關(guān)于治理潮州市區(qū)流動(dòng)攤販占道經(jīng)營問題的思考

蔡潤東

摘 要： 廣東省潮州市區(qū)的流動(dòng)攤販占道經(jīng)營問題，由于長期得不到有效治理，產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。為規(guī)范潮州市區(qū)流動(dòng)攤販的經(jīng)營行為，應(yīng)通過完善城市立法和配套相關(guān)政策措施，建立健全以“控制總量”、“盤活存量”為核心的疏導(dǎo)方式對(duì)其進(jìn)行長期性和系統(tǒng)性的治理。

關(guān)鍵詞： 流動(dòng)攤販 占道經(jīng)營 治理 立法

隨著我國城市化進(jìn)程的有序推進(jìn)，對(duì)于很多進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期階段的城市而言，流動(dòng)攤販的正面價(jià)值正在縮減，其帶來的負(fù)面影響卻與日俱增。流動(dòng)攤販占道經(jīng)營的問題，成為制約潮州經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展的一大頑疾。有效治理州流動(dòng)攤販占道經(jīng)營行為，著力消弭其對(duì)城市生活環(huán)境、營商環(huán)境和交通環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響，就顯得尤為迫切。

一、潮州市區(qū)流動(dòng)攤販占道經(jīng)營行為引發(fā)的突出問題

流動(dòng)攤販作為非正規(guī)部門的主要組成部分，是公民實(shí)現(xiàn)其勞動(dòng)權(quán)、生存權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由權(quán)等基本權(quán)利的體現(xiàn)，曾有效緩解了城市勞動(dòng)力市場供過于求的基本矛盾，彌補(bǔ)了城市規(guī)劃過程中的部分缺失，滿足了城市化進(jìn)程中的低端需求，促進(jìn)了城市公共空間的品質(zhì)的改善和市民的生活質(zhì)量的提高，其存在的必然性和合理性毋庸置疑。但流動(dòng)攤販占道經(jīng)營，阻礙交通、污染環(huán)境、影響市容、擾亂正常的營商秩序、食品安全無保證和增加社會(huì)治安管理難度等，也為社會(huì)所公認(rèn)。就我市而言，流動(dòng)攤販占道經(jīng)營弊大于利主要表現(xiàn)在以下三方面：

（一）流動(dòng)攤販緩解我市就業(yè)壓力的功能已不明顯。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我市已進(jìn)入了工業(yè)化的中后期階段，各行業(yè)各業(yè)迅猛發(fā)展，用工需求持續(xù)旺盛。但受到珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)的影響，我市因經(jīng)濟(jì)落后，收入較低，導(dǎo)致吸聚人口的能力不強(qiáng)，難以保持長期有效勞動(dòng)力供給?！坝霉せ摹币殉蔀槔_我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大難題。在此環(huán)境下，流動(dòng)攤販行業(yè)只成為一種分流產(chǎn)業(yè)工人的方式，其化解就業(yè)壓力功能并不明顯。

（二）流動(dòng)攤販擾亂潮州市區(qū)的營商秩序。隨著市區(qū)各規(guī)劃配套的逐步完善和網(wǎng)購消費(fèi)方式的興起，潮州各類型實(shí)體商品消費(fèi)市場均出現(xiàn)不同程度的需求萎縮、供過于求的狀況，其中以市區(qū)的個(gè)體工商戶銷售份額的下降尤為明顯。市區(qū)的流動(dòng)攤販多在各主要菜市場周邊及繁華商業(yè)道路兩端占道經(jīng)營，且以地域和價(jià)格優(yōu)勢(shì)大量擠占正常商戶的商品銷售份額，致其經(jīng)營困難，收入下降?；谕旎劁N售頹勢(shì)，爭搶優(yōu)勢(shì)資源，很多正常商戶相仿流動(dòng)攤販進(jìn)入占道經(jīng)營行列，從而提高市區(qū)道路占道經(jīng)營的混亂程度?？梢姡鲃?dòng)攤販已成為擾亂我市市區(qū)營商秩序的主要因素之一。

