突出問題之一。

（四）民事公益訴訟賠償金的管理使用缺少規(guī)范

現(xiàn)有法律以及司法解釋對檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后，人民法院判決支持的賠償金如何管理、使用缺少明確規(guī)定。以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域民事公益訴訟為例，按照民法典和《規(guī)則》相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提出要求被告支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、期間服務(wù)功能損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失等訴訟請求，也可以提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，在人民法院判決生效后，上述賠償金應(yīng)由哪個機(jī)關(guān)收取、如何用于生態(tài)修復(fù)、誰來負(fù)責(zé)修復(fù)效果的驗(yàn)收評估等沒有明確規(guī)定，各地做法不一，有的設(shè)立財(cái)政專戶負(fù)責(zé)收取，有的由法院直接收取，有的則由檢察機(jī)關(guān)收取。由于相關(guān)規(guī)定不明確，實(shí)踐中該筆資金的管理使用相對混亂，使得很多判決沒有被有效執(zhí)行，影響了公益訴訟的實(shí)際效果，而且也容易產(chǎn)生權(quán)力尋租空間，衍生新的腐敗。

三、完善檢察公益訴訟立法的具體建議

相比較制定囊括各類主體和訴訟形態(tài)的《公益訴訟法》，當(dāng)下先行制定《檢察公益訴訟法》會更容易凝聚多數(shù)人共識，從立法技術(shù)和難度上考量，也更容易得到立法機(jī)關(guān)的支持。為更好地貫徹落實(shí)黨的二十大精神，更好地服務(wù)于“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，滿足當(dāng)下檢察公益訴訟實(shí)踐需要，并結(jié)合法律效力位階考慮，建議分兩步走，先制定《檢察公益訴訟法》，重點(diǎn)對訴前程序進(jìn)行司法化改造和規(guī)制。待時機(jī)成熟，各方形成基本共識后，可以再制定《公益訴訟法》，從而構(gòu)建新時代中國特色公益訴訟立法體系。

（一）體系結(jié)構(gòu)宜采用“總-分-總”格式

《檢察公益訴訟法》應(yīng)借鑒其他單行法立法技術(shù)，并按照檢察公益訴訟基本構(gòu)成來設(shè)計(jì)體系結(jié)構(gòu)，主要分為總則、分則、附則三大部分?？倓t部分要在行政公益訴訟與民事公益訴訟中提取一般規(guī)則，形成任務(wù)與基本原則、權(quán)限責(zé)任、訴訟參與人、訴訟證據(jù)、案件管轄等總則性條款。分則部分包含行政公益訴訟、民事公益訴訟和特別規(guī)定，然后從檢察公益訴訟的初查、立案、調(diào)查取證等方面提取出一般規(guī)定，最后再按照民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類不同的訴訟類型進(jìn)行規(guī)定。附則部分對檢察公益訴訟相關(guān)術(shù)語進(jìn)行解釋，比如公共利益、磋商等，同時要明確實(shí)施時間。

（二）對檢察公益訴訟案件的范圍作出明確規(guī)定

目前包括民事訴訟法、行政訴訟法等在內(nèi)共有14部法律規(guī)定了公益訴訟，公益訴訟領(lǐng)域從傳統(tǒng)的四大領(lǐng)域拓展到十三大領(lǐng)域。除此之外，按照最高檢“積極、穩(wěn)妥”的要求，全國各級檢察機(jī)關(guān)也在探索新領(lǐng)域，比如無障礙環(huán)境建設(shè)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、公共衛(wèi)生、互聯(lián)網(wǎng)、扶貧及國防、弱勢群體保護(hù)等。公益訴訟設(shè)立初衷就是為了解決“公地悲劇”問題，合理界定“公益”范圍至關(guān)重要。公益包括國家利益和社會公共利益，下一步立法應(yīng)當(dāng)對“公益范圍”予以明確，建議采取“定義+列舉+兜底”的方式，既有原則性，又有靈活性，便于相關(guān)部門根據(jù)實(shí)踐發(fā)展作出適當(dāng)調(diào)整。

（三）從客觀訴訟角度出發(fā)設(shè)計(jì)相關(guān)配套機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，公益訴訟檢察職能是法律監(jiān)督職能的具體表現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)是“公益代表人”，其提起公益訴訟不是為了自身的利益，這一點(diǎn)必須在法律中予以明確，從客觀訴訟的基礎(chǔ)出發(fā)，確定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中不同于“原告”的身份地位，同時完善訴前程序司法化改造，明確案件審級、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)等基本問題。為保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，確有必要賦予檢察機(jī)關(guān)查詢、扣押、凍結(jié)等權(quán)力，對不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的，賦予檢察機(jī)關(guān)罰款甚至司法拘留的權(quán)力，從法律制度上保障調(diào)查取證的剛性。對刑事附帶民事公益訴訟案件，為提高辦案效率和公益保護(hù)最大化，建議取消訴前公告程序，由負(fù)責(zé)審查起訴的檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟。

（四）完善行政公益訴訟訴前程序

行政公益訴訟設(shè)置了訴前程序，絕大多數(shù)案件在訴前程序終結(jié)，并沒有進(jìn)入到訴訟程序中。但現(xiàn)實(shí)中訴前程序具有封閉性、單向性特點(diǎn)，集中體現(xiàn)在訴前檢察建議的發(fā)出、回復(fù)、評估、整改等都是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)兩家內(nèi)部協(xié)商溝通的過程，缺乏中立的第三方參與，比如具有專門知識的人、鑒定評估公司、人大代表及政協(xié)委員、律師等。因此，建議立法完善訴前程序，引入第三方評估機(jī)制，構(gòu)建檢察建議公開宣告送達(dá)、建議回復(fù)后落實(shí)整改公開聽證等辦理機(jī)制，同時要明確檢察建議跟蹤、督促、評估、驗(yàn)收、責(zé)任追究制度，增強(qiáng)檢察建議的剛性。

（五）完善檢察公益訴訟賠償金的管理、使用機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，目的是為了保護(hù)國家利益和社會公共利益，比如在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求往往包含了要求被告人修復(fù)生態(tài)環(huán)境或者支付懲罰性賠償金。公益訴訟賠償金的管理和使用就成為能否達(dá)到保護(hù)公益目的的重要一環(huán)，檢察公益訴訟賠償金由國家或社會哪個部門代表公共利益來管理使用？實(shí)踐中做法不一［4］，也成為公益司法中的一道難題。為更好發(fā)揮公益賠償金的作用，建議借鑒最高檢與七部委會簽的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀(jì)要》的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定設(shè)立政府主導(dǎo)的公益訴訟基金，專門負(fù)責(zé)公益訴訟賠償金的管理和使用。

*陜西省人民檢察院檢務(wù)督察部副主任、三級高級檢察官，陜西省檢察業(yè)務(wù)專家［710004］

**陜西省社會科學(xué)院助理研究員，法學(xué)博士［710004］

［1］ 2023年全國兩會上，多個代表團(tuán)提交了檢察公益訴訟立法議案，其中湖北、云南代表團(tuán)為全團(tuán)議案，安徽、河南、山東、廣東、內(nèi)蒙古等代表團(tuán)為30位代表以上的聯(lián)名議案，專門立法凝聚了越來越多的共識。

［2］ 全國檢察機(jī)關(guān)共立案10.7萬件，提出訴前檢察建議7.1萬件，提起公益訴訟4801件。參見《最高檢案管辦負(fù)責(zé)人就2022年1至6月全國檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)答記者問》，網(wǎng)易https：//www.163.com/dy/article/HCTJ2JD90514E5MH.html，最后訪問日期：2023年2月3日。

［3］ 《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。”

［4］ 實(shí)踐中常見三種模式：第一種繳至政府專門設(shè)置的財(cái)政專戶中；第二種繳至人民法院專用賬戶；第三種繳至社會組織比如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織的賬戶。