（三）流動(dòng)攤販對(duì)城市交通和環(huán)境的產(chǎn)生負(fù)面作用也不容忽視。我市市區(qū)面積較?。▋H40平方千米左右），主要道路因原先超前規(guī)劃不足普遍狹小，汽車保有量大（城市建成區(qū)私家小汽車車保有量超過19萬輛），另因流動(dòng)攤販占道經(jīng)營行為泛濫，不但影響市容市貌，更嚴(yán)重影響交通通行，增加汽車尾氣排放，對(duì)潮州市區(qū)空氣質(zhì)量的惡化產(chǎn)生一定的間接影響。

二、潮州市區(qū)流動(dòng)攤販占道經(jīng)營問題難以有效治理的原因

為有效治理流動(dòng)攤檔占道經(jīng)營的亂象，我市先后出臺(tái)了《潮州市人民政府關(guān)于加強(qiáng)市人民廣場和文化公園管理的通告》（潮府〔2004〕51號(hào)）、《潮州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)城市管理工作的通告》（潮府〔2005〕1號(hào)）等政府指導(dǎo)性文件并責(zé)成城管、工商、公安等部門加強(qiáng)協(xié)作，采取多種方法方式，對(duì)其加以制約，取得一定成效，但不能根治，其原因如下：

（一）流動(dòng)攤販擁有穩(wěn)定消費(fèi)市場。

流動(dòng)攤販作為一種自古有之的經(jīng)濟(jì)形式，本質(zhì)是屬于農(nóng)耕文明，與現(xiàn)代的工業(yè)文明、城市文明和法治文明本并不匹配，本應(yīng)為時(shí)代所淘汰。但因市民城市文明、法治意識(shí)整體不高，加之社會(huì)普遍同情流動(dòng)攤販輿論導(dǎo)向的影響，導(dǎo)致市民往往容易忽略流動(dòng)攤檔占道經(jīng)營行為侵犯公共資源的社會(huì)危害性；流動(dòng)攤販的“經(jīng)濟(jì)實(shí)惠”、“交易便利”，也是吸引很多市民，尤其是中老年市民消費(fèi)群體并保證其穩(wěn)定的消費(fèi)市場，不被時(shí)代發(fā)展淘汰的根源。

（二）優(yōu)質(zhì)攤位資源相對(duì)有限。

為緩解流動(dòng)攤販對(duì)于交通與環(huán)境的壓力，我市通過設(shè)定指定的疏導(dǎo)性路段和區(qū)域，按合理的消費(fèi)需求，為流動(dòng)攤販規(guī)劃設(shè)立了一定數(shù)量的攤位進(jìn)行疏導(dǎo)，在部分區(qū)域的確取得較好的整治成效。但因市區(qū)、尤其是市中心區(qū)總體優(yōu)質(zhì)存量攤位資源存量相對(duì)有限，難以滿足流動(dòng)攤販“流動(dòng)”、“多變”的現(xiàn)實(shí)需求。流動(dòng)攤販常因“得不到理想攤位的分配”或“達(dá)不到收益預(yù)期”就擅自轉(zhuǎn)移到“人流量更多”、“生意更好做”的非指定性道路占道經(jīng)營，導(dǎo)致流通攤販集市區(qū)域經(jīng)常性發(fā)生位移?？梢姡瑑?yōu)質(zhì)攤位資源相對(duì)有限，是流動(dòng)攤販不服從規(guī)范管理的直接原因。

（三）城管執(zhí)法效果欠佳。

城管部門及工作人員在社會(huì)“暴力抗法”案件的負(fù)面影響下，其依法履職確實(shí)舉步維艱。因缺乏有效的執(zhí)法法理依據(jù)、完善的執(zhí)法程序和難以協(xié)調(diào)的部門協(xié)作，加之工作福利下降、工作風(fēng)險(xiǎn)陡增等不利因素影響，讓很多城管人員在面對(duì)非法占地經(jīng)營行為時(shí)行為保守，多以口頭勸退、警告為主。這樣不但不足以形成有效的法律震懾，更讓很多流動(dòng)攤販產(chǎn)生違法成本驟降的錯(cuò)覺，導(dǎo)致更多的流動(dòng)攤販敢于公然挑戰(zhàn)政府規(guī)范性文件權(quán)威、肆意在各嚴(yán)管路段占道經(jīng)營。

三、關(guān)于治理潮州市區(qū)流動(dòng)攤販占地經(jīng)營問題的建議

要有效治理潮州市區(qū)流動(dòng)攤販占地經(jīng)營問題，應(yīng)通過完善城市立法和配套相關(guān)政策措施，建立健全以“控制總量”，“盤活存量”為核心的疏導(dǎo)方式對(duì)其進(jìn)行長期性和系統(tǒng)性的治理，筆者建議應(yīng)做好如下幾項(xiàng)工作：

（一）完善城市立法，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)攤販的“總量控制”。

1.明確市區(qū)流動(dòng)攤販占道經(jīng)營行為的違法性質(zhì)。建議我市人大應(yīng)緊抓省十二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議賦予潮州地方立法權(quán)的有利契機(jī)，依據(jù)國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，《廣東省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》、《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合我市實(shí)際，對(duì)市區(qū)流動(dòng)攤販經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范立法。通過明確定義流動(dòng)攤販肆意占道經(jīng)營為違法行為和其必須承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任，減低相關(guān)人員進(jìn)出該行業(yè)的隨意性。

2.加強(qiáng)法律宣傳，消減違法行為生存空間。在相關(guān)法律的立法工作過程中，要通過廣泛征求群眾意見和開展多形式宣傳，引導(dǎo)和樹立正確社會(huì)價(jià)值觀和輿論導(dǎo)向，形成社會(huì)對(duì)占道經(jīng)營行為的違法性和社會(huì)危害性的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，凝聚社會(huì)對(duì)違規(guī)占道經(jīng)營齊管共治的合力，從根源上壓縮其消費(fèi)市場和生存空間。

3.應(yīng)立法設(shè)定準(zhǔn)入機(jī)制機(jī)制，有效管控流動(dòng)攤販整體數(shù)量。我市人大應(yīng)立法設(shè)置科學(xué)的“流動(dòng)攤販準(zhǔn)入機(jī)制”和“流動(dòng)攤販登記制度”。這里建議，設(shè)置的“準(zhǔn)入門檻”不宜過低或過高，否則將不利于“總量控制”或容易激發(fā)社會(huì)矛盾。具體可強(qiáng)化綜合“《潮州市禁止食品小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄》”、“收入”、“年齡”、“技能”、“身體狀況”、“從事行業(yè)”、“社會(huì)公平”等要素的門檻設(shè)置，嚴(yán)格對(duì)相對(duì)人申請(qǐng)進(jìn)行審批和授權(quán)，過對(duì)其從業(yè)人員進(jìn)行存量控制和增量壓縮實(shí)現(xiàn)“總量控制”。

（二）完善城市管理綜合執(zhí)法相關(guān)法律條例立法，提高城管執(zhí)法效率。

1.對(duì)城管部門及工作人員進(jìn)行充分授權(quán)。建議我市效仿廣州市通過《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》立法，確立城管部門為主體的城市管理綜合執(zhí)法體系這一做法，由我市人大制定相關(guān)城市管理綜合執(zhí)法法律性文件，通過賦予我市城管部門的在城市管理綜合執(zhí)法中負(fù)責(zé)組織實(shí)施的主體地位，授予其兼行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)權(quán)于一身的充足執(zhí)法權(quán)限，使其在執(zhí)法過程中不再底氣不足而畏首畏尾。

2.完善的執(zhí)法程序和部門執(zhí)法協(xié)作體制機(jī)制。立法過程要注重意對(duì)城管人員工作程序、相關(guān)部門的協(xié)作程序進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，以之規(guī)范約束執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，解決城管執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)的“多頭管理、無序管理、互相推諉”的分工不明確問題，提高城管部門及其相關(guān)單位的執(zhí)法效率，降低糾紛發(fā)生的可能。

3.建立完善監(jiān)督體系和明確執(zhí)法人員的違法責(zé)任。通過形成系列監(jiān)督體制，著力解決城管部門中容易發(fā)生的腐敗、消極執(zhí)法和行政不作為問題，增強(qiáng)城管執(zhí)法公信力和威懾力。

（三）立法劃分嚴(yán)管區(qū)域，優(yōu)化流動(dòng)攤販?zhǔn)鑼?dǎo)管理。

1.科學(xué)劃分嚴(yán)管區(qū)域。建議立法劃分流動(dòng)攤販的嚴(yán)管區(qū)域，應(yīng)僅限于我市市區(qū)、縣城區(qū)的公共服務(wù)配套完善的城市建成區(qū)，不宜在我市全市域范圍內(nèi)進(jìn)行嚴(yán)格限制。這樣才能避免過于壓縮流動(dòng)攤販的生存空間和降低城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村等公共服務(wù)規(guī)劃配套不完善民眾的生活質(zhì)量。

2.科學(xué)規(guī)劃、增加劃分?jǐn)偽?。建議在指導(dǎo)性疏導(dǎo)路段進(jìn)行交通分流引導(dǎo)和攤位的重新規(guī)劃劃分，增加優(yōu)質(zhì)攤位供應(yīng)，盤活有限的攤位“存量資源”，優(yōu)化合法攤販營商環(huán)境。

3.設(shè)立該行業(yè)協(xié)會(huì)，優(yōu)化市場管理。鼓勵(lì)攤販以個(gè)人身份加入其中，以自主化管理為機(jī)制，優(yōu)化組織和監(jiān)督攤販的經(jīng)營活動(dòng)，優(yōu)化攤販群體與政府部門的意見交流溝通，更好地維護(hù)攤販自身利益，有效降低政府執(zhí)法成本。發(fā)展攤販行業(yè)協(xié)會(huì)，可不拘一格，溫州通過采用企業(yè)性管理公司管理流動(dòng)攤販的方式更顯高效，值得我市學(xué)習(xí)效仿。

（四）健全完善的“退出扶持”機(jī)制，降低從業(yè)訴求。

1.建立“退出機(jī)制”，清退違規(guī)行為主體。對(duì)于經(jīng)營范圍不合法、存在違規(guī)、違法行為的流動(dòng)攤要堅(jiān)決予以清退。其中要嚴(yán)格確保有固定鋪面、攤位，較高從業(yè)能力，經(jīng)濟(jì)較為寬裕的人員，退出流動(dòng)攤販行業(yè)，維持流動(dòng)攤販的供應(yīng)和市民需求之間的平衡，避免惡性競爭，保障合法從業(yè)人員的穩(wěn)定收入。

2.完善幫扶機(jī)制，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移就業(yè)。進(jìn)一步完善行政部門職責(zé)并確保一定資金投入，通過扶持退出流動(dòng)攤販行業(yè)人員的轉(zhuǎn)移就業(yè)，如引導(dǎo)扶持年輕攤販通過開拓電商平臺(tái)轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式、或提供基礎(chǔ)就業(yè)培訓(xùn)將人員轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)等，促成實(shí)現(xiàn)緩解我市企業(yè)“用工荒”問題和有效保障行業(yè)退出人員基本生活的共贏效果。

3.扶助企業(yè)、個(gè)人消化商品庫存，降低從業(yè)訴求。可定期由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道向市政府申請(qǐng)，聯(lián)合電商企業(yè)采用依托借力國內(nèi)知名電商平臺(tái)和實(shí)體展銷會(huì)形式，幫助企業(yè)、加工小作坊、農(nóng)民促銷其庫存、積壓、滯銷產(chǎn)品，提高上述的人員的收入或降低其資金損失，進(jìn)而多角度、多層次地消減非常規(guī)性人員季節(jié)性進(jìn)入流動(dòng)攤販行業(yè)的訴求。

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